Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bucaramanga, dieciocho (18) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 11001-03-15-000-2023-00919-01 Accionante: Jhonathan Camilo Valenzuela Prieto Accionado: Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo de Bogotá, Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá Referencia: Acción de tutela Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: requisito de relevancia constitucional y subsidiariedad. Subtema 2: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte accionante en contra de la sentencia del 18 de mayo de 2023, que fue proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Jhonathan Camilo Valenzuela Prieto formuló solicitud de amparo de sus derechos fundamentales laborales, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la primacía de la realidad sobre las formas, que consideró vulnerados por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo de Bogotá, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá. 1.2.
Hechos probados 1.2.1. La Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá expidió la Resolución núm. 705 de 2016 en la que resolvió reliquidar a Jhonathan Camilo Valenzuela Prieto el valor correspondiente a 50 horas extras diurnas al mes y los recargos en trabajo nocturno, dominical y festivo, desde el 10 de febrero de 2013, con fundamento en los artículos 36 a 38 del Decreto 1042 de 1978 y con base en el factor hora igual a la asignación básica dividida en 190 horas mensuales como jornada ordinaria laboral; asimismo, reliquidar el valor de las cesantías.
De otra parte, negó el reconocimiento de descansos compensatorios, pues estos ya habían sido concedidos, y de primas de servicio, vacaciones, navidad, en la medida en que el trabajo suplementario no constituye factor salarial para su liquidación, conforme quedó expuesto en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 12 de febrero de 2015.
Finalmente, ordenó que por la Subdirección de Gestión Humana se realizara la reliquidación en los términos expuestos. Por último, emitió las Resoluciones 065, 066 y 067 en las que resolvió en relación con Carlos Fernando Garzón Bello, John Freddy Bernal D´achiardi y Edwin Antonio Contreras Cárdenas, que no había lugar al pago por los conceptos mencionados en la anterior resolución, ni a reliquidación de cesantías, puesto que, incluso, resultó con saldos negativos para cada uno. 1.2.2.
Posteriormente, Carlos Fernando Garzón Bello, John Freddy Bernal D´achiardi, Edwin Antonio Contreras Cárdenas y Jhonathan Camilo Valenzuela Prieto presentaron escrito en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Secretaría Distrital de Bogotá y de la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, con las pretensiones de que el juez administrativo declarara la nulidad de las Resoluciones núms. 065, 066, 067 y 705 de 2016; que la jornada laboral es de 44 horas semanales de acuerdo con el Decreto 1042 de 1978; y que el tiempo excedente al mencionado constituyó horas extras.
En consecuencia, que ordene a favor de cada demandante: i) liquidar y pagar 50 horas extras mensuales trabajadas hasta que la entidad empleadora deje de considerar que la jornada laboral tiene de 72 a 96 horas semanales, y que las 120 horas extras restantes las liquide y pague conforme a lo previsto en el literal “e” del artículo 36 ibidem.
Subsidiariamente, que ordene que el trabajo suplementario reconocido debe ser liquidado sobre la base de 190 horas mensuales y no de 240. ii) reconocer y pagar el valor de un día de trabajo por cada domingo o festivo laborado, y reliquidar los días que ya ha reconocido, pero sobre la base de 190 hora mensuales y no de 240, hasta que la entidad empleadora ponga fin a la práctica de pagar los días domingos y festivos con el recargo correspondiente sin conceder el compensatorio o pagarlo, de acuerdo con el artículo 39 del Decreto 1042 de 1978. iii) reliquidar todas las prestaciones sociales teniendo en cuenta que el trabajo suplementario u horas extras es factor salarial. iv) que las anteriores sumas sean reconocidas debidamente indexadas y sin lugar a prescripciones. v) inaplicar por inconstitucional el Decreto 338 de 1951 y los Acuerdos 3 y 9 de 1999, para que se respete la jornada laboral de 44 horas semanales.
Como fundamento de sus pretensiones, los demandantes argumentaron que han prestado sus servicios al Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá mediante nombramientos en provisionalidad, en jornadas de 24 horas laboradas por 24 horas de descanso en condición de disponibilidad. Que dicha entidad ha liquidado algunos recargos, pero sobre la base de 240 horas mensuales, a pesar de que la jornada ordinaria debe ser de 190 horas y de que las horas extras máximas mensuales son 50.
Finalmente, que no son respetados los derechos laborales. 1.2.3. El asunto correspondió conocerlo bajo el radicado núm. 11001-33-42-047-2017-00032-00, en primera instancia, al Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo de Bogotá, autoridad que, en sentencia del 15 de marzo de 2021, negó las pretensiones respecto de Jhonathan Camilo Valenzuela Prieto y accedió a algunas pretensiones de los demás demandantes Explicó que de acuerdo con el Consejo de Estado, la norma que regula la jornada de trabajo de los bomberos son los Decretos 1042 y 1045 de 1978, según los cuales: i) la jornada ordinaria es de 44 horas semanales y 190 mensuales; ii) de las 360 horas mensuales que trabaja un servidor en el sistema de turnos (24x24), 170 son adicionales y de estas solo 50 horas pueden pagarse como extras; iii) es improcedente el reconocimiento de compensatorios por trabajo en dominicales y festivos, porque se entienden disfrutados al descansar 24 horas por 24 de trabajo; iv) las cesantías deben ser reliquidadas con la inclusión de las horas extras, los recargos nocturnos y la remuneración del trabajo dominical y festivo, no obstante, estos no constituyen factor salarial para efectos de liquidar las demás prestaciones sociales.
En relación con el señor Valenzuela Prieto, el Juzgado expuso que según las pruebas aportadas al proceso, este fue vinculado el 13 de agosto de 2013 con un horario de 24 horas de labor por 24 horas de descanso, trabajó de lunes a sábado entre las 6 pm a las 6 am, lo que generó recargos del 35%, los dominicales del 200% y los festivos del 235%, con un día de descanso tanto para trabajo ordinario como suplementario, que fueron tenidos en cuenta para liquidar la prima de servicios y cesantías.
Que las liquidaciones fueron sobre la base de 240 horas mensuales en contravía de las 190 horas mensuales legales y que estas no fueron tenidas en cuenta para efectos de la bonificación especial por recreación, bonificación por servicios prestados, prima de navidad y la prima de vacaciones. Así, consideró: “El Despacho considera que conforme con las normas y la jurisprudencia citada, el acto administrativo sobre el cual se solicita la nulidad, Resolución 705 del 24 de octubre de 2016, sí dispuso parcialmente lo que se pretende con en este medio de control, tuvo en cuenta el término prescriptivo atendiendo a la fecha de solicitud (10 de febrero de 2016, aunque debe precisarse que el actor se encuentra vinculado desde el mes de agosto de 2013) y negó los compensatorios y la reliquidación de las prestaciones diferentes a las cesantías, encontrándose acorde con lo expuesto en la presente providencia, razón por la cual se negará lo solicitado por el señor Jhonathan Camilo Valenzuela Prieto, independientemente de su cumplimiento por parte de la entidad demandada, lo cual desborda la competencia en esta instancia”. 1.2.4.
En contra de la anterior sentencia, las partes presentaron recurso de apelación. En concreto, la demandante cuestionó la decisión que el juzgado tomó respecto de Jhonathan Camilo Valenzuela Prieto. Indicó que el fallo encontró configurado un hecho superado, pues hubiera accedido a lo pedido, pero lo consideró satisfecho con la Resolución 705 de 2016; sin embargo, ese acto administrativo hace parte de un acto complejo que exigía de su liquidación, lo cual no ocurrió, y, por el contrario, tal y como quedó registrado en el acta de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, la entidad demandada se limitó a negar el reconocimiento de cualquier derecho laboral reclamado.
Adujo que, en el 2016, el Cuerpo de Bomberos de Bogotá inicialmente expidió resoluciones en las que reconoció derechos laborales, pero que luego, procedió, por un lado, a revocarlas debido a que no contaba con dineros para su pago o con sentencias o conciliaciones que sirvieran de soporte; y, por otro lado, como en el caso del señor Valenzuela Prieto, a no realizar la liquidación correspondiente para impedir que se presentara demanda ejecutiva, pues no existe título ejecutivo con una obligación clara, expresa y exigible, sino un acto que resuelve unas disposiciones en abstracto.
Agregó que la demanda fue formulada porque el Cuerpo de Bomberos de Bogotá en realidad no ha reconocido los derechos exigidos, pues su postura al interior del proceso no fue la de una ineptitud sustantiva por indebida escogencia de la acción o la de pago, sino que el señor Valenzuela Prieto no tiene derecho a lo reclamado, es decir, que desconoció o revocó tácitamente su propio acto administrativo.
De otra parte, cuestionó que el despacho judicial negara las pretensiones del escrito introductorio porque no estaba en su ámbito de competencia resolver sobre el cumplimiento de la Resolución 705 de 2016, pues esa decisión no se compadece con las facultades que tiene el juez, ya que pudo escindir el caso del señor Valenzuela Prieto para que adecuara su demanda al medio de control ejecutivo, o dar aplicación al artículo 171 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) para encausar la vía procesal que correspondiera. 1.2.5.
Carlos Fernando Garzón Bello, John Freddy Bernal D´achiardi y Edwin Antonio Contreras Cárdenas conciliaron sus pretensiones con el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, acuerdo que fue aprobado por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo de Bogotá. En consecuencia, el trámite del recurso continuó únicamente frente al escrito de apelación presentado por Jhonathan Camilo Valenzuela Prieto en contra de la sentencia del 15 de marzo de 2021. 1.2.6.
En segunda instancia, el asunto correspondió a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad que no corrió traslado para alegar de conclusión con fundamento en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. Posteriormente, emitió sentencia el 1 de septiembre de 2022, en la que resolvió confirmar la decisión del 15 de marzo de 2021 que negó las pretensiones de la demanda.
El Tribunal delimitó como marco jurídico aplicable, el Decreto 1042 de 1978 y la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 12 de febrero de 2015, y citó como precedente por tener contornos fácticos y jurídicos similares al caso analizado el fallo del 20 de enero de 2022 de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación. Luego, sustentó su decisión en que, de conformidad con los documentos aportados al expediente y que no fueron tachados por las partes, encontró que el señor Valenzuela Prieto trabajó 360 horas al mes por el sistema de turnos de 24 horas laborales por 24 horas de descanso, pese a que la jornada ordinaria es de 190 horas, lo que significa que trabajó 170 horas adicionales de las cuales solo 50 horas pueden ser pagas según el Decreto 1042 de 1978.
Además, que el tiempo extra que excedió las 190 horas mensuales fue compensado con las 24 horas de descanso. En ese orden, consideró que: “En este escenario, le asiste entonces razón al A quo, al negar las pretensiones de la demanda toda vez que el acto acusado se ajustó a derecho, habida cuenta que [sic] entidad reconoció el valor correspondiente a 50 horas extras causadas por el demandante, así mismo expresó que los motivos para el no reconocimiento de los descansos compensatorios por trabajar el exceso de las 50 horas extras [sic].
De igual manera expresó que tampoco ordenó la reliquidación de las primas de servicio, vacaciones, navidad teniendo en cuenta que el trabajo suplementario no constituye factor salarial para su reliquidación. Deberá a renglón seguido expresar la Sala, que la Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos pagó al actor los recargos nocturnos y el trabajo habitual en dominicales y festivos, en los porcentajes indicados en los artículos 34 y 39 del Decreto 1042 de 1978, sobre la asignación básica mensual, a razón de 35% por recargo nocturno, 200% por trabajo habitual en dominicales y festivos y 235% por recargo festivo nocturno, lo cual se puede comprobar con los desprendibles de pago anexos al expediente administrativo del demandante.
Lo expuesto autoriza a concluir, que se logró desvirtuar los argumentos expuestos por el demandante, tanto en la demanda como en el recurso de apelación y por no tener derecho el señor Jonathan Camilo Valenzuela Prieto al reconocimiento, reliquidación de horas extras, recargos nocturnos, compensatorios, dominicales y festivos, derivados de los servicios que presta ante el Cuerpo de Bomberos de Bogotá, se confirmará la decisión de primera instancia”. 1.3.
Pretensiones y argumentos de la acción de tutela Jhonathan Camilo Valenzuela Prieto presentó escrito en el que solicitó al juez constitucional que ampare sus derechos fundamentales laborales, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la primacía de la realidad sobre las formas, deje sin efectos las sentencias del 15 de marzo de 2021 y 1 de septiembre de 2022, y, en consecuencia, ordene a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, por un lado, emita un nuevo fallo en el que estudie la legalidad de la Resolución 705 de 2016 en lo que en esta no quedó resuelto, es decir, los efectos del 1 de febrero de 2016 al 31 de enero de 2019 y la reliquidación de intereses y prestaciones; y, por otro lado, que tramite el respectivo proceso ejecutivo para conservar la vigencia de los términos judiciales.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante indicó que la liquidación de la Resolución 705 de 2016 no se le notificó ni pagó, lo que implica que le es inoponible, y que, por lo tanto, la mencionada resolución es un acto administrativo complejo incompleto. Reiteró los argumentos del recurso de apelación del proceso ordinario de que el Cuerpo de Bomberos de Bogotá en casos similares emitió decisiones que luego revocó; que la postura de esa entidad fue que los actores no tenían derecho al reajuste de horas extras y recargos; y que, si fuera del caso un proceso ejecutivo, los despachos judiciales debieron dar cumplimiento al artículo 171 del CPACA y adecuar el trámite a la vía procesal correspondiente.
Aclaró que no considera que sea correcto iniciar un proceso ejecutivo, puesto que la mencionada resolución no contiene una obligación clara, expresa y exigible ya que se limitó a reconocer unos derechos, pero condicionado a que la Subdirección de Gestión Humana realizara la respectiva liquidación, lo que no ocurrió. De otra parte, el tutelante insistió en que no se configuró un hecho superado, porque la resolución cuestionada en el proceso ordinario no reconoció la totalidad de lo pretendido en la demanda, motivo por el que las autoridades accionadas, eventualmente, debieron pronunciarse sobre lo que no se concedido en el acto administrativo.
Asimismo, cuestionó que el Tribunal concluyera que la entidad demandada le pagó suma alguna al actor por los conceptos previstos en la Resolución 705 de 2016, debido a que no hay prueba de dicho pago. Manifestó que, con ocasión de la sentencia de primera instancia, presentó cuenta de cobro ante el Cuerpo de Bomberos de Bogotá, no obstante, que este exigió la primera copia de la sentencia que ordenara el respectivo pago; que, en tal sentido, procedió a explicarle a la entidad que no existía fallo sino un reconocimiento en sede administrativa con la Resolución 705 de 2016, pero que, aún no ha recibido respuesta.
El señor Valenzuela Prieto adujo que entre los 400 bomberos de Bogotá será el primero al que no le paguen su trabajo extra. También, que, si bien no comparte la postura de las autoridades accionadas y que no fue notificado de la liquidación de la Resolución 705 de 2016, antes del vencimiento de los 5 años siguientes a este acto administrativo inició proceso ejecutivo frente al cual las jurisdicciones administrativa y ordinaria declararon su falta de competencia, proceso en el que no puede exigir todas las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Consideró que los jueces administrativos escogieron la alternativa procesal más lesiva a los intereses del demandante pese a que en temas laborales prima la condición más beneficiosa y la interpretación más favorable al trabajador, como por ejemplo pudo ser en el caso concreto, declarar la falta de competencia y remitir el asunto a la jurisdicción ordinaria para que se tramitara el proceso ejecutivo; declarar la nulidad de la resolución atacada y ordenar descontar las sumas reconocidas pero que aún no han sido canceladas; disponer el reconocimiento de los derechos del 1 de febrero de 2016 en adelante; o resolver sobre la indexación solicitada. 1.4.
Trámite en primera instancia 1.4.1. En primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió auto, el 28 de febrero de 2023, en el que admitió la acción y ordenó notificar a las partes y a los señores John Fredy Bernal D’achiardi, Carlos Fernando Garzón y Edwin Contreras Cárdenas como terceros interesados. 1.4.2. El Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo de Bogotá sintetizó las actuaciones del proceso ordinario y las razones de la sentencia del 15 de marzo de 2021, sostuvo que dicha providencia acató las normas sobre la materia y las pruebas aportadas al expediente, y pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. 1.4.3.
La Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá contestó que la tutela pretende disfrazar una acción ejecutiva, y desconoce que en el proceso ordinario se encontró probado que la Resolución 705 de 2016 resolvió la solicitud de reconocimiento, liquidación y pago de horas extras, recargos nocturnos, días compensatorios y reliquidación de prestaciones sociales.
De otra parte, afirmó que el accionante no agotó el recurso extraordinario de revisión en contra de las providencias objeto de tutela, y que no se probó la configuración de un perjuicio irremediable o la presencia de un sujeto de especial protección constitucional. Solicitó se declarara la improcedencia del escrito de amparo. 1.4.4. La parte accionante presentó memorial en el que manifestó que los señores Bernal, Garzón y Contreras no tienen interés en el presente trámite constitucional porque ellos conciliaron sus pretensiones con la entidad demandada.
Además, que en el auto admisorio no se resolvió sobre la solicitud de pruebas. Finalmente, se opuso a las consideraciones del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá. 1.5. Sentencia de tutela de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia, el 18 de mayo de 2023, en la que declaró improcedente la acción de amparo.
El juez constitucional consideró que la tutela pretende continuar con el debate litigioso relacionado con el pago de las 50 horas extras reliquidadas en la Resolución 705 de 2016, puesto que las autoridades judiciales cuestionadas analizaron el acto administrativo demandado, las pruebas aportadas al expediente ordinario y concluyeron que al señor Valenzuela Prieto ya se le había reconocido los derechos reclamados, y que, escapaba de su competencia la posibilidad de materializar el pago.
Aclaró que al actor no se le indicó en las sentencias objeto de la acción que debía adelantar un proceso ejecutivo, sino que se le precisó que lo solicitado en la demanda ya había sido reconocido en la resolución demanda, por lo que el pago superaba la competencia del juez de nulidad y restablecimiento del derecho. Expresó que no resultaba procedente el reparo del actor de la adecuación de la demanda a un trámite ejecutivo, porque guardó silencio al momento en que esta fue admitida bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento; en ese orden, la tutela planteó un debate argumentativo distinto al contenido en el proceso ordinario, y el hecho de alegar la vulneración de derechos fundamentales no supera el requisito de relevancia constitucional.
De otro lado, el juez de tutela estimó que los fundamentos de la solicitud de amparo fueron formulados de manera similar al recurso de apelación, que ya fueron objeto de pronunciamiento, lo que demuestra que el propósito es continuar con el debate probatorio. Finalmente, adujo que, si bien el actor aportó copia de una solicitud dirigida al Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá en la que pidió el pago de los dineros reconocidos en la Resolución 705 de 2016, no encontró constancia de radicación por medios digitales o físicos ante esa entidad, y en la contestación que presentó no hizo mención a dicha petición. 1.6.
Impugnación La parte accionante presentó escrito en el que manifestó que el juez de primera instancia desconoció los correos enviados y contestados por el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá que acreditaron la radicación de la solicitud de pago de los dineros reconocidos en la Resolución 705 de 2016, y que, precisamente, el hecho de que esta entidad no se hubiera pronunciado al respecto en su contestación de tutela, es prueba de que no ha resuelto de fondo la petición. Además, que ignoró el decreto de pruebas pedidas en el escrito de amparo.
Reiteró que no es cierto que el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá le hubiera pagado alguna suma por los conceptos reconocidos en la Resolución 705 de 2016, y que, si lo hizo, debe probarlo. Finalmente, aseguró que la tutela no es una tercera instancia judicial, que tiene relevancia constitucional y que los jueces administrativos sí pretenden que se agote un proceso ejecutivo. 1.7.
En segunda instancia, el tutelante radicó memorial con el que aportó como prueba sobreviniente, la respuesta que el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá emitió el 13 de julio de 2023 a una petición formulada el 1 de junio del mismo año, en la que indicó: “1. Se verifica en los archivos que reposan en la Oficina Jurídica, que respecto de la Resolución 705 del 24 de octubre de 2016, no se encuentra liquidación efectuada por la Subdirección de Gestión Humana, que hubiera sido notificada y por lo tanto generó efectos jurídicos.
Ahora bien, de haberse notificado la liquidación respectiva y generado saldos a pagar al señor Jonathan Camilo Valenzuela Prieto, el mecanismo procedente para efectuar dicho pago, era la conciliación prejudicial o en su defecto por cumplimiento a orden judicial (sentencia), a fin de reconocerse por el rubro de conciliaciones y/o sentencias, siendo éste el único rubro que puede afectarse por dicho concepto, toda vez que al tratarse de prestaciones originadas en vigencias anteriores al año en que se efectuaría el pago, no podría afectarse el principio de anualidad del gasto público, para su reconocimiento. […] Así las cosas, y en virtud a que no existe auto que apruebe conciliación o fallo que ordene pago en atención a la Resolución 705 del 24 de octubre de 2016, no puede procederse a reconocimiento económico alguno, más aun atendiendo a que se configura el fenómeno de la caducidad, para el mismo”.
El accionante agregó que la anterior respuesta certifica que la Resolución 705 de 2016 requiere de una liquidación como acto complejo para ser demandada a través de un proceso ejecutivo, que la liquidación presentada dentro del proceso ordinario no le fue notificada y por lo tanto no le es oponible, y que, en consecuencia, dicho acto administrativo sí era pasible de ser cuestionado por conducto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Hizo hincapié en que la entidad demandada mintió ante la jurisdicción administrativa y con la contestación de tutela, puesto que luego de que afirmó que reconoció y pagó los conceptos derivados de la Resolución 705 de 2016, en la respuesta del 13 de julio de 2023 aceptó que no existe una liquidación que haya sido notificada al punto que, incluso, bajo una tesis inconsistente, exigió para proceder con el cumplimiento del mencionado acto administrativo, un auto aprobatorio de conciliación o una sentencia judicial en firme.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Legitimación en la causa La legitimación en la causa por activa de Jhonathan Camilo Valenzuela Prieto se encuentra acreditada, puesto que fue demandante en el expediente con radicado núm. 2017-00032-00, en el que fueron proferidos los fallos del 15 de marzo de 2021 y del 1 de septiembre de 2022 y, por lo tanto, es titular de los derechos fundamentales cuyo amparo pretenden.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo de Bogotá, de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, en la medida en que fueron, respectivamente las autoridades judiciales que emitieron las providencias que, según el tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales, y la entidad demandada que no contestó su petición de pago de los derechos reconocidos en la Resolución 705 de 2016. 2.3.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.3.1.
Relevancia constitucional. En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”.
Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. 2.3.2.
Subsidiariedad Uno de los requisitos de procedibilidad es la subsidiariedad, que impide que la acción de tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;
(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial.
En la sentencia T-396 del 2014, la Corte Constitucional delimitó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “(i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”.
Así, un riguroso estudio de este requisito evita que la tutela sea utilizada para controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas ante el juez natural. 2.4. Caso concreto En el asunto bajo estudio, Jhonathan Camilo Valenzuela Prieto presentó escrito de tutela en contra del Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo de Bogotá, de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, con ocasión de las sentencias del 15 de marzo de 2021 y del 1 de septiembre de 2022 emitidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 2017-00032-00, que negaron sus pretensiones de nulidad de la Resolución 705 de 2016 y de reconocimiento de horas extras, recargos nocturnos, dominicales y festivos y compensatorios.
En concreto, el tutelante formuló los siguientes argumentos en contra de los jueces accionados: i) no emitieron un pronunciamiento sobre las pretensiones y derechos que no fueron reconocidos en la Resolución 705 de 2016; ii) debieron dar cumplimiento al artículo 171 del CPACA y adecuar el trámite procesal al medio de control ejecutivo; y, iii) desconocieron que la liquidación presentada en el proceso ordinario no le fue notificada en sede administrativa y, por lo tanto, no le es oponible, y que, en respuesta del 13 de julio de 2023, el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá aceptó que no ha liquidado los conceptos previstos en la mencionada resolución, lo que acredita que no era posible asumir el pago de dichos valores. 2.4.1.
Pues bien, en relación con el primer reparo delimitado, es preciso denotar que el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo de Bogotá explicó en la sentencia del 15 de marzo de 2021 el marco normativo que regula las jornadas laborales y prestaciones de los bomberos, y concluyó que la Resolución 705 de 2016 estaba ajustada a derecho y que dicho acto administrativo reconoció parcialmente las pretensiones de la demanda ordinaria, al margen de su cumplimiento, pues era un asunto que desbordaba su competencia. Además, que el recurso de apelación que presentó el señor Valenzuela Prieto en contra de la sentencia del 15 de marzo de 2021 estuvo dirigido a sostener que la Resolución 705 de 2016 no configuraba un título ejecutivo, que no habían sido liquidados los conceptos allí previstos y que la postura de la demandada era que no reconocía los derechos reclamados a menos que le aportaran auto aprobatorio de conciliación o sentencia judicial.
De lo expuesto, la Sala observa que el actor no planteó, en el recurso de apelación dentro del proceso ordinario, el cargo que formula en el escrito de amparo consistente en que, al margen de que la Resolución 705 de 2016 no constituyera título ejecutivo, los jueces ordinarios debieron resolver sobre los aspectos que, en esta oportunidad, considera no quedaron incluidos dentro de los conceptos reconocidos por el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá en el mencionado acto administrativo.
Lo anterior falencia argumentativa impone concluir que el cargo no supera el requisito de subsidiariedad, pues el actor pretende con la solicitud de amparo recuperar una oportunidad vencida, en la medida en que el juzgado administrativo de primera instancia ordinaria indicó en el fallo del 15 de marzo de 2021 que la Resolución 705 de 2016 realizó un reconocimiento parcial de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no obstante, el demandante guardó silencio frente a este asunto en el recurso de apelación. 2.4.2.
En relación con el segundo reparo delimitado, consistente en que los jueces debieron dar cumplimiento al artículo 171 del CPACA y adecuar el trámite al medio de control ejecutivo, es necesario tener en cuenta que, dicho argumento, sí fue planteado en el recurso de apelación, no obstante, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no lo resolvió, puesto que en la sentencia del 1 de septiembre de 2022 solo decidió si la Resolución 705 de 2016 se ajustó a derecho.
Sobre este asunto, resulta oportuno recordar que el artículo 287 de la Ley 1564 de 2012, aplicable al caso concreto por remisión del artículo 306 del CPACA, prevé que: “Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; […]” En ese orden, dado que el argumento de que los jueces ordinarios debieron adecuar el trámite procesal al medio de control ejecutivo fue expuesto en el recurso de apelación en el proceso ordinario, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no lo resolvió y que en el escrito de tutela fue reiterado, la Sala encuentra que el señor Valenzuela Prieto debió solicitar la adición de sentencia para que, el juez natural, decidiera dicho asunto.
No obstante, no lo hizo, motivo por el cual el cargo analizado no supera el requisito de subsidiariedad, pues la tutela no es un medio judicial previsto para revivir etapas procesales en las que se dejaron de emplear los recursos ordinarios creados por el legislador para la defensa de los derechos fundamentales. 2.4.3. Finalmente, la tercera inconformidad del accionante con el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo de Bogotá y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radica en que el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá no ha liquidado los conceptos reconocidos en la Resolución 705 de 2016 y, por tanto, no los ha pagado, motivo por el que no era posible afirmar lo contrario en las sentencias cuestionadas.
Para lo anterior, aportó durante el trámite de tutela de segunda instancia la respuesta del 13 de julio de 2023. Al respecto, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó en el fallo del 1 de septiembre de 2022 que, de conformidad con la liquidación aportada al expediente ordinario, los conceptos reconocidos en la Resolución 705 de 2016 fueron liquidados y pagados al señor Valenzuela.
En tal sentido, cabe destacar que el tutelante no explicó en el escrito de amparo de qué forma controvirtió dicha prueba en el proceso ordinario, en particular, si la tachó de falsa, y, por consiguiente, en qué consistió el defecto de la autoridad judicial. En todo caso, al margen de lo anterior, el cargo estudiado no tiene relevancia constitucional, porque el objeto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no giró en torno a determinar si el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá pagó los conceptos reconocidos en la Resolución 705 de 2016, sino en establecer su legalidad.
Así, si bien es cierto que existe una contradicción entre lo que sostuvo la entidad demandada en el proceso ordinario y el oficio del 13 de julio de 2023, este asunto no tiene la entidad de modificar el resultado del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho ni sustentar la configuración de un defecto, por cuanto no controvierte la legalidad del acto administrativo sino la posibilidad de que sea ejecutado.
En particular, la Sala no pasa por alto que el señor Valenzuela manifestó que inició proceso ejecutivo, que está en trámite, para solicitar el cobro de la obligación contenida en la Resolución 705 de 2016, por lo que será ese el escenario para que se discuta si el Cuerpo Oficial de Bomberos ha liquidado y pagado los valores que reconoció en el mencionado acto administrativo.
Ello, sin perjuicio de que el actor pueda iniciar las acciones legales que considere pertinentes para judicializar la contradicción en que incurrió el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá al aportar como prueba en el proceso judicial la liquidación de la Resolución 705 de 2016 y, posteriormente, manifestar en el oficio del 13 de julio de 2023 que no ha realizado una liquidación que surta efectos jurídicos. 2.4.4.
Finalmente, en el escrito de impugnación el accionante cuestionó la decisión del juez de tutela de primera instancia atinente a la vulneración del derecho fundamental de petición. En efecto, esta Subsección considera que el señor Valenzuela Prieto sí probó que radicó la solicitud de pago ante el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, con los pantallazos de la trazabilidad de los correos enviados para tal fin a esa entidad.
Sin embargo, la Sala estima que, precisamente, el oficio del 13 de julio de 2023 contestó la petición que, en su momento, la entidad omitió responder, por cuanto es claro que el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá ratificó su postura de que debe existir un auto que apruebe una conciliación o una sentencia judicial para proceder con el pago de los conceptos reconocidos en la Resolución 705 de 2016.
Sobre este punto, es preciso indicar que la Corte Constitucional ha reiterado que “ante la alteración o la desaparición de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial”.
Una de las hipótesis en la que se puede dar lo anterior ocurre “cuando entre el momento de interposición de la acción de tutela y el fallo, se evidencia que, como consecuencia del obrar de la accionada, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante. Dicha superación se configura cuando se realizó la conducta pedida (acción u abstención) y, por tanto, terminó la afectación, resultando inocua cualquier intervención del juez constitucional en aras de proteger derecho fundamental alguno, pues ya la accionada los ha garantizado”.
Por ende, ante la desaparición de las circunstancias que sustentaron las pretensiones de la tutela relacionadas con el derecho de petición, la solicitud de amparo en tal sentido ha perdido su razón de ser como mecanismo extraordinario de protección judicial, por lo que cualquier orden que profiera el juez de tutela resultaría inane. En consecuencia, esta Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado frente a este cargo.
En conclusión, la Sala confirmará la sentencia del 18 de mayo de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la medida en que la acción de tutela no superó los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional, y se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de mayo de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la solicitud de tutela, pero por los motivos presentados en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado (E) DACJ