Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-01 Accionante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez Confirma la decisión de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-11175-01 Accionante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez Accionados: Presidencia de la República y otros Temas: Acción de tutela contra ley / Se confirma la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 24 de febrero de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Miguel Ángel Bravo Gutiérrez. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 22 de octubre de 20211 Miguel Ángel Bravo Gutiérrez interpuso -en nombre propio- una acción de tutela contra el Senado de la República, la Cámara de Representantes y la Presidencia de la República. El accionante consideró vulnerados 1Mediante providencia proferida el 29 de noviembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio del 27 de octubre de 2021, por no haberse vinculado a la Presidencia de la República.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-01 Accionante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez Confirma la decisión de primera instancia 2 sus derechos fundamentales a la libertad, igualdad y debido proceso debido a la aprobación del artículo 125 del Proyecto de Ley 158 de 2021. 2.- Como pretensiones, el accionante formuló las siguientes (se transcribe): << PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y libertad invocados de conformidad con lo expuesto en escrito de tutela.
SEGUNDO: como consecuencia de lo anterior, solicito a los honorables magistrados SUSPENDER de manera transitoria y especial los efectos jurídicos del artículo 125 de la Ley 158 de 2021, a fin de preparar y presentar la correspondiente ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.
TERCERO: de manera subsidiaria, solicito a los honorables magistrados se ordene a los representantes legales de las entidades territoriales ABSTENERSE de dar aplicación a la norma acusada, hasta tanto no sea revisada por parte de la honorable Corte Constitucional.
CUARTO: solicito se corra traslado de la totalidad de informes y pruebas recaudadas a la honorable Corte Suprema de Justicia para lo de su competencia>>. B. Hechos 3.- El 19 de octubre de 2021 el Congreso de la República, en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado debatió y aprobó el Presupuesto General de la Nación para el año 2022, por medio del Proyecto de Ley 158 de 2021. 3.1.- Mediante el artículo 125 del mencionado proyecto de ley se modificó el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 (Ley de Garantías), y se estableció: << ARTÍCULO 125.
Con el propósito de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación. La presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005.
PARÁGRAFO. Todos los convenios que se suscriban bajo el amparo de la presente disposición serán objeto de control especial por parte de la Contraloría General de la República. El Contralor General de la República determinará, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, la forma en que se ejercerá dicho control especial>>.
C. Fundamentos de la vulneración Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-01 Accionante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez Confirma la decisión de primera instancia 3 4.- El accionante indica que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al establecer en el artículo 125 de la Ley 158 de 2021 que <<la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con entidades territoriales, apelando a la reactivación económica durante el año 2022>>, pues en el presente año se realizarán las elecciones presidenciales y legislativas en el país, por lo que dicha norma resulta inconveniente por los riesgos de utilización de recursos públicos que incidan dentro de las campañas electorales. 4.1.- Señala que con el cambio propuesto en la mencionada norma se vulnera el derecho a la igualdad de los candidatos presidenciales que generan oposición al gobierno y de los partidos y movimientos emergentes y minoritarios; de igual manera, alega la vulneración al debido proceso por parte de los congresistas que aprobaron el artículo 125 <<abusando de las funciones propias de su cargo>>, al permitir que una ley ordinaria modifique una ley estatutaria. 4.2.- Alega que las disposiciones de la Ley del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones no pueden modificar una ley estatutaria (Ley de Garantías) que tiene como fin garantizar las elecciones presidenciales y legislativas. 4.3.- Indica que no existe en el ordenamiento jurídico otro trámite que suspenda los efectos jurídicos del artículo 125 de la Ley 158 de 2021 para garantizar el derecho fundamental al debido proceso, pues el control de constitucionalidad sería posterior al momento en que dicho artículo surta efectos.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- El secretario general del Senado de la República (accionado) solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no probarse cumplido el requisito de subsidiariedad, ya que al accionante le corresponde acudir ante la Corte Constitucional mediante la acción pública de inconstitucionalidad. 5.1.- Argumenta que dicha Corporación, dentro de sus competencias, adelantó y aprobó el proceso legislativo No. 096 de 2021 Senado – 158 de 2021 Cámara <<Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2022 "mensaje de urgencia”>>, el cual fue sancionado y promulgado por el presidente de la República, convirtiéndose en Ley de la República No. 2159 del 12 de noviembre de 2021, por lo que la acción de tutela no es procedente para modificar, adicionar, derogar o suspender una norma, ya agotado el proceso legislativo.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-01 Accionante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez Confirma la decisión de primera instancia 4 6.- La jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes (accionada) solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela por instaurarse contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto; subsidiariamente, solicita que se declare la improcedencia de la acción por la inobservancia del requisito de subsidiariedad. 6.1.- Señala que el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela no procede contra actos de carácter general, impersonal y abstracto.
Indica que el accionante pretende que se deroguen aspectos específicos de la Ley 2159 de 2021, lo cual debe ser tramitado por medio de una demanda de inconstitucionalidad. Por este motivo, la acción de tutela no es el medio idóneo para satisfacer la pretensión invocada. 6.2.- Agrega que si bien la causa del amparo tiene lugar porque no existía mecanismo para cuestionar la constitucionalidad de la norma, con la sanción de esta y su nacimiento al ordenamiento legal como Ley 2159 de 2021 la acción de tutela se torna improcedente, pues puede ser demandada por cualquier ciudadano y se faculta a la Corte Constitucional a ejercer el control abstracto y concentrado de constitucionalidad sobre normas de contenido general e impersonal. 7.- El apoderado judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (accionada) solicita su desvinculación de la acción, por no existir nexo de causalidad entre la violación o amenaza de los derechos fundamentales invocados por la parte actora y dicha autoridad, pues no es la autoridad pública que presuntamente violó o amenazó las garantías constitucionales. 7.1.- Indica que la Presidencia de la República no vulneró los derechos fundamentales invocados, pues el artículo 125 del proyecto de Ley 158 de 2021, hoy artículo 124 de la Ley 2159 del 12 de noviembre de 2021, fue expedido por el Congreso de la República. 7.2.- Por otra parte, argumenta que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que no se busca evitar un perjuicio irremediable, por lo que la acción pertinente es la acción pública de inconstitucionalidad.
Añade que actualmente se han presentado 43 demandas de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2159 de 2021 y la Corte no ha emitido ningún pronunciamiento al respecto, ni ha decretado su suspensión como medida cautelar mientras adopta una decisión de fondo, por lo cual continúa gozando de plena presunción de constitucionalidad. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-01 Accionante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez Confirma la decisión de primera instancia 5 7.3.- Afirma que la presente tutela resulta improcedente por carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que el 12 de noviembre de 2021 el presidente de la República sancionó y promulgó la Ley 2159 de 2021. 8.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (interviniente) solicita declarar improcedente la acción de tutela por (i) no acreditarse el requisito de subsidiariedad;
(ii) falta de legitimación en la causa por activa, y (iii) no encontrarse probado el desconocimiento del principio de reserva de ley estatutaria. 8.1.- Indica que (i) no se causó un perjuicio irremediable con el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 y (ii) el accionante cuenta con la posibilidad de interponer la acción de inconstitucionalidad. 8.2.- Por otra parte, manifiesta que el actor debía acreditar cómo el Congreso de la República vulneró o amenazó sus derechos fundamentales con la aprobación del artículo 125; sin embargo, no se aportaron documentos o pruebas que demuestren el interés directo del accionante en el debate legislativo del proyecto de ley. 8.3.- Advierte que la prohibición de no celebrar convenios administrativos cuatro meses antes de las elecciones no tiene que ver con el sistema de elección, organización electoral, formas de voto o conteo de votos, fecha de las elecciones, entre otros.
Además, el artículo 124 no habilitó a las autoridades de orden nacional y territorial a celebrar convenios interadministrativos para favorecer un candidato o campaña política, pues estos contratos deben cumplir los fines del Estado y las disposiciones de contratación estatal. 8.4.- Así mismo, el parágrafo del artículo 124 estableció que los contratos tendrán un control especial por parte de la Contraloría. De conformidad con lo anterior, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 podía ser modificado a través de leyes ordinarias y su aprobación no tenía por finalidad favorecer intereses políticos, por lo que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 no violó o desconoció el principio de reserva de ley estatutaria.
E. Fallo impugnado 9.- El 24 de febrero de 2022 el Consejo de Estado, Sección Cuarta, declaró improcedente la acción de tutela por (i) interponerse contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto y (ii) no probarse cumplido el requisito de subsidiariedad. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-01 Accionante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez Confirma la decisión de primera instancia 6 9.1.- Indicó que la acción de tutela, en principio, no es compatible con los efectos que producen los actos de carácter general impersonal y abstracto.
Para ello, el constituyente ha dispuesto mecanismos judiciales idóneos que permiten cuestionar el contenido de ese tipo de actos. 9.2.- Señaló que, específicamente, la acción de tutela es improcedente para cuestionar una ley de la República, pues se trata de una competencia asignada por la Constitución a la Corte Constitucional, a través de la acción pública de inconstitucionalidad. 9.3.- Argumentó que las pretensiones presentadas por el accionante contra las autoridades accionadas con ocasión a la aprobación del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 no superan el requisito de subsidiariedad, pues mediante la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos pueden atacar las leyes de la República. 9.4.- Pese a que el accionante indicó que la acción pública de inconstitucionalidad no cumple con el requisito de eficacia para satisfacer las pretensiones de la demanda porque (i) su control de constitucionalidad es posterior a la entrada en vigor, pero lo pretendido es que se tomen medidas durante el trámite legislativo y (ii) no permite prevenir que la norma surta efectos jurídicos, que es lo pretendido en la acción de amparo, la Ley 2159 de 2021 fue sancionada y promulgada durante el trámite de esta acción de tutela. 9.5.- Ante ese cambio de circunstancias, la solicitud de amparo se torna improcedente, pues, una vez ha sido promulgada la norma a la que el actor atribuye la violación de sus derechos fundamentales, queda habilitado el escenario natural para discutir su constitucionalidad.
F. Impugnación 10.- El 14 de marzo de 2022 el accionante impugnó la providencia del 24 de febrero de 2022. Indica que los senadores y representantes a la Cámara debieron pronunciarse individualmente frente a la acción de tutela; sin embargo, la contestación se remitió por parte de los representantes de dichas autoridades. Considera que la respuesta de cada servidor público resulta necesaria para que <<rinda las explicaciones necesarias a las Corporaciones>>. 10.1.- Si bien existe la acción pública de constitucionalidad y la Corte Constitucional asumió el conocimiento de varias demandas de inconstitucionalidad, en el caso concreto no se ha realizado ninguna intervención para la protección de sus derechos fundamentales.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-01 Accionante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez Confirma la decisión de primera instancia 7 10.2.- Argumenta que no existe otro mecanismo idóneo para la protección de sus derechos fundamentales, y que la intervención del juez de tutela como mecanismo transitorio hasta que el juez natural tome una decisión permitiría la debida protección de los derechos invocados.
II. CONSIDERACIONES 11.- La Sala confirmará la decisión de primera instancia, toda vez que no se encuentra satisfecho el requisito general de subsidiariedad. 12.- La Sala advierte que las pretensiones de la acción de tutela están dirigidas a reprochar la aprobación del artículo 125 del Proyecto de Ley 158 de 2021, actualmente artículo 124 de la Ley 2159 del 12 de noviembre de 2021.
Sin embargo, se observa que no se superó el requisito de subsidiariedad, por cuanto el accionante cuenta con otro medio de defensa para la protección de los derechos invocados, esto es, la acción pública de inconstitucionalidad, mecanismo judicial por medio del cual los ciudadanos pueden atacar las leyes de la República. 13.- La acción de tutela no es procedente para controvertir la constitucionalidad de una ley ni para oponerse a su vigencia. La constitucionalidad de las leyes sólo puede discutirse mediante la acción pública que prevé la Constitución Política; dicha acción debe interponerse ante la Corte Constitucional, y el hecho de que la propia carta no consagre una medida cautelar en la que puedan suspenderse los efectos de una ley no permite considerar que tal medida puede lograrse a través de la acción de tutela, la cual está prevista para garantizar los derechos fundamentales de las personas cuando estos sean amenazados o vulnerados por la actuación de una autoridad pública.
La vigencia inmediata de las leyes forma parte esencial de la separación de poderes en el Estado de derecho. Las disposiciones generales y abstractas del legislador solo pueden ser declaradas inexequibles por la Corte Constitucional: no pueden <<suspenderse>> por las autoridades judiciales, dándole a la acción de tutela un alcance que ella no tiene.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE Radicado: 11001-03-15-000-2021-11175-01 Accionante: Miguel Ángel Bravo Gutiérrez Confirma la decisión de primera instancia 8 PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 24 de febrero de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que declaró improcedente la acción.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de esta Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado