1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-05804-00 Demandante JAIME BARBOSA GUTIÉRREZ Y OTROS Demandada TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La relevancia constitucional. Medio de control de reparación directa. Funcionamiento Uber. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por los señores Jaime Barbosa Gutiérrez y otros, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 16 de septiembre de 2025, mediante apoderado, los señores Jaime Barbosa Gutiérrez, Fabián Rodrigo López Guerrero y Carlos Arturo del Valle Vásquez interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia de 12 de junio de 2025 proferida en el medio de control de reparación directa 11001-33-36-033-2019-00300-00/01. 2.
Hechos Del expediente, los hechos relevantes son los siguientes: 2.1. El señor Jaime Barbosa Gutiérrez y otros interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia de Sociedades, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN y la Secretaría de Movilidad del Distrito Capital de Bogotá. Pretendían que se declarara a los demandados administrativa y patrimonialmente responsables por los perjuicios materiales y morales ocasionados por su omisión al deber de control y vigilancia del servicio de transporte público individual en Bogotá, al no interrumpir el funcionamiento de Uber. 2.2.
En primera instancia el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá (Expediente 11001-33-36-033-2019-00300-00) mediante sentencia de 10 de octubre de 2023 negó las pretensiones de la demanda. El Juzgado fundamentó su decisión en que el presunto daño reclamado por los demandantes no es imputable a ninguna de las entidades demandadas, debido a que se acreditó que desde los comienzos del uso de la plataforma se Radicado: 11001-03-15-000-2025-05804-00 Demandante: Jaime Barbosa Gutiérrez y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ha venido vigilando el actuar de Uber en el comercio de transporte de pasajeros.
De hecho, en el año 2016 la Superintendencia de Puertos y Transporte impuso una sanción a dicha empresa, mediante Resolución 07838 del 2 de marzo de 2016, por valor de 700 SMLMV equivalente a $451.045.000 al considerar que el servicio se estaba prestando en condiciones irregulares. Adicionalmente, sostuvo que no obra prueba que acredite que los ingresos de los demandantes hayan disminuido en un 50% como aquellos alegaron, así como tampoco se corroboró que los accionantes se vieron imposibilitados en conseguir más pasajeros o que la alegada escasez se debía al grupo de pasajeros que prefiere Uber. 2.3.
La anterior decisión fue apelada por la parte actora. 2.4. Mediante sentencia de 12 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A confirmó la decisión apelada. La autoridad judicial sostuvo que los demandantes no aportaron prueba de los ingresos fijos que percibían con antelación y con posterioridad a la entrada en operación de plataforma Uber.
Las únicas pruebas que reposan dentro del expediente son los documentos firmados por los propios demandantes con manifestaciones que no cuentan con respaldo probatorio. Por lo tanto, coincidió con el juez de primera instancia respecto de que no hay elementos de juicio que acrediten que los actores sufrieron una disminución del 50% de sus ingresos, así como tampoco se comprobó omisión alguna en cabeza de las entidades demandadas.
Finalmente, se desestimó el argumento expuesto en el recurso de apelación consistente en que no se tuvo en cuenta la realidad y los conflictos entre los taxistas y los conductores que hacen uso de la plataforma Uber, pues tal circunstancia no prueba los elementos para atribuir responsabilidad del Estado. 3. Fundamentos de la acción La parte actora sostuvo que el Tribunal accionado incurrió en violación directa de la Constitución al desconocer la existencia de un perjuicio irremediable y dada la transgresión al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En su criterio el primero de estos derechos fue vulnerado, porque se desconocieron las formas propias de cada juicio, pues no se mencionaron las pruebas obrantes en el expediente que acreditaban las omisiones de las entidades del Estado.
A su vez, consideró que existen contradicciones en la sentencia, pues por un lado establece que el Ministerio de Transporte sancionó a la empresa Uber, pero por otro lado es innegable que se continúa reincidiendo en la conducta que generó la sanción. Por lo tanto, afirmó que la impunidad continúa. Censuró que el Estado no sea capaz de controlar una conducta irregular que permanece en el tiempo perjudicando a los conductores de taxi.
Reprochó que se haya pasado por alto el hecho de que Uber establece su propia tarifa, pese a que en Colombia son las secretarías de gobierno de cada municipio las competentes de regular las tarifas y supervisar que se le dé cumplimiento a estas por medio del denominado taxímetro. De otro lado, consideró vulnerado el derecho al acceso a la administración de justicia al negar las pretensiones formuladas.
Sostuvo que estaba acreditado que el Ministerio de Transporte no ha adoptado políticas ni planes o proyectos para la regulación económica de Uber en Colombia como empresa de transporte terrestre; la Superintendencia de Industria y Comercio para el momento de presentación de la demanda estaba omitiendo sus funciones referente a las investigaciones por Radicado: 11001-03-15-000-2025-05804-00 Demandante: Jaime Barbosa Gutiérrez y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia desleal; la Secretaría Distrital de Movilidad se ha limitado a inmovilizar y sancionar a los vehículos que presten el servicio ilegal de Uber, pero no ha ejercido otro tipo de acciones para que tal empresa cese su actividad; la DIAN ha implementado estrategias especiales para que tributariamente la sociedad Uber cumpla con sus obligaciones como empresa que se dedica al transporte de pasajeros; y la Superintendencia de Puertos y Transportes no ha cumplido con sus funciones de inspección de forma permanente en el tiempo.
Concluyó que, contrario a lo señalado en el fallo de segunda instancia, sí se acreditó la falta de control y vigilancia de las entidades demandadas. Prueba de ello es que la empresa Uber continúa prestando el servicio de transporte público sin estar sujeta al control de tarifas ni a la exigencia de seguros obligatorios, como sí ocurre con los taxistas.
Asimismo, sostuvo que sí se probó el detrimento patrimonial de los demandantes. De manera que se cumplieron con los elementos indispensables para declarar la responsabilidad patrimonial, pues existe un daño antijurídico que le es imputable al Estado. 4. Trámite impartido 4.1. En auto de 25 de septiembre de 2025, se requirió a la parte actora para que indicara tanto las pretensiones de la tutela como en qué defectos considera que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección A. 4.2.
La parte actora allegó escrito en el que indicó que como pretensiones lo siguiente: «se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la Administración de Justicia, conculcados por dicha Corporación por los hechos y actuaciones que indicaré más adelante, y consecuencialmente se revoque la sentencia emitida el 12 de junio de 2025 por dicho Tribunal y se le ordene proferir un nuevo fallo pero sujetándose a los postulados de los dos derechos fundamentales mencionados, (…) se declare probada la existencia de la falla en el servicio por la omisión de las entidades que obran como demandas en la regulación de plataformas como Uber que prestan de manera irregular el servicio de transporte público».
Además de reiterar lo expuesto en el escrito de tutela, los accionantes argumentaron que se incurrió en defecto fáctico, debido a que con el certificado de existencia y representación de la Cámara de Comercio se probó plenamente cuál es el objeto social de Uber y aún así la autoridad judicial accionada omitió referirse a esa prueba documental y al objeto para el cual fue creada dicha empresa.
Aseguró que Uber realiza una actividad muy diferente a la autorizada en el referido certificado. Adicionalmente, la parte actora consideró que es un hecho notorio por ser de conocimiento público la competencia desleal y los problemas de orden público desencadenados por el funcionamiento de Uber. Aseguró que «Las reglas de la experiencia nos enseñan que Uber esta desarrollando una actividad de servicio publico en todo el país, tampoco el señor magistrado hizo referencia de esta situación» (sic para toda la cita).
De otra parte, manifestó que es una realidad que Uber ingresó a Colombia de forma irregular ejerciendo una competencia desleal frente a los taxistas, pues estos últimos están sometidos a un regulación estricta para poder operar. Entre otros elementos, deben contar con taxímetro para regular la tarifa, tarjetón, revisiones tecno mecánicas mensuales y anuales, seguro obligatorio, seguro extracontractual para posibles daños a terceros y demás seguros, deben tener el vehículo pintado de un color especial, licencia de conducción especial, planillas para salir de Bogotá, etc.
En cambio a Uber no se le hacen esas exigencias. De manera que el servicio prestado por esa empresa es irregular e ilegal. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05804-00 Demandante: Jaime Barbosa Gutiérrez y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, censuró que el Tribunal haya sostenido que ninguna de las entidades demandadas es competente para controlar el servicio irregular de Uber y se cuestionó cuál de estas es la encargada de regular, sancionar y frenar esa actividad.
Agregó que si todas las entidades estuvieran cumpliendo sus deberes ya se hubiera erradicado la irregularidad que implica el funcionamiento de Uber. En criterio de la parte actora, la autoridad judicial accionada «esta de espaldas a la realidad está mirando una actividad irregular y la justifica mostrando que no están probado las omisiones cuando son hechos notorios que todo el país conoce salvo el señor magistrado» (sic para toda la cita).
Afirmó que las reglas de la experiencia permiten concluir que con la existencia de competencia se reduce la porción de ingresos que le toca a cada oferente. Tales reglas demuestran que sí existían elementos suficientes para acreditar el detrimento patrimonial de los demandantes, quienes repentinamente pasaron de ser los únicos autorizados de prestar el servicio de transporte público a enfrentarse con empresas que prestan el mismo servicio con el mínimo de requisitos.
En consecuencia, sí se probó que ha existido una disminución efectiva de los ingresos de los demandantes como resultado directo de la falta de control estatal frente a la operación de Uber. En síntesis, aseguró que «la providencia esta de espaldas a la realidad su tecnicismo procedimental venda los ojos y le impide observar lo que todos estamos viendo para poder fallar es necesario abrir los ojos a la realidad y que el fallo corresponda con esa realidad, para que armonice y tenga sabiduría si desconoce los hechos notorios que se viven en el día a día ese fallo no es justo lejos esta de ser jurídico porque la norma jurídica son los hechos sociales llevados a un abstracto pero con el respaldo de la cotidianidad pues en ultimas la norma jurídica lo que regula es esa cotidianidad esas costumbres tanto personales como comerciales que necesariamente deben estar en armonía» (sic para toda la cita). 4.3.
En auto de 10 de octubre de 2025, se admitió la acción de tutela interpuesta por los señores Fabián Rodrigo López Guerrero, Jaime Barbosa Gutiérrez y Carlos Arturo del Valle Vásquez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Asimismo, se vinculó a los demandantes y terceros con interés del medio de control de reparación directa, al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, al Ministerio de Transporte, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Superintendencia de Sociedades, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al Distrito Capital de Bogotá, a la Secretaría de Movilidad (autoridades que actuaron como demandadas en el proceso de reparación directa) y al Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes. 5.
Intervenciones 5.1. La Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá informó que remitió el escrito de tutela a la Secretaría de Movilidad a fin de que sea dicha entidad la que se pronuncie al respecto. Asimismo, sostuvo que no cuenta con legitimación en la causa por pasiva, debido a que no existe acción u omisión por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá que pueda considerarse como determinante de la presunta vulneración o amenaza que suponen las conductas cuestionadas en la acción de tutela.
En consecuencia, solicitó la desvinculación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, por su falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.2. Tras realizar un recuento de las actuaciones surtidas en primera instancia, el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá sostuvo que se llevaron a cabo las etapas procesales que por ley deben adelantarse en el ejercicio del medio de control de reparación directa garantizando así el derecho de defensa y contradicción de las partes.
Además, se aplicó la ley y la jurisprudencia relevante sobre la materia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05804-00 Demandante: Jaime Barbosa Gutiérrez y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que el Juzgado no es la entidad accionada, en tanto que su decisión no es la que se cuestiona.
La inconformidad de los accionantes se centra en la indebida valoración probatoria de los medios de prueba allegados al trámite procesal que presuntamente realizó el juez de segunda instancia. Por lo tanto, solicitó su desvinculación del trámite de tutela. 5.3. El Ministerio de Transporte manifestó que no tiene legitimación en la causa por pasiva, pues no existe relación entre sus funciones y los hechos y pretensiones planteados en el escrito de tutela.
Su competencia se circunscribe a establecer políticas en materia de transporte nacional e internacional, conforme a lo dispuesto en el Decreto 087 de 2011. De manera que no le compete la revisión de providencias judiciales o en la evaluación de su validez. En consecuencia, solicitó ser desvinculado de la acción de tutela. 5.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A aseguró que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, debido a que se está utilizando la acción de tutela como una tercera instancia del medio de control.
La parte actora insistió en que debe declararse responsable a las demandadas basado en hechos notorios y reglas de la experiencia que a su juicio demuestran la operación irregular de Uber, argumentos que fueron analizados en la sentencia del 12 de junio de 2025. Por lo tanto, consideró que la tutela interpuesta es improcedente. En gracia de discusión, manifestó que en el caso no se incurrió en defecto fáctico, porque no se omitió el decreto de ningún medio probatorio.
Resaltó que conoció del proceso como juez de segunda instancia y que en el curso de esa instancia procesal ninguno de los sujetos procesales solicitó el decreto de pruebas. Consideró que tampoco se incurrió en una valoración caprichosa o arbitraria de las pruebas obrantes en el proceso. Simplemente, el análisis de estas condujo a concluir la falta de imputación de las entidades demandadas, pues no se corroboró una falla del servicio por omisión en las funciones de vigilancia y control.
Agregó que, si bien la parte actora manifestó que se vulneraron los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, no se indicó en qué consiste tal vulneración y tal transgresión a la Constitución. Aseguró que en el medio de control no se omitió ninguna etapa procesal, ni se le impidió a la parte accionante el acceso a la administración de justicia, ni se le dio un trato desigual.
Por los motivos expuestos, solicitó se declare la improcedencia del amparo constitucional por no acreditarse el presupuesto de relevancia constitucional o se deniegue el amparo al no advertirse la configuración del defecto fáctico, ni la vulneración de los derechos fundamentales alegados. 5.5. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN aseguró que la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa necesaria para demostrar que con la sentencia objeto de tutela se está generando una desproporcionada restricción a un derecho fundamental.
Por el contrario, adujo que se pretende utilizar la tutela para discutir asuntos meramente legales y para reabrir el debate probatorio y cuestionar lo ya decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Es decir, el actor pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia. De ahí que el asunto no cumple con el requisito de relevancia constitucional, lo cual implica que la tutela es improcedente.
Adicionalmente, sostuvo que la autoridad judicial accionada no vulneró el derecho fundamental al debido proceso, dado que el simple hecho de proferir una sentencia contraria a los intereses de una parte no implica una vulneración Radicado: 11001-03-15-000-2025-05804-00 Demandante: Jaime Barbosa Gutiérrez y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a este derecho fundamental.
Es imprescindible demostrar que el juez actuó sin ningún fundamento jurídico o probatorio al momento de tomar la decisión o que se impidió el derecho de defensa y contradicción. En suma, el juez no desconoció los derechos fundamentales de la parte accionante, teniendo en cuenta que su decisión se fundamentó en el material probatorio aportado y en la normativa aplicable al caso.
En consecuencia, solicitó declarar improcedente la acción de tutela por no cumplirse con los requisitos establecidos para la procedencia de la acción contra providencia judicial y negar el amparo solicitado debido que no existe vulneración a ningún derecho fundamental. 5.6. La Superintendencia de Industria y Comercio sostuvo que los accionantes están empleando la acción de tutela como una tercera instancia adicional al medio de control e indicó que en el caso no existe perjuicio irremediable alguno. Por lo tanto, solicitó declarar que las autoridades judiciales accionadas no vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes y negar el amparo solicitado por los accionantes. 5.7.
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones sostuvo que en el caso no se configura ninguno de los defectos establecidos en la jurisprudencia constitucional tratándose de tutela contra providencia judicial. Esto obedece a que las sentencias controvertidas se fundamentan en la ley aplicable, contienen la motivación legal correspondiente y no omiten jurisprudencia constitucional obligatoria.
A su vez, afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que los hechos expuestos por la parte actora escapan a sus deberes de control, vigilancia e inspección. Agregó que los accionantes se limitaron a realizar afirmaciones subjetivas sobre Uber, sin realmente probar el presunto daño sufrido como consecuencia del supuesto actuar omisivo de las autoridades demandadas.
De ahí que no se cumplió con la carga de la prueba que le correspondía. En todo caso, aseguró que las sentencias proferidas en el medio de control examinaron el acervo probatorio aportado y específicamente, sobre el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, se indicó en ambos fallos que este no tiene competencia sobre el servicio de transporte irregular y que tampoco incurrió en omisión alguna.
Con base en los argumentos presentados, solicitó su desvinculación de la acción de tutela. 5.8. La Superintendencia de Sociedades indicó que los argumentos expuestos en el escrito de tutela aluden a las situaciones fácticas y de derecho que fueron materia del medio de control. Motivo por el cual consideró que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional.
Además, sostuvo que en el caso no existe vulneración a los derechos fundamentales alegados. El debido proceso no ha sido violentado, ya que en el trámite de toda la actuación la parte demandante estuvo presente y realizó las actuaciones que consideró oportunas. No hay prueba que demuestre lo contrario. Además, la decisión que se adoptó por los jueces de instancia fue argumentada, no se trata de una sentencia sin motivación y se fundamentó en las pruebas que obraban en la actuación. Por lo tanto, el hecho de que aquella no sea a favor de los tutelantes no significa que se haya vulnerado su derecho de defensa.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05804-00 Demandante: Jaime Barbosa Gutiérrez y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que tampoco se vulneró el derecho al acceso a la administración de justicia, pues los jueces que adoptaron las decisiones eran los competentes para ello, el proceso se adelantó conforme a las reglas y etapas fijadas por la ley y la parte actora pudo presentar las pruebas y los recursos que consideró oportunos. Por lo que solicitó la declaratoria de improcedencia de la tutela presentada. 5.9.
La Superintendencia de Industria y Comercio presentó nuevo memorial en el que indicó que no tiene legitimación en la causa por pasiva, ya que las presuntas violaciones denunciadas en el escrito de tutela son ajenas a su actuar. En consecuencia, solicitó su desvinculación del trámite de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19911, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, le corresponde a la Sala establecer si la acción de tutela interpuesta cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad, especialmente el de la relevancia constitucional.
Solo en caso de superar dicho análisis, se determinará si al proferir la sentencia de 12 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A incurrió en alguno de los errores alegados por la parte actora. 1Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05804-00 Demandante: Jaime Barbosa Gutiérrez y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Cuestión previa La Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá, el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la Superintendencia de Industria y Comercio solicitaron su desvinculación del trámite de tutela, por considerar que carecen de legitimación en la causa por pasiva.
La Sección negará dichas solicitudes, en consideración a que su comparecencia en esta acción constitucional no obedece a una competencia para satisfacer las pretensiones de la demanda ni a que se les atribuyan los hechos que presuntamente vulneraron los derechos fundamentales de la parte accionante, como erradamente lo expusieron en sus informes de respuesta.
Tal como se indicó en el auto admisorio de la tutela, la vinculación se dispuso en calidad de terceros, ante el posible interés que les pudiera suscitar el resultado de este proceso, dada su condición de sujetos procesales en el medio de control de reparación directa, en el que actuaron como autoridades demandadas; y en el caso del Juzgado, como autoridad judicial que profirió la sentencia de primera instancia. Así las cosas, la mencionada calidad justifica la vinculación de estas entidades como terceros con interés en esta acción de tutela en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 5.
Alcance del requisito de la relevancia constitucional de la tutela contra providencia judicial La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»2. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener 2Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05804-00 Demandante: Jaime Barbosa Gutiérrez y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación con la ratio decidendi.
De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con argumentos suficientes contra las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. 6. Análisis en el caso 6.1. Como se desprende de lo expuesto previamente, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, tratándose de tutela contra providencia judicial, implica un conjunto de elementos que deben reunirse.
En ese sentido, son varios los aspectos que se estudian a fin de definir si un asunto es de relevancia constitucional. Entre estos, se requiere que la acción constitucional no se esté empleando como una tercera instancia para reabrir el mismo debate ya surtido ante el juez natural, que se cumpla con una carga argumentativa suficiente, entre otras condiciones.
Justamente, la Sala encuentra que la acción constitucional se está empleando como una instancia adicional, pues los argumentos expuestos en la acción de tutela fueron los desarrollados en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Los reparos allí planteados son una reproducción de los argumentos del escrito de tutela.
Veamos lo dicho en el recurso de apelación referido: (sic para toda la cita) «el suscrito oportunamente puntualizo taxativamente en que consistía la omisión de las distintas entidades que tienes que ver con el presente proceso, aplicando el principio de la navaja de ockham seria dispendioso y repetitivo volver a señalar las omisiones teniendo en cuenta que ellas obran en el proceso por solicitud del mismo despacho a este punto ese evidente que se presentaron dichas omisiones y que esas omisiones tienen una relación directa entre la causalidad, el daño y perjuicio que se le ocasionara a los demandantes por lo tanto la ecuación jurídica esta dada una omisión, una relación de causalidad y un daño. 2.
En la sentencia se limita a manifestar que la sociedad Uber fue sancionada y que por ende no hay omisión. No está de acuerdo este apoderado con ese punto de vista puesto que contrario a lo señalado lo anterior no releva a las distintas entidades de sus funciones entre otras es de resorte de la secretaria de la movilidad fijar las tarifas, solamente esa entidad es la que tiene esa facultad no obstante lo anterior es un hecho notorio que la sociedad Uber fija las tarifas violando con ello la regulación, que no decir del ministerio de transporte cuyo ministros señalaron en su momento la ilegalidad del funcionamiento de Uber habida consideración de no dar cumplimiento a lo señalado en las normas para el transporte público, igualmente el certificado de cámara de coerció de dicha sociedad en lo relativo a su objeto social no se refiere al transporte público por lo tanto no le esta dando cumplimiento al objeto social para lo cual se creo dicha sociedad y así podríamos seguir enunciando todas la omisiones del Radicado: 11001-03-15-000-2025-05804-00 Demandante: Jaime Barbosa Gutiérrez y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ministerio de comunicaciones de la super intendencia de sociedades de la Dian y demás entidades. 3.
El desconocimiento de esta situación nos indica que la sentencia esta de espaldas a la realidad la misma no consulta lo que todos los colombianos sabemos a través de los medios de comunicación de las protestas de los conflictos entre los taxistas y los señores de Uber, y la misma sanción que se presentara como consecuencia de la irregularidad por decirlo menos del funcionamiento de Uber en el transporte de pasajeros. 4.
A lo largo del proceso se presentaron pruebas documentales y demás acervo probatorio que apunta directamente a señalar la responsabilidad de estas entidades en el perjuicio que se le ocasiono y ocasiona a los taxistas como consecuencia de su permisibilidad a sabiendas de la irregularidad en que forma permanente esta sociedad golpea la legislación y el gremio de los taxistas entre otras cosas en una competencia absolutamente ilegal donde a los taxistas se les exige una serie de requisitos para poder movilizarse y prestar el servicio entre otras los seguros contractual y extracontractual para garantizar la seguridad de los pasajeros en el evento en el que se presente algún contratiempo que requiera de servicios médicos o de arreglos a los vehículos como todos conocemos al parecer con el respeto que me merece el señor juez desconoce en su sentencia esta realidad de los hechos son tercos y tozudos se imponen objetivamente y en el análisis jurídico es menester acudir a la verdad desentrañándola por todos los medios posibles para poder llevar justicia real a los asociados y de esa manera desarrollar los fines del estado tal como lo orden la constitución nacional y así entendernos dentro de una verdadera democracia. (…) Por lo anteriormente expresado se debe modificar la sentencia en cuanto a negar las pretensiones por las razones aducidas en ella de acuerdo a los argumentos que se respaldan con las pruebas y con las reglas de la experiencia que no se deben desconocer en ningún fallo judicial, las tendencias las realidades de otra manera nuestros jueces estaría de espaldas a la realidad que el día a día nos esta señalando y la misma prueba indirecta de la que se echa mano también nos indica una realidad y los fallo judiciales deben estar de acuerdo con esa realidad desconocerla es a todas luces una justicias ciega que no observa con objetividad los hechos y contextos en que se presentan determinados conflictos que en su función debe resolver y que en estas sentencia brilla por su ausencia por ese motivo una estancia superior con una mirada diferente muy seguramente modificara, cambiara el fallo asiendo prevalecer las pretensiones de la demanda».
Dichos cargos fueron objeto de debate en el medio de control, tal como se desprende de la sentencia de segunda instancia de 12 de junio de 2025: «4.2. La parte actora en el recurso de apelación, sostuvo que, las pruebas aportadas si acreditan la omisión de control y vigilancia de las entidades demandadas por no interrumpir o evitar la prestación del servicio de transporte ofrecido por UBER de manera irregular; adicionalmente, sostiene que, aplicando las reglas de la experiencia si se puede tener por acreditado que, los demandantes sufrieron un detrimento en su patrimonio ya que se disminuyó en un 50% los ingresos percibidos como conductores de taxis. 4.3.
De entrada, la Sala precisa que, la sentencia de primera instancia será confirmada, toda vez que, las pruebas aportadas no resultan suficientes para declarar responsable a las demandadas, de acuerdo con las consideraciones que a continuación se exponen: (…) d) En el caso bajo estudio, los demandantes señalan que la disminución de pasajeros y la consecuente pérdida de ganancias, obedeció al incumplimiento de las demandadas del deber de controlar el servicio de transporte público “informal” que presta la Sociedad Uber, sin embargo, como lo consideró el juez de instancia, en el asunto no hay pruebas suficientes que acrediten el incumplimiento de las funciones a cargo de cada entidad.
(…) n) De acuerdo con lo anterior, no existe dentro del plenaria prueba que determine el incumplimiento de las funciones que le asisten a cada una de las entidades demandadas. Se resalta que, como prueba de la presunta omisión, la parte actora solo aportó la respuesta a dos derechos de petición que no constatan ninguna omisión. (…) q) Al respecto, la parte actora no aportó prueba que, de certeza a la Sala, de los ingresos fijos que percibían los conductores de taxis aquí demandantes con antelación y con posterioridad a la entrada en operación de plataforma UBER.
Obsérvese que, las únicas pruebas que reposan dentro del proceso son los documentos firmados por los propios demandantes los cuales se trata de propias manifestaciones y afirmaciones que no cuentan con respaldo probatorio. r) En ese orden de ideas, tal como lo consideró la juez de instancia no hay elementos de juicio que permitan vislumbrar una omisión de las entidades demandadas, ni que los demandantes sufrieron una disminución del 50% de sus ingresos, habida cuenta que, se insiste, no se demuestra lo percibido diaria o mensualmente por la actividad del transporte de pasajeros en modalidad de vehículos taxi, ni antes, ni después de que entrara en operación la operación de transporte de pasajeros por parte de la Sociedad Uber.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05804-00 Demandante: Jaime Barbosa Gutiérrez y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co s) En el asunto, tampoco se probó la modalidad de vinculación de los conductores de los taxis con los propietarios y empresas de taxis a los que estaban afiliados los vehículos, y que permitan tener por cierto que debían sufragar unos gastos de arrendamiento, de lavado diario, que debían entregar producido, como se afirmó en la demanda, tampoco se puede evidenciar con ningún documento aportado, que con el tiempo, los ingresos percibidos por la actividad de transporte de pasajeros, no alcanzaban para sufragar sus gastos. t) Aunque en el recurso de apelación se afirma que se desconoció la realidad y los conflictos que se han derivado entre los taxistas y los conductores que hacen uso de la plataforma UBER, para la Sala, tal situación, contrario a lo afirmado por el recurrente, no permite probar en el presente asunto, los elementos para atribuir responsabilidad. u) En otras palabras, los conflictos que se han derivado por el uso de la Plataforma UBER y que son conocidos a través de los distintos medios de comunicación, no pueden servir de soporte en una decisión judicial para probar un daño que se afirma cierto frente a cada conductor, como lo es, el detrimento patrimonial por la disminución de sus ingresos cuando no hay certeza de su causación, y tampoco sustenta la imputación de ese daño al Estado por falta de vigilancia y control. v) Así entonces, la Sala no comparte el argumento expuesto por el recurrente, según el cual en aplicación de las reglas de la experiencia se prueba la responsabilidad del Estado, si se tiene en cuenta que, de conformidad con el artículo 167 del CGP, es a la demandante a quien le incumbe probar los hechos y fundamentos de las pretensiones y, por ende, esta carga probatoria, no se puede suplir con una información dada en medios de comunicación, ni con las propias manifestaciones de la parte actora».
Así entonces, el cotejo del escrito de tutela y del mencionado recurso de apelación da cuenta de que los argumentos expuestos en el escrito de tutela sobre la omisión de las entidades demandadas frente a sus obligaciones de control y vigilancia por no interrumpir o evitar la prestación del servicio de transporte ofrecido por Uber, la necesidad de aplicar las reglas de la experiencia para acreditar el detrimento patrimonial de los demandantes, el desconocimiento de la realidad y sus inconformidades sobre el análisis del acervo probatorio, ya fueron resueltos y desestimados por el juez natural.
Por consiguiente, dado que en el caso se corrobora la identidad de los cargos expuestos, la Sala considera que la tutela se está utilizando como si fuera un recurso más propio del debate ante el juez de la causa, pese a que los mismos cargos ya fueron objeto de debate en el medio de control. De ahí que la acción carece de la relevancia constitucional necesaria, pues se está empleando como si esta fuera una instancia adicional del medio de control de reparación directa. 6.2.
Precisado lo anterior, se recuerda que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
Justamente, lo advertido en el caso es que la parte actora presentó tutela por no estar de acuerdo con la decisión de las autoridades accionadas. Sin embargo, tal discrepancia de criterios no implica una vulneración real a su derecho al debido proceso. De manera reiterada, se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto; lo que no ocurre en este caso.
Es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de cosa juzgada, independencia, autonomía funcional y juez natural. Por Radicado: 11001-03-15-000-2025-05804-00 Demandante: Jaime Barbosa Gutiérrez y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional.
En consecuencia, si los requisitos generales de procedibilidad no se cumplen, no hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad. Solo así será procedente, proseguir al segundo estadio de análisis consistente en determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos planteados por el tutelante. 7.
Conclusión Con base en lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia de la acción, por considerar que no se satisface el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por los señores Fabián Rodrigo López Guerrero, Jaime Barbosa Gutiérrez y Carlos Arturo del Valle Vásquez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.
De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador