CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 13001-23-33-000-2021-00388-01 (4366-2024) Demandante: Juan Camilo Ballesteros Anaya Demandado: Nación (Ministerio de Defensa, Armada Nacional) Tema: Retiro por disminución de la capacidad laboral, Escuelas de Formación Militar.
Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. La decisión se fundamenta en que el acto administrativo demandado fue expedido con base en antecedentes clínicos y dictámenes médicos que acreditaban de forma suficiente la inaptitud del demandante para continuar en la Escuela Naval, conforme al reglamento académico y el marco legal aplicable.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 20 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. Juan Camilo Ballesteros Anaya presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa, Armada Nacional, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 138 del 8 de diciembre de 2018, mediante la cual fue retirado de la Escuela Naval de Cadetes “Almirante Padilla” tras haber sido calificado como no apto para el servicio en el examen de capacidad psicofísica.
Alegó que el acto demandado adolece de falsa motivación, falta de motivación y desconocimiento de normas superiores. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó su reintegro a la institución para continuar con sus estudios superiores, así como el pago de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales. 3.
Indicó que ingresó a la Escuela Naval el 7 de julio de 2017 como alumno del curso de infantería número 103 y permaneció vinculado hasta diciembre de 2018. Desde el momento de su postulación cumplió con todos los requisitos médicos exigidos y mantuvo un desempeño académico sobresaliente. Añadió que para sufragar los costos de su formación debió acudir a préstamos. 2 Radicación: 13001-23-33-000-2021-00388-01 (4366-2024) Demandante: Juan Camilo Ballesteros Anaya 4.
Señaló que su retiro se fundó en las actas expedidas por la Junta Médico Laboral 60- 2018 del 24 de abril y por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, en las cuales fue calificado como no apto para el servicio. Sin embargo, afirmó que dicha junta reportó resultados normales en todos los exámenes practicados, por lo que el diagnóstico de epilepsia idiopática carece de fundamento médico-científico. 5.
Sostuvo que, conforme al artículo 20 del Decreto 94 de 1989, las juntas médico laborales deben fundamentar sus conceptos en la aptitud física y la historia clínica del evaluado. Por ello, concluyó que el acto de retiro carece de soporte técnico y jurídico, al haber sido adoptado con base en una valoración médica errada que no demuestra una verdadera inaptitud psicofísica.
Contestación de la demanda 6. La Nación – Ministerio de Defensa – Armada Nacional se opuso a las pretensiones, alegando que el acto administrativo fue expedido conforme a las disposiciones legales vigentes, toda vez que el demandante había sido calificado como no apto para el servicio por las autoridades médico-sanitarias competentes, circunstancia que hacía procedente su retiro de la Escuela Naval.
Concluyó que la demanda carecía de argumentos suficientes para desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado. II. SENTENCIA APELADA 7. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 20 de junio de 2023, negó las pretensiones de la demanda. Fundamentó su decisión en que, conforme a los artículos 29, 109 y 137 de la Ley 30 de 1992, las escuelas de formación militar cuentan con autonomía para dictar sus propios reglamentos, siempre que estos no desconozcan los principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución. En particular, señaló que la Resolución 045 del 1.º de junio de 2013, mediante la cual se reformó el Reglamento Académico de la Escuela Naval de Cadetes “Almirante Padilla”, contempla en el numeral 5 del artículo 13 como causal de pérdida de la calidad de estudiante haber sido calificado como no apto por junta médica. 8.
A partir del análisis probatorio, el Tribunal encontró acreditado que el demandante ingresó a la Escuela Naval el 7 de julio de 2017. Según la documentación obrante en el expediente, el 28 de julio de ese mismo año presentó un episodio de movimientos tónico- clónicos generalizados de dos horas de duración; el 19 de noviembre de 2017 fue atendido nuevamente por personal de enfermería de la ENAP por síntomas similares; y el 27 de noviembre de 2017 le fue otorgada una incapacidad de treinta días con diagnóstico de epilepsia y síndromes epilépticos idiopáticos generalizados. 9.
Indicó que entre el 15 de marzo y el 22 de junio de 2018 se registraron seis episodios adicionales con el mismo diagnóstico. Asimismo, valoró los registros médicos, excusas presentadas por el cadete durante su formación y su historia clínica, certificados por personal de la Armada Nacional. 3 Radicación: 13001-23-33-000-2021-00388-01 (4366-2024) Demandante: Juan Camilo Ballesteros Anaya 10.
Resaltó el dictamen de la Junta Médico Laboral 60-2018 del 24 de abril de 2018, en el que se concluyó que el cadete padecía epilepsia idiopática generalizada, con una pérdida del 11,50 % de su capacidad laboral. También citó el dictamen 75538 del 11 de septiembre de 2018, emitido por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, que ratificó lo establecido por la Junta. 11.
Si bien reconoció que en el expediente reposan algunos exámenes médicos favorables al estado de salud del demandante, consideró que estos no desvirtúan los episodios convulsivos documentados durante su permanencia en la institución. 12. En consecuencia, concluyó que el acto acusado se expidió con fundamento en las facultades legales de la ENAP y en los informes médicos de las autoridades competentes.
No se demostró la existencia de falsa motivación ni se acreditó otra causal que desvirtuara la presunción de legalidad del acto. No se impuso condena en costas. III. RECURSO DE APELACIÓN 13. El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, al considerar que se incurrió en error al no tener por acreditada la falsa motivación del acto administrativo de retiro contenido en la Resolución 138 del 8 de diciembre de 2018. 14.
Alegó que, como manifestación del Estado social de derecho, la actuación de la Administración está sometida a control judicial, especialmente en lo que respecta a los actos de desvinculación de empleados, aun cuando no ostenten la calidad de servidores de carrera. En esa medida, sostuvo que todos los actos administrativos deben ser debidamente motivados, con mayor razón cuando afectan derechos fundamentales. 15.
Citó jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual una motivación puede considerarse falsa cuando los hechos que la sustentan no existieron, carecen de relevancia jurídica o no son de tal entidad que justifiquen la decisión adoptada. En su criterio, esa era la situación configurada en el presente caso. Reiteró que la educación es un derecho fundamental y mencionó diversas disposiciones constitucionales y legales en las que dicho derecho se encuentra consagrado.1 16.
A su juicio, no existía fundamento médico suficiente para sustentar el diagnóstico de epilepsia idiopática generalizada, ni para justificar su retiro de la Escuela Naval. Alegó que los episodios de desvanecimiento fueron esporádicos y obedecieron a las exigencias propias del entrenamiento físico impartido por la institución. 1 Relaciona este reconocimiento por parte de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada en 1948, en su artículo 26, La Convención de la UNESCO relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (1960), el Pacto Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (1965), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979), la Convención sobre los Derechos del Niño (1989), la Convención sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (1990) y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2006). 4 Radicación: 13001-23-33-000-2021-00388-01 (4366-2024) Demandante: Juan Camilo Ballesteros Anaya 17.
En consecuencia, concluyó que la Armada Nacional incurrió en falsa motivación y falta de motivación al expedir la Resolución 138 de 2018, al haber valorado erradamente los hechos que dieron lugar al retiro. Sostuvo que, de haberse tenido en cuenta correctamente el material probatorio, la decisión habría sido sustancialmente distinta, razón por la cual el acto demandado se encuentra viciado de nulidad.
IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 18. Mediante auto proferido el 24 de octubre de 2024 y notificado por estado del 8 de noviembre de 2024 se admitió el recurso de apelación2. La parte demandada guardó silencio frente al recurso. V. CONSIDERACIONES Competencia 19. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 20. Corresponde a la Sala determinar si la Resolución 138 del 8 de diciembre de 2018, mediante la cual se dispuso el retiro del señor Juan Camilo Ballesteros Anaya de la Escuela Naval de Cadetes “Almirante Padilla” por no aptitud psicofísica, adolece de falsa motivación, al haberse basado en un diagnóstico médico presuntamente carente de fundamento técnico suficiente.
Análisis problema jurídico 21. La Sala confirmará la sentencia apelada. La decisión de retiro adoptada por la Escuela Naval de Cadetes “Almirante Padilla” se fundamentó en una valoración médica completa y técnicamente sustentada, que fue realizada por las autoridades competentes y documentada en el expediente. No se advierte que el acto demandado adolezca de falsa motivación ni que incurra en vicio alguno que afecte su legalidad. 22.
De conformidad con los artículos 28 y 137 de la Ley 30 de 19923, las escuelas de formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que desarrollan programas de educación superior conservan su adscripción institucional y gozan de autonomía para dictar sus reglamentos internos, incluidos los relacionados con admisión, permanencia y 2 Índice 9 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 3 Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior. 5 Radicación: 13001-23-33-000-2021-00388-01 (4366-2024) Demandante: Juan Camilo Ballesteros Anaya pérdida de la calidad de estudiante.
En ese marco normativo, el Reglamento Académico reformado mediante Resolución 045 del 1.º de junio de 2013 prevé como causal de pérdida de la calidad de alumno, en su artículo 13, numeral 5, haber sido declarado no apto para el servicio por concepto de Junta Médica. 23. El tratamiento diferencial que el ordenamiento jurídico otorga al personal militar y policial en formación responde a un fin constitucionalmente legítimo, vinculado a las condiciones particulares que exige el ejercicio de la función pública en ese ámbito.
Si bien las personas con discapacidad gozan de una protección reforzada, ello no impide que las instituciones castrenses valoren con criterios técnicos la aptitud psicofísica de sus integrantes, siempre que se respete el debido proceso y se motive debidamente la decisión adoptada. 24. En este caso, la Resolución 138 del 8 de diciembre de 2018 dispuso el retiro del demandante con fundamento en el dictamen de la Junta Médico Laboral 60-2018, del 24 de abril de 20184, confirmado por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía mediante el dictamen 75538 del 11 de septiembre del mismo año. Ambos conceptos concluyeron que el cadete no era apto para el servicio, al presentar un diagnóstico de epilepsia idiopática generalizada. 25.
Sobre la facultad específica de retiro por inaptitud psicofísica, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado5 han sostenido que, si bien la Constitución, los tratados internacionales y la legislación interna consagran una protección especial a las personas con discapacidad —dirigida a garantizar su rehabilitación e integración en condiciones de igualdad—, ello no impide que el ordenamiento jurídico prevea un tratamiento diferenciado para el personal de la Fuerza Pública. 26.
El recurso afirma que dicha conclusión carece de sustento médico. Sin embargo, el material probatorio refleja antecedentes clínicos consistentes, que permiten considerar justificada la decisión adoptada. Se documentaron múltiples episodios de convulsiones, el primero de ellos el 28 de julio de 2017; posteriormente, el 19 de noviembre del mismo año, el demandante fue encontrado convulsionando en un baño de la institución, y el 27 de noviembre se le otorgó una incapacidad de treinta días.
Entre el 15 de marzo y el 22 de junio de 2018 se registraron seis episodios adicionales, durante los cuales acumuló noventa y dos días de incapacidad. 27. Ahora bien, la valoración realizada por las autoridades médico–sanitarias no se limitó a constatar la ocurrencia de episodios convulsivos, sino que se sustentó en un proceso de observación clínica prolongado, documentado en la Historia Clínica del demandante, conforme a lo previsto en la Ley 2015 de 2020 y en la Resolución 1995 de 1999.
Dicho 4 Confirmada mediante Acta número TML18-2-601 MDNSG-TML-41 de septiembre 11 de 2018. 5 Sobre el tema, se destaca el análisis de constitucionalidad de la sentencia C-640 de 2009 y las decisiones del Consejo de Estado Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 26 de julio de 2012, rad. 25000-23-25-000-2007-01372-01(0451-12), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila y Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 18 de mayo de 2023, rad. 25000-23-42-000-2013-00093-01 (386-2019), C.P. Gabriel Valbuena Hernández 6 Radicación: 13001-23-33-000-2021-00388-01 (4366-2024) Demandante: Juan Camilo Ballesteros Anaya expediente médico recoge los registros de urgencias, incapacidades, evoluciones clínicas y exámenes neurológicos practicados entre 2017 y 2018, los cuales sirvieron de insumo directo para que la Junta Médico Laboral 60-2018 y, en grado de revisión, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, concluyeran que el actor padecía epilepsia idiopática generalizada. 28.
En estas condiciones, la motivación del acto administrativo no resulta arbitraria ni carente de fundamento científico, pues se apoya en conceptos técnicos de órganos especializados legalmente competentes (artículo 20 del Decreto 94 de 1989). 29. A partir de este seguimiento clínico, que se encuentra debidamente detallado en la Historia Clínica del demandante en cada uno de los eventos, la institución y los órganos médicos competentes concluyeron que el demandante no cumplía con los requisitos de aptitud exigidos para continuar en formación militar.
No se observa que la decisión haya estado sustentada en hechos inexistentes, manipulados o jurídicamente irrelevantes. Tampoco se acreditó que se hubiesen desconocido elementos de juicio que permitieran desvirtuar el diagnóstico. 30. A partir de este seguimiento clínico, que se encuentra debidamente detallado en la Historia Clínica del demandante en cada uno de los eventos, la institución y los órganos médicos competentes concluyeron que el demandante no cumplía con los requisitos de aptitud exigidos para continuar en formación militar.
No se observa que la decisión haya estado sustentada en hechos inexistentes, manipulados o jurídicamente irrelevantes. Tampoco se acreditó que se hubiesen desconocido elementos de juicio que permitieran desvirtuar el diagnóstico. 31. En consecuencia, la decisión de retiro se ajustó al reglamento institucional y fue expedida con observancia de los principios de legalidad, razonabilidad y debido proceso.
La Sala no advierte la configuración de los vicios alegados en el recurso, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada. Condena en costas 32. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 280 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 33. En el caso concreto, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante presentó argumentos razonables y representó un ejercicio legítimo del derecho de defensa frente a la decisión de primera instancia. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta sede. 7 Radicación: 13001-23-33-000-2021-00388-01 (4366-2024) Demandante: Juan Camilo Ballesteros Anaya En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 20 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.