CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 05001-23-33-000-2022-00716-02 Demandante: JUAN FELIPE GÓMEZ ARBELÁEZ Y OTROS Demandado: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC Y OTROS Referencia: GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO La Sala decide1 el grado jurisdiccional de consulta frente a la providencia del 10 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que dispuso:
PRIMERO: DECLARAR que los señores Dr. ANDRÉS ERNESTO DÍAZ HERNÁNDEZ, Director General de la USPEC, BG. TITO YESID CASTELLANOS TUAY, Director General del INPEC y CR. DARIO ANTONIO BALEN TRUJILLO, Director del ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO EL PESEBRE incurrieron en desacato a la orden judicial proferida por esta corporación, mediante el fallo de tutela No. 141 del 14 de julio de 2022, conforme a lo expuesto.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, IMPONER multa de 1 SMLMV a cada uno de los señores Dr. ANDRÉS ERNESTO DÍAZ HERNÁNDEZ, Director General de la USPEC, BG. TITO YESID CASTELLANOS TUAY, Director General del INPEC y CR. DARIO ANTONIO BALEN TRUJILLO, Director del ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO EL PESEBRE.
TERCERO: DISPONER que la multa se deberá consignar en la cuenta No. 3-0820- 000640-8 -Convenio 13474 - cuenta CSJ- multas y sus rendimientos- CUN del Consejo Superior de la Judicatura, en el Banco Agrario de Colombia, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la presente decisión, so pena de ser cobrada coactivamente. 1 Se advierte que, el 18 de agosto de 2022, ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente para elaborar el proyecto de providencia correspondiente.
Radicación: 05001-23-33-000-2022-00716-02 Demandante: Juan Felipe Gómez Arbeláez y otros Demandado: INPEC y otros Grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato 2 I.
ANTECEDENTES 1. Hechos El señor Juan Felipe Gómez Arbeláez y otros instauraron acción de tutela contra la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Establecimiento Penitenciario y Carcelario «El Pesebre» y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la integridad personal Mediante providencia del 14 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia amparó los derechos fundamentales invocados y, como consecuencia, resolvió: [….] ORDENAR a la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (USPEC), al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO (INPEC) y a la DIRECCIÓN DEL ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO EL PESEBRE que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia y en adelante, adopten las medidas adecuadas y necesarias para ejercer las funciones de vigilancia y control respecto a las condiciones de manipulación y entrega de los alimentos a los internos del Complejo Carcelario y Penitenciario El Pesebre de Puerto Triunfo – Antioquia, con el fin de que estos cumplan los requerimientos nutricionales y las normas de protocolo de tratamiento higiénico […].
En escrito del 21 de julio de 2022, el señor Juan Felipe Gómez Arbeláez promovió un incidente de desacato, para lo cual manifestó que las entidades no han dado cumplimiento a la sentencia de tutela y vienen suministrándole los alimentos en estado de descomposición, sin azúcar y mal elaborados. 2. Trámite e informes rendidos Mediante providencia del 22 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia dio apertura al incidente de desacato en contra de los señores Andrés Ernesto Díaz Hernández, director general de la USPEC, Tito Yesid Castellanos Tuay, director general del INPEC, y Darío Antonio Ballén Trujillo, director del Establecimiento Penitenciario El Pesebre de Puerto Triunfo (Antioquia).
Allí dispuso también que los notificaran para que rindieran el respectivo informe. Radicación: 05001-23-33-000-2022-00716-02 Demandante: Juan Felipe Gómez Arbeláez y otros Demandado: INPEC y otros Grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato 3 2.1. La Dirección General del INPEC sostuvo que no está dentro de sus funciones las relacionadas con la entrega o supervisión de la alimentación de las personas privadas de la libertad, dado que esa competencia le fue asignada a la USPEC.
Explicó que, de conformidad con la Resolución 243 de 2020, el INPEC tiene como función hacer seguimiento a los requisitos higiénicos, sanitarios y nutricionales en la cadena de procesamiento, preparación y distribución de alimentos dentro de los establecimientos de reclusión, para lo cual participa en el Comité de Seguimiento al Suministro de la Alimentación –COSAL– y en el Grupo de Alimentación de la Dirección de Atención Tratamiento –DIRAT–.
Adujo que ante las limitaciones competenciales del INPEC ha requerido constantemente a la USPEC para que garantice el cumplimiento de las obligaciones establecidas al operador y, concretamente, en el centro penitenciario Puerto Triunfo ha convocado en los últimos meses a la USPEC y a la interventoría para que se impusieran las sanciones por los incumplimientos en la prestación del servicio de alimentación, lográndose la implementación de planes de acción orientados al mejoramiento de las condiciones que se brindan los alimentos. 2.2.
La directora regional noroeste del INPEC, a la cual se encuentra adscrito el establecimiento carcelario El Pesebre de Puerto Triunfo, señaló que la provisión de los alimentos de las personas privadas de la libertad en establecimientos de reclusión del orden nacional corresponde a la USPEC, que es la encargada de suscribir los contratos con los operadores y contratistas.
Agregó que existe un Comité de Seguimiento al Suministro de la Alimentación – COSAL–, como órgano encargado de realizar la inspección, el control y la vigilancia del suministro de los alimentos, diferente a la vigilancia de las obligaciones del contratista, función que compete a la USPEC. Sostuvo que, el 7 de julio de 2022, informó a los establecimientos carcelarios que el antiguo operador prestaría servicios hasta el 10 de julio de 2022, dado que se celebró un nuevo contrato el 6 de julio de 2022, para que suministrara la alimentación de la población carcelaria, de acuerdo con la oferta técnica mínima y las mejores condiciones para garantizar la salud y la calidad de vida de los reclusos.
Radicación: 05001-23-33-000-2022-00716-02 Demandante: Juan Felipe Gómez Arbeláez y otros Demandado: INPEC y otros Grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato 4 Por último, dijo que el COSAL de Puerto Triunfo hace seguimiento durante cuatro sesiones al mes, salvo que se presente alguna eventualidad, y que en estos momentos solo era posible aportar el acta del pasado 1º de julio, que fue la remitida por el centro carcelario. 2.3.
El director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario El Pesebre de Puerto Triunfo señaló que, el 11 de julio de 2022, inició la prestación del servicio de alimentos con un nuevo contratista. Puntualizó que, el 1º de julio de 2022, se recibió una novedad por cuanto quien promovió el incidente de desacato no aceptó la alimentación suministrada, sin embargo, los documentos y fotos anexadas permitían evidenciar que la presentación y las cantidades se ajustaban al tipo de dieta asignada y que el menú coincidía con el fijado. 3.
La decisión objeto de consulta y actuaciones posteriores 3.1. Mediante auto del 10 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró que el director general de la USPEC, el director general del INPEC y el director del establecimiento penitenciario de Puerto Triunfo incurrieron en desacato a la sentencia del 14 de julio de 2022 y, como consecuencia, a cada uno le impuso una multa equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente.
A juicio del Tribunal, de las respuestas remitidas por las accionadas no se logró advertir que se ajustaran al cumplimiento del fallo de tutela, dado que corresponden actuaciones realizadas con anterioridad a las órdenes, sin que se hubieran acreditado acciones o gestiones posteriores que dieran cuenta del cumplimiento de las órdenes de tutela impartidas. 3.2.
En el trámite del grado jurisdiccional de consulta se recibieron memoriales del 24 de agosto en los cuales se remitieron diferentes actas de reuniones de seguimiento llevadas a cabo en los meses de julio y agosto de 2022, dirigidas a verificar la situación alimentaria de los detenidos en la Cárcel El Pesebre de Puerto Triunfo, Antioquia.
Radicación: 05001-23-33-000-2022-00716-02 Demandante: Juan Felipe Gómez Arbeláez y otros Demandado: INPEC y otros Grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato 5 II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la consulta de la providencia por medio de la cual se sancionó a los señores Andrés Ernesto Díaz Hernández, en su condición de director general de la USPEC;
Tito Yesid Castellanos Tuay, como director general del INPEC, y Darío Antonio Ballén Trujillo, en calidad de director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario El Pesebre de Puerto Triunfo, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 2. Generalidades del grado jurisdiccional de consulta El artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, consagra la acción de tutela como un procedimiento preferente y sumario de protección inmediata de los derechos fundamentales de todas las personas, cuando estos resulten vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o «contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión».
Una vez protegido un derecho fundamental que resultare vulnerado, el juez constitucional debe velar por el inmediato y juicioso cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela. Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 establecen lo siguiente: Artículo. 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. Radicación: 05001-23-33-000-2022-00716-02 Demandante: Juan Felipe Gómez Arbeláez y otros Demandado: INPEC y otros Grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato 6 En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
Artículo. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. Así las cosas, resulta claro que el juez de tutela debe adoptar todas las medidas que estime necesarias para obtener el cumplimiento del fallo, bajo el entendido de que con ello se busca el restablecimiento del derecho fundamental violado.
Inclusive, si lo considera del caso, el juez está facultado para imponer sanción por desacato. Cabe señalar que la sanción por desacato es solo una consecuencia posible del incumplimiento del fallo de tutela. De ahí que el citado artículo 27 establezca que el juez «podrá» sancionar por desacato al responsable y al superior que no cumplieren con la tutela.
En todo caso, dicho poder sancionatorio es diferente de la facultad para hacer cumplir el fallo de tutela, aunque los dos pueden coexistir sin que sean excluyentes. Ahora bien, tanto el incumplimiento del fallo como el desacato se refieren al tema de la responsabilidad, pero mientras que el simple incumplimiento de la sentencia trata de una responsabilidad de tipo objetivo, el desacato implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva.
En efecto, para la verificación del incumplimiento de una sentencia de tutela basta con que el juez encuentre demostrado que la orden impartida no se ha materializado y que, por tanto, el derecho permanece violado o bajo amenaza. Esto es, que el responsable se ha sustraído de la obligación de cumplir con las órdenes dictadas en el fallo de tutela.
En estos casos, no interesa indagar sobre el grado de culpa o negligencia de la autoridad o del funcionario encargado de cumplir, pues de lo que se trata es de tomar medidas para que el amparo de los derechos fundamentales sea finalmente cumplido en los plazos otorgados. Radicación: 05001-23-33-000-2022-00716-02 Demandante: Juan Felipe Gómez Arbeláez y otros Demandado: INPEC y otros Grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato 7 En cambio, como lo han sostenido la Corte Constitucional y esta Corporación, en el desacato se busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela.
Ahí sí juegan un papel importante todos los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y la modalidad de culpa o negligencia con que hubiere actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera2. De otra parte, el segundo inciso del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991 prevé que las sanciones impuestas por el juez de tutela, en el trámite incidental de desacato, deben ser consultadas al superior jerárquico, quien dispone de tres días para resolver si la sanción impuesta debe revocarse o, en su defecto, decida si debe ser confirmada.
Ello obliga al juez que va a decidir la consulta a verificar si se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley y asegurar que la sanción sea la adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, en aras de garantizar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez de la consulta encuentre que no se ha incurrido en incumplimiento deberá revocar la sanción por ser improcedente. 3.
Caso concreto De entrada, la Sala advierte que no comparte la decisión del a quo en cuanto restó mérito y alcance a las actuaciones desplegadas por el INPEC y el USPEC, relacionadas con la supervisión de la garantía de alimentación de los reclusos, pues, con independencia de que algunas de las gestiones se hubieran realizado antes de la sentencia, queda claro que dichas autoridades vienen ejecutando dentro del margen de competencia que corresponde a cada una de ellas, una serie de actividades para cumplir con la verificación de las condiciones de cantidad y calidad de alimentación de los internos en el establecimiento carcelario El Pesebre de Puerto Triunfo, circunstancia que impide configurar una conducta subjetiva que imponga el deber de sancionar o mantener vigente la declaratoria de desacato. 2 Sobre la diferencia entre el trámite de cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato, se pueden consultar, entre otras providencias, la sentencia T-280 de 2017 de la Corte Constitucional, M.P. (e) José Antonio Cepeda Amarís, y el auto del 24 de agosto de 2017, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, M.P. (e) Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicación: 05001-23-33-000-2022-00716-02 Demandante: Juan Felipe Gómez Arbeláez y otros Demandado: INPEC y otros Grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato 8 Aunque pareciera contradictorio y problemático estimar que se constate el cumplimiento de una orden que no existía cuando se inició la ejecución de labores de verificación, esa no puede ser la razón para desconocer ese hecho.
Ahora bien, esta Subsección no ignora que esa dificultad, en principio, resulta imputable al INPEC y a la USPEC; la primera, porque, en lugar de revelar esos hechos como medio de defensa en el trámite de la tutela, enfiló su estrategia en afirmar que no era competente en el manejo de alimentación de los internos, y solo hasta que se abrió el incidente de desacato y se impuso la sanción por parte del Tribunal, el INPEC aportó documentos que evidencian que en los meses de mayo, junio, julio y agosto ejecutó actos tendientes a cumplir con el deber normativo de seguimiento a los requisitos higiénicos, sanitarios y nutricionales en la cadena de procesamiento, preparación y distribución de alimentos dentro de los establecimientos de reclusión. Algo similar puede decirse de la USPEC, que, aunque injustificadamente guardó silencio en el trámite de la tutela y el incidente de desacato, de las pruebas que en esta instancia aportó el INPEC también se deduce que en general vienen ejecutando actuaciones para restablecer y garantizar el derecho de la alimentación de los reclusos.
Así pues, aunque el INPEC omitió referirse en el proceso principal (expediente de tutela con radicado 05001-23-33-000-2022-00716-00/01) a las acciones que venía ejecutando, relacionadas con sus competencias en materia de seguimiento a ciertos aspectos de la alimentación de las personas privadas de la libertad; y el USPEC ha sido absolutamente indiferente en este trámite constitucional, ningún sentido tendría mantener forzosamente una sanción por desacato cuando al trámite incidental se aportó información que acredita que dichas entidades sí han adoptado medidas encaminadas a «ejercer las funciones de vigilancia y control respecto a las condiciones de manipulación y entrega de los alimentos a los internos del Complejo Carcelario y Penitenciario El Pesebre de Puerto Triunfo – Antioquia, con el fin de que estos cumplan los requerimientos nutricionales y las normas de protocolo de tratamiento higiénico».
Incluso, en sede de consulta se aportaron diferentes actas de seguimiento con fecha de 12, 19, 27 y 28 de julio; 4, 12 y 18 de agosto de 2022, todas ellas referidas a la verificación de las condiciones de alimentación de los reclusos. Por Radicación: 05001-23-33-000-2022-00716-02 Demandante: Juan Felipe Gómez Arbeláez y otros Demandado: INPEC y otros Grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato 9 ejemplo, el acta del 12 de julio de 2022 da cuenta de que se recomendó realizar un llamado al contratista para reparar el refrigerador y «así prestar un mejor servicio de alimentos», otra contiene la divulgación de los horarios de entrega o suministro de los alimentos y de la socialización de los ciclos de los 21 menús establecidos.
Valga destacar que también existe un acta de reunión del 11 de agosto de 2022, celebrada con el accionante y promotor del incidente de desacato, Juan Felipe Gómez Arbeláez, para constatar las situaciones concretas de su inconformidad con la alimentación. En ese informe se observa el desacuerdo del actor porque afirma no poder consumir carne, pero allí la entidad también deja constancia de que no existe tal prohibición en su dieta, porque en ella se restringió únicamente el consumo de lácteos, comidas irritantes y una dieta alta en fibra.
Con todo, ese es un aspecto que, en realidad, desborda la orden de tutela, porque en ella no se establecieron condiciones específicas para cada recluso, ni la definición de una dieta concreta, sino que los alimentos cumplieran los requerimientos nutricionales e higiénicos, de acuerdo con los protocolos que se hubiesen adoptado. De otra parte, se advierte que desde el 6 de julio de 2022 la USPEC celebró un contrato con un nuevo contratista para prestar el servicio de alimentación de la población carcelaria de Puerto Triunfo, a partir del 11 de julio de 2022; además, emitió los lineamientos de un ciclo de 21 menús a entregar y sus respectivos horarios.
Este hecho da cuenta de una clara intención de preservar el derecho a la alimentación reclamado en el escrito de tutela. De esta manera, se observa que las accionadas han venido cumpliendo las funciones que encajan dentro de la orden de supervisión de las condiciones salubres de la alimentación, no solo previo a la decisión de tutela –como el cambio de contratista–, sino con posterioridad a aquella, razón suficiente para revocar la sanción impuesta al director general del INPEC, al director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario El Pesebre de Puerto Triunfo y al Director General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC–.
Como consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Radicación: 05001-23-33-000-2022-00716-02 Demandante: Juan Felipe Gómez Arbeláez y otros Demandado: INPEC y otros Grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato 10 RESUELVE:
PRIMERO. Revocar la providencia consultada, proferida por el 10 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto impuso sanción por desacato a los señores Tito Yesid Castellanos Tuay, Darío Antonio Balen Trujillo y Andrés Ernesto Díaz Hernández, en su orden, director general del INPEC y director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario El Pesebre de Puerto Triunfo, y al director general de la USPEC, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes por el medio más expedito.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.