11001333502920230026801 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-33-35-029-2023-00268-01 Actor: Fundación Al Verde Vivo Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: DESACATO - ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 11001-33-35-029-2023-00268-01 (acum. 25000-23-41-000-2023- 01110-00) Demandante: FUNDACIÓN AL VERDE VIVO Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE AUTO – DESACATO – LEVANTA SANCIÓN Procede la Sala a resolver la apelación contra la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante auto de 3 de octubre de 2025, contra Irene Vélez Torres, ministra encargada de Ambiente y Desarrollo Sostenible;

Mauricio Cabrera Leal, viceministro de Políticas y Normalización Ambiental y Natalia María Ramírez Martínez, directora de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, por incumplir la orden contenida en la sentencia del 26 de septiembre de 20231, proferida por dicha Corporación2. I.

ANTECEDENTES 1. De la acción de cumplimiento 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la fundación Al Verde Vivo presentó demanda contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el fin de obtener el cumplimiento del artículo 19 de la Ley 2173 de 20213. 2.

La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 26 de septiembre de 2023, ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que, dentro de los tres (3) meses siguientes 1 A través de decisión proferida por el Magistrado del despacho ponente, el 25 de marzo de 2025, se advirtió de la existencia de dos fallos proferidos en el Tribunal en relación con el cumplimiento de la misma norma (sentencia del 26 de septiembre de 2023 y del 27 de octubre de ese mismo año), como consecuencia, se ordenó que, respecto de cualquier decisión que deba tomarse en el proceso con radicado 25000-23-41-000-2023-01110-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, deberá estarse a lo resulto en el proceso con radicado 11001-33-35-029- 2023-00268-00 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C y su respectivo incidente de desacato. 2 La sentencia no fue impugnada, motivo por el cual el tribunal ordenó su archivo. 3 «Por medio de la cual se promueve la restauración ecológica a través de la siembra de árboles y creación de bosques en el territorio nacional, estimulando conciencia ambiental al ciudadano, responsabilidad civil ambiental a las empresas y compromiso ambiental a los entes territoriales; se crean las áreas de vida y se establecen otras disposiciones».

Radicado: 11001-33-35-029-2023-00268-01 Actor: Fundación Al Verde Vivo Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 contados a partir de la notificación de la providencia, expidiera el acto administrativo que reglamente el mandato contenido en el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021. 3.

En contra de la decisión anterior no se presentó recurso, motivo por el cual el proceso fue archivado. 2. Trámite posterior 4. A través de memorial de 20 de mayo de 2024, la fundación Al Verde Vivo solicitó iniciar incidente de desacato en contra de la ministra de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Consideró que finalizó el plazo otorgado sin cumplimiento del fallo. 5.

Mediante auto del 4 de junio de 2024, el despacho del ponente del tribunal resolvió dar apertura de incidente contra la exministra María Susana Muhamad González, en calidad de jefe de la cartera de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para esa ápoca. 6. Con escrito del 11 de junio de 2024, el apoderado judicial del ministerio solicitó denegar la apertura del trámite sancionatorio, dado que la entidad ha cumplido la orden judicial impartida y reportó cronograma con fecha de finalización en septiembre de 2024. 7.

El 28 de junio de 2024, la Subsección decidió el incidente por desacato y resolvió lo siguiente: (…).

SEGUNDO: ABSTENERSE DE SANCIONAR POR DESACATO a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, doctora María Susana Muhamad González, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: REQUERIR a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible o a quien haga sus veces para que obedezca sin demora el fallo que ordena el cumplimiento del deber omitido respecto a la reglamentación de la Ley 2173 de 2021, por lo que deberá continuar ejecutando de manera estricta el cronograma presentado a este Tribunal.

CUARTO: REQUERIR a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al viceministro de Políticas y Normalización Ambiental y a la jefe de la Oficina Asesora Jurídica, conforme al artículo 25 de la Ley 393 de 1997, para que dentro del mes siguiente a la notificación de la presente providencia, y de manera sucesiva y periódica por mensualidades, informen al despacho del ponente sobre las actuaciones desplegadas para el cumplimiento de la sentencia del 26 de septiembre de 2023, hasta la fecha en la cual se satisfaga por completo la orden constitucional. 8.

En cumplimiento de lo anterior, desde entonces, la entidad accionada ha presentado informes mensuales de avance en el proceso de reglamentación de la Ley 2173 de 2021. 9. El 19 de septiembre siguiente, el representante legal de la fundación demandante solicitó nuevamente sancionar a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por el incumplimiento del cronograma aprobado.

Radicado: 11001-33-35-029-2023-00268-01 Actor: Fundación Al Verde Vivo Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10. Con auto del 24 de septiembre de 2024, se requirió a la accionada para que rindiera informe sobre el trámite impartido para el mes de septiembre al proceso de elaboración de la reglamentación; en caso de no haberse seguido el cronograma propuesto en el marco de esta acción, las razones que derivaron en el incumplimiento, la estrategia y el cronograma actualizado para el cumplimiento de la orden judicial del 26 de septiembre de 2023, individualizando al responsable de las acciones o actividades a desarrollar, y la fecha en que se publicará la reglamentación. 11.

El 27 de septiembre de 2024, el apoderado judicial del ministerio presentó informe de cumplimiento a la sentencia e indicó las actuaciones desplegadas en el mes, respecto de los puntos solicitados por el Tribunal. 12. El 25 de octubre de 2024, el despacho se abstuvo de dar apertura al incidente de desacato propuesto por la Fundación Al Verde Vivo ESAL; sin embargo, impartió órdenes para garantizar el cumplimiento pronto de la sentencia. 13.

A través de autos del 22 de enero y del 26 de febrero de 2025, el ponente del Tribunal requirió al ministerio para que presentara cronograma de reglamentación. 14. El 4 de marzo de este año, el apoderado del ministerio expuso que la terminación del proceso de reglamentación y publicación de la norma se daría el 28 de febrero de 2026.

Además, detalló las actividades, fechas, responsables recursos e indicadores de seguimiento respectivos. 15. El 10 de marzo de 2025, la parte actora allegó pronunciamiento al informe en el cual advirtió que la accionada no dio pleno cumplimiento a lo ordenado respecto a la elaboración de «un cronograma que acelere la reglamentación de la ley y el cumplimiento de la orden judicial» y resaltó la importancia ambiental de la reglamentación. 16.

En cumplimiento de la carga de rendir informes mensuales, el pasado 4 de abril, el ministerio reiteró la fecha de terminación del proceso de reglamentación y publicación de la norma, detalló las actividades adelantadas en el mes, los responsables asignados y los riesgos identificados y medidas correctivas. 17. El 8 de abril de 2025, el Tribunal profirió un auto a través del cual le ordenó al ministerio adoptar y ejecutar el cronograma establecido en ese auto para la reglamentación de la Ley 2173 de 2021 y el cumplimiento de lo ordenado en sentencia del 26 de septiembre de 2023. 18.

Mediante memorial del 21 de abril de 2025, el apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, solicitando aprobar el cronograma presentado previamente por la entidad. Radicado: 11001-33-35-029-2023-00268-01 Actor: Fundación Al Verde Vivo Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 19.

En auto del 12 de mayo de 2025, se rechazó el recurso de reposición y se negó la concesión del recurso de apelación, interpuesto como subsidiario, por improcedentes. 20. El 6 de mayo de 2025, a través de auto de ponente, se resolvió una solicitud de nulidad de lo actuado en el incidente de desacato del medio de control de cumplimiento con radicado 25000-23-41-000-2023-01110-00 y se ordenó su acumulación con esta causa; como consecuencia, el despacho del magistrado Felipe Alirio Solarte Maya, en auto del 27 de mayo del año en curso, dispuso obedecer y cumplir lo resuelto por el superior, abstenerse de dar trámite de desacato y remitir a la Sección Tercera las actuaciones del expediente. 21.

Por tanto, el 17 de junio de 2025 ese último despacho unificó el seguimiento al cumplimiento de lo ordenado en el presente proceso y en el expediente con radicado 25000-23-41-000-2023-01110-00. 22. El 7 de julio de 2025, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible allegó informe de cumplimiento correspondiente al mes de junio, a través del memorando emanado por la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos. 23.

Con posterioridad, el 6 de agosto de 2025, el referido Ministerio presentó nuevo informe de cumplimiento respecto de las actuaciones adelantadas en julio, expedido por la misma Dirección. 24. A través de memorial del pasado 21 de agosto, el apoderado judicial de la accionada puso de presente que, durante el desarrollo del proceso de reglamentación, se presentaron inconvenientes de orden técnico y administrativo que generaron dilaciones que comprometían el cumplimiento del término judicialmente fijado.

En razón de la urgencia y trascendencia del asunto, solicitó convocar a audiencia pública con el fin de que el Ministerio, a través de su Área Técnica, sustentara el informe de cumplimiento y expusiera las razones que originaron el retraso en la expedición de la reglamentación de la Ley 2173 de 2021. 25. El 18 de septiembre del año en curso, se llevó a cabo audiencia pública de verificación de cumplimiento, en la cual el ponente, escuchadas las partes y terceros intervinientes, resolvió que se procedería a emitir la decisión correspondiente mediante providencia escrita. 26.

Por medio de memorial del 9 de septiembre de 2025, la entidad sin ánimo de lucro accionante sostuvo que, vencido el plazo concedido en auto del 8 de abril de 2025, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no ha cumplido con lo ordenado, de conformidad con los siguientes argumentos: El procedimiento normativo es reglado y no puede ser manejado con la displicencia y dilación que ha demostrado la Entidad accionada.

Conforme a las normativas citadas, el proceso de expedición de un reglamento incluye, entre otras, las siguientes etapas:  Elaboración del proyecto: Construcción de la iniciativa normativa. Radicado: 11001-33-35-029-2023-00268-01 Actor: Fundación Al Verde Vivo Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 • Publicidad y participación ciudadana: Publicación del proyecto en el sitio web de la entidad para recibir comentarios de la ciudadanía por un término establecido. • Consolidación y respuesta a comentarios: Sistematización de las observaciones recibidas y ajuste del texto normativo. • Análisis de viabilidad técnica y jurídica: Emisión de conceptos internos que validan la pertinencia y legalidad del instrumento. • Aprobación y firma: Revisión y firma por parte del Ministro o la autoridad competente. • Numeración y publicación: Asignación de un número consecutivo y publicación en el Diario Oficial para su entrada en vigencia. La decisión del Ministerio de publicar nuevamente un borrador para consulta pública evidencia que las etapas de consolidación de comentarios, análisis de viabilidad, y aprobación y firma —que según el cronograma judicial debían haberse surtido en los meses de mayo, junio y julio de 2025— no se han completado.

Este reinicio del trámite constituye una táctica dilatoria que se burla de las órdenes judiciales y perpetúa el incumplimiento de la Ley 2173 de 2021, cuya importancia ambiental ha sido reiteradamente destacada por este Tribunal. Como su Despacho lo advirtió en el auto del 8 de abril de 2025, la persistencia de retrasos y la omisión de propuestas concretas para acelerar el proceso comprometen la eficacia del procedimiento y el cumplimiento de la decisión judicial.

La conducta actual del Ministerio es una manifestación de la "actitud prima facie de renuencia" que ya había sido advertida. 27. Como consecuencia, solicitó la apertura del incidente de desacato. 3. Trámite del incidente de desacato 3.1 Auto que dio apertura del trámite 28. El 19 de septiembre de 2025, se dispuso la apertura del incidente de desacato promovido por la parte actora contra Irene Vélez Torres, en su calidad de ministra encargada de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Mauricio Cabrera Leal, viceministro de Políticas y Normalización Ambiental, y Natalia María Ramírez Martínez, directora de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, en los términos previstos por el artículo 29 de la Ley 393 de 1997. 29.

El auto se notificó a los correos electrónicos personales de los incidentados y a los que fueron reportados por el apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como los correspondientes a los funcionarios llamados por el Tribunal a responder en este trámite4. 35. El 24 de septiembre de 2025, el apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó oposición al incidente desacato, alegó que no ha existido inactividad ni desatención frente a lo ordenado por el Tribunal, pues la entidad ha trabajado de manera articulada en las etapas técnicas, jurídicas y administrativas necesarias para reglamentar la Ley 2173 de 2021. 4 De conformidad con los anexos obrante en los índices 127, 129 y 130 de Samai del tribunal.

Radicado: 11001-33-35-029-2023-00268-01 Actor: Fundación Al Verde Vivo Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 36. Explicó que la expedición de normas en el sector ambiental se rige por el procedimiento institucional P-M-INA-09 «[e]laboración de instrumentos normativos», ajustado al Decreto 1081 de 2015, el cual asegura coherencia jurídica, transparencia, trazabilidad y participación ciudadana. 37.

Señaló que, desde 2022 ha desarrollado un trabajo continúo documentado en memorandos, mesas de trabajo, consultas interinstitucionales y dos procesos de participación ciudadana. Entre 2023 y 2024 se incorporaron ajustes derivados del Plan Nacional de Desarrollo, se solicitaron conceptos técnicos a varias entidades y se atendieron más de 1.000 observaciones de la primera consulta pública.

Entre los principales cambios se incluyó a autoridades indígenas, se precisaron definiciones, se depuraron artículos redundantes y se delimitaron responsabilidades de las autoridades ambientales. 38. Argumentó que las aparentes demoras responden a la complejidad del trámite y a la necesidad de asegurar un texto normativo sólido, transparente y ajustado al marco legal y reiteró que el Ministerio ha actuado con buena fe, diligencia y responsabilidad en el cumplimiento de la orden judicial. 40.

Además, sostuvo que la sanción por desacato únicamente procede frente a un incumplimiento injustificado y dentro de un trámite que salvaguarde los derechos de defensa y contradicción del incidentado. Finalmente, invocó el principio de buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución, presumiéndose que ha obrado conforme a dicho postulado, circunstancia que se refleja en las pruebas que acreditan su observancia de la providencia judicial. 41.

El 25 de septiembre siguiente, la directora de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó informe en el incidente de desacato y señaló que la reglamentación de la Ley 2173 de 2021 se adelanta conforme al procedimiento institucional previsto en el Decreto 1081 de 2015, el cual asegura coherencia jurídica, transparencia y participación ciudadana. 42.

La funcionaria destacó que desde 2022 se han desarrollado múltiples actuaciones documentadas, entre ellos consultas interinstitucionales, mesas de trabajo, dos procesos de participación pública y la incorporación de ajustes derivados del Plan Nacional de Desarrollo. En 2024 se abrió una primera consulta con más de 1 000 observaciones, mientras que en 2025 se surtió una segunda que recibió más de 700 aportes adicionales, lo que evidencia un proceso técnico, abierto y participativo. 43.

Por último, sostuvo que las aparentes demoras no obedecen a inactividad, sino a la complejidad del trámite normativo y a la necesidad de garantizar un texto sólido, legítimo y ajustado al marco legal. Reiteró haber actuado con buena fe, diligencia y transparencia, por lo cual solicitó al Tribunal archivar el incidente de desacato por improcedente.

Radicado: 11001-33-35-029-2023-00268-01 Actor: Fundación Al Verde Vivo Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 44. Los demás funcionarios incidentados guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados personalmente. 3.3.

Decisión objeto de apelación 45. La Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante proveído de 3 de octubre de 2025, consideró que resultaba procedente declarar en desacato a la ministra encargada de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Irene Vélez Torres; al viceministro de Políticas y Normalización Ambiental, Mauricio Cabrera Leal; y a la directora de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, Natalia María Ramírez Martínez; por cuanto el incumplimiento de la orden judicial relativa a la reglamentación de la Ley 2173 de 2021 no encuentra justificación en la complejidad técnica o institucional del trámite, sino que resulta de omisiones concretas, carentes de la diligencia exigible, atribuibles a los diversos niveles jerárquicos dentro del Ministerio accionado, resultando pasibles de sanción:

PRIMERO. DECLARAR EN DESACATO a Irene Vélez Torres, ministra encargada de ambiente y desarrollo sostenible; Mauricio Cabrera Leal, viceministro de políticas y normalización ambiental; y Natalia María Ramírez Martínez, directora de bosques, biodiversidad y servicios ecosistémicos, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. En consecuencia, SANCIONAR a cada uno de los funcionarios en desacato con multa individual de dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes con destino al Consejo Superior de la Judicatura, que deberán consignar en el Banco Agrario S.A., cuenta DTN multas y cauciones efectivas nro. 3- 0820-000640-8, código de convenio 13474.

PARÁGRAFO. Ejecutoriado el presente auto, en el término de dos (2) días, acreditar ante el despacho del ponente el pago de la multa impuesta. En caso contrario, por Secretaría de la Sección dar traslado a la Oficina de Cobro Coactivo del Consejo Superior de la Judicatura, quien es la autoridad competente para realizar la respectiva recaudación.

TERCERO. REQUERIR a la ministra de ambiente y desarrollo sostenible o a quien haga sus veces para que, ejecutoriado el presente auto, en el término máximo de 30 días, obedezca sin demora el fallo que ordena el cumplimiento del deber omitido respecto a la reglamentación de la Ley 2173 de 2021, so pena de proseguir con el incidente de desacato hasta el cumplimiento de la sentencia.

CUARTO. De no ser apelado, REMITIR el asunto de la referencia al Consejo de Estado, Sección Quinta, para que se surta el grado jurisdiccional de consulta de la sanción aquí impuesta. 46. Concluyó que, la potestad reglamentaria cuya efectividad se discute corresponde de manera exclusiva al Despacho de la ministra, por tratarse de una facultad de naturaleza constitucional y no delegable.

Por ende, la actual ministra, en calidad de encargada, ostenta la responsabilidad principal y directa por el incumplimiento. La omisión en la expedición oportuna de la reglamentación no puede imputarse sino a la autoridad titular de la competencia normativa, quien debía garantizar la eficacia de la decisión judicial y velar por la correcta ejecución del cronograma fijado por este Radicado: 11001-33-35-029-2023-00268-01 Actor: Fundación Al Verde Vivo Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Tribunal. 47.

Ahora, afirmó que, si bien el viceministro incidentado carece de la competencia formal para expedir el reglamento, su papel de coordinación le imponía la carga de asegurar que las dependencias involucradas actuaran de manera articulada y eficiente. La omisión en activar medidas correctivas frente a la escasez de personal técnico, así como la falta de impulso a los mecanismos de articulación interdependencias, contribuyó de manera significativa a los retrasos constatados. 48.

Por ello, calificó la responsabilidad del viceministro como secundaria pero significativa, en cuanto su inacción incidió directamente en la ineficacia del proceso de reglamentación y en el incumplimiento del mandato judicial. 49. En relación con la directora de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos concluyó que le correspondía asegurar que el procedimiento de elaboración normativa se desarrollara con diligencia y calidad técnica; sin embargo, las pruebas mostraron que los retrasos en la incorporación de observaciones ciudadanas, la ausencia de propuestas concretas para optimizar recursos humanos y la deficiente previsión operativa contribuyeron a la demora general del trámite. 50.

