CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación: 11001-03-15-000-2021-07483-00 Accionante: Diana Lorena Vélez Taborda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / CARGA ARGUMENTATIVA - TERCERA INSTANCIA – La parte demandante pretende reabrir el debate jurídico por no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.

Surtido el trámite de ley, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por la señora Diana Lorena Vélez Taborda y otros contra el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad. I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1.- El 3 de noviembre de 2021, Diana Lorena Vélez Taborda, Sandra Patricia Gutiérrez Cardona, Ana María Álvarez Acevedo, Fredy Ruiz Correa, Leidy Marllory Echavarría Fernández, Diana Lorena Vélez Tabora y Gladis de María Ortiz Sanmartin presentaron acción de tutela en procura de obtener la salvaguarda de su derecho constitucional fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, al proferir el fallo de 14 de mayo de 2021, dentro del proceso de nulidad electoral (rad. 05001-33-33-006-2020-00050-03) que promovió el municipio de Venecia – Antioquia en su contra. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente: <<1.

Se nos tutele el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. 2. Como consecuencia de lo anterior, que se deje sin efectos la decisión del 14 de mayo de 2021 dictada por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso radicado bajo el número 05001 33 33 006 2020 00050 y, en su lugar, se ordene proferir un nuevo fallo>>. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada con base en el artículo 86 Superior, de las pruebas allegadas y de lo expuesto por los accionantes se tiene que: 3.1.- Mediante Decreto 100-17-079 del 30 de diciembre de 2019, expedido por el alcalde municipal de Venecia, fueron nombrados en provisionalidad los ahora accionantes.

No obstante, el 14 de febrero de 2020, el nuevo alcalde del municipio de Venecia, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, presentó demanda contra de los nombramientos de Sandra Patricia Gutiérrez Cardona, Laura Victoria Mejía Duque, Ana María Álvarez Acevedo, Fredy Ruiz Correa, Leidy Marllory Echavarría Fernández, Diana Lorena Vélez Tabora y Gladis de María Ortiz Sanmartín, con el fin de que se declarara la nulidad del Decreto 100-17-079 de 30 de diciembre de 2019. 3.2.- El asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, despacho que, mediante fallo de 2 de marzo de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que: i) la provisión de los cargos no se fundó en las necesidades del servicio, pues el nombramiento se efectuó cuando faltaban 2 días para culminar el periodo constitucional del alcalde; ii) no se contó con el certificado de disponibilidad presupuestal CDP, que asegurara los recursos con los cuales se cubriría el aumento de la planta de personal, diferente del certificado de viabilidad presupuestal; iii) la ausencia del CDP, contrario a lo afirmado por el apoderado de los demandados, invalida el nombramiento efectuado; y, iv) el principio de confianza legítima, en éste específico evento, debe ceder ante el interés general de protección del gasto público. 3.3.- Inconforme con dicha decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación. El asunto le correspondió en segunda instancia al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, autoridad judicial que a través de fallo de 14 de mayo de 2021 confirmó la decisión al A quo, al estimar que, i) el Decreto 100-17-079 de 2019 no hace ninguna alusión a los certificados de disponibilidad presupuestal, como tampoco a los registros presupuestales que garantizaran la existencia de recursos para los gastos del personal nombrado, ii) que en virtud del artículo 122 de la Constitución Política, para proveer los empleos públicos se requiere no solo que estén contemplados en la respectiva planta de cargos, sino también que estén previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente, en tanto que, tratándose de actos administrativos que afecten disponibilidades presupuestales, un requisito para su perfeccionamiento es que se obtenga un certificado de disponibilidad presupuestal y que posteriormente se haga el registro presupuestal; y, iii) el Decreto demandado omitió dar cumplimiento al procedimiento establecido para la provisión de los cargos, esto es, comunicar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la existencia de las vacantes definitivas, y dar aplicación al derecho preferencial del encargo con funcionarios de carrera dentro de la planta de cargos de la entidad. 4.- Como fundamento de derecho de las pretensiones, la parte actora advirtió que la autoridad accionada en el fallo de 14 de mayo de 2021 incurrió en: i) defecto fáctico por la errónea valoración del certificado de viabilidad presupuestal, ii) defecto sustantivo al desconocer el principio de anualidad del presupuesto previsto en el artículo 14 del Decreto 111 de 1996, iii) desconocimiento del precedente judicial al apartarse de la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha señalado que la ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal no genera la nulidad de los actos administrativos, iv) defecto orgánico al pronunciarse sobre un asunto que no fue abordado en el fallo de primera instancia ni en el recurso de apelación, esto es, la supuesta omisión por parte de la administración municipal de informar a la Comisión Nacional del Servicio Civil sobre las vacantes y, v) “nos llevaron a la posición de defender un procedimiento administrativo en el que no debíamos tener injerencia, sorprendiendo nuestra buena fe”. 4.1- Respecto del defecto fáctico, aducen que se omitió valorar que para la expedición del Decreto demandado la administración municipal contó con un certificado de viabilidad presupuestal, que, si bien cuenta con esa denominación, su finalidad fue garantizar la existencia de apropiación suficiente para atender los gastos que emanaban sus nombramientos durante la vigencia fiscal 2019, esto es, dentro del año en que se expidió el decreto, de conformidad con el principio de anualidad. 4.1.1.- En virtud de ello, a su sentir, es claro que ni el juez de primera instancia ni la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia valoraron de manera adecuada el material probatorio, pues, por un lado, el juzgado desconoció que el certificado de viabilidad presupuestal se expidió para la provisión de sus empleos y que verdaderamente tenía la naturaleza de un certificado de disponibilidad presupuestal, que garantizaba la apropiación de recursos para la vigencia en la que los nombraron, esto es, 2019 y, por otro lado, que el certificado sí da cuenta que la administración municipal garantizó la apropiación de recursos para la vigencia en la que los nombraron, independientemente de que hayan faltado dos días para terminarla. 4.2.- Frente al Defecto orgánico, señalaron que uno de los reproches que hizo el municipio de Venecia en la demanda de nulidad electoral, fue que previo a proveer los empleos, la administración no había informado a la Comisión Nacional del Servicio Civil de la existencia de las vacantes, no obstante, adujeron que ese asunto no fue objeto de pronunciamiento en el fallo de primera instancia ni en el recurso de apelación, por lo que el tribunal accionado al pronunciarse sobre esto extralimitó su competencia como juez de segunda instancia. 4.3.- En lo concerniente con el desconocimiento del precedente judicial, manifestaron que la autoridad judicial accionada desconoció y se alejó sin mayor justificación del precedente del Consejo de Estado, específicamente, de las sentencia del 25 de junio de 2012, radicado 13001-23-31-000-2005-00106-01 y de 19 de enero de 2017, radicado 25000-23-24-000-2007-00203-02, las cuales, considera que establecen que la ausencia del certificado de disponibilidad no supone una causal de nulidad de los actos administrativos ni de los contratos estatales, pues la expedición de este constituye un requisito adjetivo y no uno de formación, ni de validez de estos, por lo que no es dable para la jurisdicción contencioso administrativa declarar la nulidad de un acto o contrato por la sola ausencia de dicho certificado.

B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 5.- El despacho sustanciador, por auto de 10 de noviembre del año en curso, dispuso admitir la acción de tutela y notificar a la autoridad judicial demandada. Además, vinculó al municipio de Venecia – Antioquia y a la señora Laura Victoria Mejía Duque como terceros con interés en las resultas del proceso, “para que se pronunciaran en relación con los hechos contenidos en la solicitud de amparo y ejercieran los derechos de contradicción y defensa”. 5.1.- Igualmente, allí se requirió al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín para que remitiera, en calidad de préstamo, el expediente identificado con el radicado 05001-33-33-006-2020-00050-00.

(i) Laura Victoria Mejía Duque 6.- Indicó que “me doy por notificada del proceso: NOTIFICACIÓN No.118541. Por mi parte yo no deseo continuar con el proceso de la tutela, y deseo si es posible que el proceso finalice para todo lo que tenga que ver conmigo”. (ii) municipio de Venecia 7.- Manifestó que el descontento de la parte actora se ciñe con la valoración dada al certificado de viabilidad presupuestal, no obstante, adujo que ese no fue el único reparo que encontró el tribunal accionado para declarar la nulidad de los nombramientos en segunda instancia, por lo que los accionantes pretenden distorsionar el sentido mismo de lo decidido. 7.1.- Agregó que dentro del proceso se surtió un debate jurídico y probatorio, a través del cual fue posible validar la ilegalidad del acto demandado y los motivos por los cuales se debía retirar del ordenamiento, por lo que no es posible tomar como válidas las inconformidades de los vencidos dentro del juicio. 7.2.- Por otra parte, adujo que, frente al argumento esgrimido respecto del defecto orgánico, es decir, el tema que los actores dicen que no fue estudiado en primera instancia ni puesto en consideración en el recurso de apelación, estima que era un asunto necesario de estudiar, pues está ligado con el tema principal del caso, el cual era la forma de proveer empleos en la administración pública. 7.3.- Por último, respecto de la afirmación de los accionantes relacionada con que “nos llevaron a la posición de defender un procedimiento administrativo en el que no debíamos tener injerencia, sorprendiendo nuestra buena fe”, indicó que no es un defecto y, que al ser ellos los particulares beneficiados con el Decreto cuestionado y por ende afectados por su nulidad, debían ser convocados a litis, pues de no haberse hecho eso, sí hubiera existido vulneración del debido proceso.

(iii) Remisión del expediente digital del proceso de nulidad electoral. 8.- El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín se sirvió allegar al presente trámite el expediente digital radicado con el número 05001-33-33-006-2020-00050-00, contentivo del proceso del proceso de nulidad electoral promovido por municipio de Venecia contra Sandra Patricia Gutiérrez Cardona, Laura Victoria Mejía Duque, Ana María Álvarez Acevedo, Fredy Ruiz Correa, Leidy Marllory Echavarría Fernández, Diana Lorena Vélez Tabora y Gladis de María Ortiz Sanmartín. II.

C O N S I D E R A C I O N E S C. De la acción de tutela contra providencias judiciales 9.- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 9.1.- Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia del mecanismo de amparo constitucional contra providencias judiciales y reiteró que dicha acción es apenas un instrumento de carácter residual y subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, tal y como lo señala el artículo 86 Superior. 9.2.- Así entonces, esta Corporación no ha vacilado en reiterar que los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son los siguientes: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de inmediatez. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, - Que no se trate de sentencias de tutela. 9.3.- Ahora bien, interesa destacar que la relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional. En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 9.4.- Lo anterior, comoquiera que con dicho requisito se persiguen al menos tres finalidades: (i) preservar los principios de autonomía e independencia judicial de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, en ese sentido, evitar que la acción de tutela se utilice para debatir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio del recurso de amparo a cuestiones con clara y marcada relevancia desde la óptica constitucional por afectar derechos fundamentales; e (iii) impedir que la interposición de la acción de tutela se transmute en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de las autoridades jurisdiccionales. 9.5.- A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha decantado la jurisprudencia constitucional a partir de la Sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen relación a los denominados defectos materiales, identificados y definidos como las fuentes de vulneración de derechos fundamentales: (i) orgánico;

(ii) sustantivo; (iii) procedimental; (iv) fáctico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 9.6.- En resumidas cuentas, los criterios generales y específicos de procedencia suponen pautas metodológicas que limitan la competencia del juez constitucional al abordar el escrutinio de una acción de tutela promovida en contra de una providencia judicial.

Tanto unos como otros confluyen en el propósito de realizar el mandato de efectividad de los derechos fundamentales en un escenario de respeto por el valor de la cosa juzgada, la garantía de seguridad jurídica y los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial. De ahí que la autoridad judicial a cargo de esta labor carezca de competencia para reemplazar al juez de la causa en la interpretación del derecho legislado o en la evaluación detenida de las pruebas del caso o para imponer su criterio en debates de orden legal que corresponden a otras autoridades judiciales, ya que su rol “se reduce a asegurar de manera residual y excepcional la protección de los derechos fundamentales en los trámites judiciales”. 9.7.- De cuanto hasta ahora ha sido reseñado, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser adecuadamente formulados por el interesado.

D. Análisis del caso concreto 10.- En los términos precedentes, esta Sala se ocupará, en lo que sigue, de verificar si las circunstancias que se alegan en la presente causa acreditan los requisitos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, particularmente, si cumple el requisito de relevancia constitucional. Solo en el evento de acreditarse, pasará a abordar el estudio de los demás criterios con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad en el fallo de 14 de mayo de 2021, incurrió en los yerros o vicios alegados por la parte accionante y si se justifica la adopción de medidas de protección del derecho fundamental invocado.

E. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 11.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional es necesario entrar a examinar dos elementos, a saber: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor frente a los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela, de cara a la definición que ha adoptado el juez, encargado por mandato constitucional de definir el derecho, bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.

En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien con la determinación contenida en la sentencia no se ve favorecido, pues sin lugar a dudas de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial. 12.- Revisados y valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el medio de control de nulidad electoral, las pruebas arrimadas por los extremos procesales y el contenido en sí mismo considerado de la sentencia proferida en segunda instancia, no encuentra esta Sala que el Tribunal Administrativo de Antioquia haya transgredido la prerrogativa superior aducida por la parte actora, así como tampoco que hubiere incurrido en ninguno de los defectos específicos que se le atribuyen.

Ciertamente, una revisión de los planteamientos expuestos en la demanda de tutela permite advertir, no solo la falta de suficiencia en cuanto a su carga argumentativa, sino también que su propósito es convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar de acuerdo con la decisión de acceder las pretensiones de la demanda y con ello declarar la nulidad del Decreto 100-17-079 del 30 de diciembre de 2019. 13.- En primer lugar, se advierte que la actora afirmó que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto sustantivo al desconocer el principio de anualidad del presupuesto previsto en el artículo 14 del Decreto 111 de 1996; no obstante, no explicó clara ni suficientemente cómo la autoridad judicial, en su fallo de segunda instancia, desbordó el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen para administrar justicia, erró en su proceso de interpretación y aplicación del derecho, o se contradijo entre los fundamentos y la determinación que finalmente adoptó. 13.1.- De hecho, los tutelantes no determinan en su escrito en qué consiste la inaplicabilidad o impertinencia del proceder metodológico de la autoridad judicial accionada o su falta de conexidad material con los principales presupuestos fácticos que delimitaban el asunto; así como tampoco señalaron, como era su deber, la norma jurídica o interpretación abiertamente errada que fue aplicada por el juez para atender la problemática y que se tornaba incompatible con la definición judicial del asunto, pues únicamente se ciñeron a indicar el marco jurídico que a su parecer se desconoció, sin explicación adicional alguna. 13.2.- Así mismo, expusieron que “nos llevaron a la posición de defender un procedimiento administrativo en el que no debíamos tener injerencia, sorprendiendo nuestra buena fe”, no obstante, se limitaron a enunciar un supuesto “yerro” contenido en el fallo acusado, haciendo aproximaciones generales sin sustentar debidamente las razones por las cuales aquello se produce, por lo que a todas luces carece por completo de carga argumentativa. 13.3.- Esto significa que la promotora del recurso de amparo no cumplió con el deber de indicar con rigor demostrativo el yerro los vicios que, en su criterio, se produjo en la sentencia que reprocha, pues aun cuando invocó la existencia de una deficiencia de tipo sustantivo, en ninguno de sus argumentos logró identificar los escenarios genéricos de configuración perfilados por la Corte Constitucional para habilitar la intervención excepcional del juez de tutela, limitándose a declarar la transgresión de su derecho al debido proceso, sin justificar en debida forma las razones por las cuales aquello se da. 13.4.- Recuérdese que, por oposición al principio de informalidad que caracteriza a la acción de tutela, cuando esta se formula contra providencias judiciales, es necesario que quien reclama la protección iusfundamental no solo señale los derechos que estima afectados, sino que identifique con preciso nivel de detalle en qué consiste la violación que le atribuye al pronunciamiento judicial y demuestre de qué forma aquel se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al ordenamiento jurídico, no por la materialidad de la decisión y sus implicaciones, sino por las razones y fundamentos que la sustentan, aspecto sobre el que gravita la relevancia constitucional.

De no ser así, toda providencia judicial que desestima una solicitud o accede a las pretensiones, esto es, por sus consecuencias, sería transgresora de los derechos fundamentales de la parte vencida, asunto que, sin duda alguna, cuestionaría los cimientos del pacto político y social en que se soporta la existencia del Estado, y con este, el establecimiento de autoridades que detentan el poder público bajo las diferentes manifestaciones requeridas para la realización de sus fines, entre ellos, el de la solución de los conflictos y la efectividad de los derechos. 13.5.- De ahí que se diga, y en esta oportunidad se reafirma, que la tutela contra providencias judiciales, si bien se presenta como expresión del poder realizador de valores tales como la convivencia pacífica, la seguridad de las relaciones y los derechos del conglomerado, entre otros, solo puede ser evaluada por el juez constitucional en aquellos eventos en que se logre establecer, a partir de una carga argumentativa seria, coherente y razonada de parte de quien la emplea, que una determinada actuación del juzgador es manifiestamente contraria al orden jurídico y, a su vez, violatoria de derechos fundamentales, en especial, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia, que son los ejes medulares sobre los que, tratándose de acciones de tutela contra sentencias judiciales, se proyecta el análisis y la decisión del juez constitucional.

Exigencia adicional que resulta razonable, pues sin buscar imprimir a la acción de tutela formalidades que la desnaturalicen, se requiere que su promotor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la efectiva protección de sus derechos. 13.6.- Para el caso concreto, a no dudarlo, la parte actora no se sirvió estructurar ni caracterizar en debida forma los cargos que imputó como defectos a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, labor que esta Corporación tampoco puede acometer de forma supletiva, teniendo en cuenta que, como ya se mencionó, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la especial carga de contar con una argumentación coherente y suficiente recae en quien solicita el amparo constitucional y no en quien lo decide, en tanto están de por medio los principios de los que se desprende el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica, la garantía de la independencia, la autonomía de los jueces e, incluso, también los derechos de la parte contradictora que resultó favorecida con la decisión adoptada. 14.- De otras parte, en relación con el defecto fáctico y el desconocimiento del precedente judicial alegado, se advierte que la parte actora pretende una tercera instancia. Lo anterior se puede corroborar al revisar el recurso de apelación promovido contra el fallo de 2 de marzo de 2021, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín y los argumentos expuestos en la demanda de tutela, pues, en los dos escritos plantean una errada valoración del certificado de viabilidad presupuestal, además, que hubo un desconocimiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente de los fallos de 25 de junio de 2012, radicado 13001-23-31-000-2005-00106-01 y de 19 de enero de 2017, radicado 25000-23-24-000-2007-00203-02, los cuales señalan que la ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal no genera nulidad. 14.1.- Así, en el recurso de apelación formulado en el proceso de nulidad electoral, la parte demandada -hoy accionante en el asunto de la referencia- planteó las mismas inconformidades.

Al respecto, señaló: <<… LA SUPUESTA AUSENCIA DEL CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL NO GENERA LA NULIDAD DEL DECRETO NO. 100-17-079 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2019. El juzgado también censura que supuestamente el Municipio de Venecia no contó con el certificado de disponibilidad presupuestal que garantizara la existencia de apropiación suficiente para atender los gastos salariales y prestacionales de las personas nombradas y que dichos empleos tampoco fueron incluidos en el presupuesto para la vigencia 2020.

Textualmente señala el fallo… Frente a este punto debe aclararse que previo a la expedición del Decreto 100-17-079 del 30 de diciembre de 2019, el Alcalde de Venecia expidió un documento denominado “certificado de viabilidad presupuestal” para cada empleo a nombrar, el cual consta en la hoja de vida de cada uno de los nombrados que obra en el expediente.

Pues bien, este certificado a pesar de que en el título se denomina como de viabilidad, lo cierto es que naturaleza y su contenido corresponden a un certificado de disponibilidad presupuestal. Así, cada certificado se corresponde con lo previsto en el artículo 712 del Estatuto Orgánico de Presupuesto en cuanto al certificado de disponibilidad presupuestal.

No obstante lo anterior, el juzgado desconoció el contenido de este certificado, que se reitera, más allá de la denominación que tiene de “certificado de viabilidad presupuestal”, realmente su contenido corresponde a la de un certificado de disponibilidad presupuestal, pues su finalidad fue garantizar la existencia de apropiación suficiente para atender los gastos salariales y prestacionales de las personas nombradas.

Así, el juzgado de manera errada asumió que documento “constituía un presupuesto para los estudios realizados por la ESAP en el año 2013, pero no la provisión de los mismos”, sin embargo, no observó que el documento hace mención precisa a la vigencia fiscal 2019. Por otro lado, debe precisarse que si bien el acto demandado se expidió dos días antes de finalizar 2019, lo cierto es que con el certificado solo era dable garantizar la existencia de la apropiación suficiente para la referida vigencia, esto es, 2019, en virtud del principio de anualidad del presupuesto previsto en el artículo 14 del Decreto 111 de 1996, pues garantizar apropiaciones que superen la vigencia fiscal, supondría una transgresión a este principio.

En suma, contrario a lo señalado por el juzgado en el fallo, es evidente que la administración municipal sí contó con que garantizara la existencia de apropiación suficiente para atender los gastos salariales y prestacionales de las personas nombradas para la vigencia fiscal en la que se hicieron los nombramientos, esto es, 2019. Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara que no se contó con los referidos certificados, lo cierto es que la ausencia de estos no tiene la vocación suficiente para generar per se la nulidad del Decreto No. 100-17-079 del 30 de diciembre de 2019, pues este trámite constituye un elemento adjetivo del acto de nombramiento y no un elemento de formación de este.

Frente a este asunto, la Sección Segunda del Consejo de Estado (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 25 de junio de 2012, rad. 13001-23-31-000-2005-00106-01), en un proceso en el cual se demandó la nulidad del acto de supresión de unos empleos por la ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal para cubrir el pago de las indemnizaciones, señaló… Sosteniendo el mismo criterio, en sentencia del 19 de enero de 2017, la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló… Como se puede ver, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara al señalar que la ausencia del certificado de disponibilidad no supone una causal de nulidad de los actos administrativos ni de los contratos estatales, pues la expedición de este constituye un requisito adjetivo y no un requisito de formación, ni de validez de estos.

Así, no es dable para la jurisdicción contencioso administrativa declarar la nulidad de un acto o contrato por la sola ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal…>>. 14.2.- Dichos reproches fueron resueltos por la autoridad accionada, en el fallo de 14 de mayo de 2021. Por tal motivo, por interesar a esta causa, la Sala traerá a colación el análisis efectuado en la providencia censurada: <<… En disenso con lo anterior, el apoderado judicial de los demandados, en su recurso de apelación, argumentó que: (1) en las consideraciones del Decreto 100-17-079 sí quedó establecida la necesidad de proveer los empleos, la cual había sido objeto de análisis desde mucho antes de su expedición y, el Alcalde no tenía obligación legal alguna de expresar en el mismo las razones de urgencia;

(2) previo a la expedición del acto demandado, el Alcalde de Venecia expidió un documento denominado “certificado de viabilidad presupuestal” que hizo las veces de “certificado de disponibilidad presupuestal”, y aceptando en gracia de discusión la ausencia del certificado de disponibilidad presupuestal, ello no tiene la vocación suficiente para generar per se la nulidad del Decreto N° 100-17-079, pues este trámite constituye un elemento adjetivo del acto de nombramiento y no un elemento de formación de éste, tal como lo ha concebido la jurisprudencia de las Secciones Segunda y Tercera del Consejo de Estado; y (3) no existe norma alguna que establezca una metodología específica para agotar la posibilidad de efectuar los nombramientos en encargo y tampoco que obligue a las entidades a tener una reglamentación interna que adopte dicho procedimiento.

La Sala comenzará con el análisis de los argumentos de disenso que se agrupan en el numeral segundo… Tal como fue abordado anteriormente, el artículo 345 de la Constitución Política consagra el principio de la legalidad del gasto público, el cual encuentra sus bases constitucionales, entre otros, en el artículo 122 de la Carta Política, que dispone que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y que para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente… Así entonces, las leyes orgánicas de presupuesto se aplican a nivel territorial y, por ende, deben estas entidades acoger las disposiciones concernientes a la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, así como los principios del sistema presupuestal.

El artículo 71 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece la obligatoriedad de contar con los certificados de disponibilidad y registro presupuestal previo a la expedición de actos administrativos que afecten apropiaciones presupuestales, y del certificado de viabilidad presupuestal cuando se realicen modificaciones a las plantas de personal que impliquen incrementos en los costos.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha denotado que el artículo 71 del Decreto 111, establece dos requisitos para “el perfeccionamiento” de los actos administrativos que afecten disponibilidades presupuestales, es decir, que impliquen la realización de gastos incorporados en el presupuesto, a saber: (i) que se obtenga un certificado de disponibilidad presupuestal, y (ii) que posteriormente se haga el registro presupuestal, con el fin de reservar efectivamente las partidas que serán utilizadas para cubrir los respectivos gastos.

Además, en cuanto al tratamiento especial del certificado de viabilidad presupuestal cuando se realicen modificaciones a las plantas de personal que impliquen incrementos en los costos, ha puntualizado lo siguiente… En armonía con lo anterior, el artículo 16 del Decreto 2467 de 201816, vigente para cuando se emitió el acto demandado, consagraba… En estas diligencias se acreditó que el 14 de marzo de 2014, se adelantó el "Estudio técnico de modernización, convenio interadministrativo suscrito entre la alcaldía municipal de Venecia - Antioquia y la Escuela Superior de Administración Pública", de conformidad con el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y con los artículos 95, 96 y 97 del Decreto Nacional 1227 de 2005; proceso que culminó con la expedición del Acuerdo N° 013 del 27 de noviembre de 2015, por el cual el Concejo municipal de Venecia modificó la estructura administrativa de la Alcaldía, definió sus unidades y los procesos a cargo.

En el artículo décimo segundo del Acuerdo N° 013, se previó que la transición debía realizarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia del Acuerdo (1° de enero de 2016), sin embargo, este término se amplió a dieciocho (18) meses en el Acuerdo N° 016 del 24 de mayo de 2016. El Alcalde del municipio de Venecia, Ferney Darío Fernández, periodo constitucional 2016-2019, por medio del Decreto N° 08 del 13 de enero de 2016 estableció la planta de personal de la Alcaldía municipal, mediante el Decreto N° 100-17-044 del 27 de julio de 2018, conformó los equipos de trabajo de la estructura administrativa y definió sus unidades y los procesos a cargo y, posteriormente, a través del Decreto N° 100-17-079 del 30 de diciembre de 2019, efectuó los nombramientos con carácter de provisionalidad de los demandados en los cargos creados desde el año 2016, así… En el Decreto N° 100-17-079 de 2019, ninguna alusión se hizo a los certificados de disponibilidad presupuestal, como tampoco a los registros presupuestales que garantizaran la existencia de recursos para los gastos del personal nombrado, y lo probado en el proceso permite establecer la inexistencia de los mismos.

De acuerdo con los certificados de la Técnica de Presupuesto y Nómina de la Secretaría de Hacienda del municipio de Venecia que obran en el plenario, no se expidieron certificados de disponibilidad y registros presupuestales a los nombramientos efectuados en el año 2019, y los respectivos cargos no estaban contemplados dentro del presupuesto para la vigencia fiscal 2020.

Así entonces, como lo verificó el juez a quo, en la aprobación del presupuesto del municipio de Venecia para la vigencia 2019, no se apropiaron los recursos para la provisión de los cargos, y tampoco aparece claramente registrado que cuando se presentó el proyecto de presupuesto ante el Concejo municipal para la vigencia 2020, aprobado mediante el Acuerdo N° 029 del 29 de noviembre de 2019, hubiesen sido incluidas las partidas para el pago de los nuevos cargos.

En cuanto a los certificados emitidos por Acalde municipal, denominados “CERTIFICADO DE VIABILIDAD PRESUPUESTAL”, en los cuales se indica que en el presupuesto de gastos de la vigencia 2019, está contemplado el recurso suficiente para asumir las acreencias laborales para los cargos de los nombrados, advierte la Sala que además de no encontrar respaldo en la restante prueba documental obrante en el plenario, se limitan a la vigencia 2019 y, por ende, en ellos no se estableció la posibilidad presupuestal de atender en adelante la nueva carga salarial y prestacional que implicaba los nombramientos efectuados.

Sin perjuicio de lo anterior, de conformidad con las reglas normativas y jurisprudencial antes abordadas, el certificado de viabilidad presupuestal debió ser emitido antes de la expedición del Acuerdo Municipal N° 013 del 27 de noviembre de 2015, por medio del cual se modificó la estructura administrativa de la Alcaldía del municipio de Venecia y del Decreto N° 08 del 13 de enero de 2016, por el cual se estableció la planta de personal.

Así, de haberse incorporado las partidas necesarias en el presupuesto del municipio de Venecia, lo cual no se demostró en el proceso que hubiese sucedido, el Alcalde del periodo constitucional 2016 -2019, podría haber nombrado y posesionado a los servidores públicos que hubiesen de ocupar los cargos creados. Ahora bien, argumentó la parte apelante que la ausencia del pluricitado certificado de disponibilidad presupuestal no tiene la vocación suficiente para generar per se la nulidad del Decreto N° 100-17-079 del 30 de diciembre de 2019, pues este trámite constituye un elemento adjetivo del acto de nombramiento y no un elemento de formación de éste.

Postura que apoyó en pronunciamientos de las Secciones Segunda y Tercera del Consejo de Estado. Ciertamente la Sección Segunda ha sostenido que la inexistencia del certificado de disponibilidad presupuestal exigido en la Ley 909 de 2004 previo a la supresión de cargos, no genera la nulidad del acto administrativo, toda vez que dicha disponibilidad tiene por objeto sufragar los gastos que causen las indemnizaciones, de manera que no es un elemento de la formación del acto de supresión. Por su parte, la Sección Tercera ha considerado que el certificado de disponibilidad presupuestal no es un requisito de perfeccionamiento ni de validez del contrato y, en consecuencia, su omisión no genera ni la inexistencia ni la nulidad del mismo, sino una irregularidad administrativa que deriva en responsabilidad personal y patrimonial del servidor público a cuyo cargo se encuentra el contrato.

Estima la Sala que las anteriores posturas jurisprudenciales no resultan aplicables al caso sub examine, toda vez que, se itera, el artículo 122 de la Constitución Política, dispone que para proveer los empleos públicos se requiere no solo que estén contemplados en la respectiva planta de cargos, sino también que estén previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente, en tanto que, en tratándose de actos administrativos que afecten disponibilidades presupuestales, como lo es el enjuiciado en el sub examine, tal como lo entendió la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto antes abordado, el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece como requisitos para su perfeccionamiento, que se obtenga un certificado de disponibilidad presupuestal, y que posteriormente se haga el registro presupuestal, con el fin de reservar efectivamente las partidas que serán utilizadas para cubrir los respectivos gastos…>>. 14.3.- Bajo este escenario, no hay duda de que los accionantes propusieron en sede de tutela los argumentos expuestos en el escrito de apelación que presentaron contra el proveído de 2 de marzo de 2021 y que estos, a su vez, fueron resueltos en su totalidad por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad. 14.4.- Además, se advierte que las sentencias proferidas por el Consejo de Estado que se estiman desconocidas, no constituyen precedente judicial alguno, pues los casos son disímiles al estudiado en el proceso de nulidad electoral, toda vez que el fallo de 28 de junio de 2012 fue una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual se discutió la supresión de un cargo y la sentencia de 19 de enero de 2017, fue un caso de nulidad de un acuerdo a través de cual se reorganizó la personería de un ente territorial, situaciones a todas luces diferentes a la puesta en conocimiento del Tribunal Administrativo de Antioquia. 14.5.- Visto lo anterior, esta Sala considera que las circunstancias fácticas que dieron paso a la decisión sometida a estudio, y de los fundamentos jurídicos que expuso el Tribunal Administrativo de Antioquia, no se deduce que dicha autoridad hubiere incurrido en una indebida aplicación legal o en una falta de motivación, ni mucho menos que se haya abstenido de efectuar un examen de los medios de prueba o desconocido precedente judicial.

Por el contrario, la decisión cuestionada en esta sede encuentra claro sustento en el principio de libre valoración judicial y, antes de configurar una actuación subjetiva o arbitraria es, en realidad, el resultado de una interpretación razonable del material probatorio aportado al proceso, a su vez, confrontado con las preceptivas legales que lo delimitan y que resultaban aplicables al caso. 14.6.- Además, de la lectura total del fallo acusado se observa que se citaron las normas que el juez consideró aplicables al caso concreto, así mismo, que estudió los hechos y las pruebas aportadas y, con base en ese análisis determinó válidamente que no había mérito para revocar el fallo de primera instancia, el cual declaró la nulidad del Decreto 100-17-079 de 2019, pues consideró que aquel no hizo ninguna alusión a los certificados de disponibilidad presupuestal, como tampoco a los registros presupuestales que garantizaran la existencia de recursos para los gastos del personal nombrado, además, porque en virtud del artículo 122 de la Constitución Política, para proveer los empleos públicos se requiere no solo que estén contemplados en la respectiva planta de cargos, sino también que estén previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente, en tanto que, tratándose de actos administrativos que afecten la disponibilidad presupuestal, un requisito para su perfeccionamiento es que se obtenga un certificado de disponibilidad presupuestal y que posteriormente se haga el registro presupuestal y, omitió dar cumplimiento al procedimiento establecido para la provisión de los cargos, esto es, comunicar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la existencia de las vacantes definitivas, y dar aplicación al derecho preferencial del encargo con funcionarios de carrera dentro de la planta de cargos de la entidad. 14.7.- En definitiva, la Sala estima que la determinación de confirmar el fallo de primera instancia estuvo fundada en la sana crítica, con una carga argumentativa válida y razonable, propia de la autonomía del operador judicial frente a la apreciación de las pruebas de manera conjunta y la normatividad aplicables al caso, sin que pueda decirse que la decisión vulnera derechos fundamentales de la parte actora. 15.- Por último, frente al Defecto orgánico debe indicarse que el análisis que la autoridad judicial accionada hace sobre la obligación de la administración de informar a la Comisión Nacional del Servicio Civil de la existencia de las vacantes está en consonancia con el tema que se estaba estudiando, pues el tercer argumento del escrito de apelación estaba relacionado con el hecho de que el trámite para expedir el acto administrativo demandado se surtió de conformidad con lo previsto en la ley, y que no existe norma alguna que establezca una metodología específica para agotar la posibilidad de efectuar los nombramientos en encargo y tampoco que obligue a las entidades a tener una reglamentación interna que adopte dicho procedimiento. 15.1.- Por lo que el juez, al analizar ese argumento del recurso de apelación, trajo a colación el artículo 24 de la Ley 909 de 2004, la Circular 0117 de 2019 expedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil, por la cual se imparten lineamientos frente a la aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley 1960 de 2019, en relación con la vigencia de la ley en procesos de selección, informe de las vacantes definitivas y encargos, dirigida a los Representantes Legales y Jefes de Unidades de Personal de entidades del Sistema General de Carrera Administrativa, para determinar que en el caso concreto, correspondía al municipio de Venecia determinar con fundamento en el procedimiento señalado en las anteriores leyes, el empleado con derechos de carrera que mejor derecho tuviese para ser nombrado en encargo y, en el evento que no existiera dentro de la planta de personal empleados de carrera que pudiesen ser encargados por no reunir los requisitos, sería procedente efectuar nombramientos provisionales, de manera excepcional. 15.2.- Y en consonancia con lo anterior, advirtió que la emisión del acto demando también omitió dar cumplimiento al parágrafo segundo del artículo 1° de la Ley 1960 de 2019, el cual establece que "Previo a proveer vacantes definitivas mediante encargo o nombramiento provisional, el nominador o en quien éste haya delegado, informará la existencia de la vacante a la Comisión Nacional del Servicio Civil a través del medio que esta indique". 16.- Visto lo anterior, estima esta Sala que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada en sede de segunda instancia dentro del proceso de nulidad electoral, responden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 17.- Por lo demás, no sobra mencionar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal. 18.- Por todo lo anterior, la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, máxime, si se tiene en cuenta que su objeto es reabrir un debate tramitado y concluido en las instancias respectivas, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales.

De esta suerte, habrá de declararse improcedente el amparo impetrado por la señora Diana Lorena Vélez Taborda y otros, por la ausencia del antedicho presupuesto formal. 19.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

F A L L A PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