CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Referencia: Acción de tutela Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, PUES LO PRETENDIDO POR EL ACTOR ES REABRIR EL DEBATE SURTIDO DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO Y USAR LA ACCIÓN DE TUTELA COMO UNA TERCERA INSTANCIA. LA DIVERGENCIA OBEDECE A UN DEBATE DE ASPECTOS QUE FUERON RESUELTOS DE FORMA ADMISIBLE POR LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA.
DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, IGUALDAD, LIBERTAD, LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD, DIGNIDAD HUMANA Y FAMILIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA1 y la SALA DE DECISIÓN NÚM. 1 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR2. 1 En adelante el Juzgado. 2 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la libertad, al libre desarrollo de la personalidad, a la dignidad humana, a la familia y al principio de reparación integral, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO y el TRIBUNAL, al haber proferido las providencias de 1o. de septiembre de 2023 y 30 de septiembre de 2024, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2016-00120-01.
I.2.- Hechos Sostuvo que fue privado de la libertad el 20 de septiembre de 2002 en el marco de una investigación penal y, mediante sentencia de 5 de julio de 2007, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla ordenó su libertad inmediata. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, pese a lo anterior, permaneció recluido de forma ilegal por 7 años, 1 mes y 15 días, razón por la que presentó acción de habeas corpus la cual fue resuelta de forma favorable mediante sentencia de 20 de agosto de 2014.
Indicó que promovió demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa con el fin de que se declarara la responsabilidad Estatal por los perjuicios derivados de la presunta privación injusta de la libertad a la que fue sometido, la cual fue identificada con el número único de radicación 2016-00120-00 y le correspondió por reparto al JUZGADO que, en sentencia de 1o. de septiembre de 2023, denegó las pretensiones de la demanda.
Aseguró que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 30 de septiembre de 2024, confirmó la decisión del a quo. Precisó que “[…] La debilidad argumentativa del fallo del Tribunal se evidencia en la Aclaración de Voto que acompañó la Sentencia del 30 de septiembre de 2024.
En este documento se expresa que, a juicio 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de uno de sus miembros, "ni siquiera está probado el daño antijurídico ". Esta posición demuestra la falta de consenso y la arbitrariedad en la valoración probatoria […]”.
I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico por valoración probatoria irrazonable y arbitraria, al ignorar las pruebas documentales que certifican la ilegalidad de la detención. Manifestó que fueron vulnerados sus derechos fundamentales a la libertad personal y a la reparación integral, por cuanto la privación de la libertad exige siempre un mandamiento por escrito de la autoridad judicial.
Resaltó que las autoridades judiciales accionadas también incurrieron en desconocimiento del precedente judicial al desatender la sentencia de unificación de 4 de junio de 2021, proferida por el Consejo de Estado, que establece de manera clara y vinculante que la prolongación indebida de la privación de la libertad, sin título legal, 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co configura un daño antijuridico imputable al Estado, situándolo así en una posición de desigualdad material y jurídica frente a la jurisprudencia consolidada.
Sumado a lo anterior, aseguró que también se incurrió en defecto sustantivo por interpretación y aplicación irrazonable del artículo 167 del Código General del Proceso relativo a la carga probatoria, haciendo inoperante el derecho a la reparación integral del daño antijurídico y desconociendo la primacía del derecho fundamental a la libertad.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia: “[…]
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS las siguientes providencias por incurrir en Vía de Hecho: • Sentencia No. 34/2024 del 30 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. • Sentencia No. 096 del 1 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Decisión No. 001, que dentro del término máximo e improrrogable de diez (10) días, profiera una nueva sentencia sustitutiva que: 1.
DECLARE la responsabilidad patrimonial de la Nación. 2. Se AJUSTE estrictamente al precedente vinculante sobre prolongación indebida de la libertad. 3. DISPONGA la Reparación Integral de los perjuicios causados por la detención ilegal.
CUARTO: SOLICITAR a esta Alta Corporación que, de conformidad con la normativa constitucional y legal, ordene la remisión del expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual Revisión (Selección para Revisión), dada la trascendencia y gravedad del caso que involucra la afectación masiva del derecho a la libertad […]” (Destacado pertenece al texto).
I.5.- Defensa I.5.1.- La DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL (DEAJ) solicitó ser desvinculada de la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no tiene injerencia alguna en las pretensiones incoadas y, además, que se deniegue el amparo solicitado, por cuanto no se vislumbra la vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados, así como tampoco la configuración de algún defecto.
Señaló que la tesis acogida por la Sala Plena del Consejo de Estado 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispone la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, únicamente en los casos en que se vulneren los derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de naturaleza constitucional.
I.5.2. La DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE CARTAGENA solicitó ser desvinculada de la presente acción constitucional, por cuanto no ha vulnerado ni amenazado derecho fundamental alguno. I.5.3. El MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO solicitó declarar improcedente la acción de tutela o, en su defecto, denegar el amparo solicitado, toda vez que no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor y lo que se pretende es convertir la acción constitucional en una tercera instancia, lo cual, a su juicio, no solo incumple los requisitos exigidos por la Corte Constitucional sino también la carga probatoria que se le exige a las partes. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.4.
La FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN solicitó declarar improcedente la presente acción constitucional, debido a que lo pretendido por el accionante es reabrir el debate legal ya definido, terminado y ejecutoriado y, además, solicitó ser desvinculada por falta de legitimación en la causa por pasiva. I.5.5. El INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO (INPEC) solicitó ser desvinculado por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales invocados por el actor y, además, son las autoridades judiciales accionadas las llamadas a responder por las pretensiones de la demanda.
I.5.6. El JUZGADO se limitó a enviar el expediente del medio de control de reparación directa objeto del presente estudio. I.5.7. El TRIBUNAL y los señores ANA LUCÍA SUÁREZ PACHECO, PEDRO JOSÉ PACHECO RIQUEME, MIGUEL ÁNGEL, MARCIAL, AMANDA DEL CARMEN, JESÚS MARÍA y JUAN ANTONIO PACHECO SUÁREZ, ANA FELICIA ROMERO ORDOÑEZ, YARLEDIS GORDÓN BELLO y RAFAEL ENRIQUE ÁVILA 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PACHECO, pese a ser notificados en debida forma, guardaron silencio.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa La Sala advierte que la DEAJ, la DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE CARTAGENA, la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y el INPEC, solicitaron ser desvinculados de la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Comoquiera que las citadas entidades fungieron como parte demandada y fueron vinculadas dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2016-00120-01, objeto del presente estudio, les asiste interés directo en las resultas del proceso de la referencia, razón por la cual la Sala denegará sus solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto). En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la libertad, al libre desarrollo de la personalidad, a la dignidad humana, a la familia y al principio de reparación integral y, en consecuencia, se dejen sin efectos las providencias de 1o. de septiembre de 2023 y 30 de septiembre de 2024, proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2016-00120-01.
A las citadas providencias se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales invocados, habida cuenta que, a juicio del 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actor, se incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente al realizar una valoración irrazonable y arbitraria de las pruebas documentales que certificaban la ilegalidad de su detención y al apartarse del precepto jurisprudencial, pues era claro que la privación de la libertad de la que fue objeto fue injusta, por lo que se debió declarar la responsabilidad del Estado.
En este punto es del caso advertir que, si bien la acción de tutela se presentó contra el JUZGADO y el TRIBUNAL, lo cierto es que la providencia de 30 de septiembre de 2024 fue la que puso fin al proceso, razón por la que la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados a la sentencia proferida por el ad quem.
Por lo anterior, la Sala debe determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente, al haber proferido la providencia de 30 de 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co septiembre de 2024 dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2016-00120- 01.
Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esenciales, propias del debido proceso constitucional3, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».4 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación5, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad 3 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 4 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [6]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [7]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [8].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [9]. [6] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [7] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [8] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.
En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [10].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el [10] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [11].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [12]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las [11] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [12] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone el actor implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional. En efecto, revisada la providencia cuestionada, se advierte que las inconformidades que ahora trae el accionante a esta sede constitucional ya fueron resueltas de forma admisible por el TRIBUNAL, así: “[…] Además, para la Sala causa extrañeza que acorde a lo alegado por el extremo activo de la controversia, transcurrieron 7 años, 1 mes y 15 días de la privación injustificada de la libertad 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del señor Ramiro José Pacheco Suárez, contados desde el 5 de julio de 2007 hasta el 20 de agosto de 2014, quien presuntamente interpuso diversas acciones con el fin de obtener su libertad y pese a esto, no se avizora en el plenario las reiteradas actuaciones mencionadas en los hechos de la demanda en aras de materializar su derecho a la libertad personal, a excepción de una acción de tutela presentada en la anualidad de 2013 y una acción de habeas corpus resuelta en el año 2014, lo que permite inferir que el demandante estaba inconforme con la privación de su libertad por acciones u omisiones recientes a la expedición del habeas corpus, lo que impide tener por demostrado que la privación de la libertad se prolongó en el lapso señalado en la demanda.
La cuestión mencionada se contrasta con el hecho de que la parte demandante no acreditó el estado de las siguientes investigaciones: ▪ Investigación penal identificada con número 102.143, asignada al Juzgado 4° Especializado desde el 19 de abril de 201042, por lo que estuvo privado de la libertad del señor Pacheco Suárez desde el 13 de julio de 2007 y el 14 de febrero de 2013 por orden del Juzgado 3° Especializado de Cartagena. ▪ Investigación penal identificada con número 165.43443, en la que estuvo privado de la libertad el señor Pacheco Suárez desde el 18 de abril de 2012 por orden de captura realizada por la Fiscalía 43 de El Carmen de Bolívar.
Además, revisada cada una de las probanzas no se advierte el expediente penal respecto al delito de rebelión, con el fin de determinar si existía orden de captura y la posterior orden de emisión de boleta de libertad respecto a este tipo penal. En conclusión, no se tiene certeza del estado de cada uno de los procesos penales que cursaban en contra del señor Ramiro José Pacheco Suárez, que permitan tener claridad sobre cuales punibles se configuró una eventual prolongación injustificada de la libertad del demandante a la luz de la obligación de emitir boleta de libertad y/o de cumplir con la materialización de esta. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.6.3.
Análisis de los argumentos presentados por la parte demandante en el recurso de apelación En el recurso de alzada interpuesto por la parte demandante, en primer lugar, se hace alusión al daño consistente en la privación de la libertad del señor Ramiro José Pacheco Suárez, aspecto que no es objeto de discusión en la sentencia de primera instancia y mucho menos en este proveído, dado que tal como se concluyó precedentemente este supuesto está acreditado.
Por otro lado, el extremo activo de la controversia enfatiza que en la sentencia de primera instancia no se realizó una trazabilidad de cada uno de los delitos pese a que un análisis cuidadoso permite determinar que la víctima fue sometida a una prolongación injustificada de la privación de su libertad. Al respecto, la Sala advierte que la sentencia de primera instancia describió cada una de las investigaciones penales que cursan en contra del señor Pacheco Suárez.
Sin embargo, la parte demandante no precisó cual fue la orden de libertad que incumplieron las demandadas, máxime cuando la establecida en la sentencia de 5 de julio de 2007 proferida por el Tribunal Superior del Distrito de Barranquilla hace referencia únicamente a los delitos homicidio agravado, terrorismo, hurto calificado y agravado.
Por lo que se reitera, de las pruebas que se advierten en el plenario no se precisa claridad o certeza sobre la existencia de una orden de libertad que haya sido injustificadamente incumplida en las otras investigaciones penales que se surtían en contra del señor Ramiro José Pacheco Suárez. En definitiva, la Sala procederá a confirmar la sentencia de primera instancia […]”.
De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que las inconformidades expuestas en el escrito de tutela de la referencia, 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co además de que carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución se deriva de la interpretación que el accionante pretende que se dé a las pruebas y a la jurisprudencia dispuesta para el asunto, fueron resueltas por la autoridad judicial accionada en la sentencia cuestionada.
En efecto, el TRIBUNAL accionado en la sentencia enjuiciada explicó con suficiencia las razones por las cuales, si bien el daño consistente en la privación de la libertad del actor no era objeto de cuestionamiento al encontrarse acreditado, del estudio del material probatorio obrante en el plenario no se logró demostrar cuál fue la orden de libertad que incumplieron las entidades accionadas, razón por la que no se encontró probada la responsabilidad del Estado.
Significa lo precedente que lo pretendido por el actor es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral de los argumentos expuestos en la demanda de reparación directa, con la finalidad de que se haga una corrección al análisis que hizo la autoridad judicial accionada y se acoja la interpretación que propone, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, cabe anotar que la presunta configuración del defecto del precedente judicial tampoco cumple con la carga argumentativa que fundamente dicha afirmación, por cuanto la parte actora se limitó a citar una sentencia sin precisar la relación fáctica y jurídica que pudiese existir entre lo allí resuelto y la situación ventilada en el proceso ordinario cuestionado.
Respecto de la relevancia constitucional y la carga argumentativa del defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, esta Sala13 ha indicado: “[…] Como se logra apreciar, el apoderado judicial del actor para sustentar el supuesto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente se limitó a referenciar la fecha y citar apartes de las decisiones judiciales que, a su juicio, fueron desatendidas; sin embargo, tal como lo sostuvo esta Sala de Decisión en pronunciamiento de 19 de abril de 2021, la carga argumentativa de esta causal de procedibilidad se entiende satisfecha cuando, además de lo anterior, la parte actora identifique: i) las reglas y sub reglas jurisprudenciales que se fijaron en las providencias que se aducen desatendidas; ii) las situaciones fácticas coligadas, y iii) los problemas jurídicos planteados en ambos casos eran análogos o similares; argumentación que en el caso de autos no se cumple […]”.
(Resaltado fuera del texto). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de noviembre de 2022, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 2022-04407-01. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de los accionantes, sino una divergencia que obedece a la interpretación dada por el juez natural del asunto a las pruebas y la jurisprudencia, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado, por carencia del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentadas por las DIRECCIONES EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL y SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE CARTAGENA, la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07649-00 Actor: RAMIRO JOSÉ PACHECO SUÁREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de diciembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.