52001233300020190031901 — Consejo de Estado

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.

Naturaleza de la vinculación docente. Nombramiento en interinidad. Órdenes de prestación de servicio. Ley 60 de 1993, proceso de incorporación de docentes. Ley 1437 de 2011. Decisión: Confirma parcialmente la sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 27 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda El señor Carlos Edmundo Guerrero Benavides, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 006529 de 27 de febrero de 2019 y RDP 015449 de 2 de mayo del mismo año, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia.ca Como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia a partir del 22 de abril de 2009, liquidada con el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior al estatus pensional; así mismo, que se actualicen los valores resultantes de acuerdo con el IPC. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=52001233300020190 0319011100103 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda El señor Carlos Edmundo Guerrero Benavides nació el 5 de junio de 1954, cumpliendo 50 años de edad el 5 de junio de 2004; de igual manera, indicó que prestó servicio como docente así: - Nombrado por Decreto 197 de 4 de abril de 1978, laboró como docente departamental en interinidad desde el 27 de marzo de 1978 hasta el 17 de noviembre del mismo año. - A través de la Resolución 22 de 18 de agosto de 1988 fue designado como docente municipal desde el 1 de marzo de 1988 hasta el 30 de junio de 1994. - Con el Decreto 086 de 29 de noviembre de 1994, fue nombrado docente en propiedad de carácter municipal, con vinculación del 1 de abril de 1994 en adelante.

Relató que el 23 de noviembre de 2018 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa con el acto hoy demandado. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, así como el Decreto Reglamentario 196 de 1991, entre otras.

Explicó que la entidad demandada, a pesar de haberse allegado certificaciones y documentos que demuestran el tipo de vinculación docente, negó el derecho pensional al considerar que se trataba de un docente nacional. Estima que la decisión administrativa es contraria a las normas que rigen la pensión gracia y, principalmente, a la sentencia de unificación del Consejo de Estado contentiva de las reglas jurisprudenciales sobre el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1.4.

Contestación de la demanda Admitida la demanda el 8 de junio de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, una vez notificada, presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones; al efecto, sostuvo que el docente no acreditó una vinculación del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, por cuanto el nombramiento ocasionado con el Decreto 197 de 4 de abril de 1978 es del orden Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 nacional; así mismo, que no cumple con los 20 años mínimos de servicio como docente territorial. 1.5.

Sentencia de primera instancia En decisión de 27 de enero de 2023 el Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la prescripción de mesadas y condenó en costas a la parte demandada. Como sustento de lo anterior, luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial que regula la pensión gracia, analizó la prestación del servicio docente por parte del señor Carlos Edmundo Guerrero Benavides, concluyendo que cumplió con los requisitos de edad, tiempo de servicio y buena conducta.

Señaló que las vinculaciones como docente oficial provenían del orden territorial, siendo válidas para el cómputo de la pensión gracia. Aclaró que la labor docente, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicio, entre el 1 de marzo de 1988 y el 30 de junio de 1994, puede ser contabilizada; y que luego de ello, fue nombrado por el municipio de Ipiales, por lo que el desarrollo de la actividad fue siempre de naturaleza territorial, alcanzando el estatus pensional el 6 de septiembre de 2009, fecha en la que cumplió 20 años como docente.

En consideración de lo anterior, indicó que se configuró la prescripción de mesadas causadas con anterioridad al 23 de noviembre de 2015, en la medida que la reclamación administrativa fue radicada el 23 de noviembre de 2018. Finalmente, condenó en costas a la UGPP toda vez que encontró configuradas las causales de los artículos 365 y 366 del CGP en concordancia con el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 1.6.

Recurso de apelación A través de apoderado, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar la decisión de primera instancia, alegando que los tiempos de servicio acreditados en el expediente no resultan válidos para la pensión gracia; al respecto, insistió que la vinculación ocurrida con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 es de carácter nacional, así como la iniciada en 1994, pues los servicios fueron cancelados con dineros del orden nacional y los actos expedidos con acompañamiento del Ministerio de Educación Nacional.

En cuanto a la prestación del servicio por medio de contratos de prestación de servicios, sostuvo que no deben tenerse en cuenta, puesto que no se generó una vinculación directa con la entidad territorial, siendo imposible establecer el régimen prestacional del docente. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Respecto de la condena en costas, realizó un análisis sobre la procedencia de esta figura, llegando a concluir que en el asunto de la referencia no se presenta una situación fáctica o legal que lleve a sancionar a la parte vencida del proceso, por tanto, solicita sea revocada esta medida. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia Con auto de 15 de septiembre de 2023, se admitió el recurso de apelación. A través de apoderada, la UGPP2 presentó escrito de alegatos de conclusión en el que precisó que los tiempos laborados en interinidad y por prestación de servicios no pueden ser tenidos en cuenta por cuanto la educación estatal solamente puede ser prestada mediante nombramiento a través de resolución o decreto, de acuerdo con la planta de personal aprobada por la entidad.

Insistió, que de tenerse en cuenta esos periodos, se debe entender que son del orden nacional y por tanto no computables para efectos de la prestación deprecada. La Procuraduría Tercera delegada ante el Consejo de Estado, allegó concepto3 con el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia; precisó que, en atención a los preceptos legales y jurisprudenciales, el demandante cumplió todos los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, principalmente el haber estado vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y por 20 años, como docente del orden territorial.

El señor actor y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1.

Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto 2 Índice 9 del expediente digital disponible en SAMAI. 3 Índice 10 del expediente digital disponible en SAMAI. 4 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 en el artículo 328 del Código General del Proceso5, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Carlos Edmundo Guerrero Benavides, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedor a tal prestación. 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: 5 «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 «Artículo 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»6 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20187 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».8 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2.

Del docente interino Esta Subsección14 ha señalado que la interinidad, corresponde a otros tipos de vinculación al servicio público, no obstante, no existe una definición expresa de la misma, debiendo entonces entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes vinculados en carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de tal actividad, en razón a la necesidad y urgencia de garantizar la prestación del servicio de educación. En ese orden, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se ha señalado que es procedente tener en cuenta el tiempo docente servido en interinidad o temporal, en la medida que el nombramiento haya sido del orden territorial o nacionalizado; ello, en tanto las exigencias para obtener dicha prestación se reducen a la existencia de una vinculación al servicio docente con antelación al 30 de diciembre de 1980, buena conducta, 50 años de edad y la acreditación de 20 años de servicios, sin que tenga incidencia la modalidad de la vinculación, es decir, sin que sea necesario tener en cuenta la forma en la que fue provisto el empleo de docente, si lo fue en carrera, en provisionalidad o en forma transitoria o interina.

Al respecto, esta Corporación ha sostenido lo siguiente: «[ ] Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.9 En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor Arcos Gómez»10.

(Resalta la Sala).11 En conclusión, quienes desempeñen la labor docente en calidad de educadores territoriales o nacionalizados, aunque hubieran laborado en calidad de interinos tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia siempre que cumplan con la edad de 50 años, el tiempo de servicios de 20 años y acrediten buena conducta.12 2.3.3 Contratos de prestación de servicio docente Sobre la suscripción de órdenes o contratos de prestación de servicio docente, la Corte Constitucional en sentencia C – 555 de 1994, al estudiar la legalidad de los artículos 6 de la Ley 60 y 105 de la Ley 115 de 1994, señaló: «[…] El ejercicio permanente de una función pública, como ocurre con los " docentes temporales ", no sólo se revela en el afán del legislador de regularizar su situación en un término de seis años mediante su incorporación a la planta de personal, sino que, constitucionalmente, exige que sea la ley - que no el contrato - la que determine y regule su régimen, funciones y responsabilidades (CP art. 123).

A lo anterior se agrega que, por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, lo que consulta la eficiencia y la estabilidad propias de la función pública (CP art. 125) Por lo visto, los requerimientos institucionales inmanentes a la función pública no confieren una dilatada libertad al legislador para otorgar a una misma función pública permanente, un tratamiento que se traduzca en condiciones abiertamente dispares 9 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 25000-23-42-000-2012-01275-01 (0951-2014). Sentencia de 30 de julio de 2015. 10 Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 52001-23-33-000-2013-00058-01 (2636-2014). Sentencia de 14 de noviembre de 2015. 11 Relacionado en sentencia del 27 de junio de 2018, radicado 68001-23-33-000-2014-00812-01 (3597-2015). 12 Véase, entre otras, Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 25000 23 42 000 2017 02988 01 (0691–2021). Sentencia de 3 de agosto de 2023. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 en lo que atañe al ingreso y régimen que la gobierna.

Pero, si ello fuera así, la discrecionalidad no podría ejercitarse con menoscabo de la Constitución. El ejercicio de cualquier competencia discrecional que degenere en tratamientos discriminatorios (CP art. 13), frente a sujetos que se encuentren colocados en una misma situación, se torna arbitraria y pierde sustento constitucional. Por estas razones, no puede fundarse en la mera discrecionalidad la diferenciación de supuestos que, descontada ésta, comparten una misma naturaleza y características. 17.

La libre voluntad de los educadores-contratistas, puede alegarse como fundamento de una diferencia predicable de los supuestos enfrentados. Empero, la libertad de acceso al servicio público educativo es común a las dos categorías. Un elemento significativo del tratamiento al cual se sujetan los docentes-temporales, por su propia voluntad, es la ausencia de prestaciones sociales y estabilidad laboral.

Es sabido, sin embargo, que en punto al trabajo los mencionados derechos y garantías son irrenunciables (CP art. 53). De otro lado, el carácter público y permanente del servicio educativo estatal, dentro del cual se insertan los docentes-temporales, no se concilia con su regulación puramente contractual en la que participan los contratistas involucrados en el proceso y las autoridades administrativas, con lo cual se desconoce que las funciones y la responsabilidad de los servidores públicos, se determina en la Constitución, la ley y el reglamento (CP art. 123).

Lo expuesto permite concluir que no es de recibo el criterio diferenciador que intenta encontrar en la voluntad de los docentes-temporales, la causa o motivo razonable de su particular régimen jurídico. 18. Finalmente, puede aducirse que la transitoriedad de la modalidad contractual, la que debe ser eliminada en un plazo de seis años, sirve de fundamento a la disparidad de regímenes jurídicos.

En contra de esta tesis, cabe observar, en primer término, que la previsión de un régimen transitorio de seis años significa, entre otras cosas, que, dentro de ese marco temporal, se le otorga permanencia a la contratación administrativa de docentes. La vocación misma que adquieren los docentes temporales a ser incorporados progresivamente a la planta de personal, les infunde un sentido de permanencia que difícilmente les puede ser negada, pues, de ella depende que la ley cumpla con su designio que no es otro que el de integrarlos en la mencionada planta de personal dentro del indicado lapso, todo lo cual, de paso, demuestra fehacientemente tanto la permanencia de los encargos asignados a aquéllos como la semejanza material de su actividad respecto a la que desempeñan los demás maestros y profesores.

Para el legislador no existe duda sobre el carácter permanente de los docentes- contratistas: "A los docentes vinculados por contrato contemplados en el parágrafo primero del artículo 6º de la ley 60 de 1993 se les seguirá contratando sucesivamente para el período académico siguiente, hasta cuando puedan ser vinculados a la planta de personal docente territorial" (Ley 115 de 1994, art. 105).

En fin, pese a que la transitoriedad se estime como una forma legítima para reducir la desigualdad, dentro de la misión promocional que a este respecto le corresponde realizar al Estado según lo indicado en el inciso segundo (2°) del artículo 13 de la C.P., la inexequibilidad se impone, pues este precepto se refiere a las desigualdades materiales existentes en la sociedad y no aquellas que la misma ley establece, genera y suscita, las cuales se prohíben en la Carta al prescribir: "Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley".

(C.P. Art. 13). A la luz de las consideraciones anteriores, La Corte estima que el cargo de inconstitucionalidad sustentado en la violación del principio de igualdad está llamado a prosperar y así lo declarará. En todo caso, queda entendido que las designaciones de personal de planta, sólo se podrán llevar a cabo con estricta sujeción a las normas constitucionales y legales.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 En vista de la unidad de materia que existe entre las diferentes frases que integran el parágrafo demandado, la declaración de inexequibilidad se extenderá a la integridad de la disposición demandada.» Lo anterior quiere decir que los docentes vinculados por intermedio de contratos y órdenes de prestación de servicio de manera permanente se encontraban en condiciones de desigualdad, principalmente en lo que a prestaciones se refiere, respecto de quienes sí estaban adscritos a la planta de personal docente del ente territorial, razón por la cual, en los términos indicados por la Corte, se llegó a la conclusión de que toda labor docente realizada de manera continua y permanente resulta válida para efectos de tenerla en cuenta en asuntos prestacionales.

En tanto el Consejo de Estado en sentencia de 6 de mayo de 2010 como la Corte Constitucional en sentencia C – 954 de 2000, se han pronunciado en manera similar al precisar lo siguiente: «Tiempo de servicios cumplidos para efectos de la pensión gracia. Argumenta el actor en su alegato de conclusión que en los contratos de prestación de servicios con docentes se presenta la concurrencia de los elementos esenciales de una relación de trabajo, vale decir, actividad personal del trabajador, continuada subordinación respecto de la entidad empleadora y un salario como retribución del servicio.

El artículo 1º de la Ley 91 de 1989, arriba transcrito, dispone que se considera como personal nacional, nacionalizado o territorial a “los docentes vinculados por nombramiento” ya sea del Gobierno nacional o de la entidad territorial y el artículo 15 ibídem exige que la pensión gracia se otorga a los docentes “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos.

No obstante, lo anterior, estima la Sala que como al momento en que el actor empezó a prestar sus servicios como docente no había entrado en vigencia la citada ley, entonces se debe acoger lo dispuesto en la Ley 114 de 1913 que no estableció la forma de vinculación para acceder a la pensión gracia, sino que, consagró tal prestación a los maestros oficiales “que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años”.

Una posición similar adoptó la Corte Constitucional, en sentencia C-954 de 2000 al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2º del literal A) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 "Por la cual se crea el Fondo de Prestaciones del Magisterio", señalando lo siguiente: “(…) si bien las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 se habían encargado de ampliar el marco de aplicación de la pensión gracia, haciéndola extensiva a todos los maestros del sector oficial sin importar la fuente de su vinculación, el hecho de que el reconocimiento de esa prestación quedara supeditado a la exigencia de no recibir otra recompensa de la Nación encontraba un claro fundamento, primero, en el principio de libre configuración legislativa, el cual le permite al Congreso de la República fijar los objetivos generales relacionados con el régimen prestacional de los servidores públicos y, segundo, en la razón o causa que inicialmente inspiró la consagración legal de la gracia: establecer un estímulo o retribución a favor de los maestros del nivel territorial cuyos salarios eran sustancialmente inferiores a los recibidos por los docentes nacionales.

Esta diferencia se originaba en el déficit presupuestal que permanentemente acompañaba a los Departamentos y Municipios ante los bajos ingresos fiscales que percibían, lo cual, por supuesto, les impedía remunerar en forma justa y adecuada la labor desarrollada por los maestros de las escuelas primarias que, por mandato expreso de la Ley 39 de 1903, debían ser nombrados y pagados por las mencionadas entidades territoriales.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 De acuerdo con lo anterior y con el acervo probatorio allegado al expediente, se encuentra que el actor está vinculado a la docencia oficial desde el 18 de noviembre de 1979, según la certificación del Instituto Técnico Industrial “Antonio José Camacho”, vale decir, cumple con el requisito legal del tiempo de servicios (20 años) para tener derecho a la pensión gracia de jubilación. Así lo ha dispuesto la Sala al sostener que “si se desvirtúa el contrato de prestación de servicios, y se acepta la existencia de una verdadera relación laboral es apenas lógico que produzcan plenos efectos, ello es, que el tiempo laborado sea útil para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación”.» Así las cosas, según el conjunto de preceptos y normas aplicables a determinada materia, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la naturaleza en que se ostentó dicha vinculación junto con los demás requisitos de ley aplicables en materia de pensión gracia, y no exactamente la forma de contratación, la cual puede obedecer a una relación legal y reglamentaria, en temporalidad, por contrato de prestación de servicio, entre otros. 2.4.

Actuación administrativa El señor Carlos Edmundo Guerrero Benavides, actuando a través de apoderado, radicó el 26 de octubre de 2018 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que a través de las Resoluciones RDP 006529 de 27 de febrero de 2019 y RDP 015449 de 2 de mayo del mismo año negó la petición, en razón a que consideró que los tiempos de servicio eran del orden nacional. 2.5.

Caso concreto Pasa la Sala a determinar si el demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, principalmente las sentencias de unificación jurisprudencial previamente descritas, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. Debiendo analizarse, además, si los tiempos de servicio en interinidad y a través de órdenes de prestación de servicio resultan válidos y si la naturaleza de dicha labor fue del orden territorial, nacionalizado o nacional, para efectos de ser tenidos en cuenta a fin de obtener el reconocimiento prestacional. 2.5.1.

Del cumplimiento de los requisitos a. Edad Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 la Sala encuentra probado que el demandante nació el 5 de junio de 195413, razón por la cual, el 5 de junio de 2004 cumplió 50 años de edad. b. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; siendo pertinente destacar que, en todo caso, dicho aspecto no fue objeto de reproche por la demandada. c. Tiempo de servicio Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial; requisito este sobre el que gira la controversia en esta instancia: - Vinculación como docente interino desde 1978 (4 meses y 22 días) Al expediente se allegaron copias de los siguientes actos administrativos: - Decreto 197 de 4 de abril de 1978, por medio del cual el gobernador de Nariño, en uso de sus facultades legales, y con acompañamiento del delegado del Ministerio de Educación Nacional, nombró interinamente a Carlos Edmundo Guerrero Benavides como maestro de la escuela rural de varones “José María Hernández” del municipio de Ipiales, en desarrollo de una licencia de 30 días, a partir del 27 de marzo de 1976. - Decreto 447 de 18 de mayo de 1987, expedido por la gobernación de Nariño, por medio del cual el señor Guerrero Benavides fue nombrado en interinidad como docente de la escuela rural integrada de San Juan, Ipiales, por el término de 56 días, a fin de cubrir una licencia de maternidad, a partir del 1 de mayo de 1987. - Decreto 910 de 13 de octubre de 1987, con el cual el gobernador de Nariño nombró al hoy demandante como docente por 56 días por cuenta de una licencia de maternidad, desde el 21 de septiembre de 1987 en el municipio de Ipiales.

De las anteriores novedades, la Secretaría de Educación de Ipiales certificó el 18 de septiembre de 2018, que en efecto el señor Guerrero Benavides mantuvo un vínculo departamental como docente en interinidad por cuenta de licencias otorgadas por los mencionados periodos. De lo descrito previamente, para la Sala es claro que el aquí demandante se desempeñó durante 4 meses como docente en el municipio de Ipiales, departamento de Nariño, desde el 27 de marzo de 1978 por el término de 30 días, 13 Copia del registro civil de nacimiento y de la cedula de ciudadanía visible en expediente digital que se encuentra en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 luego a partir del 1 de mayo de 1987 por 56 días y, finalmente, por 56 días más desde el 21 de septiembre de 1987.

En cuanto a la naturaleza de la vinculación, las designaciones que tuvieron lugar en 1987, se observa que los actos de nombramiento fueron suscritos por la gobernación de Nariño, quien fungió como nominador y que en uso de sus atribuciones legales dispuso las novedades laborales en el sector educativo del ente territorial, dentro de las que se encuentra la vinculación en interinidad del hoy demandante.

De manera que, para la Sala, se trata de una vinculación del orden territorial, pues, los nombramientos se realizaron de manera autónoma por el gobernador del ente en comento, y aun cuando se dispuso con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975, lo cierto es que no se indicó en dichos actos que se tratara de una plaza nacionalizada, como tampoco se dispuso que el pago de recursos se haría con los administrados por el Fondo Educativo Regional –FER-.

Lo anterior encuentra respaldo en lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, y en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, que respecto al personal territorial y nacionalizado ha señalado: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Ahora, únicamente en el Decreto 197 de 1978, se advierte que el delegado del Ministerio de Educación Nacional suscribe el acto de nombramiento, lo cual no quiere decir que la vinculación sea de carácter nacional, sino que se trata de una plaza de carácter nacionalizado, pues, la intervención de aquél tenía como finalidad la certificación de la existencia de disponibilidad presupuestal, circunstancia que ya se ha explicado previamente y que se ajusta a los términos del procedimiento señalado en la referida norma (Ley 43 de 1975); pues, nótese que no se señaló que la plaza fuera nacional o que los recursos provenían de la Nación. Todo lo anterior, permite concluir que, para el período que aquí se analiza, el docente ostentó una vinculación de naturaleza nacionalizada durante el periodo de 30 días a partir del 27 de marzo de 1978, y de naturaleza territorial por los tiempos prestados en el año 1987, todo ello para un tiempo total de servicio de 142 días, es decir, 4 meses y 22 días, el cual resulta válido para el cómputo de la pensión gracia. En razón de lo anterior, contrario a lo sostenido por la entidad recurrente, el tiempo Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 de servicio prestado por el demandante antes de 1980, no es del orden nacional, sino como se mencionó, fue del orden nacionalizado en el año 1978; y con posterioridad –1987-, como docente territorial. - Periodos laborados a través de órdenes de prestación de servicio desde el 1° de marzo de 1988 y el 30 de junio de 1994 (4 años, 2 meses y 3 días) La Sala previo a analizar el material probatorio aportado con el cual se pretende demostrar un tiempo servido a través de contratos de prestación de servicios, estima necesario señalar que, no tiene vocación de prosperidad el argumento de la entidad apelante en orden a que no es posible computar para efectos de reconocimiento de pensión gracia, la labor desempeñada con ocasión de los mentados contratos, pues, por el contrario esta Corporación ha considerado válido este tipo de vinculación docente, siempre y cuando se cumpla con la condición de ser al servicio de entidades territoriales o nacionalizadas14 sin que resulte necesaria la existencia de una declaración de existencia de relación laboral.

Aclarado lo anterior, pasa a revisar lo pertinente: A través de certificación suscrita el 17 de agosto de 201815, la alcaldía de Ipiales, Nariño, indicó que en el caso del señor Guerrero Benavides se suscribieron las siguientes órdenes de prestación del servicio con el municipio: 14 Ver entre otras sentencias del: 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23-33-000-2014-1000-01 (0823-2017);15 de julio de 2010.

Rad. 25000 23 25 000 2007 91356 01 (1465-2009); 10 de marzo de 2016, radicado 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); del 19 de febrero de 2018, Rad: 25000234200020150003201 (2300–2017); 11 de marzo de 2001, radicado 52001-23-33-000-2016- 00499-01(2298-2019); 19 de julio de 2018, radicado 17001-23-33-000-2013-00457-01 (3598-2014). 15 Documento disponible en el folio 46 del archivo 001 del proceso digital disponible en SAMAI.

De lo descrito previamente, para la Sala es claro que el señor Carlos Edmundo 16 Documentos disponibles en los folios 7 a 26 del archivo 018 del proceso digital disponible en SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Guerrero Benavides se desempeñó como docente en el municipio de Ipiales, departamento de Nariño entre el 1 de marzo de 1988 y el 30 de junio de 1994; en este punto, vale la pena poner de presente que las diferentes ordenes de prestación de servicio tienen como duración el calendario escolar de los años en mención, teniendo como interrupciones temporadas de vacaciones escolares, por lo que es viable entender que la prestación del servicio corresponde a un año académico y así deberá ser reconocido.

En punto a la naturaleza de la vinculación, se reitera que los contratos fueron suscritos por el alcalde municipal, quien obraba en condición de nominador, sin que existiera una orden por parte de la Nación para realizar dicha contratación; de manera que esta Colegiatura estima que se trató de un vínculo territorial, sin que la parte demandada haya desvirtuado ello y menos aún existe en el plenario prueba alguna que permita inferir que por el contrario, se tratara de un docente del orden nacional.

Ahora, la entidad no discute la ejecución de la prestación del servicio durante dicho lapso, sino que lo que argumenta es que no es posible valorarlo para efectos de reconocimiento de pensión gracia, en razón a que se trató de una vinculación mediante contrato de prestación de servicios. Al respecto, como se explicó inicialmente, si bien el servicio docente no fue por intermedio de un nombramiento sino a través de una orden de prestación de servicio, ello no impide que ese tiempo de ejercicio en la enseñanza municipal sea tenido en cuenta para el cómputo de la pensión gracia, en la medida en que para acceder a la mencionada prestación no importa la fuente de la vinculación, sino la naturaleza jurídica del vínculo, es decir, nacionalizada o territorial.

Desde Hasta Total 01/marzo/1988 30/junio/1988 4 meses 01/septiembre/1988 30/junio/1989 9 meses y 29 días 01/noviembre/1989 31/diciembre/1989 2 meses 1 día 01/enero/1990 31/diciembre/1990 1 año 01/enero/1991 31/diciembre/1991 1 año 15/abril/1992 31/diciembre/1992 8 meses y 16 días 01/septiembre/1993 30/junio/1994 9 meses y 29 días TOTAL 4 años 10 meses y 15 días En línea de lo anterior, esta Sala considera que los tiempos de labor docente que prestó el señor Guerrero Benavides a través de órdenes de prestación de servicios, entre el 1° de marzo de 1988 y el 30 de junio de 1994, es decir, 6 años y 4 meses, es de naturaleza territorial y por tanto resulta válido para obtener la pensión gracia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 - Vinculación desde el 1° de octubre de 1994 y hasta por lo menos el 18 de septiembre de 2018 (23 años, 11 meses y 18 días) En el expediente reposa copia del Decreto 083 de 23 de noviembre de 199417, por medio del cual el alcalde municipal de Ipiales, en uso de sus atribuciones legales, y en atención al artículo 6 de la Ley 60 de 1993, así como el Decreto 2277 de 1979, el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y al Decreto 1706 de 1989, nombró al señor Carlos Edmundo Guerrero Benavides como docente en la escuela integrada San Juan del municipio; lo anterior con efectos fiscales a 1° de octubre de dicha anualidad.18 Ahora bien, el FOMAG – Secretaría de Educación de Ipiales certificó19 que Carlos Edmundo Guerrero Benavides se encontraba, para el 18 de septiembre de 2018, fecha de expedición del certificado, vinculado como docente en el Centro Educativo Guacán de Ipiales, a donde fue trasladado por Decreto 0815 de 25 de agosto de 200320.

Pues bien, analizado el material probatorio en mención, advierte la Sala que el docente fue incorporado a la planta de cargos del municipio de Ipiales, en razón a que con anterioridad había venido laborando mediante contrato de prestación de servicios; para el efecto, en el acto en cita se invocó lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 6 de la mentada Ley 60 de 1993, disposición que facultaba la incorporación de los docentes que venía ejecutando sus laborares mediante contrato de prestación de servicios antes del 30 de junio de 1994, supuesto este último que se dio en el caso del actor.

Cabe mencionar que el referido parágrafo 1, fue declarado inexequible mediante sentencia C-555 de 6 de diciembre de 1994 por la Corte Constitucional, esto es, después de que se expidió el acto de incorporación del señor Guerrero Benavides, acto este último que en todo caso goza de presunción de legalidad, pues no ha sido cuestionado. Así entonces, se tiene que la incorporación del docente a la planta de cargos del municipio no implicó la modificación o mutación de la naturaleza del vínculo que traía en virtud de las órdenes de prestación de servicio; de manera que, el señor Carlos Guerrero Benavides mantuvo una designación del orden territorial desde el 1° de octubre de 1994 y hasta por lo menos el 18 de septiembre de 2018, es decir, por un tiempo total de 23 años, 11 meses y 18 días. 17 Documento disponible en los folios 29 a 31 del archivo 018 del proceso digital disponible en SAMAI. 18 A través del Decreto 086 de 29 de noviembre de 1994, se aclaró que los docentes vinculados en el municipio por Decreto 083 de 1994, lo harían mediante incorporación. 19 Copia de la certificación visible a folios 49 a 52 del archivo 001 del proceso digital disponible en SAMAI. 20 Documento disponible en los folios 37 y 3 del archivo 018 del proceso digital disponible en SAMAI.

Ahora bien, teniendo en cuenta que en la primera instancia el Tribunal Administrativo de Nariño determinó como fecha de configuración del estatus pensional el 6 de septiembre de 2009, lo que difiere a lo señalado por esta Sala -24 de junio de 2009-, correspondería modificar la sentencia, no obstante, ello haría más gravosa la situación del apelante único - UGPP-.

En todo caso, los efectos fiscales de la prestación serán a partir de 26 de octubre de 2015 en adelante, por haber operado el fenómeno de la prescripción, como lo dispuso el tribunal; pues, siendo exigible el derecho a partir del 24 de junio de 2009 el actor tenía hasta el 24 de junio de 2012 para presentar reclamación administrativa, so pena de que operara la prescripción de mesadas; sin embargo, ello lo hizo hasta el 26 de octubre de 2018, y la demanda la radicó el 17 de junio de 2019; de manera que, se encuentran prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 26 de octubre de 2015. 2.6.

De la condena en costas de primera instancia Finalmente, la entidad demandada eleva su inconformidad también frente a la condena en costas, para lo cual esta última sostuvo que no estaba acreditada la causación de las mismas, en la medida que no se demostraron los gastos en que incurrieron las partes para su defensa. Al respecto, es importante señalar que esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso comprendía todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los indispensables para traslado de testigos y la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.

Tras la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», para quien resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 Sin embargo, esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo al concluir que no era necesario evaluar la conducta de las partes –temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365.

No obstante, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, recientemente fue modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de precisar que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Lo anterior, permite hacer extensiva dicha interpretación para efectos de analizar si en el asunto de la referencia puede considerarse que se presentó la defensa de la entidad con carencia manifiesta de fundamento legal.

Con base en lo expuesto, se observa que en el presente caso el a quo no efectuó dicho estudio, por tanto, esta Sala considera que deberá revocarse la decisión de condenar en costas a la parte demandante, pues no se sustentó debidamente y, además, no se ajusta a la modificación que introdujo la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, tal como se expuso. 2.7.

Decisión En razón de lo anterior, se dispondrá revocar la condena en costas impuesta a la parte demandada por el tribunal en primera instancia; y en lo demás se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones. 2.8. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00319 01 (3022–2023) Demandante: Carlos Edmundo Guerrero Benavides www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 3.

FALLA PRIMERO. REVOCAR el numeral sexto de la sentencia de 27 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que condenó en costas al demandado.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia 27 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en esta sentencia.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

CUARTO. Se reconoce personería al abogado Edgar José Polanco Pereira como apoderado de la UGPP, de acuerdo con el poder allegado vía correo electrónico y que se encuentra visible en el índice 13 del expediente digital disponible en SAMAI.

QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/