CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad electoral Radicación: 11001-03-28-000-2025-00165-00 Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar, directora general de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS), para el tiempo restante del periodo 2024-2027 Temas: Requisitos para la admisión de la demanda – presupuestos para la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.
AUTO QUE ADMITE DEMANDA Y RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Procede la Sala a pronunciarse sobre: i) la admisibilidad del medio de control y ii) la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El ciudadano William Mantilla Osuna, con escrito del 18 de septiembre de 20251, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, en la que solicitó la nulidad del «Acuerdo No. 136 del 6 de agosto de 2025 “Por el cual se designa a Gloria Milena Durán Villar como Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander CAS, para el tiempo restante del período institucional de conformidad con los estatutos de la Corporación, en especial el artículo 56 numeral 1º” y sus actos administrativos de trámite, el Acuerdo No. 131 del 15 de julio de 2025 (por el cual se fija el procedimiento y cronograma del proceso de eleccipón -sic-), el Acuerdo No. 134 del 6 de agosto de 2025 (por el cual rechaza por improcedente una recusación) y el Acuerdo No. 135 del 6 de Agosto de 2025 (por el cual se fija como fecha de elección del director general de la CAS el 6 de agosto de 2025)». 2.
Como consecuencia de lo anterior, pretende se ordene realizar nuevamente el proceso electoral, se dé trámite a la recusación y se nombre director en encargo mientras se surte su elección en propiedad. 1.2. Hechos 3. La parte actora expuso, en síntesis, los siguientes supuestos fácticos: 4. Mediante el Acuerdo 120 del 1 de abril de 2025, el Consejo Directivo de la CAS encargó a la señora Gloria Milena Durán Villar como directora general, en virtud de la suspensión 1 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 [Radicada el 18 de septiembre de 2025 a las 23:42:29.
Entiéndase presentada el 19 de septiembre de 2025 (Artículo 109 CGP)] Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co provisional del acto de elección2 del señor Durán Parra decretada por esta Sala Electoral dentro del proceso 11001-03-28-000-2025-00026-003. 5.
A través del Acuerdo 136 del 6 de agosto de 2025 se eligió a la demandada como directora general de la CAS, por el tiempo que resta del período 2024-2027, ello con el fin de suplir la vacancia definitiva generada por la renuncia del anterior director, el señor Raúl Durán Parra, que le fue aceptada por el Consejo Directivo tal y como consta en el Acuerdo 121 del 21 de abril de 2025. 1.3.
Concepto de la violación 6. El demandante señaló que el acto demandado infringió los artículos 32.1, 48, 50 y 56 de los Estatutos adoptados mediante el Acuerdo de la Asamblea Corporativa 11 del 19 de noviembre de 2024 y el artículo 40 de la Constitución Política. 7. Mediante el Acuerdo 120 del 1 de abril de 2025, el Consejo Directivo de la CAS encargó a la señora Gloria Milena Durán Villar, como consecuencia de la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 116 del 31 de diciembre de 20244 decretada por esta Sala Electoral; no obstante, como el señor Durán Parra renunció en escrito del 31 de marzo de 2025, es decir, un día antes del encargo, se generó un cambio en la naturaleza de la vacancia a partir del 21 de abril cuando se aceptó dicha renuncia5, pero el consejo directivo perpetuó el nombramiento realizado, pese a que se había hecho solo por la vacancia temporal. 8.
Se vulnera el artículo 56 de los Estatutos de la CAS, que dispone, en primer lugar, nombrar en encargo a un funcionario de la corporación de una lista donde se incluya todo aquel que cumple los requisitos del empleo; sin embargo, se eligió el encargo de una lista conformada sólo con empleados del nivel directivo y asesor, desconociendo la lista de elegibles integrada por 53 personas según el Acuerdo 082 del 26 de diciembre de 2023 del consejo directivo; aspecto que a su turno viola el artículo 40 Superior. 9.
En el citado acuerdo6, se deja claro que, conforme al cronograma adoptado para el proceso de elección del director general de la Corporación, se llevaron a cabo las inscripciones de los candidatos entre el 9 y el 11 de octubre de 2023 y se recibieron en total 69 registros, de los cuales superaron la revisión de los requisitos 53 aspirantes integrados en la lista definitiva que se insertó en el artículo primero. 10.
El acto demandado vulnera los artículos 32.1 y 50 de los estatutos, porque la citación para la sesión de elección del director general de la CAS, se hizo sin una antelación mínima de 5 días hábiles, toda vez que se convocó el 1º de agosto de 2025 y se realizó el 6 del mismo mes y año, es decir, solo con 2 días de anterioridad. 11. Expuso que infringe los artículos 48 y 50 del mismo texto, ya que no se modificó previamente la fecha de la elección prevista en el cronograma del proceso de elección 2 Resolución 116 del 31 de diciembre de 2024 3 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «5_DemandaWeb_Anexos_Pruebas1Dtosdel1al10» Pág. 52 a 70 [Auto del 27 de marzo de 2025, MP Pedro Pablo Vanegas Gil]. 4 «Por el cual se designa al Director General de la Corporación Autónoma Regional de Santander CAS, para el período 2024 al 31 de diciembre de 2027» 5 Acuerdo 121 del 21 de abril de 2025 «Por el cual se acepta una renuncia al cargo de Director General de la Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS». 6 Acuerdo 082 del 26 de diciembre de 2023 «Por el cual se aprueba la lista definitiva de aspirantes admitidos en el marco del proceso de elección del Director (a) General de la Corporación Autónoma de Santander-CAS, para el período institucional del 1 de Enero de 2024 al 31 de Diciembre de 2027» - Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «005_DemandaWeb_Anexos_Pruebas1Dtosdel1al10» Pág. 10 a 13.
Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adoptada en el Acuerdo 131 del 15 de julio de 2025, pues, en este caso, tal ajuste se hizo el mismo día de la designación mediante el Acuerdo 135 del 6 de agosto de 2025, sin que este surtiera efectos jurídicos como lo dispone el numeral 1º del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011.
Además, este proceder impidió la presentación de recusaciones y observaciones debido a que no existió término para hacerlo. 12. El 21 de julio de 2025, el señor William Mantilla Osuna, presentó una recusación contra todo el Consejo Directivo, la cual fue rechazada con fundamento en que el interesado «no estaba en la lista de elegibles» y tampoco era miembro de ese órgano directivo; no obstante, consideró que su resolución correspondía a la PGN por lo que el proceso de elección debió suspenderse como lo ordena el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011. 13.
El consejo directivo, para evadir el control de la Procuraduría General de la Nación, indicó que la recusación era contra la directora y que su superior era ese órgano (consejo directivo de CAS), pero dicha afirmación es falsa, ya que en el escrito de recusación fácilmente se observa que era contra todos sus miembros. 1.4. Solicitud de medida cautelar 14.
En el mismo escrito de la demanda, se invocó la suspensión del acto de designación, basado en el concepto de la violación7. 1.5. Trámite procesal 15. El 30 de septiembre de 20258, quien sustancia la actuación, dispuso el traslado de la solicitud por el término de 5 días hábiles a la demandada, al Consejo Directivo de la CAS y al Ministerio Público, plazo durante el cual se presentaron las siguientes intervenciones: 16.
La demandada9, en nombre propio, se opuso a la medida cautelar invocada y dijo que los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales, como actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, son los que regulan el procedimiento para elegir al director general, en el marco de la Ley 99 de 1993 y sus modificaciones; para el caso de la CAS, corresponde al Acuerdo de Asamblea Corporativa 011 del 19 de noviembre de 2024. 16.1.
Frente al cumplimiento de los términos para el momento de la elección, dijo que mediante el Acuerdo 131 del 15 de julio de 2025 se determinó el procedimiento y cronograma para la elección del director general de la corporación, en el cual se fijó el 23 de julio de 2025 para elegir, pero, cuando transcurría el tercer día del cronograma, un juez de tutela10 ordenó la suspensión inmediata del trámite mediante auto del 18 de julio siguiente, es decir, para ese momento se habían agotado 2 de los 5 días de antelación para elección, como lo exige el artículo 32.1 de los Estatutos de la CAS. 16.2.
El 30 de julio de 2025, el mismo juzgado profirió sentencia en la que declaró la carencia de objeto por hecho superado y levantó la medida provisional, razón por la que la presidencia del consejo directivo, el 1º de agosto de 2025, libró citación para dar continuidad con el proceso, convocando para el 6 del mismo mes y año, es decir, 3 días después, lo 7 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «3_DemandaWeb_Demanda_DEMANDADENULIDADELEC.pdf» 8 Expediente digital SAMAI – Índice 00005 9 Expediente digital SAMAI – Índice 00012 «017_MemorialWeb_Otro-CONTESTACIONNULIDAD» 10 Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil.
Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se traduce en que con los 2 días que habían transcurrido antes de la suspensión, se completaron los 5 días de antelación que exigen los estatutos. 16.3.
En cuanto a la inaplicación de la lista de elegibles, dijo que esta se agotó cuando se eligió al señor Raúl Durán Parra, porque su conformación fue para esa elección, lo que lleva que carezca de fundamento el reclamo del demandante en cuanto a que se debía retomar para proveer el cargo ante el acaecimiento de una causal de vacancia definitiva; sin embargo, el artículo 56 de los estatutos, establece que tras la vacancia absoluta del cargo, el consejo directivo debe designar un funcionario del nivel directivo o asesor de la corporación como nuevo director en propiedad para lo que reste del período, como en efecto se hizo y para el momento, no existe decisión judicial que haya declarado la ilegalidad o al menos ordenado la suspensión de esa norma estatutaria. 16.4.
Frente al trámite de la recusación precisó que conforme al literal b) del artículo 102 de los estatutos de la CAS, cuando se trata de una recusación contra todos los integrantes del consejo directivo, esta debe presentarse hasta 2 días antes de la fecha de la sesión ordinaria o extraordinaria en que se vaya a tratar el tema respectivo, siendo rechazables de plano, por extemporaneidad, las que se presenten por fuera de ese plazo. 16.5.
Citó una providencia del Consejo de Estado11, para indicar que en esa ocasión la Corporación Autónoma Regional de la Meseta de Bucaramanga estaba obligada a aplicar el artículo 12 del CPACA para el trámite de las recusaciones, porque no tenía contemplada en sus estatutos la regulación expresa sobre su trámite, pero en el caso de la CAS, sus normas internas reglamentan todo lo concerniente con la presentación, trámite y decisión de las mismas, siendo, por especialidad, las aplicables como en efecto se hizo. 16.6.
Solicitó que se niegue la medida cautelar invocada, porque no fue sustentada en una acreditación inequívoca de las causales de nulidad citadas y, además, no se probó ni demostró el presunto perjuicio irremediable que se causaría al no otorgarse. 17. El gobernador de Santander en su calidad de presidente del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS, a través de apoderado judicial se pronunció12 y se opuso al decreto de la suspensión provisional del acto demandado. 17.1.
Sobre la presunta violación del artículo 56 de los estatutos, dijo que el Consejo Directivo designó a la demandada durante la vacancia transitoria en la dirección general y, posteriormente, ante la falta absoluta del director, procedió a realizar el nombramiento para el resto del período sin que para esto se requiera «una lista conformada por todos los funcionarios de la entidad que cumplieran requisitos». 17.2.
Que la norma estatutaria no exige conformar una lista de elegibles cuando se presenta una falta temporal en el cargo de director general, sino que prevé la designación en encargo de un empleado del nivel directivo o asesor de la corporación que cumpla requisitos para ello. 17.3. Precisó que mediante el Acuerdo 131 del 15 de julio de 2025, el Consejo Directivo dispuso el procedimiento y cronograma para la elección del cargo de director general para el tiempo restante del período institucional; sin embargo, el 18 de julio siguiente, mediante 11 Radicación 68001-23-33-000-2023-00189-01 12 Expediente digital SAMAI – Índice 00011 Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la acción de tutela 68679-33-33-00-2025-00121-00, como medida cautelar, se ordenó la suspensión inmediata del procedimiento de elección que se había fijado para el 23 de julio de 2025, con lo cual se alteró el cronograma sin que fuera imputable a la CAS, lo cual no alteró las etapas restantes, razón por la que el 6 de agosto, mediante el Acuerdo 136, en sesión ordinaria y con el pleno de sus integrantes, el consejo directivo eligió a la demandada como lo dispone el artículo 56 de los estatutos. 17.4.
En cuanto a la supuesta afectación a los principios de publicidad, participación, transparencia y legalidad frente a la expedición del Acuerdo 135 del 6 de agosto de 2025, indicó que se trata de un acto de trámite que no requería ejecutoria para que surtiera efectos, y con él, lo que se hizo fue darle continuidad al cronograma ajustándolo a las nuevas fechas, luego de levantada la medida cautelar ordenada por el juez de tutela. 17.5.
Sobre el presunto desconocimiento del artículo 32.1 del Acuerdo 11 del 19 de noviembre de 2024, indicó que la citación para la sesión ordinaria de elección del director general corrió durante los días 16, 17 y 18 de julio, 4 y 5 de agosto de 2025, con lo que se respetan los 5 días que allí se consagran, dado que la convocatoria realizada el 1 de agosto no correspondió a una nueva sesión, sino que era la continuación de la convocada primigeniamente. 17.6.
Finalizó indicando que la jurisprudencia de esta Sección13, ha dicho que «no toda irregularidad alegada tiene la entidad suficiente para justificar la suspensión provisional de un acto de elección. Para que proceda dicha medida, es necesario acreditar, desde esta etapa inicial del proceso, que la irregularidad es sustancial, determinante y con incidencia directa en el contenido o sentido del acto, al punto de comprometer su conformidad con el ordenamiento jurídico.». 18.
La procuradora séptima delegada ante esta corporación, rindió concepto frente a la solicitud de suspensión provisional14 y dijo que la petición debe ser negada, ya que con las pruebas que hasta ahora obran en el expediente, no existe la fuerza suficiente para establecer que entre la confrontación del acto demandado y el ordenamiento jurídico superior en que debía fundarse, haya una contradicción que justifique la necesidad de suspender sus efectos. 18.1.
Afirmó que en el presente escenario no se encuentra acreditado la existencia de alguna circunstancia que configure los supuestos previstos para el vicio de expedición irregular, pues el demandante no logró demostrar la existencia de algún defecto en el trámite surtido al interior de la entidad, ni que se hubiese vulnerado el derecho al debido proceso. 18.2.
Para llegar a la anterior conclusión dijo que sobre la presunta vulneración al artículo 40 de la CP por el supuesto desconocimiento de la lista de elegibles, el mismo demandante admite que mediante el Acuerdo 131 del 15 de julio de 2025 se dijo que la oficina de Talento Humano debía remitir a ese órgano las hojas de vida de los funcionarios del nivel directivo y asesor que cumplieran los requisitos para ser elegidos en el cargo de director general y por lo tanto, al menos, en esta etapa preliminar, la designación del reemplazo del exdirector se hizo conforme a los parámetros del artículo 56 de los estatutos de la CAS. 13 No especificó a cuál se refiere. 14 Expediente digital SAMAI – Índice 00010 Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.3.
Sobre el supuesto desconocimiento del artículo 12 del CPACA, precisó que en el actual momento procesal dicha irregularidad debe ser desestimada, porque únicamente puede acudirse a aquella norma, en los eventos en que la codificación estatutaria no haya previsto alguna pauta normativa y en esa línea, al haberse reglamentado mediante un acto administrativo -que goza de presunción de legalidad- unos requisitos distintos de procedibilidad a los contemplados en el citado artículo 12, no se advierte una contrariedad entre el acto de nombramiento y dicha norma superior15. 18.4.
Frente a la presunta violación del artículo 32.1 de los estatutos, precisó que en el Acta 097 de 2025 se dejó constancia que una vez realizada la citación y convocatoria a los miembros del consejo directivo para sesionar el 23 de julio de ese año, desde el 15 del mismo calendario, por decisión del 18 de julio dentro de la acción de tutela 68679-33-33- 00-2025-00121-00 se suspendió el procedimiento y por ello no pudo llevarse a cabo la sesión ordinaria, pero ya habían corrido 3 días de los 5 de antelación que exige la norma estatutaria y luego se levantó el 31 de julio cuando se profirió y notificó el fallo de tutela que declaró la carencia de objeto. 18.5.
Al convocarse el 1 de agosto de 2025 para sesionar el 6 del mismo mes, pasando 2 días hábiles, no constituye una vulneración a la norma, porque ya habían corrido 3 días que fueron suspendidos por decisión judicial, pero que sumados garantizan la publicidad de las temáticas a abordar. 18.6. Finalmente, sobre el argumento de trasgresión del artículo 56 de los estatutos, consideró que dicha irregularidad carece de la entidad suficiente para justificar la suspensión invocada, ya que de la revisión de esa norma, si bien dispone que en los casos de ausencia definitiva del director general, debe designarse a uno encargado pero cuando el titular venía ejerciendo y se presenta alguna hipótesis de falta absoluta; sin embargo, no se restringe la posibilidad de que quien venía cubriendo una ausencia temporal continúe en el cargo, máxime que la demandada, según lo certificó la Oficina de Talento Humano al remitir la lista de servidores del nivel directivo y asesor, cumplía con tal perfil. 18.7.
Por lo anterior, la designación recayó en alguien que cumplía las calidades exigidas para ocupar el cargo. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 19. De conformidad con lo establecido en el numeral 4° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 del 202116 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el artículo 1° del Acuerdo 434 de 2024, esta Sección es competente para conocer y tramitar en única instancia el proceso de la referencia. 15 Citó: Consejo de Estado - Sección Quinta.
Expediente 11001-03-28-000-2019-00061-00, Sentencia de 12 de diciembre de 2019. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Actor: Andrés Ricardo Sánchez Quiroga. Demandado: Doris Bernal Cárdenas - directora general Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – CORPORINOQUIA – Período 2020-2023. 16 ARTÍCULO 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: […] 4.
De la nulidad de los actos de elección expedidos por […] la junta directiva o consejo directivo de los entes autónomos del orden nacional […]. Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.
De igual manera, la Sala es competente para resolver sobre la admisión de la demanda y la petición de medida cautelar, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2°, literal f) del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, y el último inciso del artículo 277 de la citada ley. 2.2. Cuestión previa 21.
Advierte la Sala que el apoderado del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS, allegó un escrito dando alcance al de oposición a la medida cautelar17, pero este no será tenido en cuenta, comoquiera que el traslado para pronunciarse al respecto venció el 8 de octubre de 2025 a las 5:00 p.m., y dicho memorial fue radicado el 09/10/2025 7:42:53, es decir, por fuera del término legal. 2.3.
Sobre la admisión de la demanda 22. Para decidir sobre la admisión de la demanda corresponde verificar: (i) si fue presentada dentro del término de caducidad previsto en el literal a) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011; (ii) el cumplimiento de los requisitos exigidos en los artículos 162 y 163 de la Ley 1437 de 2011, esto es, la designación de las partes, lo que se pretende expresado con precisión y claridad, los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas violadas, el concepto de la violación y el lugar o canal digital de notificación de las partes o que se desconoce el mismo;
(iii) lo consagrado en el artículo 166 de la mencionada ley, en relación con los anexos y; (iv) ser un acto pasible de control judicial. 2.3.1. Oportunidad en el ejercicio del medio de control 23. De conformidad con lo señalado en el literal a) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término para la presentación oportuna de la demanda es de 30 días.
En cuanto a su contabilización, la misma norma consagra que tratándose de actos de elección diferentes de aquellos que se declaran en audiencia pública, este plazo inicia a partir del día siguiente al de su publicación, de conformidad con lo previsto en el inciso 1º del artículo 65 de la Ley 1437 de 201118. 24. Para determinar la ocurrencia del lapso señalado, se precisa que, de conformidad con los elementos de prueba obrantes en el expediente, la demanda fue radicada el 19 de septiembre de 202519 y el acto electoral por medio del cual se designó a la señora Gloria Milena Durán Villar como directora de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS), se expidió el 6 de agosto de 2025. 25.
Así las cosas, si se cuenta el término de caducidad desde el día siguiente a la expedición del acto, se tiene que la demanda fue presentada el último día del término de caducidad, lo que permite concluir que fue radicada en término20. 17 Expediente digital SAMAI – Índice 00016 18 La mencionada norma, señala “los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso”. 19 Se radicó el 18 de septiembre de 2025 a las 23:42:29, pero se entiende presentada el 19 de septiembre de 2025, según lo indica el artículo 109 Código General del Proceso. 20 Esto sin tener en cuenta su publicación. Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.2.
Requisitos exigidos en los artículos 162 y 163 de la Ley 1437 del 2011 26. En cuanto a la designación de las partes, lo que se pretende expresado con precisión y claridad, los hechos y omisiones, los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas violadas y el concepto de la violación, se evidencia lo siguiente21: 27. Que el señor William Mantilla Osuna dirige la demanda contra el «Acuerdo 136 del 6 de agosto de 2025 “Por el cual se designa al Director (a) General de la Corporación Autónoma Regional de Santander CAS, para el tiempo restante del período institucional de conformidad con los estatutos de la Corporación, en especial el artículo 56 numeral 1”, y sus actos administrativos de trámite, el Acuerdo No. 131 del 15 de julio de 2025 (por el cual se fija el procedimiento y cronograma del proceso de eleccipón -sic-), el Acuerdo No. 134 del 6 de agosto de 2025 (por el cual rechaza por improcedente una recusación) y el Acuerdo No. 135 del 6 de Agosto de 2025 (por el cual se fija como fecha de elección del director general de la CAS el 6 de agosto de 2025)». 28.
Ahora, al analizar la formulación de la pretensión de nulidad, se advierte que esta Sección ha indicado que, en el medio de control de la referencia, no puede buscarse la nulidad de manera autónoma de los actos previos a la elección, pues el juez electoral tiene la competencia para analizar cualquier vicio que se genere en la actuación precedente.
En proveído del 4 de marzo de 202422, se dijo: 42. (…) el artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, contempló la viabilidad de demandar los actos electorales23 porque i) infringe normas superiores en las que debería fundarse, ii) se expide sin competencia, iii) de forma irregular, iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) con falsa o falta de motivación o, vi) con desviación de las atribuciones propias24. 43.
Bajo la anterior perspectiva, una vez se ha expedido el acto electoral, el juez que lo controle, tiene la competencia para analizar cualquier vicio que se genere en los actos que fundamentaron su expedición, como lo es, el acto de convocatoria, y allí, puede determinar si este -el acto general-, incurrió en algún vicio. (Negrillas fuera de texto). 29.
En este orden de ideas, la demanda se admitirá únicamente frente a la pretensión de nulidad formulada contra el Acuerdo 136 del 6 de agosto de 2025 «Por el cual se designa al Director (a) General de la Corporación Autónoma Regional de Santander CAS, para el tiempo restante del período institucional de conformidad con los estatutos de la Corporación, en especial el artículo 56 numeral 1», porque los acuerdos 131 del 15 de julio de 2025, 134 y 135 del 6 de Agosto de 2025, no son demandables autónomamente en el medio de control de nulidad electoral, lo anterior, sin perjuicio de su control indirecto que se haga en el curso de este trámite judicial. 30.
Igualmente, frente a la solicitud de que se ordene realizar nuevamente el proceso electoral, se dé trámite a la recusación y se nombre director en encargo mientras se surte su elección en propiedad. 31. De otra parte, en el escrito inicial se exponen los hechos y omisiones que sirven de fundamento al medio de control, así como los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas violadas y el concepto de la violación. 21 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «3_DemandaWeb_Demanda_DEMANDADENULIDADELEC(.pdf)» 22 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Quinta.
Auto del 4 de marzo de 2024. MP (e) Luis Alberto Álvarez Parra. Radicación: 11001-03-28-000-2023-00085-00 23 Todos aquellos consagrados en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011. 24 Causas de anulación de los actos generales consagradas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.
Además, se hace la petición de las pruebas que pretende hacer valer y se adjuntaron los anexos enunciados, entre ellos, el acto demandado. 33. Por otro lado, aunque en este caso se solicitó una medida cautelar, el demandante acreditó el cumplimiento de lo establecido en el numeral 8º del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 del 2021, es decir, la presentación de la constancia de remisión de la demanda y sus anexos a la parte demandada25. 2.3.4.
Conclusión 34. Conforme con lo dicho, se tiene que la demanda presentada por el señor William Mantilla Osuna, atiende todos los requisitos de orden formal establecidos en la ley procesal de lo contencioso administrativo (Ley 1437 del 2011), por lo que, en la parte resolutiva del presente proveído se dispondrá sobre su admisión, así como también se ordenarán las notificaciones y publicaciones del caso. 2.4.
Sobre la suspensión provisional de los efectos del acto demandado 35. La Ley 1437 de 2011, a diferencia del Decreto-Ley 01 de 198426, superó la concepción tradicional de la protección cautelar como mera garantía del control de la legalidad de las actuaciones de la administración, tal y como se circunscribió en su momento a una sola: la suspensión provisional.
En su lugar, consagró la facultad en cabeza del juez de lo contencioso administrativo, para decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 36.
Tratándose de la nulidad electoral, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, de acuerdo con el tenor literal del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, se resuelve en el mismo auto admisorio de la demanda. 37. Los requisitos para decretar esta medida cautelar fueron consagrados expresamente por el legislador en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, en los siguientes términos: Artículo 231.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 38.
De lo anterior se colige, respecto de la suspensión provisional del acto en materia electoral que: (i) la solicitud del accionante procede por violación de las disposiciones normativas constitucionales o legales invocadas en el escrito correspondiente; (ii) dicha violación surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la misma27. 25 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «1_DemandaWeb_ConstanciaDeEnvio_CONSTANCIAENVIOTRASL(.pdf)». 26 Derogado. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado No. 11001-03-28-000-2018-00133-00.
Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39. Al respecto, la doctrina ha destacado28 que, con la antigua codificación, -Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas como violadas, esto es, una transgresión grosera, de bulto, observada a primera vista29. 40.
Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, en la demanda o en escrito separado antes de la admisión de esta, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como violadas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito de demanda para que sea procedente la medida cautelar30. 41.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio de las normas invocadas por el demandante y confrontarlas con los argumentos y pruebas presentadas en esta etapa del proceso, para efectos de proteger la efectividad de la sentencia. 42. Además, la apreciación jurídica que se hace al decidir sobre la medida cautelar, que, por supuesto es provisional, no constituye prejuzgamiento ni impide que, al fallar el caso, el operador judicial asuma una posición distinta, dado que con el transcurrir de la actuación procesal es factible que el arribo de nuevas pruebas o la presentación de argumentos adicionales, persuadan al juez de resolver en sentido contrario al que ab initio se adoptó. 2.5.
Estudio de la medida cautelar 43. La suspensión provisional se sustentó en que el acto demandado: i) adolece de violación a norma superior, porque vulneró el procedimiento consagrado en el artículo 56 de los estatutos de la CAS; ii) en la violación a los principios de publicidad, participación, transparencia y legalidad, por no haberse modificado previamente la fecha de elección definida en el cronograma del proceso previsto en el Acuerdo 131 del 15 de julio de 2025; iii) en el incumplimiento del término de cinco (5) días previos para citar a la sesión de elección, conforme a los artículos 32.1 y 50 de los estatutos de la CAS; iv) en la violación del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 por el indebido trámite de la recusación formulada contra todo el Consejo Directivo; y, v) en la violación del derecho a ser elegido previsto en el artículo 40 de la CP. 44.
Conforme los planteamientos de la cautelar, la sala resolverá cada uno de ellos con las pruebas que a esta etapa reposan en el expediente. 25.1. La vulneración de norma superior 45. Se fundamenta en la presunta vulneración del artículo 56 de los estatutos de la CAS, porque pese a que la vacancia del cargo de director general ya era definitiva por la renuncia 28 BENAVIDES José Luis.
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comentado y concordado. Ed. Universidad Externado de Colombia. 2013 pg. 496. 29 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03-27-000- 2013-00014-00 (20066). 30 Sobre este mismo punto consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 18 de febrero de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00014-00 MP.
Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 3 de marzo de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00027-00 M.P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 30 de junio de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00046-00 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 9 de abril de 2015, radicación 19001-23-33-000-2015-00044-01 MP.
Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 8 de octubre de 2014, radicación 11001-03-28-000-2014-00097 M.P. Susana Buitrago Valencia; Consejo de Estado, Sección Quinta Auto de trece 13 de agosto de 2014. Radicación 11001-03-28-000-2014-00057-00 M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del elegido, el Consejo Directivo omitió conformar la lista de elegibles con todos los funcionarios de la CAS que reunieran los requisitos para ocuparlo como lo indica el artículo 56 y perpetuó, por más de tres (3) meses, el nombramiento hecho a la señora Gloria Milena Durán Villar en virtud de la suspensión provisional de la elección del director en propiedad31, decretada por esta Sala Electoral32. 46.
Al respecto, el artículo 56 del Acuerdo 11 del 19 de noviembre de 2024 «Por el cual se reforman parcialmente los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Santander», indica33:
ARTÍCULO
56. FALTAS DEL DIRECTOR GENERAL. En caso de faltas temporales del Director General, el Consejo Directivo designará un Director encargado, quien deberá ser un funcionario de nivel directivo o asesor de la Corporación y cumplir con los requisitos para el ejercicio del cargo. Cuando se presenta falta absoluta del Director General, el Consejo Directivo elegirá un nuevo Director para el tiempo restante del período institucional, de acuerdo con las siguientes reglas y con el marco legal vigente en la materia: 1.
Cuando se presente falta absoluta del Director General, el Consejo Directivo dentro de los tres (3) meses siguientes designará a un funcionario del nivel directivo o asesor de la Corporación, como nuevo director en propiedad por el período institucional restante, de conformidad con el procedimiento establecido para la elección y designación del Director General, según lo dispuesto en los estatutos o la norma que lo modifique o sustituya.
Mientras se surte el proceso de elección se encargará como director a un funcionario de la corporación que cumpla los requisitos del cargo. (…). [Negrillas fuera de texto]. 47. Analizados los anteriores fundamentos, de manera preliminar logra inferirse que constituyen reparos al acto de nombramiento en encargo a la demandada contenido en el Acuerdo 120 del 1 de abril de 2025 y no frente al acto administrativo cuestionado, es decir, sobre un acto electoral independiente, del cual no es viable revisar su legalidad como si fuera uno de trámite a través del presente medio de control. 48.
Se debe dejar claro, que el acto por el cual se profirió el encargo de la vacante definitiva, es independiente y puede ser controlado de forma autónoma, por lo que, no es viable revisar su legalidad a través del presente proceso34. 49. Con todo, en este estado del proceso, no existe prueba alguna que permita inferir que la condición en encargo afecte su elección en propiedad, lo que impone que sea en la sentencia el momento oportuno para analizar este argumento, que constituye un presunto vicio generado en los actos previos a la expedición del acto demandado, y cuando, además, se cuente con la totalidad del recaudo probatorio y se nutra la discusión con la intervención de la parte pasiva. 50.
De conformidad con lo expuesto, el primer cargo que sustenta la cautela invocada, no tiene vocación de prosperidad, porque en este momento procesal no logra inferirse la violación del artículo 56 que alega el demandante, en tanto el procedimiento de elección se encuentra acorde a los estatutos, que indican que «Mientras se surte el proceso de elección se 31 Acuerdo 120 del 1 de abril de 2025 32 Auto del 27 de marzo de 2025, MP Pedro Pablo Vanegas Gil] 33 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «7_DemandaWeb_Otros_Pruebas2Dtosdel11al1» Pág. 31 a 73 34 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 30 de noviembre de 2017, radicación 11001-03-28 000-2017-00035-00, Rector encargado de la Universidad Surcolombiana, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encargará como director a un funcionario de la corporación que cumpla los requisitos del cargo (…).». 25.2.
Incumplimiento del término de 5 días previos para citar a la sesión de elección, conforme a los artículos 32.1 y 50 de los estatutos de la CAS. 51. Alega el demandante que se vulneraron los artículos 32.1 y 50 de los estatutos de la CAS, porque la citación para la sesión del 6 de agosto de 2025 se hizo sin respetar la antelación mínima de 5 días hábiles que establecen dichas normas. 52.
Al respecto, los artículos mencionados rezan35:
ARTÍCULO 32. 1. SESIONES ORDINARIAS. El Consejo Directivo se reunirá, al menos una (1) vez al mes previa convocatoria, que haga el Presidente, el ministro o su delegado, o en su defecto el Director General de la Corporación a la mayoría de sus miembros, con antelación no inferior a cinco (5) días hábiles, con sus respectivos soportes. En las sesiones ordinarias de Consejo Directivo, se podrá tratar cualquier asunto de los que legal y estatutariamente le corresponden.
ARTÍCULO 50. La elección del Director General de la CAS, se cumplirá con lo dispuesto en la normatividad vigente sobre el particular o aquella que la modifique, adicione o sustituya. Dicha elección se realizará de conformidad con el cronograma que para tal efecto expida el Consejo Directivo de la Corporación, en sesión ordinaria, acorde con lo establecido en el presente Estatuto.
El respectivo proceso de elección se deberá llevar a cabo respetando especialmente los principios del debido proceso, buena fe, participación, transparencia, publicidad y los demás consagrados en el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011. 53. Las pruebas aportadas con la demanda, permiten establecer que el 15 de julio de 202536, el gobernador de Santander, en su condición de presidente del Consejo Directivo de la CAS, convocó a sesión ordinaria para el 23 del mismo calendario a las 2:00 p.m., para, entre otras, presentar y aprobar el proyecto de acuerdo por el cual se designa al director general de la corporación; sin embargo, dicha sesión fue suspendida el 18 de julio de 2025, como consecuencia de la medida cautelar decretada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, dentro de la acción de tutela promovida por el señor Jesús Antonio Castro González con radicado 686793333003-2025-00121-00, y una vez conocida la sentencia proferida el 31 de julio siguiente, la gobernadora (e) de Santander, el 1º de agosto de 2025, convocó nuevamente para «dar continuidad a la convocatoria de la sesión ordinaria del 23 de julio de 2025». 54.
Tanto la demandada como el presidente del Consejo Directivo de la CAS, al oponerse a la cautela, expresaron que no se desconoció el artículo 32.1 del Acuerdo 11 del 19 de noviembre de 2024, ya que la citación para la sesión ordinaria de elección del director general corrió durante los días 16, 17 y 18 de julio, 4 y 5 de agosto de 2025, con lo que se respetan los 5 días de antelación que establece la norma, pues la convocatoria realizada el 1 de agosto no correspondió a una nueva sesión, sino que era la continuación de la convocada inicial. 35 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «7_DemandaWeb_Otros_Pruebas2Dtosdel11al1» Pág. 31 a 73 36 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «7_DemandaWeb_Otros_Pruebas2Dtosdel11al1» Pág. 1 Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.
Con las pruebas que hasta el momento obran en el expediente y en consideración a los argumentos expuestos por la parte demandada, en esta instancia procesal no se advierte una vulneración evidente de las disposiciones estatutarias citadas por el demandante, pues inicialmente puede observarse que entre la fecha de la convocatoria inicial, la suspensión y la nueva citación para dar continuidad a la sesión ordinaria en la que se llevó a cabo la elección del director general de la CAS37, en principio, se cumplió con el término de 5 días hábiles establecido en los estatutos. 56.
Por lo anterior, se impone el adelantamiento del trámite procesal, para que en la sentencia se tengan suficientes elementos probatorios y argumentativos que lleven a establecer si se desconocieron o no los términos definidos por las normas mencionadas, como se afirma en la demanda. 25.3. La vulneración de los principios de publicidad, participación, transparencia y legalidad 57.
Sustenta el demandante el desconocimiento de los principios aducidos, por no haberse modificado previamente la fecha de elección prevista en el Acuerdo 131 del 15 de julio de 2025, en tanto, ello sólo ocurrió el mismo día de la elección, mediante el Acuerdo 135 del 6 de agosto de 2025, sin que este último pudiera surtir los efectos jurídicos conforme al numeral 1º del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011. 58.
Además, que se desconoció el artículo 50 de los estatutos de la corporación y el artículo 87.1 de la Ley 1437 de 201138, porque no permitió presentar recusaciones y observaciones ciudadanas debido a que no existió término para hacerlo por la ausencia de publicación. 59. En efecto, en el artículo 3 del Acuerdo 131 del 15 de julio de 202539, se estableció el cronograma para el proceso de elección del director general de la CAS, en el que se fijó el 23 de julio de 2025, como la sesión ordinaria para su designación; no obstante, con el Acuerdo 135 del 6 de agosto de 202540 se modificó dicho artículo en atención a las órdenes impartidas por un juez en sede de tutela.
En la motivación de este último acuerdo, se lee: 9. Que (…), el día 18 de julio de 2025, fue notificada del auto admisorio del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, de la acción de tutela promovida por el señor Jesús Antonio Castro González, con radicado 686793333003-2025-00121-00, el cual resolvió: admitir la acción de tutela, concedió la medida provisional solicitada y ordeno (sic) a los accionados la suspensión inmediata del trámite o cualquier actuación administrativa relacionada con la elección del Director General de la CAS, convocada para el 23 de julio de 2025. 10.
Que el día 31 de julio de 2025, la Corporación Autónoma Regional de Santander CAS, fue notificada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, del fallo de tutela promovida por el señor Jesús Antonio Castro González, (…), el cual declaro (sic) que existía carencia actual de objeto por hecho superado y levantó la medida provisional ordenada ( ), consistente en la suspensión del trámite de elección del Director General de la CAS, providencia que a la fecha se encuentra en firme. 37 La citación inicial se hizo el martes 15 de julio de 2025, es decir, inicialmente corrieron los días 16, 17 y 18 de julio.
Luego de superada la suspensión ordenada por el juez de tutela, el día 1º de agosto se citó para el 6 del mismo mes con el fin de dar continuidad a la convocatoria, es decir, corrieron los días lunes 4 y martes 5. 38 ARTÍCULO 87. Los actos administrativos quedarán en firme: // 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.
(…). 39 «Por el cual se determina el procedimiento y cronograma para la elección del Director (a) General de la corporación Autónoma Regional de Santander – CAS, para el tiempo restante del período institucional de conformidad con los estatutos de la Corporación» [Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «5_DemandaWeb_Anexos_Pruebas1Dtosdel1al10» Pág. 76 a 78 40 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «7_DemandaWeb_Otros_Pruebas2Dtosdel11al1» Pág. 28 a 30 Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.
Al verificar el Acta 097-2025 del 6 de agosto de 2025, contentiva de la sesión ordinaria del Consejo Directivo de la CAS41, en el artículo segundo del proyecto del Acuerdo 135, se ordena la publicación en la página web de la corporación, ante lo cual el presidente concedió un receso para realizarla y una vez levantado, la secretaria dio lectura a la certificación que así lo acredita, expedida por la «jefe de oficina de Gestión Ambienta (sic) y Tecnologías de Apoyo de la CAS», la cual se aportó como «Anexo 6», en los siguientes términos: 61.
Ahora, como se observa en los antecedentes citados, la modificación al cronograma que cuestiona el demandante se surtió en la sesión que se llevó a cabo el 6 de agosto de 2025, respecto de la cual, según lo informa la demandada en el escrito de oposición a la medida cautelar y lo acredita con los anexos aportados42, la publicación de su citación se surtió en la página web de la entidad, como se ve a continuación: 62.
De la lectura de la convocatoria, calendada el 15 de julio y su reanudación del 1 de agosto de 202543, logra evidenciarse que contiene la información relacionada con la 41 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «9_DemandaWeb_Anexos_Pruebas3Dto20yCC» Pág. 1 a 30 42 Expediente digital SAMAI – Índice 00012 «027_MemorialWeb_Otro-JCERTIFICACIONPUB» 43 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «7_DemandaWeb_Otros_Pruebas2Dtosdel11al1» Pág. 21 Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elección del director(a) general de la CAS para el tiempo restante del período institucional, lo que en principio, llevaría a pensar que tanto los miembros del consejo directivo como la comunidad en general, podrían tener conocimiento de los temas que serían abordados en el curso de la misma, para que pudieran tener la posibilidad de intervenir o presentar las recusaciones a que hubiera lugar. 63.
Lo anterior lleva a concluir, para esta instancia, que no se afectó el principio de legalidad por falta de antelación en la modificación del cronograma, porque la publicación de la convocatoria y su contenido, podrían llevar a que el consejo directivo modificara el Acuerdo 131 del 15 de julio de 2025; por lo tanto, este es un aspecto que deberá ser analizado de manera pormenorizada en la sentencia, pues las pruebas que acaban de reseñarse, en este estado del proceso, no llevan a concluir la afectación a los principios alegados por la parte demandante. 64.
Aunado a lo expuesto, en este estado del proceso se desconoce si se limitó la participación o intervención de quienes estuvieren facultados para hacerlo, máxime que dicha sesión fue convocada desde el 1º de agosto de 2025, cuando se dispuso dar continuidad al proceso de elección, una vez conocida la decisión adoptada por el juez de tutela dentro del radicado 686793333003-2025-00121-00, la cual fue comunicada a través de la página web de la entidad, como lo certificó el jefe de la oficina de Gestión de la Información Ambiental y Tecnologías de Apoyo -GIT aportado por la demandada con el escrito de oposición a la medida cautelar44. 65.
Resulta necesario entonces agotar el trámite procesal en su integridad, para que a través de los medios probatorios que se incorporen, se establezca la supuesta vulneración alegada en la demanda. 66. En este orden de ideas, no procede la suspensión provisional del acto administrativo demandado, bajo el argumento de la vulneración de los principios de publicidad, participación, transparencia y legalidad que alega el demandante. 25.4.
Violación del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 por el indebido trámite de la recusación formulada contra todo el Consejo Directivo. 67. Expresa el demandante que el acto administrativo atacado adolece de ilegalidad, al no darle trámite a la recusación interpuesta por el señor William Mantilla Osuna conforme al artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, pues el Consejo Directivo de la CAS, en su lugar, la rechazó por improcedente argumentando la falta de legitimación por activa y, en consecuencia, debió suspender la elección hasta que se tomara la decisión por parte de la Procuraduría General de la Nación. 68.
Para emprender el análisis del caso particular, la sala estima necesario reiterar la jurisprudencia relacionada con el trámite de las recusaciones que se presenten en los procedimientos de elección realizados en las corporaciones autónomas regionales. 69. Se ha considerado que el trámite establecido en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, es aplicable a los procedimientos de elección adelantados en las corporaciones autónomas regionales cuando existan vacíos en su regulación especial (Ley 99 de 1993, estatutos o 44 Expediente digital SAMAI – Índice 00012 «027_MemorialWeb_Otro-JCERTIFICACIONPUB» Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convocatoria), en virtud del ámbito de aplicación definido en el artículo 2 del CPACA.
Al respecto, en sentencia del 23 de junio de 201645 se precisó: En el caso concreto, es claro que el legislador en la Ley 99 de 1993 no previó un procedimiento especial para resolver los impedimentos o recusaciones que se presentaren en las corporaciones autónomas; tampoco se encuentra que dicho tópico haya sido regulado estatutariamente, circunstancias que permiten a la Sala concluir, sin lugar a dudas, que el CPACA sí es aplicable a las corporaciones autónomas en lo que atañe a este aspecto. 70.
Respecto de las recusaciones presentadas contra miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas, en esta decisión se señaló lo siguiente: [A]l no existir ‘superior’ o ‘cabeza del respectivo sector administrativo’ que pueda resolver los impedimentos o recusaciones presentadas en relación con uno de los integrantes del Consejo Directivo, se colige que a quien corresponde resolver tal circunstancia es, justamente, al resto de los integrantes del señalado cuerpo colegiado.
Con ello se garantiza que estas entidades resuelvan sus asuntos sin la interferencia de otra autoridad administrativa, preservando la autonomía constitucionalmente consagrada. 71. No obstante, resaltó la sala en esa oportunidad, que dicha regla aplica siempre y cuando «no se afecte el quórum para decidir la recusación [caso en el cual] debe ser resuelta por los demás miembros del cuerpo colegiado, todo con el fin de evitar, de un lado, que se comprometa la objetividad que se pide en una actuación administrativa electoral y, de otro, que se sacrifique la autonomía de la Corporación Autónoma Regional»; tesis reiterada en providencia del 9 de marzo de 201746. 72.
Ahora bien, la jurisprudencia también ha indicado que los escritos de recusación deben cumplir con unos requisitos mínimos para que puedan considerarse como tal y así proceder con su trámite en los términos del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, para lo que resulta pertinente traer a colación la decisión del 3 de septiembre de 202047, en la que se enfatizó lo siguiente: La Sección Quinta del Consejo de Estado ha dicho que los escritos de recusación deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) Identificación del solicitante, a menos de que exista una justificación seria y creíble del peticionario para mantener la reserva de su identidad, de conformidad con lo establecido en la sentencia C-951 de 2014 de la Corte Constitucional.
(…). (ii) El señalamiento del servidor público o particular que ejerce función pública, sobre el que recae el reproche y, (iii) Las razones por las que se estima que respecto de aquél existe un conflicto entre el interés particular y el general, las cuales deben estar encaminadas a ilustrar jurídica y probatoriamente si es del caso, la configuración de las causales de impedimento legalmente establecidas.
En caso de que se verifique la falta de alguno de estos requisitos, no se debe tramitar ni se le atribuye los efectos propios de la recusación, esto es, no se suspende la actuación y por el simple hecho de su presentación no se ve afectado el quorum. Lo anterior, puesto que lo que hacen los miembros del Consejo Directivo es constatar que el escrito reúna los requisitos mínimos formales, y en caso de no encontrarlos acreditados, de manera motivada podrán rechazarlo y no darle trámite.
Si el escrito cumple con los requisitos de forma, es procedente tramitarlo y 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 23 de junio de 2016. Radicado: 2016-0008- 00, M.P. Alberto Yepes Barreiro 46 Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad. No. 2017-0007-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E); y Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad.
No. 2016-00088-00, C.P. Rocío Araújo Oñate. 47 Consejo de Estado, Sección Quinta, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, 3 de septiembre de 2020, rad. 11001-03-28- 000-2020-00031- 00, demandado: Marcos Manuel Urquijo Collazos – director general CORPOGUAVIO. Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co producirá los efectos correspondientes.
Ante la falta de reglamentación del trámite de las recusaciones en los estatutos de las corporaciones autónomas regionales, debe aplicarse lo establecido en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 y seguirse el siguiente procedimiento: 1. Presentado el escrito de recusación, la actuación administrativa se suspende hasta cuando sea resuelta.
Con la suspensión del procedimiento administrativo, se busca que la recusación se decida antes de que el funcionario recusado participe en la actuación correspondiente, en este caso, votar en la elección del director general. 2. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación de la recusación, el servidor recusado debe manifestar si acepta o no la causal invocada. 3.
Surtido el trámite anterior, la autoridad competente debe decidir de plano la recusación dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo, esto es, sin acudir a trámites o procedimientos adicionales. Finalmente, esta norma establece que la autoridad competente para decidir es el superior jerárquico del recusado, si no lo tuviere, lo será la cabeza del respectivo sector administrativo y, a falta de los anteriores, el Procurador General o Regional, según el caso.
(…). 73. En el asunto bajo estudio, los Estatutos de la CAS aportados por el demandante, esto es, el Acuerdo 11 del 19 de noviembre de 202448, en los artículos 100 y siguientes, regula lo relacionado con las recusaciones formuladas contra los integrantes del Consejo Directivo, y cuando se refiere a las recusaciones formuladas en el trámite del proceso de elección o encargo del director general de la corporación, el artículo 101 dispone:
ARTÍCULO 101. REQUISITOS DEL ESCRITO DE RECUSACIÓN: (…) 5. Tratándose del proceso de elección o encargo de Director General de la Corporación, la recusación debe ser presentada por las personas admitidas al proceso de selección como candidatos o aspirantes al cargo de Director, o por los propios miembros del Consejo Directivo respecto de sus pares o por el Ministerio Público.
(…). 74. En el argumento expuesto por el demandante como sustento de la presente causal con la que busca la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, se indica que es falso el fundamento del Acuerdo 134 del 6 de agosto de 2025 para rechazarlo, porque la recusación se dirigió contra todo el Consejo Directivo y no contra la directora de la entidad, lo que se traduce en que se cambió su sentido para omitir el trámite ante la Procuraduría General de la Nación. 75.
Indicó, además, que no puede rechazarse la recusación por falta de legitimación por activa, ya que el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia49 indican que no se puede exigir una calidad específica al recusante, incluso, esta la puede hacer un anónimo, por lo tanto, el Consejo Directivo debió darle trámite, remitirla a la PGN y suspender la elección del director general hasta que se resolviera de fondo por parte de esta entidad. 76.
Mediante el Acuerdo 134 del 6 de agosto de 202550 se rechazó por improcedente la recusación interpuesta por el señor William Mantilla Osuna; de sus considerandos se extrae que, aunque se indica que los reparos formulados por el recusante se presentan contra la directora general de la CAS y que por ello no existe ninguna situación que impida a ese cuerpo colegiado cumplir con su deber, lo que allí se consigna como razón para tomar la decisión es la siguiente: 48 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «7_DemandaWeb_Otros_Pruebas2Dtosdel11al1» Pág. 31 a 73 49 Citó: Sentencia del 18 de julio de 2024, radicación: 11001-03-28-000-2024-00060-00.
MP Omar Joaquín Barreto Suárez. 50 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «7_DemandaWeb_Otros_Pruebas2Dtosdel11al1» Pág. 22 a 27 Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77.
Como se dijo en acápites precedentes, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, procede por violación de las disposiciones invocadas en la solicitud, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, no obstante, para el trámite de las recusaciones, debe remitirse al artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, cuando existan vacíos en la regulación especial (Ley 99 de 1993, estatutos o convocatoria), como se indicó en acápites precedentes. 78.
En el presente asunto, de manera preliminar, no logra evidenciarse que surja la vulneración que alega la parte demandante, comoquiera que las normas estatutarias sobre las que se sustentó el Consejo Directivo para «RECHAZAR POR IMPROCEDENTE» la recusación interpuesta por el señor William Mantilla Osuna51, prevén expresamente que cuando se trata del proceso de elección o encargo del director general de la corporación, «(…) la recusación debe ser presentada por las personas admitidas al proceso de selección como candidatos o aspirantes al cargo de Director, o por los propios miembros del Consejo Directivo respecto de sus pares o por el Ministerio Público.», acto que, en principio, permite presumir que se ajusta a la disposición estatutaria y frente a esta se desconoce si pesa decisión judicial que suspenda sus efectos o que declare su nulidad. 79.
Por lo anterior, el análisis que amerita la discusión planteada por el demandante contra la decisión adoptada por el Consejo Directivo frente a la recusación presentada, deberá relegarse para la sentencia, toda vez que es en esa instancia donde se deberá determinar si el requisito estatutario referido a la legitimación podría ser el sustento para el rechazo de la recusación presentada, conforme a las normas que rigen la materia, porque en esta instancia procesal lo que logra evidenciarse es que la regulación interna de la corporación consagró las consecuencias frente a aquellas recusaciones que carezcan de los requisitos formales (artículo 102 del Acuerdo 11 del 19 de noviembre de 2024). 80.
Así las cosas, este cargo formulado como sustento de la medida cautelar, tampoco prospera. 25.5. Violación del derecho a ser elegido previsto en el artículo 40 de la CP. 81. El demandante cuestiona el hecho que el Consejo Directivo de la CAS eligió a la señora Gloria Milena Durán Villar como directora general de la corporación, por el período restante 51 Artículo 101, numeral 5º del Acuerdo 11 del 19 de noviembre de 2024 Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hasta el 31 de diciembre de 2027, desconociendo la lista definitiva de elegibles adoptada mediante el Acuerdo 082 del 26 de diciembre de 2023, con lo que vulneró el derecho constitucional de los 53 candidatos admitidos. 82.
Aduce que, si la CAS deseaba aperturar un nuevo proceso de elección, no podía desconocer la lista definitiva de 53 candidatos elegibles y mucho menos invocar el artículo 56 de los estatutos para limitar la lista solo a los funcionarios del nivel directivo y asesor que cumplieran requisitos, porque dicha actuación viola el derecho de ser elegido previsto en el artículo 40 de la CP. 83.
La lectura de las normas que regulan el proceso de elección del director general de la CAS52, no permiten evidenciar de manera prematura la trasgresión expuesta por el demandante, pues aunque para la provisión del cargo se definió una lista de elegibles mediante el Acuerdo 082 del 26 de diciembre de 202353, el artículo 56.1 del Acuerdo 11 de 2024, establece que «Cuando se presente falta absoluta del Director General, el Consejo Directivo dentro de los tres (3) meses siguientes designará a un funcionario del nivel directivo o asesor de la Corporación, como nuevo director en propiedad por el período institucional restante, de conformidad con el procedimiento establecido para la elección y designación del Director General, según lo dispuesto en los estatutos o la norma que lo modifique o sustituya.
(…).». 84. Las pruebas que hasta el momento obran en el expediente, concretamente la certificación suscrita por la «SUBDIRECTORA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA CON ASIGNACIÓN DE FUNCIONES DEL ÁREA FUNCIONAL: TALENTO HUMANO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER – CAS»54, el Acuerdo 136 del 6 de agosto de 202555 y el Acta 097-2025 contentiva de la sesión ordinaria del Consejo Directivo realizada el 6 de agosto de 202556, permiten observar que la demandada ocupaba un cargo del nivel directivo o asesor de la corporación y por lo tanto, en principio lleva a pensar que cumple la norma estatutaria que establece el proceso de elección del director general. 85.
Será entonces en la sentencia, el momento en el que se abordará el análisis de fondo relacionado con la supuesta violación del derecho a ser elegido previsto en el artículo 40 de la Constitución Política, en cuanto a si debió o no el Consejo Directivo tener en cuenta la lista de elegibles aprobada mediante el Acuerdo 082 del 26 de diciembre de 2023, en el marco del proceso de elección del director general de la CAS, o si, en aplicación del marco normativo estatutario, le era permitido limitarla a aquellos funcionarios del nivel directivo o asesor. 86.
En este orden de ideas, tampoco prospera el cargo de violación al derecho a ser elegido, como fundamento de la medida cautelar invocada. 87. En conclusión, se impone denegar la suspensión provisional de los efectos del acto demandado. 2.6. Reconocimiento de personería 88. En el presente asunto se aportó poder otorgado al abogado César Augusto Arias Jerez, identificado con la cédula de ciudadanía 13.721.388 y portador de la tarjeta profesional 52 Artículo 56 del Acuerdo 11 del 19 de noviembre de 2024 53 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «5_DemandaWeb_Anexos_Pruebas1Dtosdel1al10» Pág. 10 a 13 54 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «7_DemandaWeb_Otros_Pruebas2Dtosdel11al1» Pág. 74 55 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «7_DemandaWeb_Otros_Pruebas2Dtosdel11al1» Pág. 75 a 77 56 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «9_DemandaWeb_Anexos_Pruebas3Dto20yCC» Pág. 1 a 30 Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 152.697 del Consejo Superior de la Judicatura, por parte del señor Juvenal Díaz Mateus, gobernador de Santander y en condición de presidente del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS, para que la represente judicialmente57.
Al cumplir dicho mandato con los requisitos legales, habrá de reconocérsele personería para actuar en los términos de aquél. Por lo expuesto, la sala III.
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad electoral presentada por el señor William Mantilla Osuna contra el Acuerdo 136 del 6 de agosto de 2025 «Por el cual se designa al Director (a) General de la Corporación Autónoma Regional de Santander CAS, para el tiempo restante del período institucional de conformidad con los estatutos de la Corporación, en especial el artículo 56 numeral 1», en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Para el efecto se dispone: 1.
Notifíquese a la señora Gloria Milena Durán Villar, en la forma prevista en el numeral 1º del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 199 ídem modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. En el evento de no ser posible su notificación personal, procédase de conformidad con lo establecido en los literales b) y c) del numeral 1° de la referida norma. 2.
Notifíquese personalmente esta providencia al Consejo Directivo de la CAS como autoridad que adoptó el acto o intervino en su expedición, de conformidad con el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011 y según lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 277 del mismo cuerpo normativo. 3. Notifíquese personalmente a la agente del Ministerio Público (artículo 277.3 Ib.). 4.
Notifíquese por estado esta providencia al demandante (art.277.4 Ib.). 5. Infórmese a la comunidad la existencia del proceso por medio de la página web de esta corporación (artículo 277.5 Ib.). 6. Comuníquese esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por medio del buzón electrónico, para que, si así lo decide, pueda intervenir en la oportunidad prevista en los artículos 277 y 279 de la Ley 1437 de 2011. 7.
Adviértase al Consejo Directivo de la CAS, que durante el término para contestar la demanda deberá allegar copia de los antecedentes del acto acusado, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, acompañado de un certificado donde se haga constar que se trata de la totalidad de los antecedentes referidos. 57 Expediente digital SAMAI – Índices 00014 y 00017 Demandante: William Mantilla Osuna Demandada: Gloria Milena Durán Villar – Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00165-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NEGAR la suspensión provisional del Acuerdo 136 del 6 de agosto de 2025, por medio del cual el Consejo Directivo de la CAS eligió a la señora Gloria Milena Durán Villar como su directora general, para el tiempo restante del período institucional 2024- 2027.
TERCERO: RECONOCER personería al abogado César Augusto Arias Jerez, identificado con la cédula de ciudadanía 13.721.388 y portador de la tarjeta profesional 152.697 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS, en los términos y para los fines del poder conferido.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Salva Voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»