CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-02132-00 Accionante: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Tema: ACCIÓN DE TUTELA –Se declara improcedente por no cumplir con el requisito general de subsidiariedad.
Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y contradicción, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 16 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 76001-23- 33-000- 2023-00933-00.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que mediante sentencia de 25 de julio de 2024 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió declarar la nulidad de las resoluciones 000548 de 28 de abril de 2023 y 007904 de 20 de septiembre de 2023. 2.2.
Señaló que contra a anterior decisión interpuso el recurso de apelación y a través del auto de 17 de septiembre de 2024 la autoridad judicial accionada le concedió el término de cinco (5) días para allegar los anexos del poder, so pena de rechazar el recurso de apelación. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02132-00 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN 2.3.
Indicó que allegó las Resoluciones núms. 000091 de 3 de septiembre de 2021 y 002819 del 26 de marzo de 2024. 2.4. Indicó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de auto de 16 de diciembre de 2024, rechazó el recurso de apelación al considerar que no allegó la documentación requerida. 2.5. Afirmó que el 16 de enero de 2025 presentó recurso de reposición y en subsidio de queja contra el auto que rechazó la apelación y que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó los recursos por extemporáneos, mediante providencia de 25 de febrero de 2025. 2.6.
Adujo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales citados supra por incurrir en los defectos fáctico y procedimental. 2.7. Frente al defecto fáctico, refirió que la autoridad judicial accionada no valoró los anexos aportados con el recurso de apelación de la sentencia, a partir de los cuales se podía inferir la facultad de la señora Liliana Patricia Marín Gómez de conferir poderes. 2.8.
Acerca del defecto procedimental señaló que se incurrió en este porque en el “[…]auto interlocutorio No.572 del 16 de diciembre de 2024, se da esa circunstancia en la medida en que, para abstenerse de decidir de fondo, el tribunal se excusó en un requisito meramente formal cuyo cumplimiento exclusivo le atribuye al demandado, y como se ha manifestado ese requisito se cumplió, pero además se olvida que en primera instancia nunca se solicitó ese requisito (acta de posesión de la directora), pero extrañamente se solicita en segunda instancia […]”.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Solicito, Honorable Consejo de Estado, se REVOQUE el Auto interlocutorio No. 572 fechado 16 de diciembre de 2024 proferida por el Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA y como consecuencia de lo anterior DEJAR SIN EFECTOS el citado auto, lo anterior de conformidad con los fundamentos fácticos y jurídicos anteriormente expuestos […]”. [Mayúscula original del texto].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 22 de abril de 2025, el Despacho Sustanciador admitió la acción de tutela. Asimismo, se vinculó en calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso a Quimpac de Colombia S.A. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02132-00 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN V. INTERVENCIONES 5.
Efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a la vinculada, estas guardaron silencio. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194.
VI.2. Problemas jurídicos 7. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Si ello es así, se deberá determinar: b) Si la accionada vulneró los derechos fundamentales de la accionante al haber incurrido, presuntamente, en un defecto fáctico y en un defecto procedimental.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 8. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20125, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 9.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02132-00 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN 10. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 11.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial6, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución7. 12.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”8 que encaje en dichos parámetros. 13.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 14.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 8 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02132-00 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN VIII.4.
El caso concreto 15. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y contradicción, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 16 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 76001-23- 33-000- 2023-00933-00. 16.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, en especial, el requisito de subsidiariedad. VIII.4.1. Del incumplimiento del requisito general de procedencia de subsidiariedad 17. La acción de tutela es un medio de defensa judicial que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, tiene carácter subsidiario, excepcional y residual.
Esto significa que por regla general este instrumento de protección de derechos fundamentales solo será procedente cuando se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos por el legislador o cuando los mismos no sean idóneos para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados. 18. Se destaca que este carácter excepcional y residual se encuentra previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.
La norma aludida dispone: “[…] CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto] 19.
De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza9), lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 20.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: 9 Corte Constitucional. Sala Plena. Auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 16 de abril de 2015. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02132-00 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN “[…] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.
Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.
Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]”10. 21.
En este mismo sentido se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, al respecto expuso lo siguiente: “[…] la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]”11. 22.
Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 23.
El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 24. Descendiendo al caso objeto de estudio, se observa que la controversia consiste en verificar la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante con el auto de 16 diciembre de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 25 de julio de 2024. 10 Al respecto, ver Corte Constitucional.
Sentencias T-890 de 24 de noviembre de 2011, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio y T-580 de 26 de julio de 2006, Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2019, expediente número 11001-03-15-000-2018-04033-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02132-00 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN 25.
En el presente asunto no se cumple con el requisito de subsidiariedad porque la accionante tenía a su disposición los recursos de reposición y de queja, los cuales ejerció extemporáneamente. 26. En efecto, el artículo 245 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201112 señala lo siguiente: “[…] QUEJA. Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente.
Asimismo, cuando el recurso de apelación se conceda en un efecto diferente al señalado en la ley y cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este código. Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 353 del Código General del Proceso. […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto] 27.
A su vez, el artículo 353 de la Ley 1564 de 12 de junio de 2012, señala lo siguiente: “[…] INTERPOSICIÓN Y TRÁMITE. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria. […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto] 28.
En el proceso de nulidad y restablecimiento objeto de esta acción la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, interpuso los recursos de reposición y queja contra el auto de 16 de diciembre de 2024 en forma extemporánea, por lo que fueron rechazados por el Tribunal accionado. 29. Al respecto, señaló la Corte Constitucional en la sentencia SU-062 de 7 de junio de 2018: “[…] Tratándose de una acción contra providencias judiciales, la Corte ha sostenido que es necesario que el accionante agote todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial para que la acción de tutela cumpla con este requisito.
En palabras de esta Corte, “el amparo constitucional no resulta procedente cuando, a través de este medio, se pretende reabrir etapas procesales que se encuentran debidamente cerradas porque no se presentaron los recursos respectivos, ya sea por negligencia, descuido o distracción de las partes”. […]”. [Subrayado original del texto]. 30.
Conforme a lo anterior, y teniendo en cuenta lo pretendido por la accionante, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedencia de subsidiariedad, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. 31. Además, no se encuentra probado un perjuicio irremediable. 12 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02132-00 Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.