CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Referencia: Acción de tutela Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE CARECE DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
EL ACTOR PRETENDE DEBATIR ASPECTOS QUE YA FUERON OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, MÍNIMO VITAL, VIDA DIGNA, SEGURIDAD SOCIAL E IGUALDAD. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA1. 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I – ANTECEDENTES I.1.
La Solicitud El señor MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la vida digna, a la seguridad social y a la igualdad, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL al haber proferido la providencia de 28 de julio de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33- 33-030-2018-00060-01.
I.2. Hechos Indicó que ingresó a la Policía Nacional como Agente y fue retirado del servicio activo luego de 21 años y 6 meses. Adujo que la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL - CASUR2 a través de Resolución 0458 del 28 de febrero de 1986, le reconoció asignación mensual de retiro con inclusión de 2 En adelante CASUR. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la prima de actividad en cuantía equivalente al 20% del sueldo básico.
Señaló que solicitó ante CASUR el reconocimiento y pago de la prima de actividad equivalente al 50%, petición que fue resuelta desfavorablemente por dicha entidad. Afirmó que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra CASUR, la cual correspondió en primera instancia al JUZGADO 30 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN3 que, mediante sentencia de 1o. de marzo de 2019, denegó las pretensiones.
Resaltó que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación ante el TRIBUNAL que, en providencia de 28 de julio de 2022, confirmó la decisión del a quo. I.3 Fundamentos de la solicitud Afirmó que la providencia emitida por el TRIBUNAL incurrió en defecto material o sustantivo y en violación directa de la 3 En adelante el Juzgado. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución al desconocer la aplicación sistemática de las disposiciones del Decreto núm. 4433 de 2004, las leyes 923 de 2004 y 4 de 1992, la Constitución de 1991 y el bloque de constitucionalidad.
Señaló que la decisión judicial cuestionada reviste una vía de hecho que vulnera sus derechos fundamentales, por cuanto al entrar en vigencia las mencionadas normas su asignación de retiro debió ser reajustada a pesar de que la expedición de las mismas fue posterior a su retiro. Igualmente, aseguró que la disminución del salario para el ingreso base de liquidación le impide mantener un mínimo vital y continuar con una vida digna, pues le resulta imposible mantener las condiciones y el estatus de existencia proporcionales a los que tenía cuando se encontraba en servicio activo, circunstancia que impacta directamente sus garantías constitucionales.
Finalmente, sostuvo que la decisión incurrió en el desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido en la Sentencia Unificación SU-1073 de 2012 de la Corte Constitucional, en la que, a su juicio, […] debe ser inaplicada la norma que impide que la prestación social periódica del suscrito sea reajustada tomando la 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partida computable prima de actividad en el mismo porcentaje en que era devengada en el momento anterior a la salida del servicio […].
I.4. Pretensiones El actor solicita que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] 1. Que se tutelen mis derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, vida en condiciones dignas, seguridad social, mantenimiento del poder adquisitivo de mi pensión, in dubio pro operario, igualdad, y cualquier otro derecho que considere la Corporación violado. 2.
Que se dejen sin valor ni efecto el fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA-SALA SEGUNDA DE ORALIDAD el 28 de julio de 2022 en el proceso con Rad. 050013333 030 2018 00060 01. 3. Que se ordene proferir una sentencia en la que se garantice el debido proceso, el poder adquisitivo de mi asignación de retiro y el mantenimiento de las condiciones de vida logradas con mi trabajo- vida digna ligados con la seguridad social, y la aplicación del entendimiento más favorable de las normas laborales. 4.
Se tome cualquier otra medida que la Judicatura estime pertinente para proteger y restablecer mis derechos fundamentales. […]”. I.5. Defensa I.5.1. El TRIBUNAL indicó que las pretensiones de reajuste de la asignación de retiro resultaron improcedentes, toda vez que el 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento y liquidación estuvo sujeta a la normatividad vigente en el tiempo en que ocurrió el retiro del servicio, esto es, el literal b) del artículo 55 del Decreto núm. 609 de 1977 y el Decreto núm. 2063 de 1984.
Resaltó que el Decreto núm. 4433 de 2004 no le resultaba aplicable al actor, al ser expedido con posterioridad al reconocimiento de su asignación de retiro, razón por la que de haberse tenido en cuenta tales argumentos se desconocería el principio de irretroactividad de la Ley. Finalmente, señaló que las pretensiones de la acción de tutela deben despacharse de manera desfavorable, en tanto la providencia cuestionada no vulneró los derechos fundamentales deprecados por el actor.
I.6.- Intervinientes I.6.1.- El JUZGADO se limitó a remitir el expediente digital contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de análisis, sin realizar pronunciamiento alguno frente al fondo del asunto. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.2.- CASUR pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otras jurisdicciones[4].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la providencia de 28 de julio de 2022, proferida por el TRIBUNAL, por medio de la cual confirmó la decisión del JUZGADO que denegó las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2018-00060-01.
A la citada providencia el actor atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. Los disensos del actor radican en que la decisión incurrió en los defectos material o sustantivo y en violación directa de la Constitución al desconocer la aplicación sistemática de las disposiciones del Decreto núm. 4433 de 2004, las leyes 923 de 2004 y 4° de 1992, la Constitución de 1991 y el bloque de constitucionalidad. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que la decisión judicial cuestionada reviste una vía de hecho que vulnera sus derechos fundamentales, por cuanto al entrar en vigencia las mencionadas normas su asignación de retiro debió ser reajustada a pesar de que la expedición de las mismas fue posterior a su retiro.
Afirmó que la decisión incurrió en el desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido en la Sentencia de Unificación SU-1073 de 2012 proferida por la Corte Constitucional, en la que, a su juicio, debe inaplicarse la norma que impide el reajuste de su asignación de retiro. Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. 4 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [8]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [10].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de [7] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. [11] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.
(Resaltado fuera del texto). Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces;
(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”. En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que los argumentos que invoca el actor como fundamento de la presunta vulneración de los derechos deprecados, son los mismos que fueron puestos a consideración ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así se desprende de la lectura del recurso de apelación que fue interpuesto en el proceso ordinario origen de la controversia y su comparación con el escrito de tutela, como se explica a continuación: Argumentos del recurso de apelación14 Argumentos de la demanda de 14 Índice No. 8, aplicativo Samai, expediente digital proceso No. 05001-33-33-030-2018-00060-00 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela15 “[…] Teniendo en cuenta que el Gobierno atiende el mandato del Art. 1° de la Ley 923 de 2004 al fijar el régimen de la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública expidiendo el Decreto 4433 de 2004, el mismo se debe aplicar al personal retirado y que gozaba de asignación de retiro con anterioridad a la expedición del mencionado Decreto, en lo referente al reajuste de la asignación de retiro y pensiones correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública o quienes las sustituyan, ya que solo es posible reajustar una prestación periódica ya reconocida.
Entonces siendo del alcance de la Ley 923 de 2004 el reajuste de la asignación de retiro, también es alcancel del Decreto 4433 de 2004 lo mismo, y percibiendo el Demandante una asignación de retiro a la entrada en vigencia de las mencionadas normas, su prestación periódica es objeto de REAJUSTE por el alcance de las mismas. […] Es claro entonces que el Decreto 4433 de 2004 le es aplicable al personal retirado con anterioridad a su vigencia como de forma muy clara se concluye de la lectura de la aclaración consignada del parágrafo 2° de su Art 24, hecha en acatamiento del numeral 2.1 del Art. 2 de la Ley 923 de 2004, y el primer enunciado del artículo que circunscribe su aplicación a quienes sean retirados a partir de la vigencia, mientras, como se dijo, el Art. 23 dispone la forma en que se liquidarán toda asignación de retiro, pensión de invalidez, y pensión de sobrevivencia a partir de su vigencia, pero todas en “[…] Los operadores judiciales para resolver el litigio propuesto no podían analizar de forma aislada el Decreto 4433 de 2004, sino que debieron hacer un estudio sistemático para poder contextualizar de manera adecuada los efectos de las normas, donde tuvieran en cuenta lo dispuesto por la Constitución, el derecho de gentes, la Ley 4 de 1992 y la Ley 923 de 2004. […] Yo soy titular de todos los derechos que concede la Constitución de 1991 y los consagrados en el bloque de constitucionalidad, sin que pueda ser admisible la inaplicación de dichas disposiciones, por haber causado el derecho con base en normas proferidas con anterioridad a la vigencia de la actual Constitución, pues en vigor de la Carta de 1991 me fue reconocida y gozo de la prestación social periódica por retiro, prestación que es un derecho cíclico que se va causando sucesivamente en el tiempo, es decir, que se viene produciendo y haciendo exigible bajo el imperio de la actual Constitución, y que además está íntimamente relacionado, con la vida digna o mínimo vital2, que se traduce para el caso en el mantenimiento de las condiciones de existencia proporcionalmente al trabajo y esfuerzo realizados durante la edad productiva (Ley 923 de 2004 Art. 2 Numeral 2.4), y por tanto los mismos deben ser actualizados bajo los estándares normativos de carácter constitucional, convencional, supraconstitucional, y teniendo en cuenta su calidad de fundamentales. […] Entonces es claro que el Art. 23 del Decreto 4433 de 2004 materializa el reajuste y nivelación de las prestaciones periódicas de los miembros retirados de https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000 202206679001100103 15 Índice No. 2, aplicativo Samai, demanda expediente digital proceso No. 11001-03-15-000-2022- 06679-00 https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000 202206679001100103 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co general, incluidas las ya reconocidas legalmente, y no, como erróneamente se ha interpretado, solo a las que se adquiera derecho a su entrada en vigencia, caso que si es el de las regulaciones contenidas en los dos artículos subsiguientes 24 y 25, que hablan de su aplicación a quienes sean retirados una vez entre en vigencia el Decreto. […]” la Fuerza Pública, a razón del alcance de la Ley 923 de 2004 establecido en su Art. 1º y el Art. 13 de la Ley 4 de 1992.
Y es claro también que el Art. 23 del Decreto 4433 de 2004 regula las bases de liquidación de las prestaciones periódicas sin hacer la distinción o restricción de su aplicación exclusiva para quienes se retiren bajo su vigencia, cosa que si sucede en los Arts. 24 y 25 siguientes que regulan el tiempo necesario para acceder al derecho.
La diferencia en la redacción del Art. 23 del Decreto 4433 de 2004 en el sentido indicado, también se presenta con las normas análogas de los regímenes anteriores, el Art. 100 del Decreto 1213 de 1990, el Art. 98 del Decreto 2063 de 1984, y el Art. 55 del Decreto 609 de 1977; dando a entender de forma clara que se buscó un alcance diferente.
Véase como en todos los decretos, a excepción del 4433 de 2004, al regular las bases de liquidación se condiciona su aplicación a partir de la vigencia de la norma y del retiro bajo su vigencia […]” Ahora bien, la Sala al estudiar el contenido de la providencia cuestionada16, observa que la autoridad judicial accionada abordó el problema jurídico planteado de la siguiente manera: “[…] CASO CONCRETO Conforme al acervo probatorio se tiene que, en el año 1986, la entidad demandada le reconoció al demandante la asignación de retiro, mediante Resolución No. 0458 del 28 de febrero de 19864.
El actor solicitó reajuste de su asignación de retiro por concepto de la prima de actividad. […] El Juzgado Treinta (30) Administrativo de Oral de Medellín negó las pretensiones de la demanda, al estimar que la asignación de retiro 16 Índice No. 2 aplicativo Samai, anexos expediente digital proceso No. 11001-03-15-000-2022-06679- 00 https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000 202206679001100103 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fue debidamente reconocida con los preceptos previstos para la fecha en que se consolidó su derecho, pues estimó que en este caso no le eran aplicables las previsiones del Decreto 4433 de 2004 y la Ley 923 de 2004, sino el Decreto 2063 de 1984 vigente para el momento de su reconocimiento.
Encuentra probado la Sala que el señor Mariano de Jesús Ortiz Uribe prestó sus servicios militares 21 años, 6 meses y 2 días6mediante Resolución No. 0458 del 28 de febrero de 1986 le fue reconocida asignación de retiro, a partir del 2 de diciembre de 1985 con fundamento en el Decreto 2063 de 1984. Así pues, tal como fue señalado, la entidad demandada reconoció la asignación de retiro al actor en aplicación del Decreto 2063 de 1984, lo anterior en razón a que, para la fecha de consolidación del estatus de pensionado, dicha normatividad se encontraba vigente7, para efectos de regular el régimen pensional, según la cual, la prima de actividad debía liquidarse para los agentes de policía en servicio activo.
Su artículo 40 determinaba que la misma correspondía al 30% del salario básico y se aumentaría en un cinco por ciento (5%) por cada cinco (5) años de servicio cumplidos. Ahora, en lo que respecta a la aplicación del Decreto 4433 de 2004, tal como se consideró en primera instancia, al ser una norma expedida con posterioridad al reconocimiento de la asignación de retiro, no podría pretenderse su aplicación en tanto ello sería desconocer el principio de irretroactividad de la ley.
Además, como se dijo, la reforma introducida por el Decreto 4433 de 2004, consistente en la modificación de la fórmula de cómputo de la asignación de retiro, las partidas computables y el porcentaje de reconocimiento, sin que tuviese efecto alguno respecto de las situaciones particulares causadas y consolidadas, bajo el amparo de las escalas reguladas en los regímenes anteriores, pues en dicha norma ello no se estableció, como si se hizo en el Decreto 2868 de 2007.
En otras palabras, aceptar la argumentación del demandante implica aplicar retroactivamente no solo el Decreto 4433 de 2004, sino también la Ley 923 de 2004, en los cuales no se hizo extensivas sus disposiciones al personal retirado con anterioridad y que gozan de asignación de retiro. De igual manera, recuérdese que las normas en mención, no establecieron la escala porcentual en la que debía reconocerse la prima de actividad en función del tiempo de servicio, pues los porcentajes ahí señalados se aplican a la base salarial ya integrada por las partidas que sean computables según el caso; por lo tanto, no existe fundamento para establecer que dicha partida incrementó en un 50%. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al tema de derechos adquiridos, la Corte Constitucional en Sentencia C-177 de 2005, recogió su jurisprudencia y concluyó “que cuando el trabajador ha cumplido con los requisitos para acceder a un derecho, de manera que se puede decir que ese derecho ha pasado a ser parte de su patrimonio personal, la nueva ley laboral no le puede ser aplicada”, contrario sensu indicó que las nuevas normas laborales son aplicables cuando el trabajador no reúne los requisitos necesarios para poder acceder a un derecho, por lo que solo cuenta con la legítima expectativa de poder acceder a ese derecho con la regulación existente.
En ese orden, precisamente como el señor Mariano de Jesús Ortiz Uribe al haber adquirido su derecho bajo la vigencia del Decreto 2063 de 1984, no puede pretender modificaciones a su prestación con fundamento en normas expedidas con posterioridad y sobre las cuales no se señaló tuviese efectos retroactivos. Así, ha dicho la Corte Constitucional que “los derechos adquiridos están íntimamente relacionados con la aplicación de la ley en el tiempo, pues una ley posterior no puede tener efectos retroactivos para desconocer las situaciones jurídicas creadas y consolidadas bajo la ley anterior.”8 Si bien existe límite a este precepto, cual es el principio de favorabilidad, este último debe aplicarse de igual manera observando el principio de inescindibilidad de la norma.
Por lo tanto, pretender únicamente tomar los aspectos favorables de las normas en mención, desmembraría la norma y crearía un régimen especial al demandante. Es por lo anterior que considera la Sala confirma la sentencia proferida el primero (1o) de marzo de dos mil diecinueve (2019) por el Juzgado Treinta (30) Administrativo Oral de Medellín, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. […]”.
(Destacado fuera de texto) Realizadas las anteriores observaciones, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por el contrario, se destaca que sus argumentos fueron analizados y resueltos por la autoridad judicial accionada en segunda instancia y, en esa medida, solo se procura su discusión en sede de tutela para buscar la oportunidad de debatir, en una tercera oportunidad, la posición del actor, lo cual resulta improcedente.
Como quedó visto, resulta improcedente por esta vía constitucional plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional frente a actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, que fueron proferidas por autoridades judiciales investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales, así lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-215 de 2022, en la que al efecto sostuvo: “[…] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal. […] 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”.
Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 201817, en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en 17 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201718, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate de mera legalidad, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario. 18 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En las condiciones anotadas y en la medida en que en el presente asunto no se invocó ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que permita de manera excepcional proceder al análisis de la acción constitucional, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito general de relevancia constitucional.
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado por carecer del requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06679-00 Actor: MARIANO DE JESÚS ORTIZ URIBE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de febrero de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.