1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 12 de mayo de 2022 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01064-00 Interno: 3774-2018 Demandantes: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Asunto: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – Ley 1437 de 2011 Tema: Topes indemnizatorios producto del pago de sentencia que anula decisión de retiro – admisión del recurso Procede el despacho a decidir sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que interpuso el apoderado de la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia del 21 de septiembre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección E, que confirmó con modificación el fallo estimatorio de las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES PROCESALES 1.1. Demanda1 1. La señora Luisa Margarita Mestre Zequeda instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los Oficios Nos. SG No. 2265 del 3 de mayo y 00927 de 22 de septiembre, ambos del 2010, expedidos por el Secretario General de la Procuraduría General de la Nación y el Procurador General de la Nación, por medio de los cuales se dio por terminado el nombramiento provisional efectuado 1 Folios 1 a 11 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 2 para desempeñar el cargo de Profesional Universitario, Código 3PU, Graco 17 de la División de Registro y Control y Correspondencia de esa entidad. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara su reintegro al cargo, el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de devengar y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 177 y 178 del CCA. 1.1.1 Hechos de la demanda 3. La demandante ingresó a laborar en la Procuraduría General de la Nación el 1° de febrero de 2002, en virtud de nombramiento provisional dispuesto mediante el decreto 009 de 11 de enero de ese año y desempeñó diversos empleos de carrera administrativa en esa misma condición. 4.

El último cargo que desempeñó la accionante fue el de Profesional Universitario Código 3PU, Grado 17 de la División de Registro, Control y correspondencia, con funciones en el grupo de nómina. La entidad demandada decidió no prorrogarle su designación en las condiciones señaladas, a través del Oficio SG No. 2265 del 3 de mayo de 2010. 5.

El cargo de Profesional Universitario Código 3PU, Grado 17 de la División de Registro, Control y correspondencia del que fue retirada la demandante no ha sido provisto de manera definitiva porque la entidad no ha efectuado el concurso de carrera administrativa. 1.2.1 Decisión de primera instancia 6. Mediante sentencia de 31 de mayo de 2012, el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Bogotá, accedió a las pretensiones de la demanda, pues consideró que el acto de retiro fue expedido sin competencia por el Secretario General de la demandada, quien se arrogó, sin justificación alguna, la facultad de remover a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación. A título de restablecimiento ordenó el reintegro al cargo ocupado por la demandante o a otro de igual o superior remuneración y condenó a la Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 3 demandada al pago de salarios y prestaciones sociales desde que se produjo el retiro del servicio hasta el efectivo reingreso al servicio, sin solución de continuidad2. 1.2.2 Trámite de la segunda instancia 1.2.2.1 Recurso de apelación 7.

Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación para que se revocara y en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda3. Alegó que el oficio que se acusó en la demanda es de trámite, pues se limitó a informar a la demandante acerca del vencimiento del término de provisionalidad para el cual había sido designada, de manera que fue expedido de forma válida por el Secretario General de la entidad. 8.

Agregó que el nombramiento de la demandante se dispuso mediante el decreto 2427 de 29 de octubre de 2009, acto en el que se le informó el término de la vinculación. Aseguró que el retiro obedeció al vencimiento de ese plazo legal, conocido y aceptado por la demandante cuando tomó posesión del cargo para el que fue nombrada en condición de provisionalidad. 1.2.2.2 Sentencia de segunda instancia 9.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección E profirió sentencia el 21 de septiembre de 20174, por medio de la cual confirmó parcialmente el fallo de primera instancia, al considerar que el acto que dispuso la no prórroga de la vinculación provisional no fue motivado debidamente. Ello, porque en esa decisión de retiro la entidad se limitó a informarle a la accionante que su nombramiento había sido por 6 meses y que debía hacer entrega a su jefe inmediato de los asuntos que tuviera a cargo. 2 Folios 244 a 258. 3 Folios 262 a 278. 4 Folios 504 a 514.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 4 10. El tribunal modificó la sentencia de primera instancia, específicamente en lo que tiene que ver con el restablecimiento del derecho. Condicionó el reintegro de la accionante a un cargo que no hubiere sido suprimido o provisto por el sistema de carrera.

Limitó el pago de salarios y prestacionales, desde el retiro hasta la fecha de la sentencia, descontando en todo caso las sumas recibidas por cualquier vinculación laboral, pública o privada sin que la indemnización pudiera superar los 24 meses de salario. Para este efecto, invocó las reglas de unificación contenidas en la sentencia SU-556 de 2014 de la Corte Constitucional.

II. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA 11. Dentro del término legal, el 13 de octubre de 20175, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia del día 21 de septiembre de del mismo año, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.1 Trámite procesal 12.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 22 de marzo de 2018, concedió el anterior recurso. Además, dispuso el término de 20 días que establecía el artículo 261 del CAPCA para su sustentación6. 13. Mediante escrito de 4 de mayo de 2018, dentro del término legal7, el apoderado de la demandante sustentó el recurso.

Pidió que se modifique o anule parcialmente el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia que dispuso el restablecimiento del derecho a favor de la accionante. De manera subsidiaria, solicitó que se aplique el criterio expresado por la Corte Constitucional en las Sentencias T-656 de 2012 y SU 556 de 2014, de manera que se ordene el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde el momento del retiro declarado nulo y hasta la fecha que la 5 Folio 516. 6 Folios 526 a 528. 7 El término inició a correr el 25 de abril de 2018, según constancia de folio 528 vuelto.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 5 procuraduría General de la Nación certifique la provisión del cargo mediante el sistema de concurso de méritos. 14. Como soporte jurisprudencial de sus argumentos e intenciones, alegó que la sentencia recurrida desconoció la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 29 de enero de 2008, expediente 76001-23-31-000-2000-02046-02, con ponencia del consejero Jesús María Lemus Bustamante, en la que se estableció como regla de unificación que el pago de salarios y prestaciones sociales que tiene lugar como consecuencia de la nulidad de un acto de retiro del servicio, es de carácter indemnizatorio.

En tal virtud, el recurrente considera que son improcedentes los descuentos de los dineros percibidos por la demandante producto de otros salarios u honorarios percibidos aún si provienen del erario. 15. Refirió que las reglas de unificación contenidas en la sentencia SU-556 de 2014 de la Corte Constitucional, que sustentó la modificación del restablecimiento del derecho por parte del juez ad quem, son inaplicables a los nombramientos en provisionalidad efectuados en entidades que tienen sistemas de carrera administrativa especial, como es el caso de la Procuraduría General de la Nación, siendo el Decreto Ley 262 de 2000 la norma rectora de tal situación que no fue analizada por la Corte Constitucional en aquella oportunidad. 16.

Alegó que la decisión de segunda instancia también desconoció las sentencias C-077 de 2004 y T-1447 de 2013, el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política y el principio de congruencia establecido en el Código General del Proceso. Esto último porque en el recurso que presentó la entidad demandada no se pidió la modificación de los numerales 2, 4 y 5 de la sentencia de primera instancia del 31 de mayo de 2012, de manera que el Tribunal no tenía la facultad de modificar el restablecimiento del derecho. 17.

El expediente ingresó al despacho, el 1° de agosto de 2018, para decidir sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia8. 8 Folio 544. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 6 III.

CONSIDERACIONES 3.1 Competencia 18. El Despacho es competente para conocer del presente proceso, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)9, que estableció la competencia funcional para desatar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el Consejo de Estado.

El artículo 265 del CPACA dispone que el magistrado ponente será quien resolverá la admisión de este recurso10. 19. En consecuencia, repartido el expediente de la referencia a este Despacho, la Ponente es competente para conocer y decidir sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante. 3.2 Importancia del precedente jurisprudencia en el estado social de derecho. 20.

La Constitución Política, determinó en su artículo 230 el sistema de fuentes en la actividad judicial, al expresar que «[l]os jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley», y que «[l]a equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial». 21.

Sobre el precedente jurisprudencial como mecanismo realizador de la igualdad jurídica, la Corte Constitucional expresó, lo siguiente11: «[…] Si las autoridades deben sometimiento a la Constitución y la ley en el ejercicio de sus funciones, deben también sujeción al principio de igualdad que la propia Ley Superior prescribe: implícito en la obligación para las autoridades de 9 CPACA, “Artículo 259.

Competencia. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación”. 10 “[…] Si el recurso reúne los requisitos legales, el ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, el ponente los señalará para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, y si no lo hiciere, lo inadmitirá y ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen”. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-816 del 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 7 sometimiento a la Constitución y la Ley, se encuentra el deber de igualdad en el ejercicio de la función pública como mandato fundamental. En otras palabras, el deber de las autoridades de trato igualitario a las personas emana de la obligación general de acatamiento de la Constitución y la ley, inscrito en la noción de Estado de Derecho.

De este modo, desde el momento en que las autoridades administrativas juran el cumplimiento de la Constitución y de la ley - actos de legislación-, se encuentran obligados a la garantía de la igualdad legal de todos los ciudadanos, tanto en el ámbito de la administración pública como en la esfera de los procesos judiciales. […] Para reforzar la aplicación práctica del deber de igualdad en la adjudicación y reconocimiento por las autoridades de los derechos a las personas, la función jurisdiccional da cuenta de un instrumento: el valor vinculante de ciertas decisiones judiciales para la solución de nuevos casos.

Significa que la regla de decisión de algunas sentencias debe ser aplicada por los jueces y tribunales competentes a los casos posteriores que se apoyen en los mismos supuestos fácticos y jurídicos. En tal sentido, el precedente jurisprudencial aparece como un mecanismo realizador de la igualdad jurídica, pues los ciudadanos pueden contar con que el derecho ya reconocido a una persona habrá de serle concedido a otra u otras que se hallaren en la misma situación fáctica y jurídica inicialmente decidida.

Con todo, en los regímenes jurídicos legatarios de la tradición continental europea como el nuestro, se controvierte el sistema de precedentes en el mismo sentido de la argumentación del demandante: oponiendo a la obligatoriedad de la jurisprudencia, el carácter auxiliar de la misma. En otras palabras, a la obligación judicial de aplicación del precedente jurisprudencial -en desarrollo del deber constitucional de adjudicación igualitaria del derecho-, se le enfrenta el principio también constitucional de la autonomía judicial frente a las decisiones precedentes, con base en el carácter auxiliar de la jurisprudencia y en el sólo sometimiento a la ley en el ejercicio de la función judicial prescrito en la en la Constitución (se destaca). 22.

La misma Corte Constitucional, precisó que «Es entonces necesario aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos jueces respetuosos de los precedentes- y la realización de la justicia material del caso concreto -que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas-.»12. 23.

La Corte Constitucional también estableció que la aplicación del precedente judicial vinculante, procede cuando se reúnan los siguientes requisitos: (i) que los hechos relevantes del caso bajo análisis sean semejantes a los supuestos de 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-047 del 29 de enero de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 8 hecho del caso precedente, (ii) que la consecuencia jurídica que se aplicó anteriormente puede equipararse a la exigida en el nuevo caso, y (iii) que la regla o criterio interpretativo fijado se mantenga, no haya cambiado o evolucionado que pueda modificar algún supuesto de hecho para efectos de su aplicación13. 24.

De lo anterior, se tiene que el sistema de precedentes tiene vital importancia en el ordenamiento jurídico colombiano, dado que se reconoce la fuerza vinculante de los pronunciamientos judiciales previos, en garantía de la seguridad jurídica y del principio de igualdad, con el objeto de otorgar de coherencia al sistema judicial. 3.3 Las sentencias de unificación en la Ley 1437 de 2011. 25.

Al existir cierto grado de indeterminación en las normas jurídicas y multiplicidad de operadores judiciales y administrativos que pueden llegar a entendimientos distintos sobre su alcance14, resulta necesario que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan una función de unificación jurisprudencial que brinde a la sociedad «cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad»15 y se garantice el derecho constitucional a que las decisiones se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico. 26.

Es importante resaltar que la función de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado es inherente a la condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo que le reconoce a la Corporación el artículo 237-1 de la Constitución Política16. En consecuencia, el deber de las autoridades 13 Corte Constitucional, Sentencia T-812 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 14 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011: “El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto.

Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante.” 15 Corte Constitucional, sentencia C-836 de 2001. 16 “5.4.2.5. Así, de la condición de “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”, de “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”, de “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” que les fija la Constitución a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, surge Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 9 administrativas y judiciales de hacer una interpretación uniforme y coherente de las normas jurídicas y de garantizar el derecho a la igualdad y la seguridad jurídica es un mandato general, directo y de aplicación inmediata que se debe cumplir en cualquier actuación administrativa.

Entonces, la función de unificación de la jurisprudencia atribuida al Consejo de Estado deriva de su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. 27. Es importante recordar que el artículo 10 del CPACA, establece el deber que tienen las autoridades de aplicación uniforme de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado cuando se encuentren ante situaciones con los mismos supuestos fácticos y jurídicos, de la siguiente manera: «Artículo 10.

Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.» 28.

Del contenido de la norma, es posible deducir que la Ley 1437 de 2011 reconoce el precedente judicial como una fuente de derecho y por consiguiente, es deber de las autoridades administrativas acatar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, no sin antes resaltar que las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia deben emplearse de manera preferente17. 29.

En este contexto, las denominadas sentencias de unificación responden a criterios particulares y diferentes que las cualifican e identifican de cualquier otra el encargo de unificar la jurisprudencia en las respectivas jurisdicciones, tarea implícita en la atribuciones asignadas a la primera como tribunal de casación, en la de cierre jurisdiccional de lo contencioso administrativo del segundo, y en la función de guardián de la Constitución y de revisor de las decisiones judiciales de tutela de los derechos fundamentales que tiene la Corte Constitucional.

Y de tal deber de unificación jurisprudencial emerge la prerrogativa de conferirle a su jurisprudencia un carácter vinculante. En otras palabras, el valor o fuerza vinculante, es atributo de la jurisprudencia de los órganos de cierre, quienes tienen el mandato constitucional de unificación jurisprudencial en su jurisdicción.” (Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2011) 17 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 10 providencia judicial18. Sobre el particular se tiene que, el artículo 270 del CPACA define cuales sentencias dictadas por el Consejo de Estado tienen el carácter de unificación, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 270.

SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.» 30.

La norma transcrita es clara en establecer que las sentencias de unificación jurisprudencial son aquellas que profiera el Consejo de Estado: (i) por importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de sentar jurisprudencia, reguladas en el artículo 271 ibídem; (ii) al decidir los recursos extraordinarios (regulados en los artículos 248 y siguientes del CPACA) y (iii) las relativas al mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo – denominadas por el CPACA como los medios de control de protección de los derechos e intereses colectivos y reparación de los perjuicios causados a un grupo, respectivamente- (regulado en el artículo 272 del CPACA). 31.

Por otra parte, el mencionado artículo 271 también es diáfano en determinar que la competencia para dictar sentencias de unificación jurisprudencial recae en: (i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando existan diferencias surgidas ante las Secciones de la Corporación y (ii) en las Salas Plenas de Sección de las que surjan entre sus Subsecciones, además de los asuntos de competencia de los tribunales que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial. 3.4 Finalidad y requisitos de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 32.

El artículo 256 del CPACA19, como novedad procesal instituyó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el fin de «asegurar la unidad 18 Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 001/16 proferida en aplicación del artículo 271 de la ley 1437 de 2011. Prima de servicios de docentes oficiales, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 11 de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de quienes resulten perjudicados con la providencia y reparar los agravios inferidos a tales sujetos».

Dicho recurso tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia. 33.

En efecto, su ejercicio persigue el sometimiento de una providencia al precedente unificado dictado por el Consejo de Estado, porque dadas las condiciones fácticas y normativas del litigio, resultaba vinculante para los jueces de instancia al momento de finalizar el correspondiente juicio. De esta forma, el aludido recurso tiene como fin primordial velar por la exactitud y uniformidad del ordenamiento jurídico.

Al respecto, la Subsección B de la Sección Tercera de la corporación, sostuvo20: «Dado que este recurso es de carácter extraordinario y excepcional solo puede ser invocado para impugnar aquellas sentencias judiciales que hayan violado normas sustanciales o quebrantado aquellas que prevén requisitos indispensables de procedimiento.

De ahí que no se trata de una tercera instancia y tampoco puede equipararse a los recursos ordinarios. Lo anterior por cuanto su finalidad es la de revisar la legalidad de la sentencia de segunda instancia. En orden a i) la unificación de la jurisprudencia con el fin de garantizar una interpretación uniforme de la ley, ante situaciones de hecho similares, con lo cual se tiende a hacer efectivo el derecho a la igualdad; ii) asegurar la aplicación justa de la ley en cada caso concreto y iii) restablecer los derechos que le han sido conculcados a las partes, mediante la anulación de la sentencia y la expedición de una nueva decisión que favorezca los derechos del recurrente agraviado con la providencia objeto del recurso.

En conclusión, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia más que abogar por la protección de intereses subjetivos de los sujetos procesales propende por la defensa del interés supremo del Estado y la comunidad jurídica en la conservación, respeto y garantía de las normas, con el fin de asegurar, conforme al preámbulo de la Constitución, un marco de justicia material, efectiva, concreta y comprometida con el anhelo de paz y orden.» 19 Artículo 256: “Fines.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 7 de marzo de 2016, exp. n.º 08001-23- 33-001-2014-00427-01(55312), C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 12 34. Por su parte, la Sección Segunda de esta Corporación21, ha indicado que el recurso estudiado es un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva, toda vez que el momento en que le corresponde emitir un pronunciamiento al Consejo de Estado es posterior al de expedición de la sentencia ejecutoriada por el órgano judicial competente.

En ese orden, con éste se busca enmendar la posición que se fijó en una sentencia que ha adquirido firmeza y que ha sido dictada en única o segunda instancia por un tribunal administrativo, con el propósito de que se acompase con lo que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo haya establecido sobre la materia de que se trate en una sentencia de unificación. Esto denota la importancia que el legislador quiso imprimirle al precedente vertical por medio de esta figura. 35.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede en contra de las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos que contraríen una sentencia de unificación jurisprudencial de esta Corporación, con lo cual se garantiza la efectividad del precedente vertical, de acuerdo al contenido de los artículos 257 y 258 del CPACA.

El recurso se debía interponer dentro de los (5) cinco días siguientes a la ejecutoria de la providencia, de conformidad el artículo 261 ibídem22. 36. El artículo 257 del CPACA23 también preveía que, tratándose de una sentencia de contenido patrimonial en procesos tramitados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, el recurso procedería siempre y cuando la condena o las pretensiones de la demanda sean iguales o superiores a noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV). 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto del 7 de abril de 2016, Sala Plena de la Sección Segunda; expediente 3172-2015. 22 Modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021 23 Modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021 Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 13 37.

En relación con la cuantía para recurrir, la Ponente precisa que Ley 2080 de 202124 a través del artículo 71 que modificó la disposición 257 del CPACA, señaló que tratándose de litigios de índole laboral y pensional, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede sin consideración de la cuantía. No obstante, en atención a las reglas de vigencia de la modificación legislativa introducida por aquella norma, tratándose de los recursos interpuestos, la norma procesal que los rige es la vigente al momento de su formulación, tal como lo establece el artículo 86, en este caso la disposición original del CPACA. 38.

Sobre este particular, se precisa que la Sección Segunda de esta Corporación emitió pronunciamiento de unificación en el auto del 28 de marzo de 2019, expediente 0288-15 con ponencia del Consejero de Estado William Hernández Gómez, en donde se fijó la siguiente regla: «c- Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva.» 39.

Lo anterior, habida consideración de que el propósito del recurso no es otro que el de la aplicación uniforme de las reglas de unificación jurisprudencial, siendo ajeno a este objetivo el valor o monto de las pretensiones perseguidas considerando que ello define la estimación de la cuantía del proceso. 40. En este sentido, esta corporación, al analizar el contenido del artículo 258 del CPACA25, indicó que «la única causal para que opere el estudio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se encuentra en oposición o contradicción a una providencia de unificación por parte de una sentencia»26. 24 Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 25 “Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-26-000-2019-00173- 00(65247);

Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), radicación número 11001-03-15-000-2016-00719-00(AC). Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 14 41. Por otra parte, la Ponente precisa que se encuentran legitimados para interponer el recurso las partes y los terceros procesales que resulten perjudicados con la providencia. Se destaca que frente a este aspecto, el artículo 260 del CPACA estableció un requisito de procedibilidad al determinar en su parágrafo que no estará legitimado quien no haya apelado la sentencia en primera instancia ni adherido a la apelación de la contraparte, siempre y cuando el fallo de segunda instancia sea exclusivamente confirmatorio de aquella. 42.

A su vez, el artículo 262 del CPACA establece los requisitos formales que debe reunir la petición de unificación de jurisprudencia, estos son: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 43.

En lo que tiene que ver con el requisito de indicar las razones en que se fundamenta el recurso, esta Corporación ha determinado «que esto supone que la parte recurrente debe realizar un ejercicio de comparación de la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria»27. 44.

Esta Corporación también ha establecido que para la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia, se requiere de la unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, al determinar que «la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi»28. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 8 de julio de 2021), Radicado No: 11001-03-26-000-2020-00115-00(66246) M.P Jaime Enrique Rodríguez Navas. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020-01051-00(3393- 20).

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 15 4. Caso concreto. 45. La Ponente procede a decidir si en el presente caso se reúnen los requisitos de índole formal y material del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia dictada por la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 21 de septiembre de 2017.

En este orden, se tiene que cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por la ley para su procedencia, los cuales se expondrán a continuación: Procedencia: providencia impugnada y cuantía 46. El apoderado de la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra de la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2017, proferida por la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Mediante esta providencia se confirmó parcialmente la sentencia de 31 de mayo de 2012, expedida por el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Bogotá que accedió a las pretensiones de la demanda referidas a la anulación de la terminación de un nombramiento en provisionalidad y el reintegro al servicio y pago de prestaciones sociales.

Esto es, tiene el carácter de segunda instancia proferida por los tribunales administrativos. 47. De conformidad con lo expuesto en consideraciones anteriores, para el Despacho es claro que tratándose de conflictos de origen laboral, como el presente caso, no es exigible una cuantía determinada para estimar como procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, razón por la cual, no se examinará el referido aspecto. 4.2 Legitimación 48.

El fallo de primera instancia acogió las pretensiones de la demanda y fue recurrida por la entidad demandada. La sentencia de segunda instancia confirmó parcialmente la decisión que accedió a las pretensiones de la demanda y Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 16 modificó la orden de restablecimiento y las condenas dinerarias en favor del demandante, quien actúa como recurrente extraordinario en esta oportunidad. 49.

En consecuencia, se estima que la recurrente se encuentra legitimada para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, toda vez que si bien no apeló el fallo de primer grado, ni adhirió al de su contraparte, el resultado de la segunda instancia no fue la confirmación plena de la decisión inicial favorable a sus intereses. 4.3 Requisitos materiales y de oportunidad 50.

Según constancia secretarial, la sentencia de segunda instancia fue notificada en edicto desfijado el 12 de octubre de 201729. Teniendo en cuenta que el apoderado de la parte demandante presentó el recurso el día 13 siguiente del mismo mes y año, la Ponente concluye que su presentación fue oportuna. La sustentación se produjo el 4 de mayo de 2018, esto es, dentro del término de 20 días que establecía el artículo 261 del CAPCA30. 51.

En el escrito del recurso se indicaron las partes, la sentencia impugnada, las razones y sus fundamentos y la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 52. La parte recurrente invocó como causal única la prevista en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, la cual señala que habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.

Además, refirió como sentencia de unificación jurisprudencial presuntamente contrariada la proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 29 de enero de 2008, expediente 76001-23-31-000-2000-02046-02 (IJ), Magistrado Ponente doctor Jesús María Lemos Bustamante, radicado interno No. 1153-2004. 29 Folio 515 30 Folio 528 vuelto Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 17 53.

En la providencia señalada, esta corporación determinó que el pago ordenado como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de retiro ostenta un carácter indemnizatorio y por ello, las sumas de dinero que por concepto de salarios y prestaciones provenientes de un empleo público se hubiesen recibido durante el lapso transcurrido entre el retiro y el cumplimiento de la orden de reintegro, no contraviene el precepto 128 Superior.31 En consecuencia, la Ponente determina que la ratio decidendi y reglas fijadas en esa oportunidad guardan correspondencia con el fondo del asunto desatado a través del fallo recurrido, y con las razones invocadas en el recurso analizado. 54.

De lo expuesto, también se establece que la sentencia señalada por el recurrente tiene el carácter de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. En consecuencia, de conformidad con el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, procede la causal prevista para la admisibilidad del medio de impugnación en mención, consistente en que «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado». 55.

En conclusión, una vez revisado que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante, el Despacho verifica que reúne los requisitos exigidos por el artículo 262 del CPACA, esto es: i) la 31 Sobre estos aspectos textualmente indicó: “Indudablemente el artículo 128 de la Carta Política prohíbe a los servidores públicos desempeñar simultáneamente más de un empleo público o recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la Ley.

Empero de esta preceptiva no puede deducirse la prohibición para ordenar el pago de las sumas de dinero que por concepto de salarios y prestaciones provenientes de un empleo público hubiese recibido el demandante durante el lapso transcurrido entre el retiro y el cumplimiento de la orden de reintegro impartida por el juez contencioso administrativo al decidir a su favor la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por él impetrada.

El pago ordenado como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de retiro ostenta un carácter indemnizatorio, vale decir, en estos casos el restablecimiento del derecho se traduce en la indemnización de los perjuicios irrogados por el acto ilegal. La remisión que se hace a los salarios dejados de percibir se utiliza sólo como mecanismo indemnizatorio, como medida o tasación de la indemnización, tal como se emplea en otras ocasiones el valor del gramo oro o el del salario mínimo.

Se acude a él porque la indemnización debe corresponder al daño sufrido y este se tasa con base en los salarios y prestaciones de la relación laboral que se extinguió. ( ) Como el pago impuesto en la condena no tiene por causa la prestación del servicio sino el daño causado por el retiro ilegal no tiene la connotación de asignación laboral dirigida a remunerar el servicio prestado y, por ende, no debe considerarse incurso en la prohibición establecida por el artículo 128 de la Carta Política.”.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 18 designación de las partes, ii) la indicación de la providencia impugnada, iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.

En consecuencia, lo admitirá. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: Por venir debidamente sustentado y reunir los demás requisitos formales, SE ADMITE el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia dictada el 21 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección E, que confirmó con modificación el fallo estimatorio de las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría de la sección segunda,

NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes de conformidad con lo establecido por el artículo 201 del CPACA y personalmente al delegado del Ministerio Público en atención a lo consagrado por el artículo 198, numeral 3º del CPACA.

TERCERO: Una vez cumplido lo ordenado en el numeral anterior, por Secretaría de la sección segunda CÓRRASE traslado por el término de quince (15) días a la Nación – Procuraduría General de la Nación, del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia para que presenten su oposición o concepto, según fuere el caso, conforme lo dispone el artículo 266 del CPACA.

CUARTO: Téngase a la doctora Merly Johanna Manrique de los Reyes como apoderada especial de la parte recurrente, en los términos y para los efectos del poder conferido.

QUINTO: Cumplido lo ordenado en esta providencia, REGRÉSESE el proceso de la referencia al despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 3774-2018 Demandante: Luisa Margarita Mestre Zequeda Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación 19 Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado