CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Tema: pensión gracia, órdenes de prestación de servicio.
Subtema 1: vinculación nacional, anterior al 31 de diciembre de 1980. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 5 de febrero de 2020, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Gloria del Carmen Bisbicuth Ruíz, en condición de docente en el municipio de Tumaco, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la UGPP, entidad que denegó la petición al considerar que no se acreditó el requisito de tiempo de servicio anterior a diciembre de 1980, pues solo aportó la certificación de tiempo de servicio y no el acto de nombramiento.
Además, afirmó que el tiempo de servicio prestado mediante contratos no es válido para acceder al derecho. II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda 2.1.1. Pretensiones 1. Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz, mediante apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 4 de marzo de 2019, con las siguientes pretensiones1: 1Samai, índice 3, archivo D520012333000201900140011EXPEDIENTEDIGITAL0220209715354, folios 5 a 22.
Radicado: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– (i) Declarar la nulidad del acto administrativo RDP 039843 del 2 de octubre de 2018, mediante el cual la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y RDP 048459 del 27 de diciembre de 2018, que confirmó la negativa al resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la primera decisión. (ii) Condenar a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la demandante en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores de salario, a partir del 19 de julio de 2006, fecha en la que adquirió el estatus pensional, con los reajustes de ley conforme al índice de precios al consumidor, los intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF y, en caso de incumplimiento, los intereses previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
(iii) Condenar en costas a la entidad demandada conforme con el artículo 188 del CPACA y del artículo 361 del CGP. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) Nació el 19 de julio de 1956, por lo que cumplió 50 años el 19 de julio de 2006. (ii) Laboró como maestra municipal, en propiedad, desde el 17 de julio de 1978 hasta el 2019.
(ii) Solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP el 31 de julio de 2018, reclamación que fue negada mediante Resolución RDP 039843 del 2 de octubre de 2018, con el argumento de que la docente no acreditó el requisito de tiempo de servicio; decisión que fue confirmada mediante Resolución RDP 048459 de 27 de diciembre de 2018, porque al momento de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 solo contaba con 3 años en la docencia municipal. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas: la Constitución Política, artículo 53; Ley 114 de 1913, artículos 1 y 4; la Ley 116 de 1928, artículo 5; la Ley 37 de 1933, artículo 3 y la Ley 91 de 1989. 4. En el concepto de violación, la demandante expuso que la UGPP desconoció el valor probatorio de los certificados de tiempo de servicio y factores de salario, que son documentos idóneos para demostrar la labor de docente, el tipo de vinculación y el origen de los recursos.
Consideró que debía reconocerse el tiempo laborado mediante contratos de prestación de servicios, por cuanto ejerció las mismas funciones que los docentes vinculados en propiedad. Resaltó que la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Tumaco acredita el tipo de vinculación, el origen de los recursos, el colegio, la plaza y el periodo laborado.
Recordó que las transferencias de recursos de la Nación a los municipios los convierte en recursos propios de los entes territoriales y, en todo caso, la naturaleza de la plaza es el presupuesto relevante para Radicado: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– determinar la validez del periodo laborado. 2.2.
Contestación de la demanda 5. El apoderado de la UGPP propuso las excepciones de “prescripción del derecho frente a los contratos de prestación de servicios”, “inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales”, “cobro de lo no debido” y “prescripción”. Para oponerse a las pretensiones afirmó que la demandante no acreditó la vinculación legal y reglamentaria antes del 31 de diciembre de 1980 mediante prueba idónea, esto es, el acto de nombramiento y la diligencia de posición. Al respecto, señaló que la Ley 50 de 1986 fijó los supuestos en los que procede la prueba supletoria para probar hechos que debían ser demostrados mediante documentos, lo que no ocurrió en este caso en el que no se justificó dicha falencia. 6.
Afirmó que la vinculación de la actora como docente oficial desde el 24 de septiembre de 1996 hasta el 21 de diciembre de 2003, corresponde a tiempos nacionales en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Además, dicho periodo fue laborado en virtud de contratos de prestación de servicios, por lo que no es válido para el cómputo del tiempo de servicio. 7.
Concluyó, que en caso de demostrarse que los salarios devengados por la demandante como docente del municipio de Tumaco o del departamento de Nariño se pagaron con recursos de la Nación y/o del Sistema General de Participaciones, no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia, porque habría recibió doble asignación de carácter nacional, lo cual se encuentra prohibido en la Ley 114 de 19132. 2.3.
Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 5 de febrero de 2020, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante, declaró prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 31 de julio de 2015 y condenó en costas a la entidad demandada. 9.
Señaló que el primer nombramiento de la docente se encuentra demostrado con la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Tumaco, en la que consta que la designación fue realizada mediante Resolución 9752 de 17 de julio de 1978, fecha a partir de la cual ejerció la labor docente hasta el 8 de diciembre de 1981. El documento incorporado al expediente desde la notificación de la demanda no fue tachado de falso. 10.
Precisó que el periodo laborado bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios es válido para el cómputo del requisito de tiempo, aun cuando no se encuentra declarada judicialmente la existencia de la relación laboral, tal y como lo ha considerado la jurisprudencia al afirmar que la labor docente se ejerce de manera subordinada. 2 Samai, índice 3, archivo D520012333000201900140011EXPEDIENTEDIGITAL0220209715354, folios 154 a 166.
Radicado: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– 11. El tribunal concluyó que la demandante reunió los requisitos establecidos en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por lo que ordenó el reconocimiento pensional con la precisión de que las mesadas causadas con anterioridad al 31 de julio de 2015, se encuentran prescritas, toda vez que la reclamación administrativa fue presentada el 31 de julio de 20183. 2.4.
Recurso de apelación 12. La parte demandada presentó reparos frente a la valoración de la prueba documental aportada al expediente, al considerar que no acredita el tiempo de servicio previsto en la ley para acceder al derecho, pues omite indicar la naturaleza de la plaza, la fecha de la vinculación y el origen de los recursos con los que se financió el servicio, particularidades que solo se observan en el acto de nombramiento que no se aportó ni se reconstruyó de conformidad con la Ley 50 de 1986. 13.
Señaló que, en caso de darle valor probatorio a los certificados de tiempo de servicio, no puede contabilizarse el transcurrido desde el 24 de septiembre de 1996, por cuanto se trata de una vinculación contractual, de carácter nacional, según lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 14. La primacía de la realidad sobre las formas debió reconocerse judicialmente, previa solicitud a la administración. Con base en ello, afirmó que el derecho derivado de esa relación contractual se encuentra prescrito porque no reclamó la existencia de esa relación de manera oportuna. 15.
Insistió en que los salarios devengados por la demandante se pagaron con recursos de la Nación y/o del sistema general de participaciones, por lo que no tiene derecho a la pensión gracia porque estar prohibida la doble remuneración proveniente de recursos de la Nación. 16. Por último, solicitó “no condenar en costas a la entidad” al considerar que no se ha hecho uso temerario del recurso judicial, ni sen han desconocido los deberes del artículo 10 del CPACA4. 2.5.
Alegatos de conclusión 17. Mediante auto del 1 de noviembre de 2022, el despacho sustanciador corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos de conclusión5. 18. La demandante presentó escrito de alegatos mediante memorial del 7 de octubre de 2022, mediante el cual reiteró los argumentos relacionados con la prueba del vínculo laboral antes del 31 de diciembre de 1980 y la acreditación del tiempo de servicio6. 3 Samai, índice 3, archivo D520012333000201900140011EXPEDIENTEDIGITAL0220209715354, folios 235 a 252. 4 Samai, índice 3, archivo D520012333000201900140011EXPEDIENTEDIGITAL0220209715354, folios 255 a 261. 5 Samai, índice 12. 6 Samai, índice 14.
Radicado: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– 19. La UGPP presentó alegatos el 4 de noviembre de 2022, para insistir en los argumentos del recurso, además, afirmar que el nombramiento realizado mediante Resolución 975 de 17 de julio de 1978 es de carácter nacional al haber sido expedida con posterioridad al 1.° de enero de 1976 y con cargo al presupuesto nacional7. 20.
El Ministerio Público, mediante concepto del 29 de noviembre de 2022, solicitó confirmar el fallo impugnado, al considerar que los tiempos servidos por la demandante fueron de orden territorial, pues la naturaleza de los recursos cambió por la transferencia efectuada al municipio de Tumaco (Nariño) y deben considerarse municipales8. III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 21. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problemas jurídicos 22. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del CGP, teniendo en cuenta los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la UGPP, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 23. ¿La demandante demostró, mediante prueba idónea, el requisito de tiempo de servicio como docente del nivel territorial en el municipio de Tumaco (Nariño), con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980? Si la respuesta a este cuestionamiento es afirmativa, la Sala abordará el estudio del siguiente asunto: 24.
¿Los tiempos laborados por la actora mediante contrato de prestación de servicios son válidos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia? 25. Por último, la Sala se ocupará de establecer si procede la revocatoria de la condena en costas impuesta en primera instancia a la entidad demandada por no encontrarse acreditada una conducta temeraria o de mala fe. 3.3.
Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 26. La Ley 114 de 19139 creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, en cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y 7 Samai, índice 20. 8 Samai, índice 21. 9 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela».
Radicado: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– consagración; (ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres10; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 27.
La Ley 116 de 192811 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 193312 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 28. La Ley 43 de 197513 terminó con el régimen de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la Nación, los departamentos y los municipios al establecer que «La educación primaria y secundaria oficiales» constituye un servicio público a cargo de la Nación. Por tanto, los gastos que este servicio ocasiona, sufragados por «los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán dé cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley».
Sin embargo, «el nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función». 29. Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980. 30.
Así, los docentes vinculados antes de la fecha señalada en precedencia mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 31.
Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1.° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. - Personal nacionalizado.
Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a 10 Derogado por la Ley 45 de 1931. 11 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927», sobre aumento y reconocimiento de pensiones. 12 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 13 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones».
Radicado: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197514, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 32. La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199715, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 33.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no varía cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior, porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones. En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 14 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. Radicado: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados16, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…). 34. En sentencia de unificación SUJ -030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda unificó criterios para el reconocimiento de la pensión gracia en vigencia de la Ley 91 de 1989. En dicha providencia se estableció la regla para acceder a esa prestación con observancia de lo dispuesto en el artículo 15, numeral 2-a, de donde explicó que los docentes pueden obtener la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento, así: […] Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda», es decir, que no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. 16 Al respecto, se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.
Radicado: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Igualmente, esta corporación ha explicado que para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la aludida norma no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente. […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales. […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada […]. v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas […]. 2.5.
Regla de unificación […] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. 3.4. Análisis de la Sala 3.4.1.
Verificación de la naturaleza de la vinculación y el tiempo de servicio. 35. En lo atinente a la naturaleza de la vinculación y el tiempo de servicio, la copia de la Resolución 9752 del 17 de julio de 197817, suscrita por el ministro de educación nacional, da cuenta de que la señora Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Vargas fue nombrada maestra en el Liceo Nacional Maxseidel18. 36.
El formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 11 de julio de 2018, suscrito por la secretaria de educación de Tumaco, acredita las 17 Samai, índice 38, 39RECIBEMEMORIAL_ACTOSDENOMBRAMIENTOG(.pdf) NroActua 38. 18 Samai, índice 35, archivo «36RECIBEMEMORIAL_» pág. 5. Radicado: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– vinculaciones de la actora como docente, de manera interrumpida, desde el 17 de julio de 1978 hasta la fecha de expedición del documento.
La primera vinculación en «Calidad de docente: Nacional», nombrada mediante Resolución 9752 del 17 de julio de 197819. 37. El certificado expedido por el secretario de educación de Tumaco el 15 de enero de 201920 informa que la señora Gloria del Carmen Bisbicuth, prestó servicio como docente, en los siguientes periodos: «entre el 17 de julio de 1978 al 6 de diciembre de 1981, con fecha de posesión 17 de julio de 1978 con Resolución de nombramiento 9752 del 17 de julio de 1978, se desempeñó como Maestra, en el Municipio de Tumaco (Nariño); con Vinculación Nacionalizada, donde luego pasó por orden de prestación de servicios a partir del 24 de septiembre de 1996 hasta el 21 de diciembre de 2003, igual se desempeñó como Maestra del Municipio de Tumaco – Nariño, cargos que estaban dentro de la planta del personal del Municipio de Tumaco (Nariño) y su pago se efectuaba con Recursos Propios.
El tiempo comprendido a partir del 31 de diciembre de 2003, con fecha de posesión a partir del 01 de enero de 2004, con Decreto de Nombramiento 1235 del 31 de diciembre de 2003 (…), en provisionalidad, hasta la fecha se desempeña como docente en Propiedad, mediante el Concurso Público de Méritos para proveer cargos de docentes, y afiliada al FONDO NACIONAL DEL MAGISTERIO (PRESTACIONES SOCIALES) el día 01 de enero de 2004, con VINCULACIÓN MUNICIPAL, HABERES DE RECURSOS PROPIOS, de acuerdo a la información que se encuentra en la base de datos del FOMAG, el cual fue creado a partir del año 1989 con la Ley 91 del mismo año, por lo tanto los docentes que venían vinculados a la planta del municipio de Tumaco con RECURSOS PROPIOS fueron afiliados a dicho FONDO de acuerdo a su tipo de vinculación o régimen prestacional esto quiere decir que sus salarios son cancelados con recursos que la Nación transfiere según los Artículos 356 y 357 de la Constitución Política Colombiana». 38.
El formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 10 de marzo de 202521, aportado al expediente en respuesta al requerimiento realizado por este despacho mediante auto del 21 de febrero de 2025, relaciona las vinculaciones que tuvo la docente entre el 17 de julio de 1978 y el 10 de marzo de 2025, fecha de expedición de la certificación, en virtud de los nombramientos y las órdenes de prestación de servicios, así: Institución educativa Cargo Acto administrativo Período Clase de vinculación Tiempo de servicios Fecha inicio Fecha finalización Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente Resolución 9752 del 17 de julio de 1978 17/07/1978 07/12/1981 Nacionalizada 3 años, 4 meses y 21 días Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente Comunicado del 24 de septiembre de 1996 24/09/1996 12/12/1996 Municipal 2 meses y 19 días 19 Samai, gestión en otros despachos, índice 18, 6_Expedientedigi_Anexosexp_0_20241105141424021 (1), anexos CC 31263389. 20 Samai, índice 3, archivo D520012333000201900140011EXPEDIENTEDIGITAL0220209715354, folio 43. 21 Samai, índice 38, 38RECIBEMEMORIAL_22062020MEMORIALRESP(.pdf) NroActua 38 Radicado: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 13 de enero de 1997 13/01/1997 13/04/1997 Municipal 3 meses y 1 día Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 1 de septiembre de 1997 01/09/1997 01/12/1997 Municipal 3 meses y 1 día Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 2 de febrero de 1998 2/02/1998 30/04/1998 Municipal 2 meses y 29 días.
Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 1 de septiembre de 1998 01/09/1998 30/11/1998 Municipal 3 meses Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 18 de enero de 1999 18/01/1999 31/03/1999 Municipal 2 meses y 14 días Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 5 de abril de 1999 05/04/1999 30/06/1999 Municipal 2 meses y 26 días Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 8 de noviembre de 1999 08/11/1999 23/12/1999 Municipal 1 meses y 16 días Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 13 de marzo de 2000 13/03/2000 12/04/2000 Municipal 1 mes Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 13 de mayo de 2000 13/05/2000 12/06/2000 Municipal 1 mes Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 13 de junio de 2000 13/06/2000 12/07/2000 Municipal 1 mes Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 13 de julio de 2000 1/07/2000 12/09/2000 Municipal 2 meses y 12 día Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 13 de septiembre de 2000 13/09/2000 12/12/2000 Municipal 3 meses Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 19 de abril de 2001 19/04/2001 19/06/2001 Municipal 2 meses y 1 día Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 20 de junio de 2001 20/06/2001 13/07/2001 Municipal 24 días Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 15 de noviembre de 2001 15/11/2001 15/12/2001 Municipal 1 meses y 1 día Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 8 de enero de 2002 08/01/2002 08/05/2002 Municipal 4 meses y 1 día Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 1 de junio de 2002 01/06/2002 01/08/2002 Municipal 2 meses y 1 día Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 10 de junio de 2003 10/06/2003 25/07/2003 Municipal 1 mes y 16 días Colegio Liceo Nacional Max Seidel Docente OPS del 1 de septiembre de 2002 01/09/2003 21/12/2003 Municipal 3 meses y 12 días IE Liceo Nal.
Max Seidel Docente Decreto 1235 de 31 de diciembre de 2003 01/01/2004 22/05/2016 Municipal 12 años, 4 meses y 22 días I.E R. M. Bischoff Docente Decreto 0295 de 23 de mayo de 2016 24/05/2016 16/01/2017 Municipal 7 meses y 23 días I.E R. M. Bischoff Docente Decreto 0042 de 16 de enero de 2017 16/01/2017 10/03/2025 Municipal 8 años, 1 meses y 25 días Total años 20 años, 2 días 39.
Las órdenes de trabajo y/o de servicios profesionales 10, 03, 281, 357, 72 y otras sin número, incorporados al expediente por la Secretaría de Educación de Radicado: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Tumaco en respuesta al requerimiento del despacho, dan cuenta de las vinculaciones que tuvo la demandante con el municipio de Tumaco, para desempeñar de manera interrumpida las actividades académicas correspondientes a los años lectivos 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 200322. 40.
El Decreto 1235 de 2003 incorporado al expediente por la Secretaría de Educación de Tumaco en respuesta a la prueba de oficio decretada por el despacho, demuestra que la actora fue nombrada provisionalmente en la planta de cargos docentes del sector educativo de Tumaco. El acta del 1 de enero de 2004 muestra que la demandante tomó posesión del cargo docente, para prestar servicios en la Institución Educativa Liceo Nacional Max Seidel23. 41.
Mediante el Decreto 0295 del 23 de mayo de 2016, la alcaldesa de Tumaco nombró a Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz, en periodo de prueba, en la planta de cargos del municipio, para prestar sus servicios en la Institución Educativa RM BISCHOFF. En el acto de nombramiento consta que los salarios se pagarían con recursos del Sistema General de Participaciones.
El acta 1062 del 24 de mayo de 2016, demuestra que la demandante tomó posesión del cargo en esa fecha24. 42. La actora fue nombrada en propiedad mediante el Decreto 0042 de 2017 y tomó posesión del cargo el 16 de enero de 2017, para prestar sus servicios como docente en la Institución Educativa RM BISCHOFF 25. 43. Así, frente a la vinculación que inició el 17 de julio de 1978, la Sala observa que la Resolución 9752 de esa anualidad da cuenta de que el nombramiento de la actora como docente de enseñanza secundaria en el Liceo Nacional Maxseidel de Tumaco, fue expedido por el ministro de educación de la época. 44.
En este orden, si bien la certificación del 15 de febrero de 2019 y el formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 10 de marzo de 2025, expedidos por los secretarios de salud de Tumaco de la época, dan cuenta de que la plaza docente que ocupó la demandante antes de 1980 tenía la naturaleza de nacionalizada, esos documentos pierden eficacia probatoria al ser confrontados con la Resolución 9752 del 17 de julio de 1978, pues la facultad nominadora la ejerció el ministro de educación Nacional, en ejercicio de sus competencias legales, por lo que la eventual nacionalización del establecimiento educativo, que no es objeto de controversia ni se encuentra acreditada en el proceso, no cambió la naturaleza de la vinculación, tal como lo ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia de la Sección. 45.
A partir de lo anterior, es válido afirmar que en el presente asunto no se cumplió la regla de unificación para el reconocimiento de la prestación en vigencia de la Ley 91 de 1989, que fijó la sentencia SUJ -030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022, según la cual los docentes pueden obtener la pensión gracia antes y después del 29 22 Samai, índice 38, 39_RECIBEMEMORIAL_ACTOSDENOMBRAMIENTOG_0_20250312163947948, folios 3 a 21. 23 Samai, índice 38, 39_RECIBEMEMORIAL_ACTOSDENOMBRAMIENTOG_0_20250312163947948, folios 22 a 26. 24 Samai, índice 38, 39_RECIBEMEMORIAL_ACTOSDENOMBRAMIENTOG_0_20250312163947948, folios 27 a 32. 25 Samai, índice 38, 39_RECIBEMEMORIAL_ACTOSDENOMBRAMIENTOG_0_20250312163947948, folios 33 a 37.
Radicado: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues, como quedó visto, el acto administrativo en el que consta el nombramiento de la actora a partir de julio de 1978, fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional, acto que determinó la naturaleza nacional de la vinculación y, en consecuencia, impone la denegación del derecho a la pensión gracia. 46.
En este punto, es importante reiterar que la Ley 91 de 1989 protegió los derechos adquiridos y las expectativas de los docentes oficiales que acreditaran una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, en plazas nacionalizadas o territoriales y que a la fecha no hubieran cumplido todos los requisitos, para lo cual estableció un régimen de transición que buscó mantener el beneficio de acceder a la pensión hasta la consolidación de su derecho pensional.
De ahí que, tanto los docentes nacionales como los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, solo tienen derecho a la pensión ordinaria de jubilación. 47. Así las cosas, la respuesta al primer problema jurídico es negativa, porque la demandante no acreditó la vinculación en una plaza territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, presupuesto previsto en la ley para mantener el régimen que preveía el reconocimiento de la pensión gracia, «siempre y cuando cumpla con la totalidad de los requisitos». 3.5.
Conclusión 48. De lo expuesto en precedencia, la Sala concluye que el servicio docente prestado por la demandante en virtud del nombramiento realizado mediante la Resolución 9752 del 17 de julio de 1978 no es computable como tiempo válido para acceder a la pensión gracia, porque se trató de una vinculación de carácter nacional realizada por el Ministerio de Educación Nacional. 4.
Costas 49. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario26 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera 26 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicado: 52001-23-33-000-2019-00140-01 (2206-2020) Demandante: Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– temeraria o de mala fe.
Por lo tanto, no hay lugar a imponer dicha condena en las dos instancias, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 5 de febrero de 2020, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por Gloria del Carmen Bisbicuth Ruiz contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO. Sin condena en costas en las dos instancias.
CUARTO. Aceptar la renuncia al poder general otorgado por la UGPP a Edgar José Polanco Pereira, identificado con C.C. 16.918.747 de Cali, portador de la tarjeta profesional 140.742 del Consejo Superior de la Judicatura (CSJ), en los términos de la renuncia que obra en el índice 31 de Samai. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.