CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Carmen Anaya De Castellanos Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 31 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Sala transitoria, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 39 a 68). La señora Dora Consuelo Benítez Tobón, mediante apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones (i) 2502 de 25 de febrero de 2015; (ii) 2513 de 15 de abril del mismo año; y (iii) 4294 de 13 de julio de ese año, a través de las cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, seccional Bogotá, dio «[…] respuesta negativa a las peticiones formuladas, consistentes en que se […] pagarán los valores dejados de percibir en razón de la incorrecta aplicación de la prima especial del 30% […]».
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) pagar la «diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado por concepto de salario básico mensual que se efectuó desde el 1º de enero de 1993 hasta el 30 de junio de 2006 apenas en un 70%, y que por ley debe corresponder al 100%»; (ii) reconocer «[l]a diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado a título de prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías y demás emolumentos prestacionales causados desde el 1º de enero de 1993 hasta el 30 de junio de 2006, los cuales se deberán ajustar teniendo en cuenta como base de liquidación la integridad de la remuneración básica mensual de cada uno y los demás factores salariales, es decir, sin descontar el 30% que se dijo corresponder a la prima especial y que fue indebidamente deducido de los ingresos ordinarios»;
(iii) realizar «los ajustes correspondientes a la indebida retención en la fuente que se […] aplicó, en razón de esa incorrecta liquidación salarial»; (iv) indexar «el valor resultante de la diferencia de los valores salariales y prestacionales reliquidados y dejados de percibir, de forma continua según la cláusula de valor correspondiente al índice de precios al consumidor, desde el 1º de enero de 1993 hasta el 30 de junio de 2006, de conformidad con los términos previstos en el artículo 192» del CPACA;
(v) liquidar los intereses «por cada uno de los valores prestacionales reliquidados dejados de percibir, en forma continua según la tasa moratoria más alta vigente, desde el 1º de enero de 1993 hasta el 30 de junio de 2006»; (vi) ordenar reliquidar la pensión de jubilación con sujeción a los valores reconocidos; (vii) condenar en costas y perjuicios indemnizatorios a la demandada, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA y (viii) tener en cuenta la sentencia de 29 de abril de 2014, dictada por el Consejo de Estado. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la demandante que laboró como magistrada auxiliar en la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, desde el 1º de septiembre de 1991 hasta el 30 de junio de 2006, señala que fue encargada como magistrada de la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, desde el 16 de mayo de 1993 hasta el 31 de julio de 1994 y como magistrada civil de esa Corporación entre el 21 de julio de 2004 y el 30 de junio de 2006.
Afirma que, en el ejercicio de sus labores, entró en vigor la Ley 4ª de 1992, la cual consagró una prima especial del 30% y luego de la expedición de la Ley 332 de 1996 esta quedó en un rango del 30% y el 60% del salario básico mensual, situación que desmejoró sus condiciones laborales al no percibir dicho incremento sino por el contrario sus prestaciones disminuyeron al calcularse su salario básico sobre el 70% y no sobre el 100%.
Que «[e]n su momento demand[ó] por el reajuste salarial del 80% de lo que devengaban los Magistrados de las Altas Cortes y se profirió sentencia de primer grado en [su] favor, de manera que en su momento, y una vez se profiriera la condena que se demanda, se deberá analizar el sistema de topes salariales que eventualmente pueda operar a partir de la fecha en que empezó a operar ese porcentaje del 80%».
Aduce que para interrumpir la prescripción, el 12 de noviembre de 2014, presentó reclamación ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con la finalidad de hacer cumplir la anterior decisión judicial, sin embargo, mediante Resolución 2502 de 25 de febrero de 2015, le fue negada dicha petición de reliquidación de sus prestaciones sociales.
Agrega que con la Resolución 2513 de 15 de abril de 2015, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dio respuesta negativa al derecho de petición presentado con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago del 30% de la prima especial y a el consecuente reajuste de sus prestaciones sociales, al respecto, la demandada argumentó que dicha prima no tiene carácter salarial ni prestacional.
Que con Resolución 4294 de 13 de julio de 2015, se desató desfavorablemente el recurso de apelación formulado contra la anterior decisión. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 83, 121, 122, 123, 209, 230 y 241 de la Constitución Política de Colombia.
Que «[a] la luz de tales disposiciones de rango superior, [su] salario y […] prestaciones sociales no tenían porque ser disminuidos, al contrario, debian ir paulatinamente en aumento, y con mayor razón ello era irremediable cuando de una nueva prima se trataba, prima que además se concibió precisamente para ajustar el nivel salarial a rangos superiores de los servidores públicos del sector judicial.
De manera que al crearse una nueva prima para aumentar el salario, y no incrementarse este, sino por el contrario, disminuirse, se vulnero el cuadro normativo al que acá se hace mención, lo que de contera lleva a concluir que al negarse la administración judicial a remediar tan grave anomalía, también incurre en la violación de los preceptos previamente señalados. 1.6 Contestación de la demanda (ff. 131 a 134).
La entidad accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y sobre los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no. Dice que «[…] por mandato legal expreso del Artículo 14 de la Ley 4° de mayo 18 de 1992, la prima especial, no tiene carácter salarial, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, se reitera ya fue objeto de análisis y decisión de fondo por la Corte Constitucional por ende se constituye como COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL».
Asevera que «[…] efectuar la reliquidación de las prestaciones devengadas por la demandante durante el tiempo en que se desempeño, incluyendo el 30% de prima especial como factor de salario y disponer el pago de las diferencias surgidas de la interpretación que tiene de la aplicación de la Ley 40 de 1992 y los Decretos salariales anuales, implicaría para la administración desacatar el ordenamiento legal vigente, toda vez que […] mediante las facultades conferidas por la mencionada ley, el gobierno nacional está expresamente facultado para expedir los decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial, aunado como se afirmó en precedencia que ya fue objeto de análisis y decisión de la Corte Constitucional».
Por último, propuso como excepciones; ausencia de causa petendi, cobro de lo no debido y prescripción trienal. 1.7 Sentencia de primera instancia (ff. 182 a 185). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala transitoria, en providencia de 31 de julio de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, al considerar que «[…] es importante destacar que si bien en la citada Resolución No. 4294 del 13 de julio de 2015 se indicó que la prima especial de servicios "equivale a un 130%, porcentaje que se descompone mensualmente así: Sueldo básico que corresponde al 100% y la Prima Especial que es el 30% del sueldo básico", lo cual se encuentra en consonancia con el marco normativo que la consagra, la entidad enjuiciada es diáfana en sostener que dicha forma de liquidar la prima especial es "para los funcionarios que optaron por los regímenes establecidos en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 45 de 1995 y para quienes se hayan vinculado con posterioridad al año 1993", eventos que no cobijan a la señora Dora Consuelo Benítez Tobón, razón por la que se infiere de acuerdo con lo esgrimido en el acto administrativo que fue mal liquidada».
Que «[la] demandante tiene derecho a que se le paguen las diferencias entre lo recibido y lo dejado de percibir desde el 15 de enero al 25 de agosto de 2008, del 16 de diciembre de 2011 al 5 de mayo de 2013, del 01 de abril de 2013 y hasta tanto ocupe el cargo de Magistrada Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia y como Magistrada del Tribunal Superior de Bogotá, por lo que está claro que no se logró probar la excepción propuesta por la Nación -Rama Judicial denominadas "Ausencia de causa petendi, prescripción trienal y "cobro de lo debido"».
Por otro lado, señala que «[…] se reconocerá, reliquidará y pagaran los ingresos mensuales de la señora DORA CONSUELO BENITEZ TOBON sobre la base del 100% del salario básico más el 30% de la prima especial de servicios y las prestaciones serán liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin sumar o restar el 30% equivalente a la prima especial, toda vez que se insiste en que dicha prestación social no tiene carácter salarial», reajuste que se hará de manera indexada.
Finalmente, declaró no probada la excepción de prescripción trienal, toda vez que el ejercicio del derecho se dio dentro de la oportunidad legal, con la presentación de las reclamaciones correspondientes. Sin condena en costas a la parte demandada. 1.8 Recurso de apelación (ff. 193 a 195). Inconforme con la anterior decisión, la parte accionada, formuló recurso de apelación, al estimar que en la providencia se reconocieron períodos que no fueron solicitados en la demanda, puesto que desde el 1º de enero de 1993 no estaba vigente la Ley 4ª de 1993 y por tanto no es dable reconocer la prima especial en un 30%.
Asimismo, destaca que el a quo no se pronunció frente «[…] al evento de reconocer la reliquidación de todas las prestaciones sociales reconocidas a favor de los Magistrados de Tribunal y equivalentes, se incurriría en violación directa a la ley, en consideración a que de ese modo, la remuneración de esos servidores, sobrepasaría el ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto recibe anualmente como remuneración el Magistrado de Alta Corte, pues al incrementar el valor pagado por concepto de salario básico (en un 30%) y el valor de las prestaciones, se aumenta la remuneración anual, trayendo como consecuencia que el pago correspondiente a la Bonificación por Compensación que se viene efectuado, haya sido superior al autorizado por el legislador».
Deprecó se aplique la prescripción trienal de los derechos laborales aquí pretendidos. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 28 de noviembre de 2019 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 19 de noviembre de 2021, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 5 ibidem la demandante allegó alegatos de conclusión en el que hace énfasis en la prescripción trienal propuesta por la accionada, al respecto asegura que «Únicamente a partir de la sentencia proferida en acción de nulidad que dejó sin valor ni efecto los decretos que fijaron [su] salario, [se] encontraba en condición de exigir la nueva liquidación de […] salario y de […] prestaciones sociales, de manera que fue a partir de allí que empezó a correr el término de prescripción, el que, sin duda, en este caso no se dio», por tanto esta no puede declararse probada, en su lugar, la entidad demandada no presentó escrito de alegatos, asimismo, el Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA. 3.2 Nota preliminar. Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 problema jurídico. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe determinar si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales de la señora Dora Consuelo Benítez Tobón, teniendo en cuenta para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: Certificación laboral de 13 de marzo de 2015 expedida por la Corte Suprema de Justicia (ff. 1), queda cuenta la vinculación de la actora, así: Magistrada auxiliar de la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, desde el 16 de septiembre de 1991 hasta el 15 de mayo de 1993, en interinidad y propiedad.
Magistrada en el Tribunal superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Familia, entre el 16 de mayo de 1993 y el 31 de julio de 1994. Abogada asistente ante la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, desde el 1º de agosto de 1994 hasta el 14 de enero de 1996, en interinidad. Magistrada auxiliar de la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, desde el 15 de enero hasta el 14 de abril de 1996, en interinidad.
Magistrada auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, desde el 15 de abril de 1996 hasta el 30 de junio de 2006, en propiedad. Constancias salariales de 25 de enero y 8 de febrero de 2005 dadas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante las cuales se señalan los valores y conceptos devengados por la demandante desde 1991 hasta 2004 (ff. 2 a 8).
Resolución 2502 de 25 de febrero de 2015, mediante la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bogotá, negó el derecho de petición presentado por la accionante el 11 de diciembre de 2014, con el que reclamó la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión del 30% de prima especial (ff. 9 a 14). Resolución 2513 de 15 de abril de 2015, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración, con la que dio respuesta negativa a la petición de 27 de marzo de ese año (ff. 16 a 20).
Recurso de apelación de 8 de mayo de 2015, formulado por la actora contra el acto administrativo antes descrito (ff. 22 y 23). Resolución 4294 de 13 de julio de 2015, que resolvió desfavorablemente el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la decisión adoptada en la Resolución 2513, es decir, no acceder a la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante con base en el 100% de lo percibido (ff. 26 a 34).
Conciliación extrajudicial de 17 de septiembre de 2015 entre la señora Dora Consuelo Benítez Tobón y la Nación – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (ff. 35 y 36). Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo. 3.6 De la aplicación de la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, se confirmará parcialmente la decisión adoptada por el a quo, habida cuenta que se encuentra probada la prescripción trienal de los derechos laborales reclamados por la parte demandante, en razón a que como se observa en uno de los actos acusados, esto es, la Resolución 2502 de 25 de febrero de 2015 la petición inicial dirigida a obtener el reajuste de sus prestaciones sociales con inclusión del 30% de prima especial, data del 11 de diciembre de 2014 y la última vinculación de la actora como magistrada auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia se dio el 30 de junio de 2006, es decir, resulta claro para la Sala la configuración del fenómeno de prescripción trienal, bajo la regla contemplada en la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación, además, en consonancia con lo descrito en el párrafo anterior.
Por último, comoquiera que la Directora Administrativa de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, confirió poder especial, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de dicho otorgamiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confirmar parcialmente la sentencia de 31 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala transitoria, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por la señora Dora Consuelo Benítez Tobón contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2º.
Declarar probada la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales reclamados por la señora Dora Consuelo Benítez Tobón, en aplicación de la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Conjuez ponente: Carmen Anaya De Castellanos, expediente 41001-23-33-000-2016-00041-02. 3º.
Reconócese personería al abogado Ricardo Villamarín Sandoval, con cédula de ciudadanía 6.776.653 y tarjeta profesional 88.463 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la accionada, en los términos del poder conferido. 4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.