Magistrado ponente: JAIME ENIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 11001-03-15-000-2023-04113-00 Accionante: Dineth Mercedes Parra López, en su condición de agente oficiosa de Alexander Gutiérrez Useche Accionados: Subsección B de la Sección Primera y Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Juzgado Tercero Administrativo de Girardot y Superintendencia Nacional de Salud Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencias emitidas en trámite de desacato Subtema 1: requisitos de procedencia - Subsidiariedad.
Subtema 2: derecho a la salud SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela incoada por Dineth Mercedes Parra López, en su condición de agente oficiosa de Alexander Gutiérrez Useche, en contra de la Subsección B de la Sección Primera y Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del Juzgado Tercero Administrativo de Girardot y de la Superintendencia Nacional de Salud.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Dineth Mercedes Parra López, en su condición de agente oficiosa de Alexander Gutiérrez Useche, presentó escrito de amparo de los derechos fundamentales a la salud, a la vida, al debido proceso judicial, al acceso a la administración de justicia, a la no discriminación y a la igualdad, que consideró vulnerados por la Subsección B de la Sección Primera y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot y la Superintendencia Nacional de Salud, con ocasión de las actuaciones judiciales surtidas al interior de los trámites de tutela con radicados núm. 25307-33-33-003-2022-00187-00 y 25000-23-15-000-2023-00303-00, y el seguimiento administrativo a los procedimientos en salud brindados por Coosalud EPS. 1.2.
Hechos probados 1.2.1. Dineth Mercedes Parra López, en su condición de agente oficiosa de Alexander Gutiérrez Useche, presentó escrito de tutela en contra de Coosalud EPS, del Ministerio de Salud y Protección Social y de la Superintendencia Nacional De Salud, debido a que este fue calificado con 82.31% de pérdida de la capacidad laboral, debe ser atendido por más de 16 especialistas ubicados en Girardot y 16 especialistas en Bogotá, padece 32 tipos de enfermedades, y a que la mencionada EPS impone obstáculos y barreras administrativas que impiden que reciba tratamiento médico sin interrupciones. 1.2.2.
El asunto correspondió conocerlo, bajo el radicado 25307-33-33-003-2022-00187-00, al Juzgado Tercero Administrativo de Girardot, autoridad que, luego de agotado el trámite respectivo, emitió sentencia de primera instancia el 12 de agosto de 2022, en la que amparó el derecho fundamental a la salud del señor Gutiérrez Useche, pues encontró probado que la EPS impuso al usuario cargas administrativas que no eran de su responsabilidad, lo que generó el vencimiento de órdenes médicas.
En consecuencia, ordenó: “[…] al Gerente Regional Centro de LA E.P.S. COOSALUD o quienes hagan sus veces, que en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir del recibo de la notificación de esta sentencia (i) Proceda a autorizar de manera prioritaria las ordenes medicas así: 1. Cita por nutrición y dietética, 2. Cita para rehabilitación y medicina del trabajo, 3.
Cita con neumología, 4. Cita control con dolor y cuidados paliativos, 5. Laboratorios especiales, 6. Resonancia magnética de articulaciones del miembro inferior (especifico) y posterior remitido por reumatología, 7. Cita de control reumatología, con resultados. “de laboratorios especiales, de resonancia magnética de articulaciones del miembro inferior (especifico), 8.
Gastroenterología “prueba de aliento” posterior a esta prueba “cita de control”, 9. Cita de control fisiatría, 10. Urología “cita de control con resultados, tomografía de vías urinarias”, 11. Radiografía de pie izquierdo y tobillo derecho, 12. Consulta de medicina alternativa, 13. Manometría ano rectal y emg ano rectal, resonancia de pelvis, posterior control con la especialidad de coloproctología, 14.
Consulta por otología, con resultados de resonancia magnética de oídos, 15. Consulta por otorrinolaringología, 16. Medicina interna y 17. Medica de endocrinología. Así mismo deberá allegar a este Despacho informe y/o constancia del cumplimiento de la orden aquí emitida”. De otra parte, desvinculó al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud, y previno a la gerente regional de Coosalud EPS para que, en adelante, unifique la dirección electrónica dispuesta para órdenes médicas y garantice a los usuarios el acceso a los servicios sin dilaciones injustificadas.
Esta decisión no fue apelada por las partes. 1.2.3. Posteriormente, la parte actora presentó escrito el 12 de septiembre de 2022, en el que solicitó que se inicie el trámite de cumplimiento y la apertura de desacato, previstos en los artículos 27 y 52 del decreto 2591 de 1991, respectivamente, en el que argumentó que Coosalud EPS solo programó cita para la especialidad de “Dolor y cuidados paliativos”. 1.2.4.
El Juzgado Tercero Administrativo de Girardot emitió auto el 21 de septiembre de 2022, en el que requirió a la gerente regional de Coosalud EPS para que informara sobre el cumplimiento de la sentencia del 12 de agosto del mismo año, requerimiento que fue atendido el 27 de septiembre siguiente. El tutelante radicó memorial el 4 de octubre del 2022 en el que solicitó al despacho judicial que tramitara el escrito de cumplimiento y de apertura de desacato, e indicó que la EPS obliga al señor Gutiérrez Useche a que asista a las citas con especialistas sin haber realizado los exámenes, con la finalidad de que actualice las órdenes vencidas, lo que haría inane el fallo de tutela.
El 20 de octubre reiteró su petición. 1.2.5. El juzgado a cargo del trámite expidió auto el 25 de octubre de 2022, en el que resolvió dar apertura al incidente de desacato en contra de la EPS Coosalud, providencia que fue notificada mediante correos electrónicos enviados el mismo día. Sin embargo, en auto del 19 de enero de 2023, el despacho dispuso notificar personalmente a la gerente regional de la EPS, Olga Lucía Aguilar Gómez, a lo cual se dio cumplimiento de inmediato. 1.2.6.
Luego de que la parte accionante insistiera en el incumplimiento de la orden judicial, que la EPS afirmara que sí la acató, y que el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot realizara más requerimientos, ese despacho profirió auto el 11 de mayo de 2023, en el que declaró responsable a la Gerente Regional Centro de Coosalud EPS por incurrir en desacato de la sentencia del 12 de agosto de 2022, la sancionó con 3 días de arresto y multa de 1 salario mínimo legal mensual vigente, y remitió copias a la Fiscalía General de la Nación para que determinara las consecuencias de índole penal a las que hubiere lugar.
Explicó que encontró que la funcionaria acató de manera parcial el referido fallo, pues si bien asignó al señor Gutiérrez Useche citas con los especialistas de nutrición y dietética, neumología, dolor y cuidados paliativos, control con reumatología, gastroenterología, control de fisiatría, urología, radiografía de pie izquierdo y tobillo derecho, consulta de medicina alternativa, consulta por otorrinolaringología, medicina interna y medica de endocrinología; lo cierto es que incumplió ordenar citas para rehabilitación y medicina del trabajo, laboratorios especiales, resonancia magnética de articulaciones del miembro inferior (específico) y posterior remitido por reumatología, manometría ano rectal y emg ano rectal, resonancia de pelvis, posterior control con la especialidad de coloproctología y consulta por otología, con resultados de resonancia magnética de oídos. 1.2.7.
Dineth Mercedes Parra López, en su condición de agente oficiosa de Alexander Gutiérrez Useche, presentó escrito de tutela en contra del Juzgado Tercero Administrativo de Girardot, porque consideró que esa autoridad incurrió en mora judicial al no resolver de fondo el escrito del 12 de septiembre de 2022, pese a que había dado apertura al trámite incidental.
Esta acción correspondió bajo el radicado 25000-23-15-000-2023-00303-00, a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en sentencia del 18 de mayo de 2023, decidió declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que el despacho accionado emitió el auto del 11 de mayo de 2023 en el que declaró en desacato a Coosalud EPS. 1.2.8.
En grado jurisdiccional de consulta, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió auto el 17 de mayo de 2023, en el que revocó la sanción impuesta a la gerente regional de Coosalud EPS de 3 días de arresto y confirmó en los demás la providencia del 11 de mayo de 2023. De otra parte, requirió a la funcionaria para que autorizara a favor del señor Gutiérrez Useche las siguientes órdenes médicas: “(i) rehabilitación y medicina del trabajo, (ii) laboratorios especiales, (iii) resonancia magnética de articulaciones del miembro inferior (específico) y posterior remitido por reumatología, (iv) Manometría ano rectal y emg ano rectal, resonancia de pelvis, posterior control con la especialidad de coloproctología y (v) consulta por otología, con resultados de resonancia magnética de oídos”.
Como sustento de su decisión, el Tribunal expuso que, en efecto, están pendientes de ser gestionadas y autorizadas las órdenes médicas en (i) rehabilitación y medicina del trabajo, (ii) laboratorios especiales, (iii) resonancia magnética de articulaciones del miembro inferior (específico) y posterior remitido por reumatología, (iv) Manometría ano rectal y emg ano rectal, resonancia de pelvis, posterior control con la especialidad de coloproctología y (v) consulta por otología, con resultados de resonancia magnética de oídos.
En ese orden, denotó que la mayoría de los asuntos pendientes consisten en exámenes médicos que cobran mayor importancia en la medida en que son necesarios, precisamente, para acudir a los respectivos especialistas, puesto que, incluso, la misma EPS reconoció que autorizaría las órdenes de psiquiatría, neumología, oftalmología, dolor y cuidados paliativos hasta que se realizaran los exámenes pendientes de resonancia y laboratorios.
Sostuvo que el cumplimiento del fallo debe ser analizado de forma integral y, dada la omisión en programar los laboratorios, resonancias y la manometría a favor del actor, la gerente de la EPS incurrió en un acto negligente luego de transcurridos más de 9 meses desde el fallo del 12 de agosto de 2022. No obstante, afirmó que, como el incumplimiento no fue total sino parcial y que la orden de arresto por 3 días está dentro del límite establecido en la norma, había motivos para revocar dicha sanción. 1.3.
Pretensiones y argumentos de la tutela Dineth Mercedes Parra López, en su condición de agente oficiosa de Alexander Gutiérrez Useche, presentó escrito de tutela en el que pidió al juez constitucional que ampare los derechos fundamentales a la salud, a la vida, al debido proceso judicial, al acceso a la administración de justicia, a la no discriminación y a la igualdad.
En consecuencia, que ordene: i) al Juzgado Tercero Administrativo de Girardot que adelante los trámites necesarios para que concrete el cumplimiento de la sentencia del 12 de agosto de 2022; ii) a la Superintendencia Nacional de Salud, que inicie seguimiento administrativo en contra de Coosalud EPS por imponer barreras, de forma culposa y dolosa, a Alexander Gutiérrez Useche en la prestación del servicio de salud; iii) al Consejo Superior de la Judicatura, que abra investigación disciplinaria a las autoridades judiciales accionadas; y, iv) a la Procuraduría General de la Nación, que designe a un funcionario que coadyuve a los intereses del agenciado.
Además, que declare que el mencionado despacho judicial incurrió en discriminación al dilatar el cumplimiento del mencionado fallo sin justificación. También pidió, como medida cautelar, que revoque el auto del 17 de mayo de 2023 y ordene a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que dé por no cumplido el fallo del 12 de agosto de 2022 y confirme las sanciones impuestas en auto del 11 de mayo de 2023.
Como fundamento de las pretensiones, la señora Parra López adujo que Alexander Gutiérrez Useche: i) tiene 44 años de edad; ii) padece de graves y múltiples problemas de salud que afectan su existencia y las posibilidades de llevar una vida en condiciones dignas; iii) pertenece en el sistema general de salud al régimen subsidiado y fue clasificado en el Sisbén en el grupo de población vulnerable; iv) fue diagnosticado con 82% de invalidez; v) era dependiente económicamente de su padre Humberto Gutiérrez, quien falleció, y que su madre, Beatriz Useche de Gutiérrez, es discapacitada con ceguera total y requiere de apoyo de un tercero. Asimismo, que fue clasificada en el Sisbén en el grupo A4 como pobreza extrema, que es madre cabeza de familia y que por los motivos expuestos es cuidadora de las dos personas en mención. De otra parte, adujo que debido a que el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot no había iniciado el incidente de desacato, insistió en su petición el 20 de octubre de 2022; luego, en escrito del 3 de noviembre siguiente, informó que Coosalud EPS estaba programando citas con especialistas para que reformularan órdenes que por su negligencia vencieron; y, que el 9 de diciembre del mismo año, acudió al despacho sin obtener respuesta alguna.
Expresó que el auto del 25 de octubre de 2022 fue notificado el 27 de enero de 2023, y que en dicha providencia, el juzgado otorgó 3 días a Coosalud EPS para que se pronunciara frente al trámite incidental, no obstante, no cumplió con el fallo del 12 de agosto de 2022. Arguyó que la decisión del 18 de mayo de 2023 fue violatoria del debido proceso y del acceso a la administración de justicia e incurrió en los defectos fáctico, procedimental y de falta de motivación, toda vez que probó que se configuró la mora judicial en relación con las solicitudes de trámite de cumplimiento y de apertura de desacato, sin embargo, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solo decidió sobre la segunda de estas peticiones.
Indicó que no impugnó la sentencia, porque el mismo tribunal “exhortó” a la accionada y sancionó a Coosalud. Argumentó que pese al auto del 17 de mayo de 2023 que modificó la sanción impuesta, Coosalud EPS continua sin dar cumplimiento al fallo del 12 de agosto de 2022, y el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot no ha realizado gestiones para que el mismo sea acatado.
Además, manifestó que el 14 de abril y el 4 de julio de 2023 insistió al juzgado accionado que resolviera de fondo la solicitud de cumplimiento de la mencionada sentencia. Sostuvo que las citas con los especialistas que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tuvo como programadas, han tenido que ser canceladas porque Coosalud EPS pretende que al señor Gutiérrez Useche le repitan las órdenes de los exámenes que la misma institución dejó vencer.
En tal sentido, recordó que no es posible acudir ante dichos médicos sin los resultados de los exámenes para continuar con la rehabilitación del paciente. En particular, mencionó las siguiente: “a) Monitoreo arterial 24 horas (se realizó, pero venció) b) Reumatología (exámenes especiales, infectología) c) Otorrinolaringología (Exámenes audiometría -resonancia de oídos – otología- logo audiometría) entrega de baterías no se ha hecho aun d) Consulta ambulatoria medicina especializada (no se ha realizado aun) e) Medicina interna (control con resultados de laboratorios) f) Dolor y Cuidados Paliativos (culminar terapia alternativa china) g) Medicina Física y rehabilitación (hidroterapia) h) medicina laboral (certificación de discapacidad no se ha hecho) i) Endocrinología (laboratorios especiales) j) exámenes especiales (no se ha realizado aun) k) Infectología (no lo ha visto aun) l)Coloproctología (examen de recto no se han hecho) m) Resonancias de cerebro, pelvis cadera n) electromiografía ano rectal (no se ha realizado aun) o) Ecocardiograma ano rectal.
(no se ha realizado aun) p) Psiquiatría (lo requirió neurología-coloproctología-dolor y cuidados) r) Fisiatría (se requiere terapias hidroterapia)” La parte tutelante afirmó que, cuestión distinta ocurrió con las siguientes citas, en las que sí se cumplió con la valoración de los exámenes: gastroenterología, oftalmología, neumología, ortopedia, medicina alternativa china, nutrición y dietética, y radiografía de pie Izquierdo y tobillo.
En cuanto a la Superintendencia Nacional de Salud, esta autoridad no ha iniciado trámite administrativo en contra de Coosalud EPS para que investigue las conductas dilatorias y lesivas al derecho a la salud, pese a los reclamos interpuestos para tal fin. Finalmente, pidió que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se pronuncie frente a las omisiones de las autoridades accionadas por no brindar una adecuada justicia, y a la Procuraduría General de la Nación que coadyuve al paciente y adelante las acciones penales y disciplinarias que procedan legalmente. 1.4.
Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 1 de agosto de 2023, admitió la acción; vinculó como terceros con interés, a la gerente regional de la EPS Coosalud, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Consejo Superior de la Judicatura, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la Procuraduría General de la Nación; negó la solicitud de medida cautelar; ordenó a la Subsección B de la Sección Primera y a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que allegaran los expedientes con radicados núm. 25307-33-33-003-2022-00187-01 y 25000-23-15-000-2023-00303-00, respectivamente; ordenó notificar a los sujetos procesales y suspendió los términos del trámite constitucional. 1.4.2.
La Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura contestó que no tiene dentro de sus competencias la función de intervenir en las decisiones de las autoridades judiciales, en la medida en que los jueces solo están sometidos en sus providencias al imperio de la ley, de conformidad con los artículos 228 y 230 Constitucionales, motivo por el que no tenía legitimación en la causa por pasiva.
Indicó que la tutela es improcedente porque no supera el requisito de subsidiariedad, ante la existencia de los mecanismos de cumplimiento, desacato y de vigilancia judicial administrativa. 1.4.3. La Procuraduría General de la Nación aseguró que una vez revisó su sistema de información documental, no encontró petición, queja o reclamo alguno elevado por la parte activa relacionado con los hechos de la tutela, por lo que no tiene legitimación en la causa por pasiva. 1.4.4.
La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sintetizó las actuaciones surtidas dentro del trámite incidental de desacato, reiteró los argumentos del auto del 17 de mayo de 2023, denotó que fundó su decisión en la información que aportó la parte accionante, y sostuvo que este, en su momento, no avisó de la cancelación de citas médicas, hecho nuevo que permite iniciar otro incidente de desacato.
Resaltó que corresponde al Juzgado Tercero Administrativo de Girardot, en virtud de lo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, verificar el cumplimiento del fallo del 12 de agosto de 2022, en especial, al tener en cuenta que el auto del 17 de mayo de 2023 así lo dispuso. Pidió que las pretensiones de amparo sean negadas, porque no vulneró derechos fundamentales de la parte tutelante. 1.4.5.
El Ministerio de Justicia y del Derecho manifestó que la solicitud de amparo no supera los requisitos de procedibilidad de la tutela interpuesta en contra de providencias emitidas en trámites de tutela, y que no tiene legitimación en la causa por pasiva. Pidió declarar improcedente las pretensiones de la acción. 1.4.6. La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resumió las actuaciones surtidas en los expedientes con radicados núms. 2022-00187-00 y 2023-00303-00, afirmó que la tutela cuestiona una providencia judicial de su misma naturaleza, y que, en relación con el fallo del 18 de mayo de 2023, no se argumentó que fuera resultado de una situación de fraude.
De otro lado, expuso que no quedó superado el requisito de subsidiariedad, pues la parte interesada no solicitó la adición del auto que decidió el incidente de desacato ni presentó recurso de impugnación en contra de la mencionada sentencia, además de que, si considera que no ha sido cumplida, puede iniciar desacatos en contra de Coosalud EPS.
Por los motivos expuestos, requirió que se declarara la improcedencia de la acción. 1.4.7. La Superintendencia Nacional de Salud respondió que la violación de derechos fundamentales aducida por la parte actora no deviene de una acción u omisión que le sea atribuible, motivo por el que no tiene legitimación en la causa por activa, pues corresponde a las EPS atender el servicio de salud y otorgar a los usuarios el tratamiento médico correspondiente.
Expuso sus funciones, citó los principios de independencia y autonomía judicial y denotó que fue desvinculada en el trámite de tutela objeto de la solicitud de amparo. En cuanto a los reclamos formulados ante dicha superintendencia para iniciar el respectivo trámite administrativo, informó que se comunicó con el señor Gutiérrez Useche para conocer el estado actual de la problemática, que este le indicó que Coosalud EPS continúa con las trabas en el tratamiento, y que, por lo tanto, exhortó a dicha institución, de conformidad con sus competencias de inspección y vigilancia, para que garantizara la prestación del servicio de salud. 1.4.8.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial contestó que no está superado el requisito de subsidiariedad porque la tutela no es el mecanismo idóneo para activar la jurisdicción disciplinaria en contra de jueces o magistrados, y que, si el accionante lo considera necesario, puede interponer las quejas que sean del caso. Asimismo, adujo que no le es dable pronunciarse respecto del auto del 17 de mayo de 2023 que resolvió en consulta el incidente de desacato y solicitó que se declare la improcedencia del escrito de amparo. 1.4.9.
Olga Lucía Aguilar, en su condición de Gerente de la Regional Centro de Coosalud EPS SA, manifestó que no ha vulnerado derechos fundamentales del usuario y que ha dado cumplimiento a las normas sobre el sistema de seguridad social en salud. Frente al fallo del 12 de agosto de 2022 y la sanción del 11 de mayo de 2023, indicó que ha programado y ordenado las citas médicas que requiere el señor Gutiérrez Useche para el tratamiento de sus patologías, por lo que existe la carencia actual de objeto por hecho superado.
Pidió negar la acción de tutela. 1.4.10. Finalmente, Dineth Mercedes Parra López, en su condición de compañera permanente y agente oficiosa de Alexander Gutiérrez Useche, sostuvo que las afirmaciones de Coosalud EPS no son congruentes con la realidad fáctica y carecen de veracidad. En concreto, indicó que: i) la cita para rehabilitación y medicina del trabajo debe ser reprogramada para que se expida la certificación de discapacidad, porque la EPS no allegó la historia clínica; y ii) no se ha realizado la resonancia magnética de articulaciones del miembro inferior y posterior, ni de oídos, la manometría anorrectal y EMG ano rectal, ni la resonancia de pelvis con posterior control de coloproctología. También aseveró que no ha asistido a citas con otología, otorrino y reumatólogo, pues no tiene resultados de los respectivos exámenes, y que si bien fue al urólogo, este ordenó repetir exámenes.
De otra parte, consideró que la respuesta de la Procuraduría General de la Nación desconoce lo dispuesto en el artículo 277 Constitucional, que prevé que esa entidad debe vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos, y que debe intervenir en los procesos judiciales cuando sea necesaria la defensa del orden jurídico y de los derechos y garantías fundamentales.
En cuanto a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, no estuvo de acuerdo con que fuera rechazada la denuncia de irregularidades, aun cuando pretende que en ejercicio de sus competencias realice vigilancia y control para obtener una justicia eficiente y de calidad. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2.
La legitimación en la causa La Corte Constitucional, al interpretar los artículos 86 Superior, ha indicado que la legitimación en la causa por activa implica que el titular de la solicitud de tutela es la persona cuyos derechos han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los casos definidos por la ley.
Por otra parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 prevé que la acción de tutela podrá ser interpuesta directamente por la persona que se considera vulnerada en sus derechos fundamentales, o a través de apoderado judicial, para lo cual, en este último caso, se debe presentar el respectivo poder. El párrafo segundo de la norma citada, también permite “[…] agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”. (La Sala destaca). Respecto de la figura de la agencia oficiosa en trámites de tutela, la Corte Constitucional, en sentencia T-382 de 2021, reiteró que se fundamenta en la eficacia de los derechos fundamentales, en la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, y, en el principio de solidaridad.
Ahora bien, su procedencia excepcional está supeditada al cumplimiento de dos requisitos: “(i) la manifestación del agente oficioso de estar actuando en tal calidad y (ii) la imposibilidad del agenciado de defender directamente sus derechos. Estos requisitos buscan preservar la autonomía de la voluntad del titular de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados y evitar que, “sin justificación alguna, cualquier persona pueda actuar en nombre y representación de otra alterando el orden constitucional y la finalidad misma de la agencia oficiosa””.
En cuanto al segundo de los elementos, en sentencia T-378 del 2018, la Corte Constitucional reiteró que es necesaria “la circunstancia real de que el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, bien sea porque está dicho expresamente en el escrito de tutela, o se deduzca del contenido de la misma”.
En el presente asunto, Dineth Mercedes Parra López se encuentra legitimada para actuar como agente oficiosa de Alexander Gutiérrez Useche, puesto que, en efecto, quedó probado que este tiene pérdida de la capacidad laboral del 82.31% y que padece de múltiples enfermedades que le impiden el ejercicio de su derecho de defensa de manera directa.
Resulta oportuno denotar que las tutelas con radicados núms. 25307-33-33-003-2022-00187-00 y 25000-23-15-000-2023-00303-00 fueron iniciadas igualmente por la señora Parra López en su condición de agente oficiosa. Ahora bien, Alexander Gutiérrez Useche tiene legitimación por activa en la presente causa constitucional, por cuanto es el titular del derecho fundamental a la salud que fue amparado en la sentencia del 12 de agosto de 2022 que, según sostuvo, no ha sido cumplida por la EPS Coosalud pese a los autos que resolvieron la solicitud de desacato y su grado jurisdiccional de consulta.
El señor Gutiérrez Useche también está legitimado en la causa por activa en relación con las pretensiones dirigidas en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, porque, según aduce su agente oficiosa, dicha autoridad no ha ejercido las funciones de vigilancia y control frente a la entidad promotora para garantizar la prestación del servicio.
Por último, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Tercero Administrativo de Girardot, de la Subsección B de la Sección Primera y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque fueron las autoridades que emitieron las providencias del 11, 17 y 18 de mayo de 2023, respectivamente, que, según el tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales.
Así mismo, la legitimación de la Superintendencia Nacional de Salud, ya que, la parte accionante atribuyó una conducta omisiva que viola su garantía a la salud. 2.3. Procedibilidad de la acción En el presente asunto, el escrito de tutela cuestiona, de una parte, la sentencia de tutela del 18 de mayo de 2023 que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, proferida dentro del expediente con radicado núm. 25000-23-15-000-2023-00303-00, y, de otra parte, los autos del 11 y del 17 de mayo de 2023 emitidos al interior del trámite de desacato con radicado núm. 25307-33-33-003-2022-00187-00.
En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional establece que es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, proceder al pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico relacionado con los defectos aducidos por la parte actora.
Uno de los requisitos a los que se hace alusión en el párrafo anterior es el que exige que la acción de tutela no se dirija contra una sentencia dictada en sede de tutela. El requisito en comento persigue como objetivo evitar que la controversia se prolongue indefinidamente, pues ello iría en contra del principio de seguridad jurídica y del goce efectivo de los derechos que converjan en el asunto.
Al respecto, en la sentencia SU-1219 de 2001, la Corte Constitucional estableció la regla jurisprudencial de no admitir el amparo constitucional contra las sentencias de tutela, pues de lo contrario, se prolongaría indefinidamente la resolución de conflictos en quebranto de la seguridad jurídica y el goce efectivo de los derechos fundamentales.
Sin embargo, el Alto Tribunal Constitucional replanteó ese criterio a partir de la sentencia SU-627 de 2015, desde la cual ha reconocido que en algunos supuestos se pueden presentar afectaciones del derecho al debido proceso que, excepcionalmente, hacen procedente la acción. En particular, esta providencia distinguió entre cuestiones relativas a la sentencia de tutela reprochada, o a actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, y estableció requisitos distintos para cada caso.
En conclusión, por regla general no procede la acción de tutela contra sentencia de tutela; empero, frente a esta regla existe la excepción de cosa juzgada fraudulenta, la cual, por tratarse del cuestionamiento que se hace de una providencia judicial, es preciso que el interesado la alegue y demuestre tal situación en la nueva solicitud de amparo, satisfaciendo, de cualquier forma, los demás requisitos de procedibilidad establecidos en la jurisprudencia constitucional.
Ahora, la Corte Constitucional ha dicho que las acciones de tutela interpuestas para controvertir providencias judiciales emitidas dentro de incidentes de desacato proceden de manera excepcional, por lo que ha decantado algunos requisitos para tal fin. En primer lugar, es necesario que el auto que ponga fin al incidente se encuentre ejecutoriado.
En segundo lugar, la solicitud de amparo solo procede ante la posible vulneración de derechos fundamentales, en especial el debido proceso, cuando “[…] el juez del desacato se extralimita en el cumplimiento de sus funciones, […] vulnera el derecho a la defensa de las partes o cuando impone una sanción arbitraria […]” y, por lo tanto, incurre en alguna de las causales o defectos decantados por la jurisprudencia constitucional para las tutelas contra providencias judiciales.
Finalmente, el Alto Tribunal Constitucional, en la sentencia SU-034 de 2018, indicó que es necesario el cumplimiento de los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. 2.4. Caso concreto Dineth Mercedes Parra López, en su condición de agente oficiosa de Alexander Gutiérrez Useche, presentó escrito de amparo de los derechos fundamentales a la salud, a la vida, al debido proceso judicial, al acceso a la administración de justicia, a la no discriminación y a la igualdad, que consideró vulnerados por la Subsección B de la Sección Primera y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot, con ocasión de actuaciones judiciales surtidas al interior de los trámites de tutela con radicados núm. 25307-33-33-003-2022-00187-00 y 25000-23-15-000-2023-00303-00.
También cuestionó a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Procuraduría General de la Nación y a la Comisión Nacional del Servicio Civil. 2.4.1. Cargos en contra de la sentencia del 18 de mayo de 2023 que tuvo por objeto la mora en el trámite de las solicitudes de cumplimiento y desacato. El accionante adujo que la sentencia de tutela del 18 de mayo de 2023 emitida dentro del expediente núm. 25000-23-15-000-2023-00303-00 fue violatoria del debido proceso y del acceso a la administración de justicia y que incurrió en los defectos fácticos, procedimental y de falta de motivación, toda vez que a pesar de que acreditó que se configuró mora judicial en relación con las solicitudes de trámite de cumplimiento y de apertura de desacato, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solo decidió sobre la segunda de estas peticiones.
Indicó que no impugnó la sentencia, porque el mismo tribunal “exhortó” a la accionada y sancionó a Coosalud. Al respecto, es preciso indicar que los cargos expuestos no consisten en la posible configuración de la cosa juzgada fraudulenta como lo exige la jurisprudencia Constitucional para estos eventos; que la parte accionante no impugnó la sentencia de tutela del 18 de mayo de 2023, y, además, que las razones para no hacerlo, no tienen fundamento en alguna circunstancia que imposibilitara el ejercicio de ese recurso sino en su asentimiento con las actuaciones surtidas en el trámite de desacato.
Estos motivos hacen improcedente el escrito de amparo en contra del fallo del 18 de mayo de 2023, porque no se adecua a la excepción de la tutela contra sentencia de tutela de cosa juzgada fraudulenta y no supera el requisito de subsidiariedad. 2.4.2. Cargos en contra de los autos que resolvieron el trámite de desacato y el grado jurisdiccional de consulta.
Frente a los autos del 11 y 17 de mayo de 2023 emitidos por el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, la parte accionante argumentó, por un lado, que omitieron resolver sobre la solicitud de cumplimiento de la sentencia del 12 de agosto de 2022 que radicó el 12 de septiembre siguiente; y, por otro lado, que estas autoridades no advirtieron que no es posible cumplir las citas programadas con especialistas porque no cuenta con los resultados de los exámenes médicos, lo que continua con el incumplimiento del mencionado fallo.
Sobre el primer punto, cabe advertir que si bien la parte tutelante radicó escrito el 12 de septiembre de 2022 en el que pidió se iniciara trámite de cumplimiento y de apertura de desacato de manera conjunta, y que estos son dos mecanismos distintos previstos en los artículos 27 y 52 del decreto 2591 de 1991, lo cierto es que, si no estaba de acuerdo con lo decidido en el auto del 11 de mayo de 2023, debió solicitar su adición para obtener un pronunciamiento concreto sobre determinado asunto.
En consecuencia, no está superado el requisito de subsidiariedad. No obstante, la Sala no desconoce que los autos objeto de tutela decidieron que Coosalud EPS no había dado cumplimiento a la sentencia del 12 de agosto de 2022, sancionaron a la funcionaria responsable, y, en particular, que la providencia emitida en consulta del 17 de mayo de 2023 requirió a la empresa promotora de salud para que autorizara las citas y los exámenes médicos requeridos, lo cual debía quedar acreditado ante el juzgado, cuestiones que eran pretendidas con el escrito de cumplimiento del 12 de septiembre de 2022.
Asimismo, es necesario tener en cuenta que la tutela con radicado núm. 25000-23-15-000-2023-00303-00 tuvo por objeto la posible mora en que incurrió el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot en resolver las peticiones cumplimiento y de apertura de desacato incoadas el 12 de septiembre de 2022, y que esta acción fue resuelta en sentencia del 18 de mayo de 2023 que no fue impugnada, por lo que no puede la parte actora utilizar esta nueva solicitud de amparo para continuar con ese debate judicial.
Respecto del segundo punto, esto es, que el señor Gutiérrez Useche no ha podido acudir a algunas citas programadas con especialistas porque no cuenta con los resultados de los exámenes médicos necesarios para ser diagnosticado y tratado, entre otros motivos, la Sala observa que esos reparos no formulan la configuración de un defecto en los autos del 11 y 17 de mayo de 2023, en la medida en que estas providencias declararon responsable a la gerente de la EPS por no acatar las órdenes del mencionado fallo.
Cuestión distinta es que la parte tutelante aun requiera el cumplimiento de la sentencia del 12 de agosto de 2022, pues según manifestó, Coosalud EPS ha puesto trabas administrativas para impedir que el señor Gutiérrez Useche se practique los exámenes médicos y acuda a las citas con especialistas en tiempo. Al margen de que resulte improcedente esta tutela para obtener la garantía del derecho fundamental al debido proceso por los motivos anteriormente expuestos, la Sala estima que en el asunto bajo estudio continua en riesgo el derecho a la salud de Alexander Gutiérrez Useche, pues así lo indicaron los autos del 11 y 17 de mayo de 2023 al declarar en desacato a Coosalud EPS.
Incluso, cabe denotar que la garantía a la salud del señor Gutiérrez no solo ha sido amparada en la sentencia del 12 de agosto de 2022, sino en reiterados fallos de la misma naturaleza. En ese orden, no obstante que el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot guardó silencio dentro del presente trámite constitucional, esta Subsección consultó el expediente con radicado núm. 25307-33-33-003-2022-00187-00 en Samai y encontró: i) auto del 5 de junio de 2023, en el que se requirió a la EPS Coosalud que informara el trámite que adelantó con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en el auto del 17 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; ii) que el 4 de julio siguiente, la parte actora reiteró la solicitud de cumplimiento del fallo del 12 de agosto de 2022; y, iii) auto del 31 del mismo mes y año, en el que el despacho judicial requirió a la Gerente General de la EPS Coosalud, superior de la Gerente Regional sancionada, para que, entre otras cuestiones, acreditara el cumplimiento total de la mencionada sentencia. De conformidad con lo expuesto, este Juez Constitucional considera que no hay lugar al amparo del derecho fundamental a la salud por la posible configuración de un perjuicio irremediable que pudiera causar la interrupción de los tratamientos médicos que necesita Alexander Gutiérrez Useche, pues actualmente cursa ante el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot el trámite pertinente para que obtenga el cabal cumplimiento de la sentencia del 12 de agosto de 2022.
En todo caso, dado que está probado que Coosalud EPS ha vulnerado de manera reiterada el derecho a la salud del tutelante, el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot, como juez constitucional y con fundamento en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, deberá adelantar con celeridad, eficacia y contundencia el trámite dirigido a garantizar que se cumplan todas las órdenes emitidas en la sentencia del 12 de agosto de 2022. 2.4.3.
Reparos de tutela frente a la Superintendencia Nacional de Salud, la Procuraduría General de la Nación y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. De otra parte, la agente oficiosa manifestó que la Superintendencia Nacional de Salud no ha atendido sus reclamos relacionados con las barreras administrativas impuestas en la prestación del servicio de salud que recibe Alexander Gutiérrez Useche.
Sin embargo, no especificó la fecha en que planteó sus reclamos ante la autoridad. Al respecto, es preciso indicar que, con los documentos aportados con el escrito de contestación de la acción, la Superintendencia probó que la parte accionante presentó reclamo el 14 de agosto de 2023, y que, en ejercicio de sus funciones de vigilancia y control, requirió a Coosalud EPS para que diera respuesta a la queja del señor Gutiérrez Useche, y, posteriormente, le impartió la instrucción de obligatorio cumplimiento de que garantizara las órdenes médicas y servicios requeridos por el usuario.
En tal sentido, resulta improcedente la petición de amparo de derechos fundamentales, en la medida en que no quedó probado que antes de la interposición de la tutela la parte accionante haya formulado algún reclamo ante la Superintendencia Nacional de Salud, es decir, no existe acción u omisión objeto de análisis en esta oportunidad. Por el contrario, la mencionada entidad acreditó que atendió los reparos que el señor Gutiérrez Useche presentó con posterioridad al auto admisorio del 1 de agosto de 2023, e inició trámite administrativo en contra de la EPS Coosalud para que garantice la prestación del servicio de salud.
En cuanto a la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no se encontró probado que el tutelante hubiera acudido de manera directa ante dichas autoridades a solicitar, respectivamente, acompañamiento judicial, vigilancia administrativa y actuaciones disciplinarias en contra de la Subsección B de la Sección Primera y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y del Juzgado Tercero Administrativo de Girardot, motivo por el que no es procedente el estudio de los reparos formulados en su contra, ante la falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Lo anterior, no impide que la Procuraduría General de la Nación pueda analizar el caso concreto y considere si, en atención a sus funciones constitucionales contenidas en el artículo 277 Superior consistentes en vigilar el cumplimiento de las decisiones judiciales y de intervenir ante las autoridades judiciales cuando sea necesario en defensa de los derechos y garantías fundamentales, hay lugar a prestar algún tipo de acompañamiento al señor Alexander Gutiérrez Useche para que obtenga el cumplimiento de la sentencia del 12 de agosto de 2022.
En conclusión, la Sala declarará la improcedencia de la tutela interpuesta por Dineth Mercedes Parra López, en su condición de agente oficiosa de Alexander Gutiérrez Useche, en contra de la Subsección B de la Sección Primera y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del Juzgado Tercero Administrativo de Girardot y de la Superintendencia Nacional de Salud, dado que no superó el requisito de subsidiariedad, por los motivos expuestos en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por Dineth Mercedes Parra López, en su condición de agente oficiosa de Alexander Gutiérrez Useche, en contra de la Subsección B de la Sección Primera y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del Juzgado Tercero Administrativo de Girardot y de la Superintendencia Nacional de Salud, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a la Procuraduría General de la Nación, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado (E)