Por tanto, su responsabilidad era de carácter operativo, en la medida en que, aunque no detenta la competencia decisoria para expedir el reglamento, su gestión técnica era indispensable para viabilizar la expedición oportuna de la reglamentación. 51. Esta decisión se notificó por estado que se envió a las siguientes direcciones electrónicas5: 5 Según se observa en los índices 79 y 83 de SAMAI, del expediente digital del Tribunal.

Radicado: 11001-33-35-029-2023-00268-01 Actor: Fundación Al Verde Vivo Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 3.4. Apelación del incidente de desacato 52. El apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó un memorial en el que informó que el señor Mauricio Cabrera Leal fungió como viceministro de Políticas y Normalización Ambiental hasta el 30 de septiembre de 2025, dado que a partir de esta fecha mediante Decreto 1032 de 2025, fue aceptada su renuncia y en la misma se adelantó el nombramiento de la doctora Edith Magnolia Bastidas Calderón como nueva viceministra de Policitas y Normalización Ambiental, conforme al acta de posesión No. 097 del 1 de octubre de 2025. 53.

La apoderada judicial de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo establecido en el literal (i) del numeral 3 del artículo 6 y en el literal a) del parágrafo del artículo 2 del Decreto Ley 4085 de 2011, así como en los artículos 610 y 611 de la Ley 1564 de 2012, solicitó la revocatoria del auto del 3 de octubre de 2025. 54.

Enseguida, sostuvo que el auto contenía conclusiones sin soporte probatorio suficiente porque, del recuento factico y de los documentos allegados al proceso se observaba que hubo un esfuerzo continuo, documentado y de buena fe, orientado a cumplir la orden judicial, enfrentando complejidades técnicas y procedimentales, que hacían materialmente inviable el cumplimiento en los plazos perentorios y unilaterales fijados por el tribunal. 55.

Afirmó que no controvertía la presencia del elemento objetivo; sin embargo, la evaluación del elemento subjetivo resultaba insuficiente, pues el despacho contaba con evidencia de actuaciones continuas y justificadas sobre la complejidad operativa de expedir la reglamentación por parte del Ministerio. 56. El apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, luego de reiterar los argumentos expuestos a lo largo del proceso, sostuvo que, en atención a los factores objetivos mencionados, el retraso en el cumplimiento obedeció a causas exógenas y a la naturaleza compleja de la reglamentación ordenada, más que a una voluntad renuente de cada uno de los funcionarios que fueron sancionados. 57.

Como consecuencia, solicitó la revocatoria de la sanción impuesta o, de manera subsidiaria, pidió modular o sustituir las sanciones impuestas por unas más orientadas al cumplimiento. En particular, como alternativa, propuso considerar la suspensión condicional de cualquier sanción, sujeta a que el Ministerio presente y ejecute, dentro de un plazo razonable que el Consejo de Estado fije, el cumplimiento del fallo judicial. 58.

El señor Mauricio Cabrera Leal sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva en la presente causa, porque desde el 6 de agosto del año en curso presentó la renuncia a su cargo como viceministro de Políticas y Normalización Ambiental y le fue aceptada el 30 de septiembre; además, afirmó que, en el presente Radicado: 11001-33-35-029-2023-00268-01 Actor: Fundación Al Verde Vivo Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 caso no se probó la culpa o el dolo respecto de sus actuaciones; por tanto, solicitó la revocatoria de la sanción impuesta en su contra. 59.

Mediante auto del 20 de octubre de 2025, el Tribunal concedió en el efecto suspensivo ante el Consejo de Estado, Sección Quinta, las apelaciones. II. CONSIDERACIONES 1.1. Competencia 60. Esta Sala es competente para conocer la apelación de la providencia de 3 de octubre de 2025, contra Irene Vélez Torres, ministra encargada de Ambiente y Desarrollo sostenible;

Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica, revoca o levanta la sanción impuesta a Irene Vélez Torres, Mauricio Cabrera Leal y Natalia María Ramírez Martínez, mediante auto de 3 de octubre de 2025, por haber incurrido en desacato de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, a través de la sentencia del 26 de septiembre de 2023. 1.3.

Marco Normativo 62. El incidente de desacato se regula por el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, que establece: Desacato. El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se hará en el efecto suspensivo. 63. Este instrumento jurídico tiene la finalidad de lograr el efectivo obedecimiento de las órdenes impartidas en los fallos que ponen fin a las acciones cumplimiento. 64.

La declaratoria de que un funcionario es acreedor a las sanciones legales por desacato requiere que concurran dos requisitos: i) el objetivo, referido al cumplimiento de la orden judicial y ii) subjetivo, respecto de la conducta del funcionario que incurrió en la omisión de la sentencia. Radicado: 11001-33-35-029-2023-00268-01 Actor: Fundación Al Verde Vivo Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 65.

Como consecuencia, si el obligado al acatamiento de una decisión judicial la ha desacatado, se deberá analizar su conducta frente al contenido del fallo y las órdenes allí impartidas porque la responsabilidad por razón del incumplimiento es subjetiva. 66. En este sentido la Sala concluyó: […] Dicho en otras palabras, la sola desatención a una disposición emanada del juez constitucional resulta insuficiente para que la autoridad - o el particular sobre el cual recae -, se ponga en situación de renuencia que amerite las sanciones legales.

Se requiere, de una parte, que se halle probado el hecho objetivo del incumplimiento, y de otra, que esté demostrado que fue generado por la actitud negligente de la autoridad pública respectiva6. 1.4. Asunto bajo análisis 67. La Sala advierte que, estando el proceso a despacho para emitir el auto de segunda instancia, el apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible allegó varios memoriales7 a través de los cuales informó el cumplimiento del fallo de 23 de septiembre de 2023 con la expedición de la Resolución 1491 de 17 de octubre de 2025, por medio de la cual, «resuelve reglamentar la Ley 2173 de 2021, con el fin de establecer la creación de Áreas de Vida y de bosques en cada uno de los municipios del país, a través de criterios y herramientas para la identificación, creación, delimitación y consolidación de las Áreas de Vida». 68.

En el expediente obra la copia de la citada resolución, así como constancia de que su vigencia rige a partir de su publicación8, la cual ocurrió en la página del Diario Oficial el 20 de octubre de 2025, de conformidad con la siguiente consulta9: 6 Providencia de 27 de enero de 2011, radicación 13001-23-31-000-2010-00279-01(AC). 7 El 27 de octubre del año en curso, Ver Samai, índice 7 de esta Corporación. 8 https://www.minambiente.gov.co/normativa/resoluciones/. 9 https://www.imprenta.gov.co/diario-oficial.

Radicado: 11001-33-35-029-2023-00268-01 Actor: Fundación Al Verde Vivo Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 69. Así las cosas, la Sala concluye que, en el trámite que siguió a la notificación de la sanción, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo acreditó con la expedición de la Resolución 1491 de 2025 por medio de la cual se reglamentó la Ley 2173 de 2021, el cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de 23 de septiembre de 2023, es decir, el elemento objetivo que se verifica en este tipo de trámites incidentales. 70.

En virtud del análisis anterior, la Sala levantará la sanción impuesta en la providencia de 3 de octubre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. Por lo expuesto, se RESUELVE:

PRIMERO: Levantar la sanción impuesta el 3 de octubre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en contra de Irene Vélez Torres, Mauricio Cabrera Leal y Natalia María Ramírez Martínez, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Incorporar esta decisión a todos los radicados relacionados con el objeto de la presente acción de cumplimiento y sus respectivos incidentes de desacato.

TERCERO: Notificar esta decisión a las partes.

CUARTO: Remitir el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx