Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-09 Demandante: José y Berenice 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintiséis (2026) AUTO – INCIDENTE DE DESACATO El despacho decide en relación con la apertura del incidente de desacato promovido por el señor José contra la EPS Famisanar y la Superintendencia Nacional de Salud.

I.

ANTECEDENTES 1. De la demanda y el fallo de tutela Los señores José y Berenice ejercieron acción de tutela contra el Consejo de Estado, Secciones Primera, Tercera y Quinta, la Secretaría General del Consejo de Estado, la Superintendencia Nacional de Salud, Famisanar EPS, Nueva EPS y la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la intimidad, a la igualdad, al mínimo vital y a la dignidad humana.

A su juicio, los derechos fundamentales invocados corrían peligro porque padecen enfermedades graves que no habían sido debidamente atendidas por las distintas entidades de salud. Precisaron que, pese a contar con órdenes de tutela anteriores, no tienen el dinero para acudir a los servicios de salud, de modo que han visto deteriorada su salud por la falta de pago de viáticos y de las demás garantías necesarias para acceder a la prestación de los servicios médicos.

En el trámite de la primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de noviembre de 2024, resolvió: «1. Desvincular de la presente acción de tutela a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes. 2. Negar las solicitudes de desvinculación elevadas por la IPS CAFAM, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, la Nueva EPS y la Superintendencia de Salud. 3.

Declarar improcedente la solicitud de amparo respecto de la señora Berenice, por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad. 4. Levantar la medida provisional decretada en auto del 11 de octubre de 2024, en su lugar, amparar el derecho fundamental a la salud del señor José y, en consecuencia, impone dictar las siguientes órdenes: 4.1.

Ordenes concretas, en relación con las prescripciones médicas del 31 de julio de 2024: 1 Como se explicó en el fallo de tutela de primera instancia, no se hará referencia a los nombres de los actores porque, José padece diagnóstico de “enfermedad por virus de la inmunodeficiencia humana [VIH] sin otra especificación” y solicita expresamente que se proteja su derecho a la intimidad personal, por lo tanto, mencionar su nombre en la presente providencia podría vulnerar sus derechos, por lo que, en esta decisión se dispondrá seguir las pautas de anonimización desarrolladas por la Corte Constitucional en de conformidad con la Circular Interna 10 de 2022 de la Corte Constitucional.

Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-09 Demandante: José y Berenice1 Demandado: Consejo de Estado y otros Temas: Solicitud de apertura del incidente de desacato Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-09 Demandante: José y Berenice 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) Ordenar a la EPS Famisanar que en el término de 12 horas contadas a partir del presente fallo proceda a dar cumplimiento al numeral segundo del fallo del 31 de mayo de 2024 y consigne los gastos de viáticos para que el actor, al día siguiente, pueda desplazarse a acudir a reclamar su medicamento, igualmente, para que garantice la entrega y suministro de los viáticos a favor del señor José para la asistencia a todos los exámenes, análisis, valoraciones y vacunas que fueron prescritos en las órdenes médicas del 31 de julio de 2024. b) Ordenar a la EPS Famisanar que, en coordinación con la IPS, a la que pertenezca actualmente el actor, programe valoración médica inmediata de ser posible en la misma fecha en que el señor José acuda por los medicamentos y que, en todo caso, de ninguna forma se vuelva a interrumpir el tratamiento antirretroviral, siempre que esté debidamente prescrito por los médicos tratantes. 4.2.

Órdenes generales, en relación con el amparo integral: a) Acceder al amparo integral al derecho a la salud del actor y, en ese sentido, ordenará a la EPS Famisanar, que, a partir de la notificación del presente fallo, garantice el tratamiento integral, adecuado y especializado frente al virus de inmunodeficiencia humana a José, lo que incluye el suministro de los medicamentos, exámenes, procedimientos, intervenciones, tratamientos, vacunas, viáticos y demás servicios médicos prescritos por el médico tratante como necesarios para restablecer la salud y mitigar sus dolencias, siempre que los medicamentos y demás servicios médicos se encuentren debidamente formulados en las cantidades y condiciones descritas por los médicos tratantes, en los periodos debidamente establecidos en las órdenes médicas. b) Ordenar a la EPS Famisanar gestionar de manera directa la asignación de citas a favor del actor para exámenes, valoraciones médicas, vacunas y la entrega de medicamentos, para que, junto con la asignación de dichas citas, realice las gestiones necesarias para proporcionar los viáticos necesarios para la asistencia a las citas, en las mismas condiciones en que la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado en el literal A) del numeral segundo del fallo del 31 de mayo de 2024 accedió al amparo al derecho a la salud y accedió a los viáticos solicitados por José. 5.

