CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05270-01 Accionante: Julieta Franco Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – inmediatez. Sentido del fallo de tutela: Se confirma improcedencia. La Sala decide la impugnación presentada en contra de la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Quinta. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 26 de agosto de 20251, la señora Julieta Franco Carrillo, presentó acción de tutela2 contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la seguridad social y a la «protección de los adultos mayores».
Sostuvo que dicho órgano judicial desconoció tales garantías mediante el fallo del 8 de noviembre de 2024, que confirmó la sentencia del 12 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Cali, decisión que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el número 76001-33-33-021-2023- 00124-00/01, promovida contra el Distrito Especial de Santiago de Cali. 1 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 4C9A10461A3E30F5 5BE637590FC7E5D2 FB43A4C32AC7B133 D2D56055964FAFC9. 2 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado E32F4989EC585A47 BE98DB53B3E78BA6 D10A25CB0387CFBC 4EAF1DF4E8163D18. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05270-01 Accionante: Julieta Franco Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 2.
Hechos 2.1. La señora Julieta Franco Carrillo, de 69 años, trabajó para la Alcaldía de Santiago de Cali desde 1978 hasta su pensión en 2013, y recibió primas extralegales entre 1991 y 2000, conforme al Decreto 0216 de 1991. 2.2. En el año 2000, el municipio suspendió los efectos del decreto y dejó de reconocer los factores salariales y prestaciones allí previstos. 2.3.
En 2010, el Ministerio de Educación Nacional presentó demanda de nulidad contra el Decreto 0216 de 1991. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 20 de enero de 2012, declaró la nulidad del acto. Esta decisión fue confirmada por el Consejo de Estado el 8 de agosto de 2019, al precisar que debían respetarse los derechos adquiridos mientras el decreto estuvo vigente. 2.4.
El 14 de septiembre de 2022, la señora Franco solicitó a la administración municipal el reconocimiento y pago de las primas extralegales dejadas de percibir. La administración negó la solicitud el 12 de octubre de 2022, al indicar que la sentencia no ordenaba pagos individuales y que la interesada debía aportar un soporte jurídico que acreditara el derecho pretendido. 2.5.
El 9 de mayo de 2023 interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener el pago retroactivo de las prestaciones sociales causadas entre 1992 y el 23 de octubre de 2020, por un valor de $199.460.161. 2.6. El proceso fue asignado al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Cali, que mediante sentencia del 12 de julio de 2024 negó las pretensiones al concluir que la actora aún tenía un litigio en curso sobre los factores salariales derivados del Decreto 0216 de 1991 y, por tanto, no contaba con un derecho consolidado. 2.7.
El juzgado consideró que no se desvirtuó la presunción de legalidad del Oficio No. 202241370400063331, mediante el cual la administración negó el reconocimiento solicitado. 2.8. La actora apeló y, mediante sentencia del 8 de noviembre de 2024, notificada el 14 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05270-01 Accionante: Julieta Franco Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la decisión al concluir que la demandante no consolidó un derecho adquirido antes de la declaratoria de nulidad del Decreto 0216 de 1991. 3.
Fundamentos de la acción de tutela La parte actora sostiene que la providencia cuestionada vulneró sus derechos fundamentales. Afirma la existencia de un defecto fáctico debido a la valoración arbitraria de los desprendibles de nómina y de la sentencia del Consejo de Estado, radicado 76001-23-31-000-2010-01485-014, en la cual se ordenó respetar los derechos adquiridos derivados del Decreto 0216 de 1991 mientras mantuvo vigencia. Señala igualmente un defecto sustantivo y la omisión del precedente, pues el tribunal restringió la configuración de situaciones jurídicas consolidadas únicamente a decisiones con efectos de cosa juzgada, pese a que la jurisprudencia constitucional reconoce dicha categoría siempre que se cumplan los requisitos legales.
Sostiene que la autoridad judicial omitió aplicar la norma vigente al momento de consolidarse los beneficios, vulneró los principios de irretroactividad y seguridad jurídica, y desconoció el artículo 58 superior, que protege los derechos adquiridos. Asegura que la decisión afectó la confianza legítima y la tutela judicial efectiva. Afirma también que se desconocieron los artículos 48 y 49 constitucionales al negar el derecho a reclamar prestaciones extralegales derivadas del vínculo laboral, con repercusiones directas en el régimen de seguridad social.
En conclusión, considera que las decisiones judiciales impugnadas ignoraron derechos adquiridos y se apartaron sin justificación del precedente aplicable, lo cual produjo la afectación de las garantías constitucionales invocadas. 4. Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERA.
TUTELAR mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, derecho al trabajo, derecho a la seguridad social, al igual que los principios de legalidad, confianza legitima, interpretación de normas procesales, buena fe, y todos aquellos que llegaren a probarse vulnerados conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos y caso concreto de este escrito. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05270-01 Accionante: Julieta Franco Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca SEGUNDA.
REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida el día 08 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al interior del proceso identificado con radicado No. 76001-33-33-021-2023- 00124-011.”3 (Negrillas y mayúsculas en el escrito de tutela). 5. Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1.
Mediante auto del 28 de agosto de 20254 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; además, se vinculó como terceros con interés al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Cali y al Distrito Especial de Santiago de Cali, para que, si lo estimaban pertinente, participaran en el trámite constitucional. 5.2.
La directora del Departamento Administrativo de Gestión Jurídica Pública del Distrito Especial de Santiago de Cali5 afirmó que el Decreto Municipal 0216 de 1991 —que creó prestaciones sociales y factores salariales extralegales— fue expedido por una autoridad sin competencia legal, circunstancia que lo torna inconstitucional e ilegal.
Indicó que dicho acto fue derogado de manera expresa mediante los Decretos 0731 y 9745 de 1999, con fundamento en criterios de legalidad y constitucionalidad, sin requerir consentimiento de los beneficiarios. Expuso que la nulidad del decreto, declarada por el Consejo de Estado con efectos ex tunc, implica la imposibilidad de reconocer derechos adquiridos sobre prestaciones extralegales originadas en una norma inconstitucional, en especial cuando la situación jurídica no está consolidada y aún se encuentra en discusión judicial.
Solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela al estimar que no existe vulneración de derechos fundamentales atribuible a la entidad y pidió su desvinculación del trámite, al considerar que no ha afectado garantías constitucionales y que la tutela pretende reabrir un debate legal ya resuelto. 5.3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca6 procedió a remitir el expediente requerido. 3 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado E32F4989EC585A47 BE98DB53B3E78BA6 D10A25CB0387CFBC 4EAF1DF4E8163D18, folio 33. 4 Índice 4 de SAMAI del expediente de tutela digital de primera instancia, certificado C000D93927ACDDF2 7D8962A1808CDF8A 436C9D8C99D269C4 BB3F5D98B5979586. 5 Índice 9 de SAMAI, certificado C85036212EFBB420 808E381D79262CEF 7B580AB4DBE37810 69EF41DC0B311318, ibid. 6 Índice 8 de SAMAI, certificado 6F87B42A57E1A1A5 E651A8648DD96C39 54D5973A3C57756F FE6DBA13FF68E4AA, ibid. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05270-01 Accionante: Julieta Franco Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 6.
Fallo de tutela de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 25 de septiembre de 2025, declaró improcedente la acción de tutela promovida por Julieta Franco Carrillo contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al verificar que la solicitud fue presentada el 25 de agosto de 2025, es decir, más de nueve meses después de la ejecutoria del fallo cuestionado, proferido el 8 de noviembre de 2024 y notificado el 14 de noviembre del mismo año, circunstancia que desconoce el requisito de inmediatez previsto por la jurisprudencia constitucional. 7.
Razones de la impugnación Inconforme con la decisión, la parte accionante presentó escrito de impugnación7 en el que expuso los siguientes argumentos: 7.1. Señaló que dicha actuación constituyó una irregularidad procesal, pues la Sala no consideró las excepciones jurisprudenciales que flexibilizan el requisito de inmediatez cuando la vulneración es constante, afecta prestaciones vinculadas a la seguridad social y recae sobre una persona adulta mayor.
Añadió que aún se tramitan procesos activos en los juzgados administrativos de Cali —radicados 760013333002-2023-00106-00, 760013333020-2023-00154-00 y 760013333002- 2023-00101-00— lo que demuestra la vigencia del debate jurídico relacionado con el Decreto 0216 de 1991. 7.2. Afirmó que la decisión vulneró el derecho fundamental al debido proceso al configurarse un exceso ritual manifiesto y un defecto sustantivo, dado que la Sala aplicó de forma rígida el análisis temporal sin reconocer que la lesión es permanente, especialmente la exclusión de las primas extralegales de la base pensional.
Explicó que la falta de incorporación de dichas primas afecta de manera continua el ingreso de la accionante y compromete su mínimo vital, por lo que correspondía un estudio material conforme a la jurisprudencia constitucional, incluida la SU-184 de 2019 y la T-461 de 2019. 8. Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 9 de octubre de 20258 el a quo concedió la impugnación. 7 Índice 23, certificado 6896CE98D3A07ABC 4E94130F7E271878 0C12A219934B68B1 AB86EE7D0E8B36E7, ibid. 8 Índice 27 de SAMAI, certificado E416382458E72021 5124CFF8DFF1D502 466753A9D35006E1 81ACCE149A73F735, ibid. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05270-01 Accionante: Julieta Franco Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 25 de septiembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Quinta. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales. En caso afirmativo, se establecerá si se vulneraron los derechos fundamentales invocados. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad9 y de procedencia10 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
El cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso concreto 4.1. La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201411, especificó que la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si se interpuso en un periodo razonable, para cuyo efecto fijó como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso”12. 9 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 10 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 11 Expediente 2012-02201. 12 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05270-01 Accionante: Julieta Franco Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Sin embargo, para determinar la oportunidad y razonabilidad del tiempo transcurrido entre la firmeza de la providencia acusada y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo, cuando este sea mayor al de 6 meses, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que en cada caso concreto se evalúe este presupuesto, a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela. 4.2.
En consecuencia, la Sala entrará a determinar si se supera el presupuesto general objeto de estudio. Para tal efecto, tomará como punto de referencia la fecha de ejecutoria de la providencia que decidió la apelación contra la sentencia de primera instancia del 12 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Cali. 4.3.
Como hitos relevantes, se advierte que la sentencia que dirimió la apelación fue dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 08 de noviembre de 202413 y fue notificada a las partes el 14 de noviembre de 202414, por lo que quedó ejecutoriada el 21 de noviembre siguiente15. 4.4. Al analizar el presupuesto de inmediatez, la Sala advierte que la acción constitucional fue presentada el 26 de agosto de 2025, cuando ya había transcurrido ampliamente el plazo razonable de seis meses que la jurisprudencia fija para acudir a este mecanismo excepcional.
En efecto, la providencia cuestionada —la sentencia del 8 de noviembre de 2024, notificada el 14 de noviembre y ejecutoriada el 21 de noviembre de ese mismo año— fue objeto de reproche mediante tutela más de nueve meses después de su ejecutoria. La parte accionante no aportó justificación que permitiera flexibilizar el examen temporal.
Por tanto, en esta fase del estudio, la Sala considera que el requisito de inmediatez no se cumple, puesto que este amparo debe promoverse dentro de un término prudente acorde con su naturaleza urgente, cuyo cómputo inicia desde la ejecutoria de la decisión que origina la inconformidad, salvo que existan recursos pendientes o circunstancias que avalen un margen superior. 4.5.
En materia de tutela en contra de providencias judiciales, el aludido requisito debe evaluarse con un alto grado de rigurosidad, ya que busca restarle efectos a 13 Como consta en el índice 11, con certificado 071CBE3BDBD98664 65EC2E15844D8283 21895914B30C013F E28BCA5498AAC393, en el expediente 76001333302120230012401. 14 Como consta en el índice 13, con certificado 5301D8EC53ED61B1 C61A115E15BCC659 449C2CF6342AC4B5 90A44B25C930B924, en el expediente 76001333302120230012401. 15 Como consta en el índice 14, con certificado 2E11D3C73FF2A13B 6A98FE847FB9C469 A1C72E29D61D694E 79BBC1DF3A38E54D, en el expediente 76001333302120230012401. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05270-01 Accionante: Julieta Franco Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca una decisión protegida por la cosa juzgada, la autonomía judicial y la presunción de legalidad, entre otros principios.
Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado: “En ese sentido, es necesario promover la acción de tutela contra providencias judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación del derecho era tan perentoria, no se acudió al mecanismo constitucional con anterioridad.
Como consecuencia de ello, permitir un excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional contra una providencia judicial, puede afectar además el principio de seguridad jurídica; de tal manera que la inmediatez sea claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Además de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha considerado que, tratándose de la verificación de la inmediatez en tutela contra providencias judiciales, su examen debe ser más exigente respecto a la actualidad en la vulneración de los derechos fundamentales, pues como consecuencia de la acción de tutela podría dejar sin efecto una decisión judicial.
En ese sentido, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la carga de la argumentación en cabeza del demandante aumenta de manera proporcional a la distancia temporal que existe entre la presentación de la acción de tutela y el momento en que se consideró vulnerado un derecho, pues, en ausencia de justificación, el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida los efectos de la sentencia”16. 4.6.
En este punto, corresponde precisar que, al revisar el trámite surtido en sede ordinaria, se constató que la sentencia del 8 de noviembre de 2024 —notificada el 14 de noviembre y ejecutoriada el 21 del mismo mes— fue la providencia que agotó el debate jurídico dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido bajo el radicado 76001-33-33-021-2023-00124-00/01.
Esta decisión confirmó el fallo del 12 de julio de 2024 emitido por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Cali, mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda, al concluir que la situación jurídica de la actora no configuraba un derecho definido ni consolidado. 4.7. Desde esta perspectiva, es evidente que los cuestionamientos elevados contra la providencia del 8 de noviembre de 2024 no satisfacen el presupuesto de urgencia y perentoriedad exigido para acceder a este mecanismo constitucional, pues la accionante pudo formularlos desde la notificación del fallo que resolvió de manera definitiva su controversia.
No obstante, la acción de tutela se presentó el 26 de agosto de 2025, esto es, más de nueve meses después de la ejecutoria de la sentencia debatida, sin explicación que justifique tal tardanza, circunstancia que impide superar el análisis relativo al requisito de inmediatez. 16 Corte Constitucional, SU-184 de 2019. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05270-01 Accionante: Julieta Franco Carrillo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 4.8.
Bajo esta línea argumentativa, en el sub lite no se encuentra acreditado el requisito de inmediatez; en consecuencia, la acción tuitiva resulta improcedente, razón por la que se confirmará la providencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 25 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia del amparo constitucional, conforme a las razones desarrolladas en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado