1 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias, Ericson Zabala, Jhonatan Felipe Muñoz Tibaduiza y Julián David Giraldo Patiño Demandados: Superintendencia de Transporte Tesis: La Circular Externa núm. 015 de 20 de noviembre de 2020, expedida por la Superintendencia de Transporte, no es susceptible de control judicial.

NULIDAD – RECURSO DE SÚPLICA Corresponde a la Sala resolver el recurso de súplica interpuesto por los señores Camilo Andrés Cuasquer Arias, Ericson Zabala, Jhonatan Felipe Muñoz Tibaduiza y Julián David Giraldo Patiño en contra de la providencia del 25 de enero de 2024, proferida por el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez, por medio de la cual se rechazó la demanda de la referencia, luego de considerar que el asunto no era susceptible de control judicial.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Los señores Camilo Andrés Cuasquer Arias, Ericson Zabala, Jhonatan Felipe Muñoz y Julián David Giraldo Patiño instauraron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), pretendiendo se declare la nulidad de la Circular Externa núm. 015 de 20 de noviembre de 2020, “Asunto: Vigilancia y Control del Cumplimiento de las Normas de Transporte y Tránsito”, expedida por la Superintendencia de Transporte.

En el acápite de pretensiones pidieron lo que se transcribe a continuación: “1. Pretensiones 1. Que se declare la nulidad de la Circular Externa No. 015 del 20 de noviembre de 2020, expedida por la Superintendencia de Transporte por medio de la cual se imparten instrucciones a las Autoridades de Tránsito, Organismos de Tránsito, Entidades del Sistema Nacional de Transporte para que dentro de su 2 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisdicción apliquen las normas del régimen de tránsito terrestre, especialmente en lo relacionado con la prestación de transporte ilegal, por la infracción directa de normas constitucionales y legales, como también por la expedición de instrucciones obligatorias sin competencia para ello. 2.

Por lo anterior, solicitamos que se deje sin valor y efecto la Circular Externa No. 015 de 2020 por violar los artículos 1, 209, 29, 287, 83 y 333 de la Constitución Política de Colombia, así como el artículo 5 de la Ley 336 de 1996, por expedirse sin competencia para dar instrucciones obligatorias, y con violación del derecho constitucional fundamental al debido proceso.”1 1.2.

Los fundamentos fácticos y jurídicos del acto administrativo demandado son del siguiente tenor: “1. Instrucciones Las autoridades, organismos y entidades destinatarias de la presente circular deberán: 1.1. Actualizar para el año 2021 el “Plan Estratégico de Vigilancia y Control del Cumplimiento de las Normas de Transporte y Tránsito”, en los términos exigidos por la legislación nacional, especialmente en la Resolución 3443 de 2016 del Ministerio de Transporte.

El Plan actualizado para el año 2021 deberá ser depositado en las Direcciones Territoriales del Ministerio de Transporte, según lo previsto en la misma resolución, así como enviado con copia a la Superintendencia de Transporte al correo ventanillaunicaderadicacion@supertransporte.gov.co 1.2. Aplicar las sanciones que sean procedentes tanto del régimen de tránsito terrestre, así como también las de transporte terrestre de pasajeros, cuando se identifiquen conductas que infrinjan los dos regímenes.

Lo anterior, especialmente respecto de la realización de operaciones de transporte público de manera informal o ilegal, sin el cumplimiento de los requisitos tales como la habilitación, sin permisos de operación, sin vehículos homologados ni licencia de tránsito para transporte público, entre otros requisitos que puedan estar omitiéndose por prestadores informales o ilegales. 2.

Fundamentos de las instrucciones 2.1. Competencia de Superintendencia de Transporte La Superintendencia de Transporte es un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte. Para el cumplimiento de las funciones de la entidad, correspondientes al ejercicio de la vigilancia, inspección, y control que le corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte e infraestructura, el H. Consejo de Estado ha precisado que se pueden impartir instrucciones dirigidas a los sujetos supervisados con el fin de (i) instruirlos sobre cómo deben cumplir sus obligaciones legales y reglamentarias, o (ii) imponer mecanismos de vigilancia eficientes. 2.2.

Objetivo y alcance Las instrucciones impartidas en esta circular no crean una obligación nueva para las autoridades con funciones en materia de tránsito y transporte, sino que 1 Visible a índice núm. 2 de Samai. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conmina a las mismas a dar cumplimiento a obligaciones de rango legal y reglamentario de control del marco normativo de tránsito y de transporte.

Asimismo, en la medida que el régimen de tránsito terrestre es diferente al régimen de transporte terrestre, se conmina a las autoridades con funciones en materia de tránsito y transporte a dar aplicación a todas las consecuencias que correspondan a las conductas que infrinjan los diferentes regímenes, principalmente aquellas relacionadas con el transporte informal e ilegal. 2.3.

Fundamentos fácticos y jurídicos 2.3.1 Sujetos supervisados por la Superintendencia de Transporte Las Autoridades de Tránsito, Organismos de Tránsito y las Entidades del Sistema Nacional de Transporte son sujetos supervisados por esta Superintendencia, de conformidad con las siguientes disposiciones normativas: • En el artículo 1 de la Ley 105 de 1993 se estableció que “[i]ntegra el sector Transporte, el Ministerio de Transporte, sus organismos adscritos o vinculados y la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional, en cuanto estará sujeta a una relación de coordinación con el Ministerio de Transporte.

Conforman el Sistema Nacional de Transporte, para el desarrollo de las políticas de transporte, además de los organismos indicados en el inciso anterior, los organismos de tránsito y transporte, tanto terrestre, aéreo y marítimo e infraestructura de transporte de las entidades territoriales y demás dependencias de los sectores central o descentralizado de cualquier orden que tengan funciones relacionadas con esta actividad”. • En el artículo 42 del Decreto 101 de 2000 se determinó que “[e]starán sometidas a inspección, vigilancia y control de la Supertransporte, exclusivamente para el ejercicio de la delegación prevista en los artículos 40, 41 y 44 de este decreto o en las normas que lo modifiquen, las siguientes personas naturales o jurídicas: (…) 2.

Las entidades del Sistema Nacional de Transporte, establecidas en la ley 105 de 1993, excepto el Ministerio de Transporte, en lo relativo al ejercicio de las funciones que en materia de transporte legalmente les corresponden. (…) 6. Las demás que determinen las normas legales”. • De otra parte, en el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 769 de 2002 se señaló que “[l]as Autoridades, los organismos de tránsito, las entidades públicas o privadas que constituyan organismos de apoyo serán vigiladas y controladas por la Superintendencia de Puertos y Transporte”.

Para esos efectos, en el mismo artículo se enunciaron como autoridades de tránsito a los Gobernadores, los Alcaldes, así como a los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o Distrital. • Por último, en el artículo 1 de la resolución 3443 de 2016 del Ministerio de Transporte expresamente se dispuso que “[t]odas las entidades del sector transporte deberán aunar esfuerzos para apoyar a las entidades que tienen a cargo el control del cumplimiento, para garantizar la eficiencia de las acciones de supervisión, inspección, control y vigilancia”, incluyendo para esos efectos a los Alcaldes Municipales, Distritales, Autoridades Metropolitanas y Secretarias de Tránsito y/o de Movilidad. 2.3.2 Fuente Constitucional del transporte público El transporte público es una manifestación de la libertad de locomoción, es un servicio público y además es un prerrequisito para la materialización de otros derechos fundamentales.

Veamos: 2.3.2.1 El fundamento constitucional del transporte público es el artículo 24 de la Constitución Política, como lo ha expuesto la H. Corte Constitucional. En 4 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efecto, de la “dimensión positiva o prestacional” de la libertad de locomoción se derivan obligaciones de hacer, o de dar, a cargo del Estado y exigibles por los ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional ha destacado tres obligaciones en cabeza del Estado derivadas del artículo 24 superior: • Adoptar medidas y operaciones que eviten las restricciones indirectas a la movilidad de las personas. • Garantizar el acceso de la población al sistema de transporte público.

Lo anterior, en la medida que la Corte Constitucional ha entendido que garantizar el acceso de la población al sistema de transporte “es una faceta positiva y de orden prestacional del derecho a la libertad de locomoción, por cuanto sin éste difícilmente es posible para una persona desplazarse a lo largo de una urbe y ser productivo para la sociedad (…). este Tribunal ha colegido que el servicio de transporte público es necesario para el ejercicio de la libertad de locomoción y de los demás derechos constitucionales que dependen de la posibilidad de movilizarse”. • Generar un acceso de toda la población en condiciones de igualdad, especialmente de las personas en situación de discapacidad. 2.3.2.2 De forma complementaria, en la Ley 105 de 1993 se previó que “[l]a operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad”.

En la medida que la ley generó una equivalencia entre “transporte público” y “servicio público”, también es aplicable lo previsto en el artículo 365 de la Constitución Política en protección de los servicios públicos esenciales. 2.3.2.3 Por último, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la libertad de circulación es “un derecho constitucional que al igual que el derecho a la vida, tiene una especial importancia en tanto que es un presupuesto para el ejercicio de otros derechos y garantías, como por ejemplo, el derecho a la educación, al trabajo o a la salud”.

A este respecto, no basta con que exista un servicio de transporte, sino que sea un transporte seguro en cumplimiento de los controles impuestos por el legislador para el efecto. Lo anterior, considerando que la conducción de vehículos automotores es legalmente calificada como una “actividad peligrosa”. En la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional se ha señalado sistemáticamente que “(i) la actividad de conducir un vehículo automotor no es un derecho;

(ii) la actividad de conducir un vehículo automotor es una actividad peligrosa que pone en riesgo la vida de quienes conducen, de los demás conductores y de los peatones (…); la actividad de conducir vehículos automotores, ha sido considerada por la jurisprudencia constitucional como por la especializada en la materia, una actividad peligrosa que coloca per se a la comunidad ante inminente peligro de recibir lesión”.

Por lo tanto, la Corte Constitucional ha precisado que “el poder de regulación del transporte no sólo busca asegurar que en efecto las personas puedan desplazarse, busca también que éste se dé en condiciones de seguridad, sin tener que exponer la vida y la integridad personal a riesgos más allá de lo razonable”. Así entonces, ante ese peligro inherente a la actividad de conducir y además por estar ante la prestación de un servicio público, el Estado ha impuesto requisitos y controles (i) sobre los vehículos, (ii) sobre los conductores y (iii) sobre otros sujetos que intervienen en la actividad, que tienden a mitigar los factores de riesgo en esa actividad, (iv) a la vez que se han impuesto unas obligaciones y deberes a quienes prestan servicios de transporte para la comunidad, puesto que “quien se vincula a ese tipo de actividades participa en la creación del riesgo que la misma entraña y, por lo tanto, tiene la obligación de extremar las medidas de seguridad, para evitar la causación de daños a otros y a sí mismos”. 5 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En definitiva, las autoridades y organismos con funciones en materia de tránsito y transporte tienen deberes y obligaciones que se desprenden directamente de la Constitución Política, especialmente del derecho fundamental consagrado en el artículo 24 superior, lo cual exige de las mismas acciones para garantizar el acceso al transporte público seguro para los ciudadanos. 2.3.3 Deber de formular y actualizar el “Plan Estratégico de Vigilancia y Control del Cumplimiento de las Normas de Transporte y Tránsito” Propio de las dimensiones positivas o prestacionales de los derechos fundamentales, las entidades públicas deben contar con un plan que tienda a materializar dicha obligación en el tiempo.

Al respecto, el Ministerio de Transporte expidió la resolución 3443 de 2016 en la cual se previó que “[t]odas las entidades del sector transporte deberán aunar esfuerzos para apoyar a las entidades que tienen a cargo el control del cumplimiento, para garantizar la eficiencia de las acciones de supervisión, inspección, control y vigilancia (incluyendo) Alcaldes Municipales, Distritales, Autoridades Metropolitanas y Secretarías de Tránsito y/o de Movilidad”.

Dentro de las obligaciones previstas en dicha resolución, se indicó que “actualizar anualmente el plan estratégico de vigilancia y control del cumplimiento de las normas de transporte y tránsito en el cual se determinen entre otros aspectos la ampliación la cobertura, se determinen las estrategias, actividades y recursos necesarios para ejercer eficientemente los procesos contravencionales y el recaudo de las multas, incluyendo la gestión efectiva, eficiente y eficaz de los procesos que se adelanten por jurisdicción coactiva”.

(negrilla fuera de texto) En ese sentido, la Superintendencia de Transporte conmina a los sujetos obligados por la resolución 3443 de 2016, incluyendo a Alcaldes Municipales, Distritales, Autoridades Metropolitanas y Secretarías de Tránsito y/o de Movilidad, a actualizar su Plan para la vigencia 2021. 2.3.4 Aplicación de consecuencias legales distintas, a una misma conducta infractora 2.3.4.1 Características de una operación de transporte público De conformidad con lo previsto en la legislación nacional, existe una definición para el servicio privado de transporte y otra para el servicio público de transporte.

Se previó en la ley 336 de 1996 que “[e]l servicio privado de transporte es aquel que tiende a satisfacer necesidades de movilización de personas o cosas, dentro del ámbito de las actividades exclusivas de las personas naturales y/o jurídicas”. Esta definición en la ley de transporte es consistente con la definición de vehículo de servicio particular prevista en la ley de tránsito.

Concordante con lo anterior, acudiendo a la interpretación obligatoria y general de la ley, se destaca que tanto la H. Corte Constitucional como el H. Consejo de Estado han señalado de forma sistemática la diferencia entre transporte privado y transporte público, así: 6 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esa postura fijada por la jurisprudencia, ya fue acogida también en casos anteriores por esta Superintendencia de Transporte. 2.3.4.2 La ley de transporte se aplica a todo aquel que realice operaciones de transporte público, sin cumplir los requisitos legales El Ministerio de Transporte como ente rector en temas de tránsito y transporte, ha dejado claro que el régimen de tránsito terrestre es diferente del régimen de transporte, pues (i) las disposiciones de transporte terrestre regulan la prestación del servicio público de transporte terrestre y particularmente se encuentran en la ley 336 de 1996; mientras que (ii) las disposiciones de tránsito terrestre regulan el comportamiento de “usuarios” de la vía (peatones, conductores de vehículos tanto de servicio particular como de servicio público, pasajeros y propietarios de vehículos) para transitar en las vías del territorio nacional y se encuentran principalmente en la ley 769 de 2002, la ley 1383 de 2010 y la resolución 3027 de 2010.

Son reglas de circulación de obligatorio cumplimiento. De una parte, para el caso de la ley de transporte se previó en el artículo 9 de la ley 105 que serían sujetos sancionables bajo ese régimen “1. los operadores del servicio público de transporte y los de los servicios especiales; 2. las personas que conduzcan vehículos, 3. las personas que utilicen la infraestructura de transporte, 4. las personas que violen o faciliten la violación de las normas, 5. las personas propietarias de vehículos o equipos de transporte, 6. las empresas de servicio público”.

De otra parte, en relación con las conductas reprochables, hay conductas que podrían infringir la ley de tránsito terrestre (ley 769 de 2002) y también infringir la ley de transporte (ley 336 de 1996), como es el caso de conducir sin la licencia de conducción requerida. También, la conducta tipificada en el literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, en la cual se reprocha la destinación de vehículos particulares para un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito (v.gr. la prestación de transporte público).

A ese respecto, en la Ley 336 de 1996 se puede considerar una infracción la realización de operaciones de transporte público con vehículos particulares, en la medida que se estaría prestando con vehículos que no están ni matriculados ni homologados para tal fin, operando sin la habilitación ni los permisos de operación requeridos, entre otros.

A título enunciativo, en la ley 336 de 1996 se previeron sanciones a quienes realicen operaciones de transporte público sin cumplir con los requisitos allí regulados, incluyendo las siguientes: 7 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Realizar operaciones de transporte público, sin habilitación del Estado (ley 336 de 1996 art. 11) • Realizar operaciones de transporte público, sin permisos de operación (ley 336 de 1996 art. 16) • Realizar operaciones de transporte público, con vehículos que no estén homologados para transporte público (ley 336 de 1996 art. 23 y 31) • Realizar operaciones de transporte público, con vehículos que no estén matriculados para transporte público (ley 336 de 1996 art. 23) • Realizar operaciones de transporte público, sin los seguros exigidos para esa operación (Código de Comercio art. 994) • Realizar operaciones de transporte público, con vehículos que no reúnan las condiciones técnico – mecánicas, incluyendo el alistamiento diario, mantenimientos preventivos y correctivos exigidos, y la revisión técnico mecánica (ley 336 de 1996 art. 38) • Realizar operaciones de transporte público, con conductores y programas de medicina preventiva exigidos (ley 336 de 1996 art. 35) • Realizar operaciones de transporte público, con conductores que no tengan las capacitaciones (ley 336 de 1996 art. 11) • Realizar operaciones de transporte público, sin contar con un plan estratégico de seguridad vial (ley 1503 de 2011) A ese respecto, en reiterada jurisprudencia se ha indicado que quienes realicen operaciones de transporte público en condiciones de informalidad o ilegalidad, deben ser controlados y sancionados por las autoridades competentes.

Por lo tanto, cada autoridad encargada de aplicar las leyes de tránsito y de transporte, deberá verificar si la conducta que se somete a su consideración infringe una o ambas leyes y, por tanto, si debe existir la aplicación de las consecuencias previstas en cada una de ellas. Lo anterior aplica para el control fuera de vía, como para el control en vía mediante los documentos contemplados para el efecto (comparendo o Informe Único de Infracciones al Transporte, según corresponda).

Considerando el grave problema que supone para los habitantes del país quedar a merced del transporte ilegal, la Superintendencia hace un llamado a las Autoridades de Tránsito, Organismos de Tránsito, Entidades del Sistema Nacional de Transporte para que dentro de su jurisdicción apliquen las normas de régimen de tránsito terrestre, así como también las de transporte terrestre de pasajeros, especialmente en lo relacionado con la prestación de transporte ilegal, y se impongan las sanciones previstas por el legislador en las distintas normas, cuando haya mérito para ello.

La presente circular se publicó para comentarios en la página web de la Superintendencia de Transporte, cuyos soportes reposan en la Oficina Asesora Jurídica de la entidad.”2. (Negritas del texto original). II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante providencia dictada el 25 de enero de 2024, el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez rechazó la demanda de la referencia luego de advertir que la Circular Externa núm. 015 de 20 de noviembre de 2020 no era susceptible de control judicial, toda vez que conminó a las autoridades de tránsito del país a que ejercieran vigilancia y control en el marco normativo de transporte y tránsito.

III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO 2 Ibidem. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contra la precitada decisión, los demandantes interpusieron recurso de apelación, arguyendo lo siguiente: Manifestaron que no se tuvo en cuenta lo previsto en el artículo 137 del CPACA, que señala que toda circular administrativa es susceptible de control judicial independientemente de su contenido.

Señalaron que, la Circular Externa núm. 015 de 20 de noviembre de 2020 no es meramente orientativa, instructiva o informativa, pues con dicho acto la Superintendencia de Transporte impuso una obligación que no se encuentra prevista en la legislación: interpretar de la misma manera el ordenamiento jurídico vigente. Sostuvieron que el acto acusado crea efectos jurídicos frente a los administrados, con imposición de sanciones y exigencias que están determinadas por la Circular, lo que conlleva a las autoridades de tránsito a sancionar a aquellas personas que prestan un servicio privado de transporte a través de las plataformas digitales.

Alegaron que, en aplicación de la Circular, las autoridades de tránsito están imponiendo sanciones a muchas personas, sin tener en cuenta que en Colombia están surgiendo distintos modelos de negocio que, aunque no regulados, no son ilegales. Afirmaron que, al tratarse de una actividad privada, si no está expresamente prohibida, está permitida.

Agregaron que las obligaciones impartidas por la Superintendencia de Transporte en la Circular vulneran el derecho al non bis in idem, ya que con ellas se busca que a los conductores vinculados a plataformas de movilidad no solo se les imponga un comparendo y se les inmovilice el vehículo, sino que también se les impongan sanciones de hasta setecientos (700) SMLMV.

Finalmente, indicaron que con ese tipo de sanciones le vulneraron los derechos fundamentales al trabajo, a la libertad de empresa y al principio de confianza legítima. En consecuencia, solicitaron la revocatoria de la providencia del 25 de enero de 2024. IV. ADECUACIÓN DEL RECURSO 9 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante providencia de 8 de mayo de 20243, el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez declaró improcedente el recurso de apelación y, en consecuencia, adecuó el recurso a súplica.

V. CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, con fundamento en lo dispuesto en el literal c) del artículo 125 del CPACA. 5.1. Planteamiento De acuerdo con el contenido del auto recurrido y los reparos presentados en el recurso, la Sala observa que la controversia se centra en determinar si es susceptible de control judicial la Circular Externa núm. 015 de 20 de noviembre de 2020, expedida por la Superintendencia de Transporte, pues para la parte actora la precitada Circular sí lo es, comoquiera que: (i) obliga a sus destinatarios a realizar una interpretación uniforme del ordenamiento jurídico sobre la materia e imponer las sanciones, que en su texto se precisan, a quienes prestan el servicio privado de transporte a través de las plataformas digitales, (ii) lo allí dispuesto les vulneraba el derecho al non bis in idem y sus garantías fundamentales y (iii) el artículo 137 del CPACA indica que toda circular es susceptible de control judicial, independientemente de su contenido.

Mientras que, para el Despacho del Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez, el acto acusado no es susceptible de control judicial en la medida en que conminó a las autoridades de tránsito del país para que ejercieran vigilancia y control con miras al efectivo cumplimiento de las normas de transporte y tránsito. 5.2. Análisis de la Sala 5.2.1.

Visto lo anterior, la Sala debe determinar si la Circular demandada, al margen de su contenido, es un acto administrativo susceptible de control judicial, por el hecho de tratarse de una circular de servicio. Para los efectos antes anotados, es necesario indicar que, en sentencia de 20 de febrero de 2020, la Sección estudió el control judicial de instrucciones, circulares u órdenes y rectificó la postura acerca de su impugnabilidad, precisando lo siguiente: 3 Visible índice 10 de Samai. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Esta revisión de los pronunciamientos de la Sección en torno a la posición de la Corporación frente a los actos controlables, permite identificar que el criterio que impera y ante el cual se enfrenta el juzgador al momento de admitir la demanda o al decidir de fondo la misma, es aquel en el que se verifica si se cumplen los criterios que convergen para validar si el “pronunciamiento” demandado constituye o no un acto administrativo, pues no se limita a emitir una mera instrucción sino que debe abordar una situación de contenido jurídico para quienes la aplican o respecto de quienes se dirige.

Entonces, esta Sala destaca respecto del pronunciamiento de la Sección del año 2014, el cual se estructuró bajo la tesis del “ensanchamiento del ámbito del control judicial”, y que esta decisión rectifica, para reiterar que en materia de control lo relevante es privilegiar que los asuntos que se judicialicen interesen al ámbito del derecho.

Conferirle trámite a “toda manifestación de la función administrativa”, bajo el entendido que es susceptible de control conllevaría un raudal de demandas en aumento, las que ocuparían en igual proporción la actividad judicial respecto de aquellos asuntos que sí contienen una manifestación susceptible de control, que es finalmente sobre las cuales debe dirigir su función. Esta interpretación da cumplimiento al mandato superior que privilegia como fin del Estado el promover la vigencia de un orden justo, el cual se logra, entre otras formas, mediante la garantía de acceso a la administración de justicia para cuestionar los actos que por sus elementos, son controlables.

Precisamente y en orden a establecer cuándo un acto es susceptible de control, esta Sala privilegia el examen sobre la condición de acto demandable para establecer su carácter judiciable, sin atenerse al criterio de la “manifestación de la función administrativa” y a las diferentes denominaciones que giran en torno al ejercicio de la función administrativa, sin que implique que por este hecho son actos controlables de la jurisdicción.”4 En ese orden, para la Sala es claro que el artículo 137 del CPACA no establece, como los demandantes lo sugieren, la posibilidad de que toda circular, sin importar su contenido, sea controlable por el juez de lo contencioso administrativo.

Y, en cualquier caso, esa disposición debe entenderse y aplicarse armónicamente bajo el criterio jurisprudencial antes comentado, que exige el examen sobre la condición de acto demandable para establecer su carácter enjudiciable, pues por tratarse de una circular no se genera de forma automática la posibilidad de acudir al control judicial.

Así las cosas, el cargo no prospera. 5.2.2. Ahora, la Sala debe determinar si la Circular Externa núm. 015 de 20 de noviembre de 2020, expedida por la Superintendencia de Transporte, es un acto administrativo susceptible de control judicial si, en criterio de los recurrentes, unifica la lectura que las autoridades de tránsito deben dar a las normas que aplican, de tal 4 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación Número: 11001-03-24-000-2010-00317-00. Actor: Jairo José Arenas Romero. Demandado: Ministerio De La Protección Social – Minprotección. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modo que conlleva a la imposición de sanciones a los conductores que prestan el servicio privado de transporte por medio de aplicaciones móviles. 5.2.2.1.

Del estudio del acto demandado, la Sala evidencia que por medio de la precitada Circular la Superintendencia de Transporte impartió dos (2) instrucciones a las autoridades de tránsito, organismos de tránsito y entidades del Sistema Nacional de Transporte, relacionadas con vigilancia y control del cumplimiento de las normas de tránsito.

Tales directrices, se encuentran ligadas: (i) a la actualización, para el año 2021, del “Plan Estratégico de Vigilancia y Control del Cumplimiento de las Normas de Transporte y Tránsito”, en los términos de la Resolución 3443 de 2016, del Ministerio de Transporte5 y (ii) a la aplicación de las sanciones procedentes tanto del régimen de tránsito terrestre, así como de transporte terrestre de pasajeros.

En esa medida, para la Sala el acto acusado no contiene los elementos de una decisión con efectos jurídicos hacia los administrados, pues con su expedición lo pretendido por la Superintendencia demandada era instruir a sus vigiladas sobre el cumplimiento de la Resolución 3443 de 2016 del Ministerio de Transporte y la aplicación de normas sancionatorias de los regímenes comentados, obligaciones legales y reglamentarias que se encuentran previamente definidas en disposiciones a las que se alude en el texto de la Circular.

En efecto, el objetivo y alcance del acto acusado explican que las instrucciones impartidas no crean una nueva obligación para las autoridades con funciones en materia de tránsito y transporte. En cambio, las exhorta a cumplir con el marco normativo de tránsito y transporte. Además, precisando que el régimen de tránsito terrestre es distinto del régimen de transporte terrestre, insta a las autoridades competentes a aplicar todas las consecuencias correspondientes a las conductas que infrinjan los distintos regímenes, especialmente aquellas relacionadas con el transporte informal e ilegal.

Más adelante, en sus fundamentos fácticos y jurídicos el acto demandado recuerda cuáles son los sujetos supervisados por la entidad. 5 “Por la cual se dictan lineamientos para el control del cumplimiento de las normas que rigen la actividad transportadora.”. 12 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Enseguida, expone el fundamento constitucional del servicio público de transporte, para lo cual se vale de conceptos jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.

Luego, presenta el deber que les atañe a los supervisados de formular y actualizar el “Plan Estratégico de Vigilancia y Control del Cumplimiento de las Normas de Transporte y Tránsito”, dejando clara la referencia a lo dispuesto en la comentada Resolución 3443 de 2016. De igual forma, indica las diferencias entre operaciones de transporte público y transporte privado, momento en el cual vuelve a utilizar como apoyo pronunciamientos de esta Corporación. Por último, enuncia las sanciones establecidas en las Leyes 336 de 1996, 769 de 2002, 1383 de 2010 y la Resolución 3027 de 20106.

En ese orden, la Sala considera que la Circular Externa núm. 015 de 20 de noviembre de 2020, no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas generales o particulares que se aparten del marco legal y reglamentario prexistente. 5.2.2.2. Ahora bien, para dar respuesta a los reproches formulados por los demandantes en contra del auto de 25 de enero de 2024, se debe decir, en primer lugar, que del contenido de la Circular Externa núm. 015 de 20 de noviembre de 2020, no se desprende la imposición de sanciones a los conductores que prestan el servicio privado de transporte por medio de aplicaciones móviles.

En este punto es menester calificar de equivocada la premisa que fundamenta el cargo de la alzada, pues si bien el acto objeto de análisis recuerda a las entidades que deben aplicar las sanciones determinadas por el ordenamiento jurídico en la materia para las infracciones que se concreten en conductas de transporte ilegal e informal; lo cierto es que de ninguna manera refiere al escenario en que el servicio de transporte privado se efectúe con el soporte de un programa digital en un dispositivo móvil.

Es evidente que el recurso de apelación de forma errada equipara el transporte ilegal e informal con el servicio de transporte privado por medio del uso de 6 “Por la cual se actualiza la codificación de las infracciones de tránsito, de conformidad con lo establecido en la Ley 1383 de 2010, se adopta el Manual de Infracciones y se dictan otras disposiciones.”. 13 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co herramientas tecnológicas, cuando de la extensa y detallada descripción de la Circular Externa se advierte que no existe mención, ni siquiera indirecta, a ese evento.

En otras palabras, son los mismos recurrentes quienes para sustentar la posibilidad de cuestionar el acto en sede judicial asocian una cosa con otra e infieren que las recomendaciones de la entidad demandada constituyen una invitación a las autoridades a que castiguen la prestación del servicio de transporte en la señalada modalidad. Por lo expuesto el cargo no prospera. 5.2.3.

Por último, la Sala debe determinar si la Circular Externa núm. 015 de 20 de noviembre de 2020, expedida por la Superintendencia de Transporte, es un acto administrativo susceptible de control judicial si, en criterio de los recurrentes, vulnera el derecho al non bis in idem y garantías fundamentales. Para resolver el anterior interrogante basta con señalar que el alegato de transgresión del non bis in idem y de derechos fundamentales no convierte automáticamente una circular en susceptible de control, ya que para que esto ocurra, primero debe crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, lo cual, como arriba quedó demostrado, no ocurre en este caso..

De hecho, contrario a lo sostenido por los recurrentes, de la revisión de la demanda se comprueba que la entidad correspondiente inició investigaciones administrativas a los señores Camilo Andrés Cuasquer Arias, Ericson Zabala y Jhonatan Felipe Muñoz Tibaduiza, respaldadas en normas de la Ley 336 de 1996 y no con fundamento o en aplicación de la Circular Externa.

Veamos: 14 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala insiste en que las obligaciones respecto de las cuales la Superintendencia de Transporte impartió las pautas antes comentadas, tienen fundamento legal y reglamentario propio que puede ser discutido por los demandantes por las vías procesales correspondientes, si consideran que se presenta alguna causal de nulidad o un escenario de vulneración de derechos fundamentales o cualquier otro tipo de garantías como el non bis in idem.

Con todo, el cargo no prospera. 15 Radicado: 11001 03 24 000 2023 00301 00 Demandante: Camilo Andrés Cuasquer Arias y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, se comprueba que el acto acusado no es susceptible de control judicial y, por tal razón, se deberá confirmar el proveído recurrido.

En mérito de lo expuesto, la Sala R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 25 de enero de 2024, proferido por el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez, por las razones antes expuestas.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen, para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 25 de julio de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.