Prevenir a la parte actora para que, en adelante, en lo relacionado con la falta de cumplimiento de los servicios médicos ordenados por los médicos tratantes relacionados con el diagnóstico del virus de inmunodeficiencia humana de manera oportuna por parte de EPS Famisanar acuda al mecanismo ágil y eficaz que prevén los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, para solicitar el cumplimiento del fallo de tutela 31 de mayo de 2024, ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 6.

Ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud, que en el marco de sus competencias, ejerza vigilancia constante del cumplimiento del amparo integral que se concede en la presente providencia y de la debida prestación del servicio en salud a favor de José por parte de la EPS Famisanar, para lo cual podrá ejercer comunicación constante con el actor, por vía telefónica, por correo electrónico o por cualquier medio previamente concertado con él, a fin de que constate si existe omisión en la debida prestación del servicio médico a favor del actor como una práctica inconstitucional, continúa y reiterada y, si lo considera pertinente, adopte y promueva las medidas regulatorias y sancionatorias que corresponda, para lo cual se le remitirá copia de la presente providencia. 7.

Negar la solicitud de amparo en relación con la vulneración del derecho fundamental a la intimidad de José. (…)» Lo anterior, por considerar que había lugar a amparar el derecho fundamental a la salud del señor José y ordenar a la EPS Famisanar que le garantice el tratamiento integral adecuado y especializado frente al virus de inmunodeficiencia humana que padece, lo que incluye el suministro de los medicamentos, exámenes, procedimientos, intervenciones, tratamientos, vacunas, viáticos y demás servicios médicos prescritos por el médico tratante como necesarios para restablecer la salud y mitigar sus dolencias, siempre que los medicamentos y demás servicios médicos se encuentren debidamente formulados en las cantidades y condiciones descritas por los médicos y profesionales tratantes, en los periodos debidamente establecidos en las órdenes médicas.

Asimismo, se indicó que correspondía a la EPS Famisanar gestionar de manera directa la asignación de citas a favor del actor para exámenes, valoraciones médicas, vacunas y la entrega de medicamentos, para que, junto con la asignación de dichas citas, realice las gestiones necesarias para proporcionar los viáticos requeridos para la asistencia a las citas, en las mismas condiciones en que la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado en el literal A) del numeral segundo del fallo del 31 de mayo de 2024 accedió al amparo al derecho a la salud y accedió a los viáticos solicitados por José. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-09 Demandante: José y Berenice 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a la Superintendencia Nacional de Salud se ordenó que, en el marco de sus competencias, ejerza vigilancia constante del cumplimiento del amparo integral que se concedió respecto de la debida prestación del servicio en salud a favor de José por parte de la EPS Famisanar, para lo cual podrá ejercer comunicación constante con el actor, por vía telefónica, por correo electrónico o por cualquier medio previamente concertado con él, a fin de que constate si existe omisión en la debida prestación del servicio médico a favor del actor.

Dicha decisión judicial no fue impugnada. 2. Solicitud de incidente de desacato En escrito radicado ante esta Corporación el 24 de abril de 2026, el señor José promovió incidente de desacato, porque, a su juicio, no se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia del 21 de noviembre de 2024, que amparó el derecho fundamental a la salud y ordenó a la EPS Famisanar que, en coordinación con la IPS que le presta la atención de sus servicios médicos, garantice la entrega de medicamentos de manera bimensual, el tratamiento de la grave patología que padece, la programación de citas médicas necesarias, el pago de los viáticos requeridos que le permitan acudir a Bogotá para la debida prestación del servicio y, sobre todo, constancia de programación de la segunda dosis de la vacuna de la hepatitis.

Con posterioridad, mediante escritos allegados al expediente, el actor amplió los servicios cuya gestión reclama. Al efecto, explicó que, si bien se ordenó un tratamiento integral, a la fecha no han sido gestionados los siguientes servicios: • Entrega de tabletas recubiertas de escitalopram de 10 mg. • Entrega de tabletas de tizanidina de 2 mg. • Entrega de ibuprofeno de 800 mg. • Entrega de Rosuvastatina de 40 mg. • Entrega de Clotrimazol (o Clorfermina). • Bloqueos paracervicales. • Consulta por odontología. • Consulta por neurología. • Consulta por cardiología. • Consulta por medicina general. • Consulta por dermatología. • Consultas por psiquiatría. • Consulta por psicología. • Consulta por nutrición. • Radiografías. • Monitoreo electrocardiográfico continuo (holter), según orden médica número 895001 del 19 de junio de 2025. • Ecografía de abdomen total. • Entrega de ácido ascórbico. • Ecocardiograma transtorácico, según orden médica número 881202 del 19 de junio de 2025. • Cita para exodoncia y pago de viáticos para 21 de agosto de 2026. • Pago de viáticos para panorámica de maxilares el 21 de agosto de 2026. • Consulta integral de control por seguimiento interdisciplinario en la orden 890315. • Entrega de 30 cápsulas de pregabalina de 75 mg. • Entrega de diclofenaco al 1%. • Entrega de acetaminofén. • Entrega de los resultados del electrocardiograma.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-09 Demandante: José y Berenice 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Exámenes de sangre. • Ecografía de rodilla. • Servicio de acompañante y de viáticos a favor del accionante. • Cita de ortopedia y traumatología. • Vacuna de influenza. • Vacuna virus papiloma humano. • Exámenes de sangre para cardiólogo. • La posibilidad de otorgar el cambio de hospedaje. • Los gastos de alimentación reconocidos a favor del demandante. • El servicio de acompañante y de viáticos a favor del accionante, los cuales (según lo manifestado por el actor) deberán consignarse de manera exclusiva en su cuenta Daviplata, toda vez que precisó no tener acceso a la cuenta Nequi que la EPS aduce como medio de pago. • Viáticos para las citas a las que asistió el 17 y 21 de julio de 2026. • Control VIH. • Ecografía de antebrazo. • Poder gestionar libremente sus citas respecto al agendamiento, modificación y cancelación. Manifestó que la vulneración del derecho fundamental invocado persiste, en la medida en que no es cierto que se haya dado cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela y se desconoce la orden de dar cumplimiento inmediato a la decisión. Adujo que la EPS procede a programarle las distintas citas sin tramitar viáticos y hospedaje de él y un acompañante, lo cual imposibilita el real acceso a los servicios médicos.

Además, indicó que requiere que le sean ordenados exámenes médicos cardíacos con acompañante. 3. Trámite del incidente de desacato En auto del 22 de mayo de 2026, se corrió traslado a la EPS Famisanar y a la Superintendencia Nacional de Salud para que en el término de dos (2) días informaran sobre el cumplimiento de lo ordenado por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en la sentencia del 21 de noviembre de 2024.

En respuesta a lo anterior, el 29 de mayo de 2026, Carlos Eduardo Alarcón Bonilla, en calidad de Gerente Técnico Salud Regional de Famisanar EPS, solicitó se declarara la nulidad del trámite incidental por considerar que no le fue notificada en debida forma la providencia que corrió traslado previo a la apertura del incidente de desacato, con el argumento de que no le fue remitida la totalidad de los documentos requeridos para rendir el informe necesario respecto de los hechos objeto de debate.

El 19 de junio de 2026, el despacho ordenó correr traslado sobre la solicitud de nulidad a las demás partes del proceso. Mediante auto del 10 de julio de 2026, el despacho ponente resolvió negar la solicitud de nulidad al verificar que el trámite secretarial fue el correcto y no había lugar a declarar la nulidad pues los archivos fueron remitidos en forma completa como anexo a la notificación realizada de la referida providencia. No obstante, no fue rendido ningún informe adicional respecto del cumplimiento de la orden de tutela por parte de Famisanar EPS desde la providencia en la que fue resuelta la nulidad.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-09 Demandante: José y Berenice 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Superintendencia Nacional de Salud informó que no es la entidad obligada a cumplir directamente la sentencia de tutela, pues sus funciones se limitan a la inspección, vigilancia y control del sistema de salud, mientras que la prestación efectiva de los servicios corresponde exclusivamente a Famisanar EPS, representada por su agente interventor.

Explicó que el interventor actúa con autonomía, como auxiliar de la justicia y representante legal de la EPS, sin relación de subordinación con la Superintendencia. Asimismo, informó que sí desplegó las actuaciones propias de sus competencias, consistentes en requerir reiteradamente a Famisanar para que cumpliera la orden judicial y garantizara la prestación de los servicios reclamados por el accionante, advirtiendo incluso sobre las consecuencias sancionatorias del incumplimiento.

Con fundamento en la jurisprudencia constitucional afirmó que en el caso objeto de estudio no concurren los elementos objetivo y subjetivo necesarios para sancionar al Superintendente Nacional de Salud, ya que la entidad no fue destinataria de una orden de cumplimiento directo, no incurrió en conducta negligente y actuó dentro de las competencias legales que le corresponden.

Por ello, solicitó ser desvinculada y que se archivara el incidente de desacato respecto de la Superintendencia y de su Superintendente. Igualmente, aportó oficio en el que requirió al agente interventor de Famisanar para que informara sobre el cumplimiento de la sentencia de tutela y solicitó precisar qué servicios de salud continuaban pendientes (consultas especializadas, exámenes, medicamentos y viáticos de transporte), acreditar las citas y entregas efectivamente realizadas, responder de fondo la PQR presentada y remitir, en un plazo de cinco días, las actuaciones adelantadas para garantizar el cumplimiento de la orden judicial.

Además, advirtió que el incumplimiento de las obligaciones de la EPS podría dar lugar a sanciones administrativas. Colsubsidio informó que el actor tiene asignados en esa IPS los siguientes servicios: • Toma laboratorios de acuerdo con el paciente para el 09.06.2026 a las 06:25 en el centro médico Calle 26. • Cardiología para el 17.07.2026 a las 08:20:00 en centro médico calle 63. • Neurología para el 23.06.2026 a las 07:00 en Centro Médico de Plaza de las Américas. • Holter para el 14.07.2026 a las 08:15 en el centro médico calle 63. • Ecocardiograma para el 19.06.2026 a las 07:45 en centro médico calle 63. • Ecografía de abdomen y ecografía articular de rodilla para el 30.05.2026 a las 08:00:00 y 09:00:00 en centro médico plaza de las Américas. • Ortopedia para el 24.06.2026 a las 15:40:00 en centro médico plaza de las Américas. • Odontología para el día 9/06/2026 a las 10:00 am en el Centro médico Plaza de las Américas.

Además, precisó que al verificar el sistema se evidenció que el actor no ha asistido a los siguientes servicios: Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-09 Demandante: José y Berenice 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que no es la entidad competente para entrega de medicamentos dado que Famisanar dio por terminado el convenio y debido a ello ya no hace parte de la red de gestores farmacéuticos de la EPS Famisanar.

Debido a lo expuesto, indicó que en el caso del actor corresponde a Famisanar EPS designar el gestor farmacéutico externo con el que tenga convenio para que entregue a la parte actora los fármacos solicitados. Conforme a lo anterior, manifestó que lo procedente es su desvinculación, pues no es la entidad llamada al cumplimiento del fallo de tutela.

II. CONSIDERACIONES Corresponde al despacho determinar si hay lugar a dar apertura al incidente de desacato por el presunto incumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela del 21 de noviembre de 2024, mediante la cual la Sala de Decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental a la salud del señor José. En dicha providencia se concluyó que la EPS Famisanar no acreditó la adecuada prestación del servicio médico, a pesar del diagnóstico que presenta el actor y del riesgo que implicaba para su vida la omisión de garantizar un tratamiento integral, adecuado y especializado, lo que comprende el suministro de los medicamentos, exámenes, procedimientos, intervenciones, tratamientos, vacunas, viáticos y demás servicios prescritos por el médico tratante.

Como fundamento de la solicitud de apertura de desacato, el actor alegó el incumplimiento del fallo del 21 de noviembre de 2024, con base en que, a la fecha de radicación de la solicitud de apertura de desacato y de sus ampliaciones, no han sido gestionados los servicios relacionados en el numeral 2 de los antecedentes de esta providencia. Sobre el particular, conviene decir que el fundamento del amparo fue la necesidad de atención al diagnóstico que padece el señor José, razón por la que se determinó que era necesario ordenar un tratamiento integral de salud, pues para la efectividad del tratamiento antirretroviral era necesario que no existiera algún tipo de interrupción en su aplicación y el actor alegó que habían transcurrido más de cuatro meses sin acudir a controles médicos y sin recibir los medicamentos ordenados por su médico tratante.

De la lectura de la solicitud de apertura del incidente de desacato se encuentra que el señor José considera que la EPS Famisanar no ha dado cumplimiento al fallo de tutela de la referencia, debido a que no ha suministrado de manera oportuna los viáticos requeridos para asistir a las distintas citas médicas y recibir los medicamentos.

Igualmente, manifiesta su inconformidad por la falta de programación de citas en distintas especialidades, así como de diferentes procedimientos y exámenes médicos. Por último, solicita el cambio del proveedor del servicio de hospedaje, la consignación de los recursos correspondientes a los Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-09 Demandante: José y Berenice 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gastos de alimentación y el cambio de la billetera digital en la que deben consignarse los viáticos.

Es decir, la solicitud de apertura del trámite incidental radica en que, a su juicio, no se ha dado cumplimiento a la sentencia del 21 de noviembre de 2024, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En el presente caso, la EPS Famisanar, en calidad de demandada, aunque intervino en el trámite, lo cierto es que no se pronunció respecto de los motivos de inconformidad específicos del actor: su intervención se limitó a solicitar la nulidad del trámite incidental y, una vez resuelta esa solicitud mediante auto del 10 de julio de 2026, no rindió informe adicional sobre el cumplimiento de la orden de tutela.

Hasta el momento tampoco obra en el expediente constancia de la entrega actual de medicamentos, de la aplicación del esquema de vacunación ni del pago de viáticos. Conviene resaltar que en este caso se ordenó un tratamiento integral, lo que implica que, para que el actor pueda acceder a los servicios de salud, no basta con la programación de las citas médicas: el señor José no reside en Bogotá y, para garantizar el acceso efectivo a la salud, debe gestionarse su transporte y estadía en la ciudad.

Ante la ausencia de constancia sobre la realización de esas gestiones, surge una duda sobre el cumplimiento de la orden de tutela que debe esclarecerse en el trámite incidental. Por otro lado, en el presente trámite intervino la IPS Colsubsidio, la cual sostuvo que las órdenes del fallo de tutela se encuentran directamente dirigidas a la EPS Famisanar y no a esa IPS, y que no es la entidad competente para la entrega de medicamentos por haber terminado el convenio con la EPS.

Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud se limitó a solicitar su desvinculación, con sustento en que, en el marco de sus competencias legales, está realizando las actuaciones correspondientes respecto a la EPS Famisanar. En el anterior contexto, comoquiera que la EPS Famisanar no acreditó la gestión de los servicios reclamados y el actor insiste en sus posteriores intervenciones en que no se ha garantizado la continuidad del servicio, se encuentra necesario dar apertura al incidente de desacato.

Lo anterior, a fin de determinar si, para los meses de abril, mayo, junio y julio de 2026, la EPS demandada dio cabal cumplimiento al fallo de tutela del 21 de noviembre de 2024, o si, por el contrario, se encuentran configurados los elementos objetivos y subjetivos necesarios para imponer sanción por desacato. Por lo expuesto, se RESUELVE 1.

Abrir el incidente de desacato contra Mauricio Molina Álvarez, en calidad de agente especial interventor y representante legal de la EPS Famisanar, y contra Carlos Eduardo Alarcón Bonilla y Claudia Helena Díaz Lozano, quienes actualmente fungen como Gerente Técnico Salud Regional y Gerente de Salud Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-09 Demandante: José y Berenice 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la EPS Famisanar, en su orden.

Igualmente, contra Daniel Quintero Calle, en calidad de Superintendente Nacional de Salud. 2. Por Secretaría General, notificar personalmente y requerir a las precitadas personas para que, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia, se pronuncien respecto del cumplimiento del fallo de tutela del 21 de noviembre de 2024, específicamente para los meses de abril, mayo, junio y julio de 2026 y proceda a aportar las pruebas que pretenda hacer valer donde conste de manera clara y en orden cronológico uno a uno los puntos expuestos por el actor en relación con pago de viáticos, programación de citas médicas, entrega de medicamentos, realización de exámenes, aplicación de esquemas de vacunación y entrega de resultados.

Para el efecto, ordenar a la Secretaría General que, al momento de notificar personalmente este auto, remita copia del auto del 22 de mayo de 2026, de la solicitud de apertura del incidente de desacato y de los memoriales de ampliación presentados por el actor. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito, conforme con el Decreto 2591 de 1991. 4.

Informar que, por el medio más expedito, pueden rendir informe sobre los hechos objeto del presente trámite. Los escritos deberán remitirse a la ventanilla de atención virtual del Consejo de Estado, disponible en el enlace https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador