Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 110010324000 2019 00047 00 Demandante: JORGE EDUARDO DURÁN GALINDO Demandada: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Asunto: Resuelve excepción previa AUTO INTERLOCUTORIO Estando el medio de control de la referencia al Despacho, pendiente de fijar fecha para llevar a cabo la audiencia inicial1, se advierte que en el presente caso es procedente dar aplicación a lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, esto es, resolver las excepciones previas propuestas en el proceso, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso3.
ANTECEDENTES 1. El señor Jorge Eduardo Durán Galindo4 presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad5, tendiente a que se declare la nulidad de la Circular núm. 2018-409-000018-4 de 25 de mayo de 2018, expedida por el Vicepresidente de Gestión Contractual y por el Vicepresidente Ejecutivo de la Agencia Nacional de Infraestructura. 2.
El Despacho mediante auto de 24 de septiembre de 20196, inadmitió la demanda, la cual fue corregida dentro del término legal7 y en consecuencia, 1 De que trata el artículo 180 del CPACA. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante CGP. 4 En nombre propio. Cfr. Índice núm. 30 de Samai. 5 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 6 Cfr. Índice 30 de Samai. 7 Cfr. Índice 30 de Samai. 2 Número único de radicación: 110010324000 2019 00047 00 Demandante: JORGE EDUARDO DURÁN GALINDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante auto de 5 de noviembre de 208, se admitió y fue notificada, en debida forma, a las partes demandante y demandada y al Ministerio Público.
Asimismo, se remitió copia electrónica de la providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, al buzón electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.9. 3. La Agencia Nacional de Infraestructura, en el escrito de contestación de la demanda10, formuló como excepción previa la denominada “ineptitud de la demanda por inexistencia de acto administrativo objeto de control judicial”, con fundamento en las siguientes razones: “[…] las circulares susceptibles de control jurisdiccional son aquellas que generan efectos frente a los administrados, pues de no ser así tendrían un carácter meramente informativo o instructivo, como pasa en este caso […] De la lectura de la circular, se logra advertir que en ella se hace un recuento de la normatividad que regula el uso de los medios tecnológicos para la detección de infracciones de tránsito, como es el caso de la implementación de radares móviles detectores de velocidad en las vías concesionadas, con la finalidad de mostrar a los líderes de equipo de la ANI la importancia que tiene la implementación de esas medidas en la operación de la vía […] se trata de unos lineamientos que deben tener en cuenta el líder de apoyo al seguimiento en conjunto con el concesionario y la interventoría a fin de acordar con el operador de los sistemas SAST las condiciones de implementación y/u operación de estas […]”. 4.
La parte demandante se pronunció en relación con la excepción previa formulada por la Agencia Nacional de Infraestructura11, en los siguientes términos: “[…] todas las actividades y funciones de las autoridades públicas están reglamentadas, y que la circular ANI 2018-409-000018-4 de fecha 25 de mayo de 2018, contrario a lo indicado por el apoderado de la ANI, no solo reproduce o transcribe normas o decisiones de otras instancias, si no que a través de ella, se implantan directrices para la exigencia de requisitos inexistentes en la normatividad jurídica vigente para la instalación de los SAST MOVILES (ley 1843 de 2017 y resolución 718 de 2018), actuación que la ANI reconoce en la circular demandada […]”.
CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 8 Cfr. Índice 30 de Samai. 9 Cfr. Índice 30 de Samai. 10 Cfr. Índice 30 de Samai. 11 Cfr. Índice 30 de Samai. 3 Número único de radicación: 110010324000 2019 00047 00 Demandante: JORGE EDUARDO DURÁN GALINDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las excepciones previas son aquellas que pretenden acreditar el incumplimiento de algún requisito procedimental que requiere ser subsanado y/o que eventualmente imposibilitaría la continuación del trámite del proceso, por lo que se considera que no controvierten de fondo la argumentación que sustenta la pretensión. Dichas excepciones son taxativas, de ahí que no se puedan tener como tales a aquellas que no estén enlistadas en el artículo 100 del CGP, -aplicable a los procesos contenciosos por remisión expresa del parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA-.
Por su parte, las excepciones perentorias o de mérito tienen la finalidad de controvertir el fundamento de la pretensión y demostrar la inexistencia del derecho reclamado, por ello se considera que este tipo de oposición cuestiona el fondo mismo del asunto, por lo que deben ser resueltas en la sentencia. Finalmente, las excepciones que se resuelven mediante sentencia anticipada están previstas en el último inciso del parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080, en concordancia con el numeral 3 del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080, -esto es, la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva-, disposiciones que expresamente establecen que si las mismas se encuentran probadas dan lugar a que se profiera un fallo anticipado.
De conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 100 de la Ley 1564 de 2012, sobre ineptitud de la demanda, en esta Sección12 se ha considerado que dicha excepción, se configura por dos razones: i) por falta de los requisitos formales: en este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 29 de mayo de 2023;
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 11001032400020220039900. 4 Número único de radicación: 110010324000 2019 00047 00 Demandante: JORGE EDUARDO DURÁN GALINDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se deben allegar, y ii) por indebida acumulación de pretensiones: esta modalidad surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 137, 138, 140, 141 y 165 ibidem.
Ahora bien, en relación con los actos definitivos de que trata el artículo 43 del CPACA, en esta Sección se ha considerado que “[…] los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional ante el juez contencioso son aquellos catalogados como definitivos, esto es, ‘los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación’ […]”13.
Así mismo, se ha indicado sobre el control judicial de las circulares, que: “[…] cuando la circular era meramente orientativa, instructiva o informativa, carecía de efectos jurídicos directos y no procedía el control judicial a cargo de la jurisdicción contenciosa administrativa […] y, que, “[…] las circulares de servicio son susceptibles de ser demandadas cuando contengan una decisión de la autoridad pública capaz de producir efectos jurídicos […]”14.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho considera que la excepción de ineptitud de la demanda por inexistencia de acto susceptible de control judicial, formulada por la entidad demandada, no está llamada a prosperar, en tanto que, mediante auto de 11 de julio de 2019 se inadmitió la demanda para que, entre otros, se precisaran las pretensiones de esta; por lo que, al momento de realizar el estudio de admisibilidad de la demanda, se advirtió que fue debidamente corregida y cumplía con los requisitos previstos en los artículos 162 y siguientes de la Ley 1437; entre otros, que el acto acusado fuere susceptible de control judicial y, por tanto, procedió a admitirla.
Nótese, que la parte demandante, al pronunciarse sobre las excepciones propuestas, manifiesta que la circular demandada no es meramente informativa “[…] sino que, a través de ella, se implantan directrices para la exigencia de 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, auto de 1.º de junio de 2020, número único de radicación: 52001233300020190038501. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de agosto de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 11001032400020110037200.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de julio de 2021, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 11001032400020110014200. 5 Número único de radicación: 110010324000 2019 00047 00 Demandante: JORGE EDUARDO DURÁN GALINDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos inexistentes en la normatividad jurídica vigente para la instalación de los SAST MOVILES […]”.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción previa formulada por la Agencia Nacional de Infraestructura, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, intervinientes y al Ministerio Público, por estado.
TERCERO: Cumplido lo anterior, y/o vencidos los respectivos términos o traslados, se ordena a la Secretaría de la Sección REMITIR el expediente al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente) PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado