CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03564-01 Accionante: Guillermina Betancourt Moreno Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 1° de agosto de 2024 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 10 de julio de 20241 Guillermina Betancourt Moreno, a través de apoderada judicial2, interpuso acción de tutela3 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana, al mínimo vital y a la seguridad social que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Chocó que, en providencia del 30 de mayo de 2024, confirmó la decisión del 2 de julio de 2019 del Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, en la que se declaró la terminación del proceso ejecutivo 27001-33-33-002-2014-00628-00 por el pago total de la obligación. 2.
Hechos 2.1. Guillermina Betancourt Moreno interpuso demanda ejecutiva4 en contra de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional ̶ UGPP con el fin de que se le diera cumplimiento a la sentencia que, durante el trámite de la nulidad y restablecimiento 27001-33-31-002-2011-00442-00, reconoció a la actora la reliquidación de su pensión. 2.2.
El 8 de septiembre de 20155 el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Quibdó libró mandamiento de pago y, posteriormente, a través de auto del 2 de julio de 1 Índice 1, expediente de tutela digital de primera instancia. 2 Obra en el certificado D7BD146FFDD13DFE E1B57D083C2420C3 9E3D8D8EE3EE2F87 112A8E34F82F32F2, índice 2. 3 Obra en el certificado FC31838CA3322230 A22AF3FB194CA52A 5B70FCA7A6C06DC9 905AEEAD0378581B, índice 2. 4 Folios 5 ̶ 9 del archivo 2014-628 C.1 PRINCIPAL del certificado 1DADB0C574274DE9 00EA199560406012 5AA04366ACF84040 C011E696F04167F5, índice 12. 5 Folios 91 ̶ 95, ibid. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-03564-01 Accionante: Guillermina Betancourt Moreno Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 20196, la referida autoridad judicial declaró la terminación del proceso por el pago total de la obligación. 2.3.
En contra de la anterior decisión, la parte ejecutante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación7. La alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Chocó el 30 de mayo de 20248, en el sentido de confirmar la decisión de primera instancia, dado que realizada la liquidación del crédito no se encontraron saldos pendientes a favor de la demandante. 3.
Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante sostuvo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales por las siguientes razones: 3.1. Constituyó un fraude a la sentencia que sirvió de fundamento para la demanda ejecutiva, puesto que aquella decisión había determinado la forma como habría de cumplirse la obligación, de modo que se debía indexar la primera mesada pensional con el fin de que la prestación no perdiera su poder adquisitivo. 3.2.
Afirmó que se incurrió en una violación directa de la Constitución por la inobservancia de los artículos 46, 48, 53, 58, 230 y 366 de la Constitución Política. 3.3. En su sentir, se manifestó un defecto orgánico porque el Tribunal Administrativo del Chocó excedió sus competencias como juez ejecutivo, toda vez que moduló los efectos de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho e hizo nugatorio el derecho que se le había reconocido. 3.4.
También adujo que se configuró un defecto sustantivo porque la autoridad judicial se apartó del alcance del artículo 422 del Código General del Proceso y no justificó suficientemente su decisión. 3.5. Finalmente, citó como desconocidas las sentencias C 862 de 2006, C 397 de 2011, SU 130 de 2003, SU 1073 de 2012, SU 131 de 2013, SU 415 de 2015 y SU 637 de 2016, así como varias decisiones del Consejo de Estado. 6 Folio 47 del archivo 2014-628 C.2 PRINCIPAL del certificado 1DADB0C574274DE9 00EA199560406012 5AA04366ACF84040 C011E696F04167F5, índice 12. 7 Folios 51 ̶ 59, ibid. 8 Folios 27 ̶ 34, ibid. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-03564-01 Accionante: Guillermina Betancourt Moreno Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 4.
Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “Con fundamento en los hechos que seguidamente expongo, solicito al Consejo de Estado emitir una orden de protección de los derechos constitucionales fundamentales violados flagrantemente por el Tribunal Administrativo de Chocó, protección que ha de hacerse en los siguientes términos: PRIMERA: Declarar que el auto interlocutorio No. 740 del 30 de mayo del 2024, notificado mediante mensaje de texto el 11 de junio del 2024, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, por medio del cual confirma el auto interlocutorio No. 1036 del 02 de julio del 2019, del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, que da por terminada la acción ejecutiva derivada de sentencia, radicado No. 27001-33-33-001-2014-00628-00, de la accionante, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL UGPP., haciendo de este modo inane el derecho a LA INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL, reconocida, mediante sentencia, en contra de la mentada entidad, constituye una vía de hecho que afecta los derechos fundamentales de la parte accionante.
SEGUNDA: Conceder tutela como mecanismo definitivo a mi poderdante Sra. GUILLERMINA BETANCOURT MORENO, para la protección de sus derechos fundamentales de: debido proceso, acceso a la administración de justicia, dignidad humana, igualdad, mínimo vital y a la seguridad social en pensiones. TERCERA: Ordenar al Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, proferir una nueva decisión judicial, que cumpla lo definido por Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, conforme la sentencia No. 050 del 05 de septiembre del 2013, QUE ORDENÓ INDEXAR LA PRIMERA MESADA PENSIONAL, a partir de la fecha del status pensional, exactamente el día 10 de julio del 2000, por asistirle su derecho constitucional y legal”9. 5.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 11 de julio de 202410 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar, en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo del Chocó y, como tercera interesada, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional ̶ UGPP11. 5.1. El Tribunal Administrativo del Chocó12, luego de rendir el correspondiente informe sobre el proceso ordinario, solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, puesto que esta pretendió abrir un debate en tercera instancia y la parte tutelante no ejerció el recurso extraordinario de revisión. 9 Folios 1–2 del certificado FC31838CA3322230 A22AF3FB194CA52A 5B70FCA7A6C06DC9 905AEEAD0378581B, índice 2. 10 Obra en el certificado C0CA6A2851559A77 9244E84007B2B472 AA5A977B1B381401 10B47DE84ED4F7E9, índice 5. 11 Los soportes de notificación obran en el índice 8. 12 Obra en el certificado 8E67FAD5613BC1BF 706995D66C9DD48E 8998028850610887 A62637FFADE94F66, índice 9. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-03564-01 Accionante: Guillermina Betancourt Moreno Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó 5.2.
La UGPP13 solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, toda vez que todas sus actuaciones estuvieron ajustadas a derecho y se limitaron a dar cumplimiento a las sentencias emitidas al interior del proceso declarativo en el que se reconoció la reliquidación de la pensión de la demandante. Además, señaló que no se demostró el acaecimiento de un perjuicio irremediable, la demanda tuitiva se encaminó a reactivar un proceso ejecutivo ya concluido con el único fin de que se aumentara el valor económico de la mesada pensional sin tener en cuenta que ya no existe ningún saldo pendiente a favor de la accionante y que ya hubo un pronunciamiento del juez ordinario respecto al pago total de la obligación. 6.
Fallo de tutela de primera instancia El 1° de agosto de 202414 la Subsección A de la Sección Segunda declaró improcedente el amparo, porque no superó el requisito de relevancia constitucional. El a quo constitucional consideró que la controversia planteada se limitó a una inconformidad de la actora con la cuantía que le fue reconocida, sin sustentar una verdadera afectación a sus derechos fundamentales, máxime cuando el Tribunal acusado estimó que los valores cancelados por la UGPP fueron superiores a la mesada indexada, de manera que no existía ningún saldo a favor, lo que llevó a la conclusión de declarar terminado el trámite ejecutivo por el pago total de la obligación. 7.
Razones de la impugnación Inconforme, la parte accionante presentó15 escrito de impugnación16, en el que propuso dos metodologías para indexar su primera mesada pensional, una a través de la aplicación del índice de precios al consumidor y la otra mediante el reajuste porcentual anual decretado por el Gobierno Nacional. Adicionalmente, afirmó que no existía ninguna norma en el ordenamiento jurídico que limitara la acción de tutela cuando se trata de una cuestión meramente económica e insistió en que se había confundido la primera mesada pensional con la número 110, debido a que su cálculo 13 Obra en el certificado 254BFDC2D30FAF39 4C4DEFF2E731CFE9 8B884B0A5164C261 44686D5C0C79F162, índice 11. 14 Obra en el certificado 14446657D9982160 7B160BC1A96398BD 711A28FDC3CF8B54 4503A604D67E02AC, índice 15. 15 El 22 de agosto de 2024, a través de la ventanilla virtual, según el índice 20. 16 Obra en el certificado 381BD5E96A28EC34 F14CC00E9093B0C7 CA939355AA044EF2 E7FD75B5CCA83DBC, índice 20. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-03564-01 Accionante: Guillermina Betancourt Moreno Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó debió realizarse desde que la actora adquirió el estatus pensional ̶ 10 de julio de 2000– y no desde el momento en que se decretó la prescripción de algunas de estas mesadas –16 de junio de 2008–. 8.
Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 8.1. Mediante auto del 28 de agosto de 202417 el a quo concedió la impugnación. 8.2. A través de memorial allegado el 3 de septiembre de 202418 la UGPP expuso las razones por las cuales consideró que la sentencia de primera instancia debía ser confirmada, pues reiteró que la demanda tuitiva resultaba improcedente.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 1° de agosto de 2024 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se establecerá si se incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos 17 Obra en el certificado 6AD02D28E9A0EFA2 CDC9A3F7456EABC9 40A4100832098551 0E76B9B89FFD72A2, índice 24. 18 Obra en el certificado 96FEC858C98F9266 48F486D266F75B20 7A11375ECD944CC5 5F5D05BF0D656829, índice 28. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-03564-01 Accionante: Guillermina Betancourt Moreno Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó requisitos de procedibilidad19 y de procedencia20 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”21.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber22: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa y justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202223, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 19 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 20 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 21 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 22 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 23 Sentencia del 16 de junio de 2022. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-03564-01 Accionante: Guillermina Betancourt Moreno Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.
Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el debate planteado ante el juez ordinario del proceso ejecutivo 27001-33-33-002- 2014-00628-00, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.
Guillermina Betancourt Moreno alegó, en esencia, que la autoridad judicial había excedido sus competencias al modificar con su decisión las órdenes proferidas dentro del proceso declarativo y que la indexación de la primera mesada pensional debió reconocerse desde el 10 de julio del 2000, fecha en la cual la actora adquirió el estatus pensional. 4.4.
Al respecto, esta Subsección encuentra que dentro del recurso de reposición y en subsidio apelación que la actora ejerció en contra de la decisión del 2 de julio de 201924, ya se había planteado una fórmula como la actora consideró que se debía indexar su primera mesada pensional, expresó su inconformidad respecto de la terminación del proceso ejecutivo, porque, en su sentir, todavía existían saldos a su favor y alegó el desconocimiento de las órdenes de la sentencia declarativa. 4.5.
Así, se observa que la providencia del 30 de mayo de 2024 expuso los siguientes razonamientos: “Ahora bien, a efectos de determinar si la decisión del A quo en ordenar la terminación del proceso por pago total de la obligación era procedente o no, se efectuará la liquidación del crédito de conformidad con la sentencia que presta merito ejecutivo en la presenta causa: (…) La entidad, ejecutada mediante resolución RDP 046049 del 3 de octubre de 2013, en cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, que modifica la decisión del Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión, reliquida la mesada pensional en la suma de un millón diecisiete mil cuatrocientos cuarenta y cuatro pesos M/CTE ($1.017.444), 24 Folios 51 ̶ 60 del archivo 2014-628 C.2 PRINCIPAL del certificado 1DADB0C574274DE9 00EA199560406012 5AA04366ACF84040 C011E696F04167F5, índice 12. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-03564-01 Accionante: Guillermina Betancourt Moreno Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó efectiva a partir del 10 de julio de 2000, con efectos fiscales a partir del 16 de junio de 2008 por prescripción trienal.
En dicho reconocimiento, se evidencia que reliquidan la mesada pensional, pero no se efectuó la indexación de la primera mesada como fue ordenada en el fallo. De otra parte, a índice 19 de la plataforma SAMAI, se observa liquidación presentada por la apoderada de la parte demandante, en la que indexa el IBL desde julio de 2000 hasta enero de 2008.
Una vez actualizado el IBL, aplica la tasa de reemplazo, es decir, el 75% y establece el valor de la mesada pensional de la actora, en cuantía de $1.565.969. Para calcular las diferencias de las mesadas pensionales a favor de la demandante, compara el valor actualizado a enero de 2008, con el valor cancelado al demandante en el año 2000, la cual debió hacerse con el valor devengado por la actora en esta misma vigencia (2008), pues no podría el apoderado, una vez que actualiza la pensión del actor a enero de 2008, llevarla a surtir efectos al pasado (julio de 2000).
(…) Como se puede observar, una vez se compara el valor de la mesada pensional indexada al año 2008 ($1.566.456,11), con el valor de la mesada cancelada a la demandante en esta misma vigencia (Año 2008 - $1.657.652,40), resulta inferior al valor pagado por la entidad pensional, en cuantía de noventa y un mil ciento noventa y seis pesos ($91.196).
De lo anterior, se infiere que la mesada pensional de la demandante, no está afectada de depreciación monetaria, pues los valores cancelados a esta por concepto de mesada pensional, resultan ser superiores a la mesada indexada. (…) Como se puede observar, si se realiza la liquidación partiendo que la cifra liquidada por el demandante corresponde a la suma que debe percibir desde el año 2000, la pensión correspondiente al año 2024, equivaldría a la suma de $5.422.178,35, cifra que resulta superior en un 53.96% de la que hoy recibe una persona que se jubiló en idénticas condiciones que ella ($3.521.808,72), es decir, iguales factores salariales en concepto y dinero e igual fecha de adquisición del status pensional.
En esos precisos términos se confirmará el auto apelado, en el sentido de declarar por terminado el proceso por pago total de la obligación, puesto que al efectuar la liquidación del crédito no existen saldos a favor de la demandante”25. 4.6. Luego de relatado lo que precede, resulta evidente que en sede de tutela la parte accionante pretende utilizar el mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional, pues más allá de lograr demostrar la manifestación de algún defecto en la providencia censurada, se limita a controvertir e incluso sugerir una forma adecuada sobre la liquidación del crédito, a pesar de que en el auto analizado se le señaló que el valor que le fue pagado resulta mayor al que acceden otras personas en similares condiciones pensionales. 25 Folios 30 ̶ 33 del archivo 2014-628 C.3 PRINCIPAL del certificado 1DADB0C574274DE9 00EA199560406012 5AA04366ACF84040 C011E696F04167F5, índice 12. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-03564-01 Accionante: Guillermina Betancourt Moreno Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó De esta manera, fuerza concluir que la solicitud de amparo está destinada a plantear un mero desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que también demuestra que más allá de una posible vulneración de sus garantías fundamentales, la tutelante, realmente, pretendió proteger un interés meramente económico, sin llegar a demostrar una real afectación a su mínimo vital. 4.7.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar de manera genérica la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.8.
Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada26, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario27. 5.
Con fundamento en las razones expuestas, se confirmará el fallo impugnado que declaró improcedente el amparo. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 1° de agosto de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró la improcedencia del amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 26 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 27 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. 10 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-03564-01 Accionante: Guillermina Betancourt Moreno Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado