CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001 23 33 000 2019 00729 01 (3317-2020) Demandante: Fernando Arcesio Urrea Caldas Demandado: Nación (Ministerio de Defensa, Policía Nacional) Temas: Caducidad, contrato realidad AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto el demandante, contra el auto proferido el 23 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se rechazó parcialmente la demanda. 1.

Antecedentes 1. Pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Fernando Arcesio Urrea Caldas formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad del «acto administrativo complejo contenido en el documento s-2019/005356 secsa-asjur 1.10 del 16 de enero de 2019 y complementado por el acto administrativo contenido en la certificación de no conciliación emitida por el Comité de Conciliación y Defensa Jurídica del Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional, agenda 017 del 22 de mayo de 2019, a través de los cuales se dio respuesta negativa a las pretensiones contenidas en el escrito de agotamiento de la vía gubernativa presentado ante la entidad demandada».

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que existió una relación laboral entre las partes; ii) reconocer las prestaciones sociales a que tiene derecho, tales como, cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones y primas, desde el 13 de diciembre de 2004 hasta el 30 de junio de 2017; iii) reconocer una indemnización moratoria por dichos conceptos laborales; iv) condenar a la demandada con la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; v) ordenar el pago de las cotizaciones obrero-patronales al sistema de seguridad social integral por todo el tiempo laborado; vi) ordenar la indemnización por despido injusto; y vii) condenar en costas. 2.

El auto apelado El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto proferido el 23 de octubre de 2019,[1] rechazó el medio de control por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad, respecto del pago de salarios y prestaciones sociales derivados de la relación laboral reclamada; declaró la ineptitud sustantiva de la demanda en relación con la certificación del comité de conciliación; y admitió las pretensiones relacionadas con la reclamación de los aportes pensionales al Sistema de Seguridad Social.

Para tal efecto, se pronunció en estos términos: i) El demandante radicó la reclamación administrativa ante la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional el 31 de diciembre de 2018, con el fin de obtener el reconocimiento de una relación laboral encubierta con dicha entidad y, en consecuencia, el pago de los derechos prestacionales. La demandada negó esta solicitud mediante el Oficio s-2019/005356 secsa-asjur 1.10 del 16 de enero de 2019, el cual fue notificado el 17 de ese mes y año. ii) El 22 de abril de 2019, se presentó conciliación prejudicial ante la Procuraduría, la cual fue declarada fallida, según se observa en la constancia del 5 de junio de 2019. iii) Así las cosas, como el acto administrativo demandado fue notificado el 17 de enero de 2019, el término de caducidad fenecía el 20 de mayo de 2019; sin embargo, teniendo en cuenta la conciliación prejudicial interpuesta el 22 de abril de 2019, esto es, a 28 días de que operara el mencionado fenómeno jurídico, el cual se reanudó el 5 de junio de 2019 una vez se cumplió con el requisito ante la Procuraduría, el demandante tenía hasta el 3 de julio de 2019 para presentar el medio de control de la referencia, circunstancia que solo ocurrió hasta el 2 de agosto de 2019. iv) Por lo anterior, la demanda se encuentra caducada al no haberse interpuesto dentro del término legal, excepto en lo que se refiere al derecho pensional, en consecuencia, se admite el medio de control únicamente respecto de las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de los aportes pensionales. v) Por otro lado, son actos administrativos aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica, y son susceptibles de control judicial cuando ponen fin a una actuación, lo cual no ocurre con la certificación demandada suscrita por el secretario técnico del comité de conciliación y defensa judicial del Ministerio de Defensa, Policía Nacional, la cual simplemente fue aportada a la diligencia de conciliación prejudicial llevada a cabo en la Procuraduría, por lo que no se trata de un acto administrativo complejo. 3.

El recurso de apelación Inconforme con la decisión la parte demandante, a través de apoderado, interpuso recurso de apelación,[2] y lo sustentó así: i) En relación con el término de caducidad, hay una excepción para la presentación de la demanda, pues tratándose de la reclamación de derechos laborales sobre la base de la existencia de un contrato realidad, el medio de control se puede interponer dentro de los tres años de prescripción que la ley establece. ii) Si se llegare a la conclusión de que solo procede su admisión por el aspecto pensional, se llegaría a una decisión contradictoria y antijurídica, que sería el reconocimiento pensional sobre la comprobación de la relación laboral, pero decretándose la «prescripción» de los derechos relacionados con las prestaciones por haber transcurrido más de cuatro meses del término del medio de control. iii) En lo que respecta a la declaratoria de la inepta demanda se retira la nulidad pedida, porque lo fundamental es que se resuelva la existencia del contrato de trabajo realidad.

Así, el acta de conciliación resulta inocua frente a lo señalado principalmente. iv) La providencia cuestionada incurre en vicios de nulidad, pues el a quo al publicar el estado registró otra parte demandada y señaló que se «admite la demanda sin observaciones», sin embargo, el proceso fue admitido parcialmente. La situación fue advertida al revisar el expediente físicamente, de no haber sido así, se hubiere podido ocasionar un perjuicio para el demandante quien no habría impugnado el proveído. 2.

Consideraciones 1. Problema jurídico Se circunscribe a establecer si en el sub judice debió rechazarse parcialmente la demanda porque operó el fenómeno jurídico de la caducidad, a efectos de determinar si se debe revocar o confirmar el auto del 23 de octubre de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control; y ii) solución del caso concreto. 1.

De la caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial.[3] En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello.

Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.[4] Ahora bien, el artículo 164 del cpaca estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar los que a continuación se trascriben, por estar directamente relacionados con el asunto objeto de la controversia: Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. […]. 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales […].

De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.

De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del cpaca, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras, en las siguientes situaciones: a. cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b. cuando se enjuicien actos producto del silencio administrativo. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende, por una sola vez, el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»[5]. 2.

Solución del caso concreto. Análisis del despacho Antes de adoptar la decisión que corresponda, el despacho considera necesario poner de presente los siguientes supuestos fácticos del asunto sub lite: i) El 17 de enero de 2019,[6] el demandante fue notificado del Oficio s- 2019/005356 secsa-asjur 1.10 expedido el 16 de ese mes y año por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, Seccional Valle,[7] mediante el cual se negaron las pretensiones[8] relacionadas con el reconocimiento de una relación laboral encubierta y el consecuente pago de todas las prestaciones e indemnizaciones a las que hubiere lugar. ii) El 22 de abril de 2019, el señor Fernando Arcesio Urrea Caldas presentó ante la Procuraduría la solicitud de conciliación prejudicial de conformidad con el numeral 1 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la cual fue declarada fallida el 5 de junio de 2019,[9] ante la falta de ánimo conciliatorio. iii) El 2 de agosto de 2019,[10] el demandante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. iv) El 23 de octubre de 2019, el a quo rechazó la demanda por caducidad, respecto del pago de salarios y prestaciones sociales derivados de la relación laboral reclamada; declaró la ineptitud sustantiva de la demanda en relación con la certificación del comité de conciliación; y admitió las pretensiones relacionadas con la reclamación de los aportes pensionales al Sistema de Seguridad Social.

Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub lite, el despacho encuentra mérito suficiente para revocar la decisión apelada, por las siguientes razones: i) El despacho advierte que no se pronunciará respecto de la pretensión relacionada con la nulidad del acta de no conciliación elaborada por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Policía Nacional frente a la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la ineptitud sustantiva de la demanda.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el demandante en el recurso de apelación desistió de esta. ii) Ahora bien, en lo referente al error en la publicación del estado por parte del a quo en la que señaló que la demanda se admitía sin observaciones, el despacho se permite indicar que teniendo en cuenta que esta anotación no produjo consecuencias procesales negativas para el demandante, pues este revisó físicamente el expediente, no se hace necesario un pronunciamiento al respecto.

Lo anterior, en consideración a que cualquier vulneración al debido proceso que de tal notificación pudiere derivarse fue precavida con su actuar diligente. iii) En lo que tiene que ver con el término de caducidad, cuando lo que se reclama es la existencia de un contrato realidad, esta Subsección ha precisado lo siguiente:[11] […] en asuntos como el presente donde se encuentran pretensiones exceptuadas del estudio de la caducidad del medio de control, puesto que, en el caso del contrato realidad, está en discusión el derecho pensional, el cual comporta una prestación periódica[12], la decisión de este presupuesto procesal necesariamente debe ser trasladada a la sentencia, para que allí se determine la prosperidad o no de la relación laboral disfrazada a través de un contrato de prestación de servicios y la suerte de todas las súplicas condenatorias invocadas en la demanda.

Lo anterior impide no sólo el rechazo pleno de la demanda o la terminación total del proceso, sino también el trámite parcial de las peticiones de restablecimiento del derecho sin que se haya definido la petición principal de declaratoria en esta clase de litigios, para que, en la última etapa judicial, una vez analizados los elementos de la relación laboral, se estudie, además de la pretensión de los aportes a pensión, que se recuerda goza de la exención del requisito de caducidad, las que sí se encuentran sometidas al término de los 4 meses, esto es, dilucidarse si están o no afectadas por la mencionada figura adjetiva, con su respectiva consecuencia procesal.

En otros términos, el fenómeno jurídico bajo estudio resulta razonable verificarlo en el pronunciamiento de fondo, tal como se predica respecto a la prescripción extintiva, por cuanto el reconocimiento de los emolumentos laborales está atado inescindiblemente a la configuración del contrato realidad[13]. Se reitera, sin examinar esto último no será posible determinar las implicaciones de la presunción de legalidad desvirtuada por la parte demandante. [Negrillas fuera de texto].

Esto, con fundamento en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016,[14] que al respecto señaló: […] se insiste en que el juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, en tanto que aquellos derechos son de aplicación judicial inmediata y evidenciada su vulneración, en aras de su prevalencia sobre el derecho procesal, habrán de adoptarse las medidas jurídicas necesarias para su restablecimiento». [Se resalta]. iv) En este orden de ideas, el despacho advierte que antes de adoptar una decisión sobre la configuración o no del fenómeno jurídico de la caducidad, es necesario que previamente se realice un análisis acerca de si la presunta relación laboral encubierta existió, pues de esta petición principal depende el estudio de las demás reclamaciones y si estas están exentas o no de los fenómenos extintivos del derecho.[15] v) Así las cosas, en el presente asunto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no debió rechazar la pretensión del reconocimiento de la relación laboral desde el momento de la admisión de la demanda, pues como se explicó, de este se desprenden inescindiblemente las demás súplicas y, en consecuencia, su análisis debe ser objeto de pronunciamiento en la sentencia, en la cual se establecerán los derechos que se encuentran afectados o no por este fenómeno jurídico de la caducidad.

En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Revocar parcialmente el auto de 23 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual admitió la presente demanda exclusivamente respecto al reconocimiento de «aportes pensionales adeudados al Sistema Integral de Seguridad Social».

En su lugar, se dispone Segundo. Ordenar al a quo que admita y dé curso a la demanda respecto de las demás pretensiones, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Confirmar en lo demás el proveído impugnado y devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que imparta el trámite de rigor.

Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente mgafs CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 124 a 128. [2] Folio 130 a 133. [3] Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. [4] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.

Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». [5] Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 25 de noviembre de 2009, expediente 05000 12 31 000 2009 00858 01 (37555), M.P. Enrique Gil Botero. [6] Folio 15. [7] Folio 15 a 17. [8] Folio 13 y 14. [9] Folio 29 y 30. [10] Folio 51. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 18 de febrero de 2021, expediente 17001 23 33 000 2017 00439 01 (4635-2017), M.P. William Hernández Gómez.

En el mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 4 de febrero de 2021, expediente 68001 23 33 000 2018 00162 01 (3836-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 10 de julio de 2020, expediente 17001 23 33 000 2017 00463 01 (0172-18). [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 14 de noviembre de 2019, expediente 25000 23 42 000 2013 00035 01 (5155-2016). [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, expediente 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-2015) CE-SUJ2-005-16. [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 10 de julio de 2020, expediente 17001 23 33 000 2017 00463 01 (0172-2018). ----------------------- Radicación: 76001 23 33 000 2019 00729 01 (3317-2020) Demandante: Fernando Arcesio Urrea Caldas