Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05653-00 Demandante: Sonia Margoth Baquero Díaz Demandados: Tribunal Administrativo del Meta y otro Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Relación laboral encubierta. Defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial. Decisión: Niega amparo. La Sala decide la acción de tutela formulada por Sonia Margoth Baquero Díaz contra el Juzgado 3 Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta.

I.

ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 9 de septiembre de 2025, Sonia Margoth Baquero Díaz presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia; así como el principio de seguridad jurídica. 2. Como consecuencia de lo anterior, solicitó dejar sin efectos la Sentencia proferida el 12 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Meta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001-33-33-003-2017- 00270-02, para que, en su lugar, se profiera una nueva providencia, en la que se efectúe una valoración probatoria adecuada y razonable del elemento de subordinación y, además, se aplique el precedente judicial establecido por esa misma corporación judicial en el proceso No. 50001-33-33-002-2017-00265-01 y, en consecuencia, se acceda a las pretensiones de su demanda. 3.

Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la accionante afirmó que prestó sus servicios profesionales en calidad de reintegradora para la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas – ACR (hoy Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN) así como para sus entidades antecesoras: FIDUAGRARIA SA y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, de manera ininterrumpida desde el 3 de julio de 2007 hasta el 19 de diciembre de 2014, a través de contratos y/u órdenes de prestación de servicios sucesivas, sin que ninguna interrupción superara el término de 30 días hábiles.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05653-00 Demandante: Sonia Margoth Baquero Díaz 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Indicó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la ARN, a fin de que se declarara la nulidad del Oficio No. OFI17- 007604/JMSC 5202023 del 21 de marzo de 2017, por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral encubierta y el pago de las acreencias laborales correspondiente al período mencionado. 5.

El 30 de octubre de 2023, el Juzgado 3 Administrativo de Villavicencio accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en esa medida, declaró que entre la entidad demandada y la señora Baquero Díaz existió una relación laboral encubierta por el lapso comprendido entre el 2 de marzo de 2009 y el 19 de diciembre de 2014. Como sustento de su decisión, indicó que se encontraba acreditada la prestación personal del servicio, así como la remuneración, dado que en los contratos de prestación de servicios se pactó el pago de honorarios por las actividades ejecutadas. 6.

Adicionalmente, encontró plenamente probado el elemento de la subordinación, puesto que la demandante no realizaba sus funciones de manera automática o independiente, sino bajo horarios y órdenes de superiores, incluyendo el cumplimiento obligatorio del «día de la planta», la realización de talleres siguiendo las directrices de jefes, la asistencia a comités donde se impartían instrucciones, el uso de indumentaria y equipos de trabajo y la recepción de llamados de atención. 7.

Por lo anterior, ambos extremos procesales interpusieron recurso de apelación. La parte activa, manifestó que el juez de primer grado incurrió en un desconocimiento injustificado del periodo comprendido entre el 3 de julio de 2007 y el 16 de diciembre de 2008, pues se excluyó dicho periodo bajo el argumento de que los contratos aportados correspondían a FIDUAGRARIA, entidad que no fue llamada al proceso ni vencida en juicio, pese a que sí estuvo vinculada funcionalmente a la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica, y FIDUAGRARIA actuaba únicamente como intermediaria para el pago de honorarios. 8.

A su vez, la parte demandada adujo que, de un lado, se hizo una indebida valoración probatoria para concluir que se encuentra probado el elemento de la subordinación, sin tener en cuenta la necesaria coordinación y articulación para el desarrollo de actividades contractuales; y, por el otro, se realizó una interpretación extensiva de la subrogación contenida en los artículos 21 a 24 del Decreto 4138 de 2011, dado que el artículo 23 circunscribe específicamente esta a los contratos y convenios actualmente vigentes celebrados por el DAPRE, cuyo objeto corresponda a las actividades propias de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, o a la liquidación de contratos cuyo objeto haya sido actividades relacionadas con las funciones desempeñadas por esta última. 9.

Asimismo, señaló que ninguna de las obligaciones dispuestas en el contrato indica la asignación de un jefe y, además, que la reintegración hace parte de una política pública, de manera que es necesaria la aplicación de modelos, metodologías y actividades, pero que ello no puede entenderse como una condición de subordinación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05653-00 Demandante: Sonia Margoth Baquero Díaz 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.

El 12 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo del Meta revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al concluir que no se probó el elemento de la subordinación, comoquiera que los indicios presentados correspondían a una coordinación inherente a una política pública, y no a una verdadera relación de dependencia laboral. 11.

Como fundamentos de derecho, la accionante afirmó que el Tribunal Administrativo del Meta, al expedir la Sentencia del 12 de junio de 2025, incurrió en defecto fáctico, puesto que valoró de manera indebida los testimonios que demostraban el elemento de la subordinación, como el cumplimiento de horarios, directrices de superiores y llamados de atención. Sostuvo que las testigos Nayla Carolina Ballesteros Coy e Inés Helena Acosta expresaron claramente la existencia de instrucciones obligatorias, cronogramas impuestos y control directo por la entidad contratante.

Sin embargo, expuso que la autoridad accionada no desvirtuó estas aseveraciones, sino que las minimiza con argumentos que no tiene asidero probatorio suficiente. 12. Adicionalmente, señaló que la corporación accionada dio un alcance irrazonable a las pruebas documentales, al considerar que los correos electrónicos a través de los cuales avisaba sobre ausencias por citas médicas y/o sus cronogramas demostraban plena autonomía y no subordinación, a pesar de que el hecho de informar actividades es una obligación típica de relaciones subordinadas. 13.

Manifestó que la autoridad accionada no apreció adecuadamente ni en su conjunto otros indicios que demostraban la subordinación, tales como: la continuidad de la vinculación por un período extenso a través de contratos sucesivos, la exigencia de reportar diariamente sus actividades mediante herramientas institucionales como el «day stat», su integración activa a procesos de formación institucional comunes para el personal de planta, la asignación de equipos y mobiliario inventariado bajo su custodia y la constante coordinación con diversos equipos internos de la ARN, lo cual, en su criterio, reflejaba una integración a la estructura organizacional de la entidad contratante y un control directo sobre su trabajo. 14.

De otra parte, indicó que la providencia censurada desconoció el precedente horizontal vinculante, al inobservar de forma injustificada y arbitraria la Sentencia proferida por ese mismo Tribunal el 7 de mayo de 2025 en el proceso con radicado No. 50001-33-33-002-2017-00265-01, el cual guarda identidad fáctica con su caso. Intervenciones1 15.

El Tribunal Administrativo del Meta manifestó que el accionante acudió a la acción de amparo como una tercera instancia. Indicó que en la sentencia cuestionada se expusieron los motivos jurídicos, jurisprudenciales y fácticos para 1 El 15 de septiembre de 2025, se admitió la acción de tutela en contra del Juzgado 3 Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta y, además, se vinculó a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05653-00 Demandante: Sonia Margoth Baquero Díaz 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revocar la decisión proferida por el Juzgado 3 Administrativo de Villavicencio y negar las pretensiones de la demanda. 16. Igualmente, señaló que cuando se pretende el reconocimiento de una relación laboral bajo el principio de primacía de la realidad sobre las formas, corresponde a la parte demandante la carga de acreditar los elementos constitutivos de dicha relación. Al respecto, expuso que la Sala mayoritaria de esa corporación concluyó que el material probatorio aportado no era suficiente para acreditar la existencia de subordinación o dependencia de la parte demandante respecto de la entidad demandada. 17.

Finalmente, aclaró que no participó en la sesión de la Sala que aprobó la sentencia del proceso No. 50001-33-33-002-2017-00265-01, que la actora invocó como desconocida, porque se encontraba ausente con permiso. No obstante, señaló que al verificarla evidenció que no comparte similitud fáctica con el caso que aquí se discute. 18. La Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN sostuvo que la acción de tutela no cumplió con los requisitos generales de procedencia de relevancia constitucional, inmediatez, subsidiariedad y «carga argumentativa suficiente».

Sin perjuicio de lo anterior, aseguró que tampoco se acreditó la existencia de un defecto fáctico en la providencia acusada, comoquiera que la valoración probatoria se realizó de manera razonable objetiva y conforme a derecho, lo que descarta la configuración de un error ostensible y trascendental. Por lo anterior, solicitó declarar la improcedencia de este mecanismo y mantener la validez de la decisión adoptada en el proceso ordinario. 19.

El Juzgado 3 Administrativo de Villavicencio se limitó a remitir el expediente No. 50001-33-33-003-2017-00270-00, sin realizar algún pronunciamiento frente a los argumentos expuestos en el escrito de tutela. II. CONSIDERACIONES Competencia 20. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia Problema jurídico 21.

Determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo del Meta valoró las pruebas invocadas por la accionante de conformidad con las reglas de la sana crítica y si el pronunciamiento alegado como desconocido era de obligatorio acatamiento para esa autoridad judicial.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05653-00 Demandante: Sonia Margoth Baquero Díaz 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 22. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, comoquiera que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, se argumentaron con suficiencia los reparos alegados; y la discusión no versa sobre un asunto de mera legalidad o carácter eminentemente económico;

(2) se tiene acreditada la legitimación, tanto activa como pasiva, puesto que Sonia Margoth Baquero Díaz es la titular de las garantías constitucionales invocadas como vulneradas y el Tribunal Administrativo del Meta es la autoridad que profirió la decisión que se cuestiona en el escrito de amparo; (3) no existe otro mecanismo judicial que permita a la parte actora procurar la defensa de sus derechos constitucionales;

(4) la acción de tutela se presentó el 9 de septiembre de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Sentencia del 12 de junio de 20252; (5) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (6) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza.

Análisis de la vulneración alegada: Estudio de los defectos 23. La Sala negará el amparo solicitado, por las razones que a continuación se exponen. 24. Sonia Margoth Baquero Díaz solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta, al expedir la Sentencia del 12 de junio de 2025, mediante la cual revocó la decisión de primera instancia que había declarado la existencia de una relación laboral entre ella y la ARN.

A su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico al valorar inadecuadamente el material probatorio, especialmente, los testimonios rendidos por Nayla Carolina Ballesteros Coy e Inés Helena Acosta, así como diversos correos electrónicos que, en su criterio, demostraban la existencia del elemento de subordinación. 25.

Pues bien, al examinar el contenido de la decisión cuestionada, se advierte que el Tribunal Administrativo del Meta, en primer lugar, señaló que conforme al artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, la existencia de una verdadera relación laboral no depende de la denominación formal del vínculo, sino de la verificación de 3 elementos esenciales: la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. Bajo ese entendido, precisó que, aunque estaba demostrado que entre la actora y la ARN existieron múltiples contratos de prestación de servicios y que por ellos recibió una remuneración, el debate se centraba en determinar si efectivamente existió subordinación o dependencia. 2 Notificada el 17 de junio de 2025.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05653-00 Demandante: Sonia Margoth Baquero Díaz 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. Por lo anterior, examinó las pruebas allegadas al expediente, entre ellas, los testimonios de las señoras Nayla Carolina Ballesteros Coy e Inés Helena Acosta, a quienes la parte actora les atribuía afirmaciones claras sobre el cumplimiento de horarios, el seguimiento de cronogramas y la existencia de directrices impuestas.

No obstante, la corporación judicial advirtió que tales testimonios, si bien daban cuenta de una coordinación en el desarrollo de las actividades contratadas, no permitían inferir un verdadero control jerárquico, disciplinario o permanente que configurara una subordinación en los términos del derecho laboral. 27. Indicó el Tribunal que las instrucciones y cronogramas mencionados por las testigos correspondían a la supervisión técnica propia de cualquier contrato estatal, y no a la imposición de órdenes o sanciones propias de una relación laboral.

Además, puso de presente que ninguna de las testigos señaló haber presenciado llamados de atención, sanciones, imposiciones de horarios estrictos o restricciones propias de un vínculo subordinado. En esa medida, consideró que no existían elementos probatorios suficientes que permitieran concluir la pérdida de autonomía propia del contratista. 28.

Frente a los correos electrónicos allegados por la actora, el Tribunal concluyó que su contenido tampoco permitía acreditar subordinación. Al respecto, explicó que los mensajes en los que la accionante informaba sobre ausencias por citas médicas o socializaba su cronograma de trabajo no evidenciaban control jerárquico, pues se trataba de actos propios de coordinación administrativa con el supervisor del contrato, lo cual no desdibuja la independencia funcional del contratista.

De hecho, destacó que tales comunicaciones no estaban sujetas a autorización previa ni generaban consecuencias disciplinarias ante su incumplimiento, lo cual reforzaba la conclusión de que no existía sujeción directa ni poder sancionatorio por parte de la entidad contratante. 29. Adicionalmente, la autoridad accionada valoró el resto del material probatorio aportado, como los contratos suscritos, el objeto contractual, las funciones desarrolladas, y otros indicios como la participación en capacitaciones institucionales, el uso de equipos de oficina y la duración de la vinculación. Sin embargo, explicó que ninguno de estos aspectos, por sí solos o en conjunto, permitían acreditar subordinación. Por el contrario, señaló que eran circunstancias comunes en contratos de prestación de servicios con entidades públicas, donde es habitual que los contratistas trabajen desde las sedes de la entidad, se articulen con equipos internos y se les asignen recursos institucionales para el cumplimiento del objeto contractual. 30.

En ese orden de ideas, el Tribunal concluyó que si bien existió una relación contractual sostenida en el tiempo entre la actora y la ARN, no se encontraba acreditado el elemento de subordinación. Por ende, no era procedente declarar la existencia de una relación laboral encubierta, ni reconocer las prestaciones sociales reclamadas. En consecuencia, revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05653-00 Demandante: Sonia Margoth Baquero Díaz 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31. Ahora bien, del estudio integral de la providencia atacada se advierte que el Tribunal Administrativo del Meta valoró las pruebas de manera razonada, objetiva y conforme a las reglas de la sana crítica.

Analizó en su conjunto los testimonios, los documentos y los indicios aportados por la parte demandante y explicó de forma clara por qué no era posible concluir que existió subordinación. Adicionalmente, no se observa que hubiese desestimado alguna prueba de forma caprichosa; por el contrario, el fallo evidencia una valoración probatoria dentro del margen de la autonomía del juez natural. 32.

Igualmente, frente al reparo de la accionante sobre la ausencia de valoración de la prueba que demostraba la exigencia de reportar diariamente sus actividades mediante herramientas institucionales como el «day stat», la Sala considera que si bien la autoridad accionada no se pronunció sobre ello expresamente, dicho elemento no tiene la entidad para modificar la decisión adoptada comoquiera que, al revisar el expediente ordinario, solo se observa una constancia de un mensaje de datos mediante el cual la demandante indicó lo siguiente: «Me permito muy amablemente enviar la Base Diaria de Day Stat con corte a martes 4 de noviembre», sin que obre dicha base en el expediente. 33.

En esos términos, se concluye que no se configuró el defecto fáctico alegado, pues no se advierte que la corporación judicial accionada haya incurrido en una actuación arbitraria o caprichosa al valorar el acervo probatorio, que habilite la intervención del juez constitucional. 34. Sumado a ello, debe tenerse en cuenta que la acción de tutela no puede ser utilizada como una instancia adicional para controvertir decisiones judiciales con las que una de las partes no está de acuerdo, salvo que se acredite una vulneración grave al debido proceso, lo cual no ocurre en el presente caso. 35.

Por otra parte, tampoco se encuentra configurado el desconocimiento del precedente judicial invocado por la parte accionante, comoquiera que los supuestos fácticos de la Sentencia del 7 de mayo de 2025 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 50001-33-33-002-2017-00265-01, son distintos a los presupuestos del caso que hoy se discute. 36.

Así las cosas, para la Sala la autoridad demanda no incurrió en los defectos alegados por la parte actora, dado que efectuó un análisis del material probatorio conforme a las reglas de la sana crítica y la providencia censurada contiene una carga argumentativa suficientemente sustentada en la aplicación de las normas vigentes que le permitió inferir que la parte demandante no acreditó la subordinación, elemento esencial en todo vínculo laboral. 37.

Por consiguiente, procederá a negarse el amparo invocado por Sonia Margoth Baquero Díaz, a través de la acción de tutela instaurada en contra del Juzgado 3 Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05653-00 Demandante: Sonia Margoth Baquero Díaz 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. NEGAR el amparo solicitado por Sonia Margoth Baquero Díaz, a través de la acción de tutela instaurada en contra del Juzgado 3 Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia SEGUNDO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.