Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de nulidad Número único de radicación: 63-001-23-31-000-2012-00123-01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y Julián Buendía Vásquez Demandados: Municipio de Armenia y Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ- Temas: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho: procede por cuanto la nulidad del acto demandado produciría un restablecimiento automático – Acto administrativo mixto - El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en vigencia del artículo 136 del CCA es de 4 meses.
SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 6 de octubre de 2016 por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, que negó las pretensiones de la demanda. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 2 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES La demanda1 1. Fagopaz S.A.S. y Julián Buendía Vásquez, en adelante la parte demandante2, presentaron demanda contra el municipio de Armenia y la Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ-, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 19843, en adelante, Código Contencioso Administrativo.
La pretensión 2. La parte demandante formuló la siguiente pretensión4: “[…] Que se declare la nulidad del Decreto número 094 de 1º de diciembre de 2010, expedido por la Alcaldía de Armenia […]5” Presupuestos fácticos 3. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar su pretensión6: 4. El Concejo Municipal de Armenia expidió el Acuerdo núm. 019 de 2009, por el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial -POT- del municipio para el periodo 2009-2023. 1 Cfr. Folios 245 al 255 del cuaderno núm. 2 del expediente. 2 Por intermedio de apoderado 3 “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. 4 Cfr. Folio 245 del cuaderno núm. 1 del expediente. 5 “[…] Por medio del cual se adopta el estudio técnico de actualización de suelos de protección ambiental urbano para el Municipio de Armenia […]” 6 Folio 245 al 248 del cuaderno núm. 2 del expediente. 3 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
El artículo 25 del citado Acuerdo reguló los factores que deben determinar el modelo de ocupación del suelo y, además, definió el concepto de suelo de protección ambiental; por su lado, el artículo 16 se encargó de definir el concepto de suelo urbano. 6. El artículo 29 y siguientes del POT regularon la denominada estructura ecológica principal, mientras que el artículo 90 y siguientes adoptaron las determinaciones generales de esta estructura. 7.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90 del POT de Armenia, “[…] durante el primer año de vigencia del P.O.T. el Municipio de Armenia, con la participación de la C.R.Q., realizará el estudio técnico de actualización de suelo de protección ambiental urbano, el cual será formulado, acogiendo las variables establecidas en el Modelo de Ocupación Territorial de Armenia bajo criterios técnicos multidisciplinares, que será adoptado por la Administración como norma de carácter estructural […]”. 8.
En el marco de un proceso de concertación que la alcaldía de Armenia inició en desarrollo de esta disposición, los integrantes de la parte demandante presentaron en el mes de mayo de 2010 un estudio detallado del predio localizado en la Calle 26 Norte entre Carreras 14 y Avenida Centenario Paraje Regivit, elaborado por John Jairo Cabrera Ramos, especialista en gestión ambiental y, posteriormente, en el mes de octubre de esa anualidad, aportaron la actualización de otro estudio elaborado en septiembre de 2004 por Millán y Martínez Asociados Ltda., documentos que concluyeron que el predio en cuestión hace parte del área urbana del municipio y no cuenta con ningún tipo de interés ecológico y paisajístico. 9.
Los días 23 y 24 de noviembre de 2010, la alcaldía de Armenia con la participación de delegados del Departamento Administrativo de Planeación y la Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ-, llevó a cabo una reunión con el propósito de revisar los estudios para la actualización del suelo de 4 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección ambiental del municipio.
En relación con el predio de los integrantes de la parte demandante, en el acta se dejó constancia sobre algunas alteraciones que este había sufrido por lo que se propuso profundizar en el análisis de suelos y geotécnica con la intervención de especialistas en suelos, sin que se haya tenido conocimiento de los estudios realizados. 10.
El día 1 de diciembre de 2010 se realizó otra reunión en la sede del Departamento Administrativo de Planeación, con el propósito de avalar los estudios y la cartografía generada en el estudio de actualización del suelo de protección ambiental. En esta reunión se recomendó dictar el acto administrativo que adopte el estudio técnico avalado por los funcionarios y asesores del municipio y, en atención a ello, fue expedido el acto administrativo hoy censurado. 11.
Para la parte demandante el acto acusado debe ser anulado por cuanto el plano temático vinculante incluyó extensas áreas de suelo de protección ambiental cuyas características no corresponden a las indicadas en el artículo 90 del POT. Normas violadas 12. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 25 y 90 del Acuerdo núm. 019 de 2009 dictado por el Concejo Municipal de Armenia “[…] Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Armenia, para el periodo 2009- 2023, Armenia, ciudad de oportunidades para la vida […]7”.
Concepto de violación 13. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación, así: 7 Cfr. Folios 16 al 75 del cuaderno núm. 1 del expediente. 5 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Violación de normas en que debía fundarse el acto y falsa motivación 14.
La parte demandante fundamentó este cargo, así8: 15. La localización y características del predio localizado en la Calle 26 Norte entre Carreras 14 y Avenida Centenario Paraje Regivit, no corresponde a las indicadas en los artículos 25 y 90 del POT para clasificarlo como suelo de protección ambiental, teniendo en cuenta que este inmueble se encuentra delimitado por dos importantes corredores viales y tiene en frente una vía y el centro de convenciones de la ciudad, así como una guarnición militar y predios con desarrollo institucional y residencial. 16.
Estos terrenos fueron “[…] intervenidos desde el año 1993, siguiendo al efecto los principios técnicos propios de la ingeniería. Desde entonces se hicieron distintos movimientos de tierra para nivelación, y se construyeron los canales u filtros necesarios para la adecuada conducción de aguas lluvias y de escorrentía desde una de las vías y de los predios aledaños hacia la quebrada la Florida […]”, al tanto que “[…] desde hace muchos años carecen de vegetación y de fauna, como que apenas está cubierto con pastos de la región […]”.
Expedición irregular del acto 17. La parte demandante fundamentó este cargo, así9: 18. El plano temático sobre el que se expidió el acto acusado clasificó el predio de la parte demandante como suelo de protección ambiental con fundamento en que esta, durante el trámite de elaboración del estudio técnico actualizado, no 8 Cfr. Folios 248 a 250 del cuaderno núm. 2 del expediente. 9 Cfr. Folios 250 del cuaderno núm. 2 del expediente. 6 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entregó el estudio de zonificación requerido por el municipio desde el mes de septiembre de 2010. 19.
En el mes de octubre de 2010, la parte demandante remitió una actualización del estudio elaborado en septiembre de 2004 por Millán y Martinez Asociados Ltda.; no obstante, en las reuniones del 23 y 24 de noviembre de ese año, ni en las reuniones posteriores, se les hizo saber que se echaba de menos el estudio de zonificación requerido, por lo que, a su juicio, resulta contrario a derecho que no se le haya informado a la parte demandante esta situación antes de expedirse el acto hoy cuestionado.
Falsa motivación 20. La parte demandante fundamentó este cargo, así10: 21. Para la elaboración del plano temático que hace parte del acto demandado, se tuvieron en cuenta documentos y un plano que data del año 2005, por lo que no corresponden con la actual realidad del predio, en particular en punto de las ondulaciones del terreno. 22.
Lo anterior, teniendo en cuenta que desde el año 1999 el mismo municipio de Armenia depositó en el predio escombros originados por el sismo que acaeció en la ciudad y, además, porque en el año 2000 los terrenos fueron nivelados siguiendo los principios técnicos de la ingeniería, construyendo canales y filtros para la adecuada conducción de las aguas. 23.
Concluyó que la inclusión “[…] de estos predios en el plano temático que forma parte del Decreto 094 de 1º de diciembre de 2010 se hizo con base en información inexacta, o, en el mejor de los casos desactualizada, es decir, contraria a la realidad […]”. 10 Cfr. Folios 250 al 251 del cuaderno núm. 2 del expediente. 7 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestación de la demanda 24.
La Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ- contestó oportunamente la demanda, así11: 25. Frente a los hechos de la demanda señaló que algunos son ciertos, otros son parcialmente ciertos y otros no le constan por lo que deberán ser probados en el proceso. En todo caso, se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas en la demanda. 26.
En cuanto a la participación de la entidad en la expedición del acto acusado, destacó que esta se limitó a la parte técnica relacionada con el estudio y análisis de la información contenida en los estudios presentados por los interesados, aspecto que consta en la parte motiva de la decisión; no obstante, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva por cuanto la entidad no colaboró en la “[…] proyección, concertación o revisión del acto administrativo demandado […]”. 27.
Por último, propuso la excepción de la caducidad de la acción teniendo en cuenta que, en realidad, la acción impetrada busca la materialización de un interés particular de los demandantes consistente en el restablecimiento automático de su derecho, por lo que la acción que sería procedente, es decir, la de nulidad y restablecimiento del derecho, estaría caducada. 28.
El municipio de Armenia contestó oportunamente la demanda, así12: 29. El real propósito de los demandantes es que se anule el acto demandado porque lesiona sus intereses particulares. 11 Cfr. Folios 485 al 490 del cuaderno núm. 2 del expediente. 12 Cfr. Folios 499 al 519 del cuaderno núm. 2 del expediente. 8 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.
La norma acusada en ningún momento vulneró norma superior alguna como lo manifestó la parte demandante, máxime si se tiene en cuenta que la demanda hizo alusión de manera general e imprecisa a dos artículos del Acuerdo 019 de 2009, pero sin sustentar debidamente las razones por las que estima se vulneró la norma superior. 31. En cuanto a la inclusión en el acto acusado de áreas que no cumplen con las características definidas en el POT, no formula una respuesta expresa al tratarse de afirmaciones generales y no concretas. 32.
El acto acusado no violó normas superiores, teniendo en cuenta que la zona en la que se encuentra el predio de los demandantes siempre ha sido catalogada como suelo de protección ambiental desde la vigencia del Acuerdo núm. 019 de 2009, en particular en sus artículos 25 y 90, lo que se corrobora con los planos anexos núm. 28 y 29, además que, así lo preveía el anterior POT contenido en el Acuerdo núm. 06 de 2004. 33.
Frente a la falsa motivación y a la expedición irregular del acto, manifestó que le correspondía a la parte demandante demostrar su ocurrencia, aspecto que, en todo caso, no se probó en este asunto. 34. Por último, propuso como excepción el hecho de que la parte demandante no expuso de forma clara el concepto de violación de las normas infringidas, de conformidad con lo previsto en el artículo 137.4 del CCA.
Concepto del Ministerio Público13 35. El agente del ministerio Público sostuvo, en síntesis, luego de analizar las pruebas documentales y testimoniales practicadas en el proceso que, contrario a lo sostenido por la parte demandante, debe mantenerse la legalidad del acto 13 Cfr. Folios 664 a 669 del cuaderno núm. 2 del expediente. 9 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusado teniendo en cuenta que el municipio de Armenia al momento de su expedición contó con la asesoría y el acompañamiento de la autoridad ambiental y de expertos en la materia, por lo que concluyó que no se estructuró la violación de las normas en que debía fundarse, como tampoco la falsa motivación ni la expedición irregular alegada; en ese orden, solicitó que las pretensiones fueran denegadas.
Sentencia proferida en primera instancia 36. La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia proferida el 6 de octubre de 201614, resolvió: “[…]
PRIMERO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA y CADUCIDAD DE LA ACCIÓN, propuesta por el demandado CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO, y la de NO CUMPLIR EL DEMANDANTE CON EL NUMERAL 4 DEL ARTÍCULO 137 DEL C.C.A. propuesta por el MUNICIPIO DE ARMENIA, por lo previamente considerado.
SEGUNDO: NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: En firme este fallo, CANCÉLESE su radicación, ARCHÍVESE el expediente, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Siglo XXI. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha, según consta en el ata No. 028. […]” (La negrilla viene del texto original) Consideraciones del Tribunal 37.
El Tribunal Administrativo del Quindío sostuvo, en síntesis, lo siguiente15: 38. A juicio del a quo no procede la excepción formulada por el municipio de Armenia según la cual la demanda no cumple con el numeral 4 del artículo 137 del CCA, teniendo en cuenta que en el escrito inicial “[…] se enlistan las normas 14 Cfr. Folios 748 al 749 del cuaderno núm. 3 del expediente. 15 Cfr. Folios 736 al 748 del cuaderno núm. 3 del expediente. 10 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el actor considera violadas y se desarrolla para cada norma un concepto de la violación, basado en tres causales como son la violación de normas superiores, falsa motivación y la expedición irregular […]”. 39.
En lo atinente a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por la Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ-, precisó que esta no procede teniendo en cuenta que, si bien este organismo no expidió el acto acusado, “[…] si participó en las actuaciones anteriores como autoridad ambiental competente en el ente territorial demandado […]”.
En ese mismo sentido, descartó la prosperidad de la excepción de caducidad propuesta por la entidad, “[…] por cuanto de forma clara el artículo 136 numeral 1 establece que se pueden demandar en cualquier tiempo […]”. 40. Frente al cargo de violación de las normas en que debía fundarse el acto y falsa motivación, precisó que la decisión acusada “[…] en modo alguno viola estas normas, dado que los mismos artículos consagran como zona de protección ambiental el lote de terreno de los demandantes en los planos 28 y 29, como efectivamente lo refirieron los testigos […] no obstante la situación actual de composición del terreno, el mismo sigue afectado por poseer importancia hídrica y en especial, por ser drenaje con cauces no permanentes […]”. 41.
En cuanto al cargo de expedición irregular del acto al no haberse tenido en cuenta la actualización del estudio técnico de octubre de 2010, precisó que ninguno de los estudios técnicos allegados por los integrantes de la parte demandante “[…] abordó de forma concreta el tema de existencia de drenaje con cauces no permanentes, por lo que, si bien se menciona en los mismos, ninguno asegura que ellos hayan cambiado su curso.
Igualmente, se reitera, como lo expuso el Ingeniero MARTÍNEZ ARENAS, el estado actual del lote y sus modificaciones por la intervención demostrada (movimiento de tierras y llenos antrópicos) no hace que el lote pierda su importancia […]”. 11 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.
Por último, desestimó el cargo de falsa motivación que refiere que el acto demandado se basó en estudios desactualizados, teniendo en cuenta que “[…] los estudios allegados no abordaron en su totalidad la afectación existente […] Adicionalmente como lo refirieron los testigos incluidos en los literales a, b y c, los antecedentes del acto demandado estuvieron soportados en el análisis de los documentos allegados por los interesados y en las correspondientes visitas de campo, para corroborar la información, dando como resultado en el caso concreto en la no desafectación del bien de propiedad de los demandantes […]”.
Recurso de apelación16 43. La parte demandante interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 6 de octubre de 2016 por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Quindío, con el objeto de que se revoque esta decisión con base en los siguientes argumentos: “El Decreto 094 no hizo una adecuada caracterización de los suelos” 44.
Luego de citar el texto de los artículos 25, 29, 89 y 90 del Acuerdo núm. 019 de 2009, por el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Armenia, relacionados con la definición de suelo de protección ambiental; la estructura ecológica principal; las estrategias y zonificación de microcuencas urbanas y la definición del suelo de protección, respectivamente, sostuvo que “[…] la afectación de una determinada área para su protección ambiental no es, en modo alguno, una decisión discrecional. […] Se trata, muy por el contrario, de la constatación de si el área en cuestión cumple o no con las condiciones - puramente objetivas- previstas en las normas citadas […] En particular, el área en cuestión debe ser objeto de un estudio respecto de cada uno de los 16 Cfr. Folios 753 al 776 del cuaderno núm. 3 del expediente. 12 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes parámetros: […] su localización […] su funcionalidad ecológica […] su composición […] su biodiversidad […] la generación de bienes y servicios ambientales […]”. 45.
Conforme lo prevé la Ley 388 de 18 de julio de 199717, las áreas a ser clasificadas como suelo de protección, deben cumplir con los criterios definidos en los artículos 25 y 90 del Acuerdo núm. 019 de 2009; sin embargo, “[…] es, precisamente, en esos términos que debió haberse llevado (sic) cabo el estudio técnico de actualización de suelos de protección ambiental por parte de la Alcaldía de Armenia […] si alguno de los parámetros establecidos por el articulo 90 no hubieren sido estudiados o si algún predio hubiera sido clasificado en el suelo de protección sin que tuviera las características […] entonces el control judicial del acto administrativo deberá declarar su ilegalidad […]”.
“La alcaldía de Armenia no estudió técnicamente los parámetros para determinar la conservación de un área de protección” 46. En lo que tiene que ver con los parámetros objetivos de estudio a los que se refiere el artículo 90 del Acuerdo núm. 019 de 2009, insistió en que la alcaldía de Armenia no los abordó de manera exhaustiva según lo ordena la norma aplicable. 47.
Luego de enlistar las pruebas documentales que tuvo en cuenta el a quo para soportar la decisión de primera instancia, destacó que ninguna de ellas está “[…] directamente dirigida a demostrar que la Alcaldía de Armenia hubiera realizado, efectivamente, el estudio de esos parámetros con grado de especificidad técnica, tal cual lo requería cada uno de ellos […]”. 48.
Agregó que ninguno de los testimonios recibidos durante el proceso se refirió “[…] de manera directa y detallada a las acciones desplegadas […] que dio lugar a la expedición del decreto aquí impugnado […]”. 17 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones […]” 13 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “La alcaldía de Armenia afectó predios sin que estos cumplieran los criterios establecidos en el Acuerdo 019 de 2009” 49.
La parte demandante afirma que “[…] acreditaron frente a la propia Administración que el predio ubicado en la carrera 14 con calle 26 N esquina, no encajaba dentro de los requisitos previstos por el artículo 25 y el artículo 90 del Acuerdo 019 de 2009 […]”.En septiembre de 2004, Millán y Martínez Asociados Ltda., en un concepto técnico solicitado por la demandante, pudo advertir que en el predio de su propiedad “[…] actualmente […] no se registra vegetación especial o hábitats determinados (flora o fauna) que pueda (sic) ser perjudicado por el proyecto […]”. 50.
Más adelante, en mayo de 2010, el ingeniero John Jairo Cabrera Ramos, elaboró un estudio para la “Actualización del Suelo de Protección del Municipio de Armenia del Predio ubicado en la carrera 14 con calle 26 N esquina”, en el que concluyó lo siguiente: “[…] 1. La oferta ambiental de la gran matriz de pasto que domina el predio es bastante escasa, razón por la cual el predio carece de todo interés ecológico y paisajístico. 2.
Es importante considerar que el predio se ubica en una zona de alto interés para la ciudad y la región, rodeado de importantes escenarios como son el parque de Los Aborígenes, el Centro Cultural Metropolitano de Convenciones y la Octava Brigada de reclutamiento militar, entre otros. 3. El predio no constituye un patrimonio natural del municipio, por tal razón, su afectación de suelo de protección (sic) actualizarse. […] La ausencia de relictos o afloramientos de agua, permite establecer la poca importancia ambiental para el sistema de microcuenca de la quebrada La Florida […]” 51.
Por solicitud del Departamento Administrativo de Planeación, se presentó en el mes de octubre de 2010 un estudio complementario elaborado por Millán y Martínez Asociados Ltda., que corroboró las conclusiones del estudio inicial. 14 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.
Los hechos antes mencionados coinciden con lo manifestado en su testimonio por el ingeniero Álvaro Millán, socio de Millán y Martínez Asociados Ltda., quien señaló, entre otros aspectos, que las condiciones de fauna y flora del predio ubicado en la carrera 14 con calle 26 N esquina corresponden básicamente a maleza, aspecto que fue corroborado por el testimonio de John Jairo Cabrera -quien elaboró el informe del mes de mayo de 2010-, y José Antonio Piedrahita, contratista que ejecutó unos movimientos de tierra en el año 1993.
En este mismo sentido, hizo referencia a estos testimonios para destacar que el predio de la parte demandante no tiene las “[…] características geográficas, paisajísticas o ambientales, ni unas condiciones particulares de “localización, funcionalidad ecológica, composición, biodiversidad y generación de bienes y servicios ambientales” que, al tenor de lo establecido en el POT, “merecen (sic) ser conservadas” […]”. 53.
En el testimonio del ingeniero Álvaro Martínez Nieto se dijo que, de los 40 sondeos que se hicieron en el referido predio, no hubo presencia de nivel freático en ninguno de ellos, además que, este terreno no está ubicado en zona de amenazas o riesgo que impida urbanizarlo, teniendo en cuenta los rellenos que se hicieron luego del terremoto del año 1999.
“La valoración de las pruebas desbordó el objeto del litigio” 54. La valoración probatoria adelantada por el a quo siguió un enfoque distinto al que se pretendió en el proceso, teniendo en cuenta que, a través de su propio entendimiento técnico, consideró que el predio de la parte demandante estaba cobijado por lo previsto en el Acuerdo 019 de 2009, cuando esto le correspondía demostrarlo al municipio de Armenia, al tanto que le otorgó una prevalencia a las pruebas testimoniales que resulta desproporcionada frente al análisis pormenorizado que refiere el acto acusado y que dice haber realizado en conjunto con la CRQ. 55.
El acto demandado se expidió con fundamento en documentos desactualizados, en la medida que el plano temático resultante que fue 15 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incorporado al contenido del Decreto 094 de 2010, muestra condiciones topográficas del terreno que, desde el año 1999, no corresponden a la realidad, teniendo en cuenta que el municipio de Armenia depositó en este inmueble escombros derivados del terremoto acaecido ese año; luego, en el año 2003 se llevaron a cabo trabajos de nivelación y estabilización, por lo que, para el año 2005, el terreno era fundamentalmente plano con pendientes máximas del 11%.
Actuación en segunda instancia 56. Este Despacho, mediante auto de 27 de septiembre de 201818, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en primera instancia el 6 de octubre de 2016 por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío. Alegatos de conclusión en segunda instancia 57.
Este Despacho, atendiendo a que no se solicitaron pruebas, en segunda instancia, mediante auto de 7 de noviembre de 201819, corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto. Parte demandante 58. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación20.
Parte demandada 59. El municipio de Armenia21 y la Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ-22, reiteraron los argumentos formulados en la contestación de la demanda. 18 Cfr. Folio 4 del cuaderno núm. 4 del expediente. 19 Cfr. Folio 8 del cuaderno núm. 4 del expediente. 20 Cfr. Folios 30 al 41 del cuaderno núm. 4 del expediente. 21 Cfr. Folio 11 del cuaderno núm. 4 del expediente. 16 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concepto del Ministerio Público 60.
El agente del Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES 61. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el acto acusado; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y jurisprudencial sobre el ordenamiento territorial y el uso del suelo; v) el marco normativo de las zonas de protección ambiental previstas en el Acuerdo núm. 019 de 2009 -por el cual se adopta el POT de Armenia-; vi) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho; vii) el marco normativo sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y, viii) el análisis del caso concreto.
Competencia 62. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo23, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30824 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201125, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de 22 Cfr. Folios 17 al 18 del cuaderno núm. 4 del expediente. 23 “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”. 24[…]
ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior. […]”. 25 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 17 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marzo de 201926, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 63.
Agotados los procedimientos inherentes al proceso de nulidad de que trata este asunto, y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub examine, como se desarrollará a continuación. Acto administrativo acusado 64. El acto administrativo acusado es el siguiente: 65.
El Decreto núm. 094 de fecha 1 de diciembre de 2010, expedido por la alcaldesa de Armenia27, que dispuso lo siguiente: “[…] DEPARTAMENTO DEL QUINDIO ALCALDÍA DE ARMENIA DECRETO NÚMERO 094 DE DICIEMBRE 01 DE 2010 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL ESTUDIO TÉCNICO DE ACTUALIZACIÓN DE SUELOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL URBANO PARA EL MUNICIPIO DE ARMENIA” LA ALCALDESA DE ARMENIA, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 311 y el numeral 1º del artículo 315 de la Constitución Política, el numeral 6º del artículo 91 de la ley 136 de 1994 y el último inciso del artículo 90 del Acuerdo No. 019 de 2009 -Plan de Ordenamiento Territorial.
CONSIDERANDO
Que el artículo 311 de la Constitución Nacional señala que “… Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.
Que el artículo 315 ídem establece como atribuciones del alcalde las siguientes: 26 Establece que la Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 27 Cfr. Folios 472 al 474 del anexo núm. 3 del expediente 18 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “1.
Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. (…) 10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen.” Que el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 establece, en su literal A numeral 6, la función de reglamentar los acuerdos municipales en cabeza del Alcalde Municipal.
Que el inciso último del artículo 90 del Plan de Ordenamiento Territorial, Acuerdo 19 de 2009, establece: “Durante el primer año de vigencia el P.O.T. el municipio de Armenia, con la participación y validación de la C.R.Q., realizará el estudio técnico de actualización de suelos de protección ambiental urbano, el cual será formulado, acogiendo las variables establecidas en el Modelo de Ocupación Territorial de Armenia bajo criterios técnicos multidisciplinares, que será adoptado por la Administración como norma de carácter estructural.” Que dentro de las estrategias para la realización del estudio de actualización citado, por medio de las circulares informativas No. 13 de Marzo 2 y No. 30 de Agosto 25 de 2010 y a partir de la atribución citada anteriormente, se invitó a la ciudadanía para que, voluntariamente, allegaran estudios relacionados para ser valorados y aportaran información como referente, en un plazo no mayor al día 29 de Octubre, de manera que se tuviera oportunidad para proceder con una comisión técnica conjunta del Departamento Administrativo de Planeación Municipal y la Corporación Autónoma Regional del Quindío -C.R.Q.- a realizar visitas de campo y análisis pormenorizados de los mismos.
Con base en los estudios técnicos aportados conforme a los (sic) condiciones de las circulares antes mencionadas y los estudios realizados por el municipio de Armenia, de acuerdo a los lineamientos determinados en el Plan de Ordenamiento Territorial para la definición de Suelos de Protección Ambiental se realizó el estudio técnico de actualización de suelos de protección ambiental urbano por parte del municipio de Armenia y la Corporación Autónoma Regional del Quindío -C.R.Q.-, el cual se adopta por medio del presente decreto.
Que mediante acta de comisión conjunta la CRQ validó los estudios presentados luego del análisis correspondiente de procedencia y pertinencia de los mismos, fechada en Diciembre 7 de 2010. Que a partir de la información allegada y valorada, se materializa la oportunidad de realizar una actualización de suelos de protección ambiental urbano. Que por las razones expresadas, la Alcaldía Municipal DECRETA ARTÍCULO 1.- Adóptese el estudio técnico de actualización de suelos de protección ambiental urbano contenido en el plano temático vinculante que hace parte del presente acto.
ARTÍCULO 2. - Las decisiones acogidas se encuentran motivadas, como memoria vinculante en el Documento Técnico de Soporte constituido por los estudios aportados en oportunidad.
ARTÍCULO 3. - Dispóngase la realización de la actualización cartográfica del Plan de Ordenamiento Territorial en aquellos planos que expresen en su contenido la configuración de suelos de protección, es especial el plano temático número 29 acogido por el Decreto 019 de 2009, Plan de Ordenamiento Territorial. 19 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 4.- El presente decreto rige a partir de su publicación. Dado en Armenia a los un (1) día del mes de Diciembre del año 2010.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA ARANGO ÁLVAREZ Alcaldesa de Armenia […]” El problema Jurídico 66. Corresponde a la Sala determinar: i) si el Decreto núm. 094 de fecha 1 de diciembre de 201028, expedido por la alcaldesa de Armenia, es un acto administrativo pasible de ser demandado en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A.; en caso contrario; ii) si es procedente declarar de oficio las excepciones de indebida escogencia de la acción y de caducidad de la acción. En el evento de que estos supuestos no procedan, iii) establecer si el acto fue expedido con violación de normas superiores, y si la valoración probatoria que efectuó el a quo desbordó el objeto del litigio, como lo sostuvo la parte demandante en su alzada. 67.
En consecuencia, se determinará si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida, en primera instancia. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho 68. Vistos los artículos: i) 84 del Decreto 01 de 1984, sobre acción de nulidad, procedente en principio contra los actos de carácter general y abstracto, determina que “[…] Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos […]”; y ii) 85 ibidem, sobre acción de nulidad y restablecimiento del derecho, procedente en principio contra los actos de carácter particular y concreto, prevé que “[…] 28 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL ESTUDIO TÉCNICO DE ACTUALIZACIÓN DE SUELOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL URBANO PARA EL MUNICIPIO DE ARMENIA” 20 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño […]”. 69.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Sección29 ha considerado que la acción de nulidad prevista en el Código Contencioso Administrativo se puede presentar contra actos de contenido particular y concreto; sin embargo, su procedencia estaba supeditada, entre otras circunstancias, no al contenido del acto (general o particular), sino a las pretensiones de la demanda; es decir, siempre que en la demanda se establecieran o advirtieran pretensiones de restablecimiento en su favor o de un tercero, la acción a ejercer sería la de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese orden, se han proferido pronunciamientos en el siguiente sentido 30: “[…] La Sala recuerda que mientras que con la acción de nulidad se persigue la defensa de la legalidad y del orden jurídico en abstracto; con la de nulidad y restablecimiento del derecho se busca no sólo la defensa del ordenamiento jurídico, sino el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un acto administrativo.
A diferencia de la acción de nulidad, que puede ser ejercida por cualquier persona y en cualquier tiempo, la de nulidad y restablecimiento del derecho sólo puede ser incoada por la persona que se crea lesionada, esto es, por el titular del derecho presuntamente desconocido por el acto administrativo y dentro del término establecido en el ordenamiento jurídico.
Cabe resaltar que la naturaleza del acto administrativo es lo que define el tipo de acción que debe ejercerse, de esta manera, la Sala recuerda que si se trata de un acto administrativo de contenido particular y concreto, la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho; y si el acto es de carácter general, la acción adecuada para cuestionar la legalidad del acto administrativo sería la de nulidad, establecida en el artículo 84 del CCA.
Ahora bien y de acuerdo con la teoría de los motivos y las finalidades, el Consejo de Estado ha considerado que la acción de nulidad también procede, excepcionalmente, en contra de los actos particulares y concretos en los casos en que la situación de carácter individual comporte un interés para la 29 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de noviembre de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 25000-23-24- 000-2012-00642-01 […] 30“[…] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencias: i) de 2 de marzo de 2017, Exp. 08001-33- 31-004-2011-00660-01; ii) de 4 de junio de 2017, Exp. 08001-33-31-004-2011-00658-01 y; iii) de 23 de junio de 2017, Exp. 08001-33-31-004-2011-00660-01.
C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés […]”. 21 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comunidad de tal importancia que vaya aparejado con el afán de legalidad. La Sala Plena del Consejo de Estado consideró expresamente lo siguiente: “En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial”.
Cabe resaltar que se trata de aquellos eventos en los cuales, la sentencia produce efectos respecto de la restauración del orden jurídico en abstracto, esto es, no conlleva consigo el restablecimiento del derecho subjetivo que pueda haberse producido. Son reiteradas las decisiones de esta Corporación que han señalado que resulta posible que, con la protección del orden jurídico general, se puedan generar efectos particulares y concretos respecto de personas determinadas, en este evento ha sido pacífica la jurisprudencia que ha sostenido que cuando el restablecimiento de derechos subjetivos fuere automático, por el solo efecto de la nulidad, la acción de nulidad no procede.
Al respecto se pueden citar las siguientes decisiones: - Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 17 de marzo de 2016. Rad.: 2014 – 00398. Magistrado Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. “El medio de control de nulidad procede contra actos administrativos de contenido particular, cuando no se persiga el restablecimiento de un derecho o cuando con la sentencia que se produjere no se genere el restablecimiento automático del derecho a favor del demandante o de un tercero. En el caso de autos, la demanda de nulidad en contra de la Resolución 126-007070 del 9 de julio de 2010, según lo afirmado por el actor, persigue, únicamente, la protección del ordenamiento jurídico.
Sin embargo, para la Sala resulta forzoso concluir que de prosperar la pretensión de nulidad, se obtendría un restablecimiento individual automático del derecho en favor de terceros determinados, en este caso de las sociedades objeto de control, así como respecto de los terceros que actuaron en calidad de socios y que resultaron multados al declararse una situación de control conjunto y de grupo empresarial”. - Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 21 de abril de 2016. Rad.: 2015 – 00091. Magistrado Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. “En el caso de autos, la parte actora demandó en nulidad simple las Resoluciones 3812 de 12 de septiembre de 2005 y 4691 de 15 de agosto de 2006, con el único fin de obtener la protección del ordenamiento jurídico.
Sin embargo, como lo ha dicho la Sala en otras oportunidades, de prosperar la pretensión de nulidad de las resoluciones citadas, se obtendría un restablecimiento individual automático del derecho en favor de la parte actora, que no es otro que la “convalidación del título BACHELOR OF ARTS IN 22 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co INTERNATIONAL RELATIONS AND DIPLOMACY, otorgado el 20 de diciembre de 2002, por SCHILLER INTERNATIONAL UNIVERSITY, Estados Unidos, a LILIANA GONZÁLEZ ESCOBAR, ciudadana colombiana identificada con la cédula de ciudadanía No. 43.869.168.
(…)”. De tal forma, la Sala considera que no es válida la afirmación de la recurrente en cuanto a que la demanda debe tramitarse a través del medio de control de nulidad simple, pues, se repite, la declaratoria de nulidad de los actos acusados acarrearía per se el restablecimiento de un derecho a favor suyo”. - Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Auto de 10 de septiembre de 2015. Rad.: 2015 – 00514. Magistrada Ponente: Dra. María Elizabeth García González. “No cabe duda de que la declaratoria de responsabilidad fiscal es una decisión que se enmarca dentro de los actos administrativos de contenido particular y concreto, pasibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, excepto en los casos en que no se persigue o no se produce con la respectiva sentencia un restablecimiento automático de un derecho subjetivo, pues en tales circunstancias puede invocarse el medio de control de nulidad para impugnar dicho auto.
Este planteamiento corresponde a la teoría de los móviles y las finalidades que ha sido decantada por la Jurisprudencia del Consejo de Estado y que fue recogida en el texto de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […] Por su parte, el numeral 1 del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, preceptúa […] De lo expuesto, se desprende que si la sentencia que resuelva la nulidad de un acto de contenido particular genera un restablecimiento automático del derecho a favor del demandante o de un tercero, así éste advierta que su único interés es la defensa de la legalidad en abstracto, no es procedente el medio de control de nulidad, sino el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para el caso bajo análisis, aunque los actores”. - Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 28 de julio de 2016. Rad.: 2013 – 00795. Magistrada Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso. “Conforme lo anterior, en el caso sub examine el medio de control de nulidad simple es improcedente porque si bien el apoderado de la parte actora afirma que el único motivo por el que instaura el medio de control es establecer la legalidad de los actos administrativos demandados, al examinar con detenimiento el escrito de la demanda se evidencia que el motivo y finalidad de la demanda, más que realizar el control de legalidad de las Resoluciones demandadas, es el restablecimiento de los derechos de los Directores de Núcleo pues considera que de manera arbitraria la Secretaría de Educación de Boyacá expidió una Resolución que afecta sus entornos familiares y su situación económica dado que tienen que desplazarse a la ciudad de Tunja.
En ese entendido, la Sala evidencia que al declarar la nulidad de los actos administrativos demandados se generaría de manera automática el restablecimiento del derecho de los Directores de Núcleo de la Secretaría de Educación de Boyacá pues ya no tendrían que desplazarse a la ciudad de Tunja para realizar las funciones de su cargo como lo dispone la referida Resolución. 23 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así pues, cuando de la declaración de nulidad de un acto administrativo surge automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado, la acción de nulidad resulta improcedente […]”. 70.
A su vez, esta Sala31 ha considerado que la acción de nulidad también procede, excepcionalmente, en los casos en que la situación de carácter individual comporte un interés para la comunidad de tal importancia que vaya aparejado con el afán de legalidad, resaltando que se trata de aquellos eventos en los cuales, la sentencia produce efectos respecto de la restauración del orden jurídico en abstracto, esto es, no conlleva consigo el restablecimiento del derecho subjetivo que pueda haberse producido.
Marco normativo y jurisprudencial sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 71. Visto el numeral 2° del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, sobre la caducidad de las acciones, en especial, sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 72. De conformidad con la norma citada supra, la demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debe ser presentada dentro del término de cuatro (4) meses contados desde el día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, según sea el caso, so pena, de operar la caducidad de la acción. 73.
La caducidad constituye un presupuesto procesal que limita el tiempo durante el que las personas pueden acudir a la jurisdicción para la definición judicial de las controversias y que privilegia la seguridad jurídica, el debido proceso, la igualdad de condiciones legales para el demandante y para el demandado y el interés general. Bajo esa perspectiva se ha destacado la 31 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de mayo de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 08001-23-31-000- 2011-00676-01 […]” 24 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligatoriedad de los términos de caducidad, en aquellos eventos en los que se busca la indemnización de un perjuicio o el restablecimiento de un derecho, dada la carga razonable del demandante que consiste en acudir en tiempo a presentar la demanda, sobre lo cual ha precisado la Corte Constitucional en la sentencia SU-498 de 201632, lo siguiente: “[…] 46.- De acuerdo con lo señalado previamente se advierte que: (i) la nulidad y el restablecimiento del derecho constituye un medio de control judicial de los actos particulares proferidos por la administración, a través del cual se busca desvirtuar la presunción de legalidad que cobija al acto administrativo y obtener la consecuente indemnización de los perjuicios;
(ii) a través de la caducidad se limita el tiempo durante el que se puede acudir a la jurisdicción para la definición judicial de las controversias y, por ende, constituye un presupuesto procesal, y (iii) la fijación de términos de caducidad privilegia la seguridad jurídica y el interés general, razón por la que el análisis de su cumplimiento es objetivo y puede ser declarada de oficio. […] 49.- De otra parte, es importante destacar que en la previsión constitucional de la función pública de administración de justicia se estableció la prevalencia del derecho sustancial y se advirtió que los términos deben ser observados con diligencia so pena de la imposición de sanciones.
Entonces, el artículo 228 de la Carta Política comporta el reconocimiento, de raigambre superior, de la relevancia de los términos procesales en el marco de la actividad judicial y su obligatoriedad. […] 81.- Ahora bien, en cuanto al principio pro homine es necesario recordar que éste impone que entre los posibles análisis de una situación se privilegie el más garantista y el que permita la efectividad del derecho fundamental. […] “Finalmente, es importante destacar que el argumento se construye sobre una percepción del principio únicamente en relación con la parte demandante, pero ignora que su aplicación en el presente caso implicaría ponderar los demás intereses que confluyen y que, eventualmente, llevarían a actuar en defensa del interés general que subyace a la caducidad del medio de control, o de los recursos públicos involucrados y de su destinación, (…).
“82.- De otra parte, el principio pro actione, “según el cual, en casos de duda razonable sobre la procedencia de un recurso de defensa judicial debe dársele prioridad a aquella interpretación que permita reconocer su prosperidad” atenúa el rigor con el que se examina el cumplimiento de los requisitos y cargas procesales en aras de privilegiar el acceso a la administración de justicia. 32 “[…] Corte Constitucional, sentencia SU-498 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado […] 25 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dicho principio no tiene una aplicación uniforme, ya que ésta debe considerar factores como el tipo de bienes jurídicos involucrados, la carga procesal, el sujeto obligado al cumplimiento de la actuación y la naturaleza del proceso.
Por ejemplo, en el análisis del cumplimiento de los requisitos de la acción de inconstitucionalidad se considera, de forma particular, el carácter público del mecanismo, la posibilidad de que cualquier ciudadano lo formule, el derecho de participación ciudadana y el interés general que subyace a la pretensión. […]”. De acuerdo con los rasgos del principio pro actione no se advierte un defecto de las decisiones cuestionadas por su falta de aplicación, pues, de un lado, las autoridades accionadas no expresaron alguna duda sobre su valuación en cuanto a la insuficiencia de la actuación que desplegó (…)y, de otra parte, las características del medio de control incoado, el tipo de pretensiones que envuelve -de carácter particular, económicas y resarcitorias- las exigencias legales establecidas para su ejercicio y el sujeto obligado al cumplimiento de la carga, (…) [si] razonablemente se puede inferir cuenta con la asesoría legal suficiente […]”.
Marco normativo y jurisprudencial sobre el ordenamiento territorial y el uso del suelo 74. Vista la Constitución Política de Colombia, establece el marco general sobre el uso, aprovechamiento y manejo del suelo y los recursos naturales, para garantizar su conservación y desarrollo sostenible. En ese orden, el artículo 58 ejusdem prevé la función social y ecológica de la propiedad. 75.
Visto el artículo 334 Superior, refiere que el Estado ejerce control sobre la explotación de los recursos naturales y el uso del suelo e interviene en la economía y en el ordenamiento territorial. 76. Visto el artículo 80 constitucional dispone que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su conservación y desarrollo sostenible.
Respecto de los municipios como entidad territorial, el artículo 311 ejusdem determina que estos se encargarán de ordenar el desarrollo de su territorio y de reglamentar el uso del suelo por intermedio del Concejo Municipal (artículo 313.7). 26 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77.
Visto el Decreto Ley 2811 de 1974 -Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente-, establece los aspectos relacionados con el manejo de los recursos naturales, el ambiente y las áreas de manejo especial y el sistema de parques nacionales. En particular los artículos 178 y 179 ejusdem determinan que el aprovechamiento del suelo debe llevarse a cabo de tal forma que se mantenga su integridad física y capacidad productora y que, para su utilización, se aplicarán normas técnicas de manejo para evitar su pérdida o degradación, lograr su recuperación y asegurar su conservación. 78.
Vista la Ley 38833, define el ordenamiento del territorio como una función pública encaminada a cumplir, entre otros fines, los de posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructura de transporte y demás espacios públicos y su destinación al uso común; atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad, a la que es inherente una función ecológica. 79.
Visto el parágrafo del artículo 8 de la Ley 388, sobre la función pública de ordenamiento territorial, señala que se cumple por medio de la «acción urbanística» de las entidades municipales y distritales, exteriorizada en decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas, que deben estar previstas o autorizadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, declarado por la Ley como el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento, y definido por el artículo 9 ejusdem como el “[…] conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo […]”. 33 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones […]” 27 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80.
Visto el artículo 10 de la Ley 388, establece que el contenido del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial debe respetar las “determinantes” enunciadas en dicho artículo, las cuales “constituyen normas de superior jerarquía”, principalmente las directrices, normas y reglamentos expedidos por las autoridades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción. 81.
Visto el artículo 15 de la Ley 388, determina que las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos. Estas normas estarán jerarquizadas de acuerdo con los criterios de prevalencia especificados en dicha norma y en su contenido quedarán establecidos los procedimientos para su revisión, ajuste o modificación. 82.
Visto el artículo 23 de la Ley 388, asigna a las administraciones municipales el deber de “formular y adoptar” sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial. 83. Visto el artículo 28 de la Ley 388, determina que los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión. 84.
La jurisprudencia constitucional ha destacado la importancia del ordenamiento territorial, al precisar que la “[…] función de ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural.
Se trata, ni más ni menos, de definir uno de 28 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial […]”34. 85.
En cuanto al ordenamiento territorial y la reglamentación del uso del suelo, establecido en la Ley 388 como atribución de las autoridades municipales y distritales, la Corte Constitucional en sentencia C-145 de 201535, señaló: “[…] Con el objetivo de establecer mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficiente (artículo 1 numeral 2), la Ley 388 de 1997 ordena la adopción obligatoria de planes de ordenamiento territorial y prohíbe a los agentes públicos o privados la realización de actuaciones urbanísticas por fuera de las previsiones contenidas en éstos, en los planes parciales y, en general, en las normas que los complementan y adicionan36.
En relación con las acciones urbanísticas, el artículo 8 de la Ley 388 de 1997, […], señala puntualmente cuáles son y precisa que deben estar incorporadas o autorizadas por los planes de ordenamiento territorial. Esta disposición consagra que “La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo” […] En este sentido, cabe resaltar que de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 388 de 1997, la función de ordenamiento del territorio a nivel local se cumple, entre otras formas, mediante la acciones urbanísticas de localizar y señalar las características de los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos y dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes […]” Regulación de las zonas de protección ambiental en el Acuerdo núm. 019 de 2009 dictado por el Concejo Municipal de Armenia “[…] Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Armenia, para el periodo 2009-2023, Armenia, ciudad de oportunidades para la vida […] 86.
Visto el artículo 4.1 del Acuerdo núm. 019 de 2009, sobre los propósitos que orientan conceptualmente el POT del municipio, determina que la sostenibilidad 34 “[…] Corte Constitucional, sentencia C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz […]” 35 “[…] Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2015, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez […]” 36 Artículos 20 y 21 29 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es uno de ellos y se entiende como “[…] la responsabilidad que tenemos de garantizar el acceso a las generaciones futuras a los recursos naturales, el medio ambiente y a un ecosistema sano y más allá de lo ambiental, en aras de que el proceso de ordenamiento sea trascendente en el tiempo […]”. 87.
Visto el artículo 5 ejusdem, sobre los principios generales del POT, establece los siguientes: “[…] 1. Prevalencia del interés general. 2. Función social y ecológica de la propiedad. 3. Distribución equitativa de las cargas y beneficios derivados del desarrollo urbano. 4. Participación ciudadana y construcción colectiva. 5. Sostenibilidad del desarrollo. […]” 88.
Visto el artículo 11 del Acuerdo núm. 019 de 2009, sobre las políticas territoriales, determina las siguientes: “[…] 1. Cultura Ambiental participativa 2. Estructura Ecológica Principal como eje ordenador del territorio. 3. Agua como elemento ordenador y articulador del territorio. 4. Manejo y aprovechamiento sostenible de los bienes y servicios ambientales. 5.
Territorio como factor de identidad y educación 6. Generar espacio público como escenario para la construcción de ciudad y ciudadanía. 7. Ciudad – Región y Ciudad – Global 8. Cultura local como factor de competitividad 9. Equidad social en entornos saludables y competitivos 10. Ciudad compacta y con calidad de vida 11. Territorio atractivo con capacidad de inserción y optimización de Recursos 12.
Aprovechamiento racional del suelo y especialización económica del Territorio 13. Inclusión social y participación 14. Condiciones de movilidad, acceso y eficiencia 15. Consolidar Armenia como nodo de servicios subregionales 16. Territorio generador de innovación y conocimiento […]” 89. Visto el artículo 25 ejusdem, sobre la definición de suelo de protección ambiental, precisa que este se encuentra “[…] constituido por las zonas y áreas 30 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de terrenos localizados en Suelo Urbano, Suelo Rural, o Suelo de Expansión Urbana, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales; o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos o domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos tiene restringida la posibilidad de urbanizarse. […] Se encuentra delimitado cartográficamente conforme al Plano No. 28 […]”. 90.
Visto el artículo 90 del Acuerdo núm. 019 de 2009, prevé la definición de suelo de protección, en los siguientes términos: “[…]
ARTÍCULO
90. DEFINICIÓN DE SUELO DE PROTECCIÓN (VER PLANOS 28 Y 29). Es el conjunto de áreas con diferentes categorías, que por su localización, funcionalidad ecológica, composición, biodiversidad y generación de bienes y servicios ambientales, constituyen un patrimonio natural municipal, por tal razón merecen ser conservadas; orientando políticas de conocimiento, conservación y recuperación por la relevancia de su naturaleza dentro del sistema territorial.
De acuerdo con el Artículo 35 de la Ley 388 de 1997, el suelo de protección está constituido por las zonas y áreas de terreno, localizadas dentro de cualquiera de las clases de suelo, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructura para servicios públicos, o de las áreas de amenaza y riesgos no mitigables para la localización de vivienda, tiene prohibida la posibilidad de urbanizarse.
Corresponden a las zonas de protección de los recursos naturales las siguientes áreas: 1.- Afloramientos, Humedales y cuerpos de agua 2.- Ríos 3.- Quebradas 4.- Drenajes con cauces permanentes o no permanentes 5.- Microcuencas 6.- Zonas de fragilidad ecológica 7.- Bosques (relictos y fragmentos) 8.- Corredores biológicos 9.- Ecosistemas estratégicos 10.- Áreas naturales protegidas 11.- Áreas de valor paisajístico En el caso de Ríos y Quebradas, la delimitación se fundamenta en condiciones naturales, que determinan el suelo de protección, de acuerdo a lo definido en el Decreto-Ley 2811 de 1974 estipulando la delimitación por distancias horizontales de 15 m al lado y lado de quebradas y 30 m, al lado y lado de ríos, medidos a partir del borde del cauce, consolidando franjas y rondas de protección de 30 m y 60 m respectivamente.
Las áreas con pendientes superiores a 46.66% o 25º, en las zonas que no posean alguno de los valores ambientales definidos anteriormente, que se encuentren por fuera 31 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los suelos categorizados en los planos No. 28 y 29, no serán consideradas suelo de protección ambiental por recursos naturales.
No obstante, en las áreas con las pendientes mencionadas, se tendrán en cuenta para la aprobación de las licencias de urbanismo y construcción, las restricciones y condiciones para la edificabilidad en materia de ocupación, retiros, cálculo estructural, y obras ingenieriles y bioingenieriles de mitigación de riesgo natural, de acuerdo con los estudios particulares de estabilidad de taludes.
Durante el primer año de vigencia del P.O.T. el Municipio de Armenia, con la participación y validación de la C.R.Q., realizará el estudio técnico de actualización de suelos de protección ambiental urbano, el cual será formulado, acogiendo las variables establecidas en el Modelo de Ocupación Territorial de Armenia bajo criterios técnicos multidisciplinares, que será adoptado por la Administración como norma de carácter estructural.
PARÁGRAFO 1. El estudio técnico de actualización de suelos a realizarse durante el primer año, se distribuirá en trimestres para facilitar el desarrollo socio-económico de la ciudad. […]” Acervo Probatorio 91. La Sala encuentra que las pruebas relevantes para resolver el asunto sub examine son las siguientes: 92. El Concejo Municipal de Armenia mediante el Acuerdo núm. 019 de 2009 adoptó “[…] el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Armenia, para el periodo 2009-2023, Armenia, ciudad de oportunidades para la vida […]37. 93.
El director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Armenia, mediante Circular Informativa núm. 013 de fecha 2 de marzo de 2010, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 90 del POT del municipio (Acuerdo 019 de 2019), informó a la ciudadanía en general que “[…] las personas interesadas en predios que se encuentren categorizados como suelo de protección ambiental, podrán aportar la siguiente información en medio físico y magnético al Departamento Administrativo de Planeación Municipal a efectos de que éstos documentos sean valorados y aporten información que sirva de referente para el proceso de actualización de suelos de protección: […] Plano 37 Cfr. Folios 262 al 317 del cuaderno núm. 2 del expediente. 32 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co topográfico […] Estudio de oferta ambiental por unidad de manejo de Microcuenca […] Estudio de Suelos […] y […] Registro fotográfico […]”38. 94.
El director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Armenia, mediante Circular Informativa núm. 030 de fecha 25 de agosto de 2010, reiteró a la ciudadanía en general lo consignado en la Circular Informativa núm. 013 de fecha 2 de marzo, para lo cual fijó como fecha máxima de recepción de los estudios el día 29 de octubre de esa anualidad39. 95.
Mediante Actas de Reunión núms. 01 del 13 de septiembre40; 02 del 16 de septiembre41; 03 del 27 de septiembre42; 04 de 28 de octubre43; 05 de 29 de octubre44; y 06 de 23 y 24 de noviembre del año 201045, funcionarios del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Armenia en conjunto con representantes de la Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ-, evaluaron las visitas técnicas practicadas y los estudios técnicos aportados por algunos propietarios de predios urbanos, con el fin de efectuar el estudio de actualización del suelo de protección ambiental del ente territorial, emitir el concepto técnico respectivo y elaborar plano general urbano o planos sectoriales del suelo de protección ambiental modificado. 96.
En el Acta núm. 06 de 23 y 24 de noviembre de 201046, los funcionarios encargados del Departamento Administrativo de Planeación Municipal y de la Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ-, consideraron lo siguiente en relación con el predio de los integrantes de la parte demandante ubicado en la Carrera 14 con Calle 26 Norte: “[…] Los propietarios Julián Buendía y Carlos Alberto Gómez Buendía, teniendo en cuenta la modificación sufrida por el área 38 Cfr. Folios 74 al 75 del cuaderno núm. 1 del expediente. 39 Cfr. Folios 219 al 220 del cuaderno núm. 2 del expediente. 40 Cfr. Folios 163 al 168 del cuaderno de pruebas núm. 1 del expediente 41 Cfr. Folios 169 al 174 del cuaderno de pruebas núm. 1 del expediente 42 Cfr. Folios 176 al 182 del cuaderno de pruebas núm. 1 del expediente 43 Cfr. Folios 183 al 189 del cuaderno de pruebas núm. 1 del expediente 44 Cfr. Folios 190 al 196 del cuaderno de pruebas núm. 1 del expediente 45 Cfr. Folios 197 al 216 del cuaderno de pruebas núm. 1 del expediente 46 Cfr. Folios 197 al 216 del cuaderno de pruebas núm. 1 del expediente 33 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co donde se han transformado sus condiciones geomorfológicas, e hidrogeológicas, afectando la flora y fauna de los ecosistemas, se propone profundizar en el análisis de los suelos y geotectónica una vez se surta la cualificación de la no existencia de procesos administrativos y jurídicos, sucedidos con anterioridad por las afectaciones señaladas.
Se solicitará la revisión por parte de un especialista de suelos […]”. 97. Mediante Acta núm. 007 el 1 de diciembre de 2010, el director (e) del Departamento Administrativo de Planeación Municipal; el delegado de la Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ- y el Asesor del área de Planificación Ambiental del D.A.P.M., recomendaron lo siguiente: […] Revisados los planes referenciados general y predio a predio con las recomendaciones técnicas y normativas para la conservación del suelo de protección ambiental.
En tal sentido se recomienda obra de conformidad a lo establecido en el artículo en mención y generar el acto administrativo correspondiente (Decreto) de adopción del presente estudio el cual es avalado por sus funcionarios y asesores que actúan en la presente acta […]”. 98. El 1 de diciembre de 2010, la alcaldesa de Armenia expidió el Decreto núm. 094 “[…] POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL ESTUDIO TÉCNICO DE ACTUALIZACIÓN DE SUELOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL URBANO PARA EL MUNICIPIO DE ARMENIA […]”47, acto administrativo que fue publicado en la Gaceta Municipal núm. 1267 del 1 de diciembre de 201048. 99.
El 24 de junio de 2011 se llevó a cabo ante el Procurador 13 Judicial II para asuntos administrativos de Armenia, Quindío, diligencia de conciliación extrajudicial cuyo desarrollo quedó contenido en el acta núm. 0190 de esa fecha49, la cual, fue declarada fallida por falta de ánimo conciliatorio entre las partes involucradas. La diligencia fue promovida el día 29 de marzo de 2011 por Fagopaz SAS y Julián Buendía en contra del municipio de Armenia y la 47 Cfr. Folios 472 al 474 del anexo núm. 3 del expediente 48 Cfr. Folios 223 al 240 del cuaderno núm. 2 del expediente. 49 Cfr. Folios 572 al 574 del cuaderno principal núm. 3 del expediente. 34 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ-, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, diligencia que fue suspendida el día 31 de mayo de 201150 y reanudada el 24 de junio de esa anualidad51. 100.
Mediante esta convocatoria la parte convocante pretendía lo siguiente: “[…] PRIMERA: Que se declare la Nulidad del Decreto 094 del 01 de diciembre del 2010, en cuanto por él se adoptó el estudio técnico de actualización de suelos de protección ambiental urbano incluyendo en el plano temático correspondiente al predio localizado en la calle 26N entre Carrera 14 y Avenida Centenario Paraje Regivit.
SEGUNDA: Que, en consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, se disponga: A) la exclusión del predio localizado en la calle 26N entre Carrera 14 y Avenida Centenario Paraje Regivit del plano temático que forma parte del Decreto 094 del 01 de diciembre de 2010. B) La clasificación del mismo predio en el régimen urbanístico que permita su desarrollo para uso residencial y comercial.
C) La reparación de los daños que han sufrido mis mandantes, tanto por concepto de daño emergente como de lucro cesante al no haber podido desarrollar el predio en cuestión. TERCERA: Que se condene a la entidad demandada al pago de los intereses comerciales y moratorios establecidos en el artículo 177 del C.C.A., que se causen entre la fecha de ejecutoria de la sentencia y la fecha efectiva del pago de las condenas.
CUARTA: Que se condene a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho en caso de ser procedente. – Se estima en una suma superior a OCHO MIL MILLONES DE PESOS M/CTE (8.000.000.000) […]”. 101. En el expediente obran, igualmente, los siguientes estudios técnicos y testimonios recibidos ante el Tribunal de primera instancia: 102.
Estudio de suelos y caracterización geotécnica de septiembre de 2004, realizado en el lote ubicado en la Av. Los Aborígenes Calle 26 Norte entre la Av. Bolívar y la Av. Centenario en Armenia por Millán y Asociados Ltda.52 50 Cfr. Folios 13 al 15 del cuaderno de pruebas núm. 1 del expediente. 51 Cfr. Folios 572 al 574 del cuaderno principal núm. 3 del expediente. 52 Cfr. Folios 24 al 100 del cuaderno de pruebas núm. 1 del expediente. 35 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 103.
Actualización al estudio de suelos y caracterización geotécnica de 2004, elaborado en octubre de 2010 por Millán y Asociados Ltda., sobre el lote ubicado en la Av. Los Aborígenes Calle 26 Norte entre la Av. Bolívar y la Av. Centenario en Armenia53. 104. Estudio para la actualización el suelo de protección del municipio de Armenia del predio ubicado en la Carrea 14 Calle 26 N esquina de mayo de 2010, elaborado por John Jairo Cabrera Ramos54. 105.
Estudio de suelos complementario – Localización zona de escombros de mayo de 2011, elaborado por Millán y Asociados Ltda., sobre el lote ubicado en la Calle 26 Norte entre Avenida Bolívar a Avenida Centenario en Armenia55. 106. Testimonio rendido por el ingeniero forestal Orlando Martínez Arenas56. 107. Testimonio rendido por Diego Silvio Valencia Ramírez57. 108.
Testimonio rendido por el topógrafo César Augusto Osorio Reyes58. 109. Testimonio rendido por el ingeniero civil Álvaro Alberto Millán Ángel59. 110. Testimonio rendido por Álvaro Martinez Nieto60. 111. Testimonio rendido por el ingeniero de minas John Jairo Cabrera Ramos61. 112. Testimonio rendido por el ingeniero Jesús Antonio Piedrahita Zapata62. 53 Cfr. Folios 101 al 158 del cuaderno de pruebas núm. 1 del expediente 54 Cfr. Folios 91 al 112 del cuaderno de pruebas núm. 1 del expediente 55 Cfr. Folios 177 al 198 del cuaderno núm. 1 del expediente 56 Cfr. Folio 601 del cuaderno núm. 1 del expediente (1 CD) 57 Ibidem 58 Ibidem 59 Ibidem 60 Ibidem 61 Ibidem 36 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 113.
La Sala procederá a apreciar y a valorar la totalidad de las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado en el caso sub examine.
Análisis del caso en concreto 114. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, resolver el caso sub examine. 115. La Sala observa que la demanda del caso sub examine se sustentó en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984 y su única pretensión consistió en que “[…] se declare la nulidad del Decreto número 094 de 1º de diciembre de 2010, expedido por la Alcaldía de Armenia […]63” 116.
Al respecto, la Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ-, al momento de contestar la demanda, se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas y propuso la excepción de la caducidad de la acción, teniendo en consideración que, en realidad, la acción impetrada pretende la materialización de un interés particular de los demandantes consistente en el restablecimiento automático de su derecho, por lo que la acción que sería procedente, es decir, la de nulidad y restablecimiento del derecho, estaría caducada64.
Por su lado, el municipio de Armenia hizo lo propio y destacó que, 62 Ibidem 63 “[…] Por medio del cual se adopta el estudio técnico de actualización de suelos de protección ambiental urbano para el Municipio de Armenia […]” 64 Cfr. Folios 485 al 490 del cuaderno núm. 2 del expediente. 37 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en realidad, el propósito de los demandantes es que se anule el acto demandado porque lesiona sus intereses particulares65. 117.
Consta en el expediente que, mediante auto del 5 de julio de 201666, el despacho de primera instancia adoptó como medida de saneamiento del proceso la de adecuar la acción incoada a la de nulidad y restablecimiento del derecho, decisión que fue recurrida por la parte demandante a través de la presentación del recurso de reposición67; no obstante, el despacho sustanciador en providencia del 29 de julio de 2016, declaró improcedente esta impugnación conforme a lo previsto en los artículos 180 y 184 del CCA y, en consecuencia, remitió el expediente al magistrado que seguía en turno para que lo tramitara como un recurso de súplica en los términos del artículo 183 ejusdem68. 118.
La Sala Dual del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante providencia de 2 de septiembre de 2016, dispuso revocar el auto del 5 de julio de 2016 teniendo en cuenta que, conforme a la sentencia C-426 de 2002, “[…] la procedencia de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho bajo la vigencia del CCA no está determinada por el contenido del acto que se demanda, bien sea general o particular, ni por los efectos que se deriven de los mismos, sino que está determinada por la naturaleza de la pretensión que se formula en la demanda […]”69. 119.
En ese orden, el Tribunal Administrativo del Quindío en sentencia de primera instancia proferida el 6 de octubre de 2016, resolvió, entre otros aspectos, declarar no probada la excepción de caducidad propuesta por la Corporación Autónoma Regional del Quindío -CRQ- y, luego de estudiar los cargos de ilegalidad formulados con base en las pruebas allegadas, negó las pretensiones de la demanda70. 65 Cfr. Folios 499 al 519 del cuaderno núm. 2 del expediente. 66 Cfr. Folios 690 al 691 del cuaderno núm. 3 del expediente. 67 Cfr. Folios 698 al 700 del cuaderno núm. 3 del expediente. 68 Cfr. Folios 716 al 718 del cuaderno núm. 3 del expediente. 69 Cfr. Folios 725 al 731 del cuaderno núm. 3 del expediente. 70 Cfr. Folios 748 al 749 del cuaderno núm. 3 del expediente. 38 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 120.
De conformidad con lo anterior, la Sala en uso de las atribuciones oficiosas previstas en: i) el artículo 90 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201271, aplicable al proceso contencioso administrativo en virtud de la remisión prevista en el artículo 267 del Decreto 01 de 1984, el cual establece que el juez tiene el deber de darle a la demanda el trámite que corresponda aunque la parte demandante haya indicado una vía procesal inadecuada; y ii) en el artículo 164 del Decreto 01 de 1984 para determinar si se encuentra probada de oficio en este asunto la excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad de la acción. 121.
En esa medida, la Sala, conforme lo indicado en precedencia, considera que la posible declaratoria de nulidad del Decreto núm. 094 de 1º de diciembre de 2010 expedido por la Alcaldía de Armenia, afecta una situación particular y concreta en favor de la parte demandante como propietaria del predio localizado en la Calle 26 Norte entre Carreras 14 y Avenida Centenario Paraje Regivit del municipio de Armenia, al tanto que con esta acción no se persigue en estricto sentido la defensa de la legalidad en abstracto y, por tal razón, con base en el marco normativo y jurisprudencial referido supra, resultaba procedente demandar dicho acto mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 122.
En efecto, el Decreto núm. 094 de 1º de diciembre de 2010 tiene el carácter de acto administrativo mixto72 en cuanto la cesación de sus efectos daría lugar a que el predio de los demandantes quedara sustraído de la restricción de suelo de protección ambiental a que hacen referencia los artículos 25 y 90 del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Armenia73, lo que permitiría que este inmueble pudiera urbanizarse como es el interés de la parte 71 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]” 72 “[…] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 13 de mayo de 2021, Exp. 08001-23-31- 000-2011-00676-01, C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón […]”. 73 Contenido en el Acuerdo núm. 019 de 2009 “[…] Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Armenia, para el periodo 2009-2023, Armenia, ciudad de oportunidades para la vida […] 39 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante y así lo corroboran los diferentes estudios de suelos y caracterización geotécnica aportados al proceso, así como los cargos que soportan la presente acción judicial74.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el acto objeto de demanda actualizó el estudio técnico de suelos de protección ambiental urbano del municipio de Armenia y, en tal delimitación contenida en el plano temático vinculante que hace parte de dicha decisión, quedó incluido el inmueble de la parte demandante. 123. En tales circunstancias, la Sala concluye que el Decreto núm. 094 de 1º de diciembre de 2010 era susceptible de ser demandado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de nulidad.
Por lo expuesto, conforme a la jurisprudencia de esta Sala75, no procede declarar de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción, en la medida que el juez está obligado a interpretar la demanda, en caso de que se cumplan los presupuestos de procedibilidad de la acción; no obstante, en este caso, resulta evidente que se configura la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta las siguientes razones: 124.
El Decreto demandado fue expedido el día 1 de diciembre de 201076 y publicado en la Gaceta del Municipio de Armenia núm. 1267 del mismo día, mes y año77; en ese orden, la Sala considera que la demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debió ser presentada dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, según sea el caso, so pena de operar la caducidad de la acción, según lo previsto en el artículo 136.2 del Código Contencioso Administrativo, término que finiquitaba el día 2 de abril de 2011. 74 Cfr. Folios 24 al 100; 91 al 112; 101 al 158 y 177 al 198 del cuaderno de pruebas núm. 1 del expediente 75 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de mayo de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 08001-23-31-000- 2011-00676-01 […]” 76 Cfr. Folios 472 al 474 del anexo núm. 3 del expediente 77 Cfr. Folios 223 al 240 del cuaderno núm. 2 del expediente. 40 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 125.
Ahora bien, según da cuenta el sello de recibido de la demanda, se advierte que esta fue presentada hasta el día 29 de junio de 201278, es decir, por fuera del término previsto en el numeral 2° del artículo 136 ejusdem, configurándose así la excepción de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 126. Con todo y lo anterior, la Sala no pierde de vista que la parte demandada aportó al proceso copia del acta de conciliación de fecha 24 de junio de 2011 surtida ante el Procurador 13 Judicial II para asuntos administrativos de Armenia, Quindío79, diligencia que fue declarada fallida por falta de ánimo conciliatorio entre las partes involucradas.
La diligencia fue promovida el día 29 de marzo de 2011, por Fagopaz SAS y Julián Buendía -hoy parte demandante- en contra del municipio de Armenia y la Corporación Autónoma Regional del Quindío -parte demandada-, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, cuando restaban cuatro (4) días para el vencimiento de los cuatro meses dispuestos como término de caducidad. 127.
Consta, igualmente, que la diligencia de conciliación fue suspendida el día 31 de mayo de 201180 y reanudada el 24 de junio de esa anualidad, fecha en que finalmente se declaró fallida y se expidieron las constancias respectivas81. En consecuencia, el término de caducidad se reanudó el día 25 de junio de 2011 y venció el día 28 de junio de ese año, lo que le permite corroborar a la Sala, por un lado, que como la demanda se presentó el día 29 de junio de 201282, es decir, por fuera del término previsto en el numeral 2° del artículo 136 ejusdem, se configuró la excepción de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, por otro, que el real motivo y finalidad de la demanda, más que realizar el control de legalidad del decreto demandado, consistía en el restablecimiento del derecho consistente en “[…] la exclusión del 78 Cfr. Folio 235 del cuaderno núm. 1 del expediente 79 Cfr. Folios 572 al 574 del cuaderno principal núm. 3 del expediente. 80 Cfr. Folios 13 al 15 del cuaderno de pruebas núm. 1 del expediente. 81 Cfr. Folios 572 al 574 del cuaderno principal núm. 3 del expediente. 82 Cfr. Folio 235 del cuaderno núm. 1 del expediente 41 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co predio localizado en la calle 26N entre Carrera 14 y Avenida Centenario Paraje Regivit del plano temático que forma parte del Decreto 094 del 01 de diciembre de 2010 […]” y […] La clasificación del mismo predio en el régimen urbanístico que permita su desarrollo para uso residencial y comercial […], como lo adujo la parte demandante en la convocatoria de conciliación83. 128.
Por lo expuesto, teniendo en consideración que la Sala interpretó la acción de nulidad interpuesta por la parte demandante a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, consecuentemente, declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se abstiene de realizar el examen de legalidad del Decreto núm. 094 de 1º de diciembre de 2010, conforme al alcance del problema jurídico definido en esta providencia. Conclusión 129.
La Sala considera que no es procedente demandar la nulidad del Decreto núm. 094 de 1º de diciembre de 2010 mediante la acción de nulidad, toda vez que se trata de un acto administrativo mixto que afecta una situación particular y concreta en favor de la parte demandante como propietaria del predio localizado en la Calle 26 Norte entre Carreras 14 y Avenida Centenario Paraje Regivit del municipio de Armenia, al tanto que con esta acción no se persigue en estricto sentido la defensa de la legalidad en abstracto; en esa medida, revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda e interpretará la acción de nulidad interpuesta por la parte demandante a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, declarará probada de oficio la excepción de la caducidad de la acción. 83 Cfr. Folios 572 al 574 del cuaderno principal núm. 3 del expediente. 42 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Condena en costas 130.
Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por las partes, la Sala considera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, por lo que se abstendrá de condenar en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida, en primera instancia, el 6 de octubre de 2016 por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: INTERPRETAR la acción de nulidad interpuesta por la parte demandante a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: SIN CONDENA en costas en esta instancia.
QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. 43 Número único 63 001 23 31 000 2012 00123 01 Demandante: Fagopaz S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Con salvamento de voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.