Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-01824-01 Demandante: FUNDACIÓN PARA EL ESTADO DE DERECHO – FEDE.
COLOMBIA Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA - DANE Tema: Revoca negativa. La norma sobre la cual versa el cumplimiento conlleva un gasto. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 9 de diciembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda La Fundación para el Estado de Derecho, en lo sucesivo Fede Colombia, a través de su representante legal1, promovió demanda2 en ejercicio de la acción de cumplimiento establecida en el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado a través de la Ley 393 de 1997, en contra del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, en lo sucesivo DANE.
Lo anterior, a efectos de obtener el cumplimiento de lo dispuesto en los literales a, b, c y d del numeral 1 Conforme el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, figura el señor Andrés Caro Borrero como representante legal de la Fundación para el Estado de Derecho. 2 Ver índice 2 de Samai – Cuaderno de primera instancia. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. ° del artículo 2. ° del Decreto 262 de 20043, los numerales 3. ° y 5. ° del artículo 2.2.3.1.5., el numeral 4. ° del artículo 2.2.3.1.6. y el numeral 2. ° del artículo 2.2.3.3.3. del Decreto 1170 de 20154, y los artículos 2. ° y 3. ° de la Resolución 2337 del 20235.
Por lo anterior, planteó las siguientes pretensiones: Primera: Ordenar al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA (DANE) que dé cumplimiento inmediato al artículo 2, numeral 1, literales a), b), c) y d) del Decreto 262 de 2004 “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE y se dictan otras disposiciones” y los artículos 2.2.3.1.5. numeral 3 y 5, 2.2.3.1.6. numeral 4, y 2.2.3.3.3. numeral 2 del Decreto 1170 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Administrativo de Información Estadística”, y los artículos 2 y 3 de la Resolución 2337 del 12 de diciembre de 2023 “Por la cual se adopta el Plan Estadístico Nacional (PEN) vigencia 2023-2027”.
Segunda: Como consecuencia de lo anterior, se ordene al DANE ejecutar, realizar, producir y publicar las siguientes estadísticas: 1. Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ECSC) (Código: OE129). 2. Producto Interno Bruto (PIB) en el enclave de cultivos ilícitos (Código: OE72). 3. Encuesta de Cultura Política (ECP) (Código: OE20). 4.
Cuentas Anuales de Bienes y Servicios (CABYS) (Código: OE270).6 1.2. Hechos Explicó que mediante la Resolución 2337 del 12 de diciembre de 2023, expedida por el DANE, se adoptó el Plan Estadístico Nacional vigencia 2023-2027, en adelante PEN, en el que se estableció que la autoridad convocada debía adelantar, entre otras, las siguientes estadísticas: i) Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ECSC), ii) Producto Interno Bruto (PIB) en el enclave de cultivos ilícitos, iii) Encuesta de Cultura Política (ECP) y iv) Cuentas Anuales de Bienes y Servicios (CABYS).
Con base en lo anterior, indicó que el DANE, en su condición de ente rector del Sistema Estadístico Nacional y Secretario Técnico del Consejo Asesor Técnico del Sistema Estadístico Nacional (CASEN), se encuentra en situación de incumplimiento de las obligaciones que emanan de los numerales 3. ° y 5. ° del artículo 2.2.3.1.5., el numeral 4. ° del artículo 2.2.3.1.6. y el numeral 2. ° del artículo 2.2.3.3.3. del Decreto 1170 de 2015. 3 Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE y se dictan otras disposiciones 4 Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Administrativo de Información Estadística 5 Por la cual se adopta el Plan Estadístico Nacional (PEN) vigencia 2023-2027. 6 Transcripción original con posibles errores Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Relató que el 17 de octubre de 2025, a través de correo electrónico, radicó ante el DANE escrito de constitución en renuencia en el que solicitó el acatamiento de las obligaciones anteriormente sustentadas.
A su turno, la autoridad demandada, dentro del término legal correspondiente, guardó silencio. 1.3. Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Admisión de la demanda e intervenciones Por auto del 7 de noviembre de 20257, el Magistrado ponente encontró cumplidos los requisitos establecidos en el artículo 10 de la Ley 393 de 1997, por lo que admitió la demanda y ordenó notificar al DANE.
La autoridad demandada, una vez notificada de la anterior decisión8, por conducto de apoderado judicial presentó escrito de contestación9 en el que solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, por improcedencia conforme lo dispone el artículo 9. ° de la Ley 393 de 1997. En primer lugar, explicó que no existe un mandato imperativo e inobjetable a partir de las disposiciones legales invocadas por la parte actora.
Lo anterior, por cuanto el PEN vigente se estructura a través de una serie de objetivos, los cuales se materializan a través de estrategias que, a su turno, conllevan la realización de acciones y metas claramente discriminadas. Expuesto lo anterior, precisó lo siguiente: De acuerdo con lo expuesto, resulta importante precisar que el Inventario de Operaciones Estadísticas elaborado con corte a 31 de octubre de 2023 y que aparece como anexo del PEN vigente tiene un carácter informativo y de diagnóstico, lo cual significa que la relación de las operaciones estadísticas allí registradas no comporta la obligación de que todas ellas sean ejecutadas durante la vigencia, ni constituye un instrumento vinculante frente a su desarrollo o continuidad.
En ese sentido, y atendiendo la estructura del PEN, se establece que las operaciones mencionadas en la demanda no se encuentran incluidas dentro de las metas, ni dentro de las operaciones priorizadas. Es decir que, si bien estas investigaciones forman parte del portafolio estadístico del DANE, no fueron contempladas como compromisos específicos o metas estratégicas del PEN 2023– 2027, el cual centra su alcance en otras operaciones y líneas de acción, definidas a partir de los temas estratégicos priorizados. 7 Ver índice 4 de Samai – Cuaderno de primera instancia. 8 Mediante Oficio No. 50664 del 10 de noviembre de 2025, remitido a través de correo electrónico a los buzones: notjudicialesdf@dane.gov.co y contacto@dane.gov.co. 9 Ver índice 11 de Samai – Cuaderno de primera instancia Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acto seguido acotó que, si en gracia de discusión se admitiese la obligatoriedad de la realización de las estadísticas alegadas, se debe tener en cuenta que el PEN tiene un periodo de vigencia comprendido entre 2023-2027.
Es decir, en otros términos, no se encuentra vencido el plazo y, por ende, aún no sería exigible a través del mecanismo constitucional. Finalmente, por otro lado, indicó que el listado de operaciones estadísticas relacionadas en el anexo del PEN, no significa que todas ellas deban realizarse. Lo anterior, atendiendo a que la autoridad goza de plena autonomía e independencia técnica.
Con base en dicha premisa, explicó que el DANE no tiene la obligación de realizar todas las operaciones estadísticas posibles, pues la elaboración de cada una de éstas se encuentra precedida de las decisiones de carácter institucional, la disponibilidad de recursos, la prioridad estratégica y el contexto operativo. Al respecto, refirió lo siguiente: Bajo este contexto, si en gracia de discusión se aceptara la interpretación del demandante referente a que, todas las a que todas las operaciones estadísticas enlistadas en el Anexo C deben realizarse durante y con ocasión del PEN, debe tenerse en cuenta que la ejecución de las diferentes operaciones estadísticas implican erogación presupuestal para cubrir los costos relacionados con las fases de diseño, recolección de datos, procesamiento, análisis y publicación de datos, lo cual supone el desarrollo de unos trámites previos, como la apropiación del presupuesto, la asignación de los recursos, y demás erogaciones requeridas para el efecto.
En esta medida, no sería procedente la acción de cumplimiento al tenor de lo establecido en el artículo 9º de la Ley 397 de 1997 y de la jurisprudencia Constitucional por quebrantar el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente. 1.4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 9 de diciembre de 202510, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda.
Para arribar a dicha conclusión, expuso lo siguiente: En ese sentido, y atendiendo a una interpretación sistemática de las normas que conforman el mandato de ejecución de operaciones estadísticas que hacen parte del PEN 2023 – 2027, en cabeza del DANE, el mandato anteriormente expuesto cobra relevancia, precisamente, teniendo en cuenta el deber funcional propio del DANE – Producir la información estadística estratégica y desarrollar o aprobar las metodologías para su elaboración– y su obligación de desarrollar las estrategias y acciones establecidas en el Plan Estadístico Nacional –PEN– vigente, destacándose, además, su rol preponderante como sujeto fundamental del Sistema Estadístico Nacional –SEN–.
Por todo lo anterior, esta Sala reconoce un verdadero mandato en cabeza del DANE, derivado del conglomerado de normas objeto del 10 Ver índice 13 de Samai – Cuaderno de primera instancia Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.
Bajo ese contexto, la parte actora no logra demostrar el incumplimiento por parte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE del mandato contenido en las normas objeto de esta acción, i) artículo 2, numeral 1, literales a), b), c) y d) del Decreto 262 de 2004; ii) los artículos 2.2.3.1.5. numeral 3 y 5, 2.2.3.1.6. numeral 4 y 2.2.3.3.3. numeral 2 del Decreto 1170 de 2015 y iii) los artículos 2 y 3 de la Resolución 2337 del 12 de diciembre de 2023, lo anterior teniendo en cuenta que el DANE aún se encuentra dentro de la vigencia 2023-2027 fijada en el Plan Estadístico Nacional actual, para ejecutar las operaciones estadísticas exigidas por el accionante y, por tal razón, no le es imputable un actuar renuente al cumplimiento del mandato objeto de la presente acción constitucional.
La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes el 18 de diciembre de 2025 a través de correo electrónico. 1.5. Impugnación Fede Colombia, dentro de la oportunidad procesal correspondiente11, presentó escrito en el que reprochó la sentencia de primera instancia. Como sustento de su reparo, la actora enfatizó que la obligación demandada es de tracto sucesivo, lo cual impone en cabeza del DANE la realización de las estadísticas de manera anualizada.
Lo anterior quiere decir, en otros términos, que la entidad demandada debió realizar las encuestas correspondientes para cada uno de los años, esto es 2023, 2024 o 2025, sin que sea posible argüir que es viable cumplir la obligación solamente una vez venza el plazo, esto es en el año 2027. En ese sentido, precisó lo siguiente: Una estadística sobre victimización criminal (Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana - OE129) correspondiente a la realidad del año 2024, si se publica en diciembre de 2027 (al final del PEN), carece de toda utilidad pública.
El valor social del dato estadístico reside en su capacidad de diagnosticar el presente, para corregir el rumbo de las políticas públicas inmediatas. Refirió que la interpretación dada por el a quo contraviene el texto de la Resolución 2337 de 2023, dado que el acto administrativo establece la realización de reportes con periodicidades semestrales y anuales.
Por otra parte, puso de presente que el Anexo “C” del mencionado acto administrativo tiene el carácter vinculante para la administración, circunstancia por 11 Ver índice 17 de Samai – Cuaderno de primera instancia. El escrito se radicó el 15 de enero de 2026. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la cual, en su criterio, el DANE no goza de la facultad de decidir cuáles encuestas y estadísticas se deben hacer y cuáles no. Adicionalmente, respecto a cada una de las encuestas y estadísticas pretendidas con la presente acción, individualizó los periodos en las que cada una de éstas se debe hacer, estableciéndose una periodicidad anual o bienal.
Finalmente, concluyó precisando la trascendencia política y social que cumplen las estadísticas, pues suministran información técnica que a su vez sirve de insumo para la toma de decisiones. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de primera instancia del 9 de diciembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se cumplió con la constitución en renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida? • ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento: • ¿El DANE se encuentra en la obligación de realizar y publicar las siguientes estadísticas: i) Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ECSC), ii) Producto Interno Bruto (PIB) en el enclave de cultivos ilícitos, iii) Encuesta Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Cultura Política (ECP) y iv) Cuentas Anuales de Bienes y Servicios (CABYS)? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y iii) el caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo] (subrayado por fuera del texto).
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)12 b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º). c. El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de 12 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [13] (Negrillas fuera de texto).
Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la accionada, antes de instaurar la demanda. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»14, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia». 13 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.
ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] 14 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»15.
En el presente asunto, se encuentra demostrado que Fede Colombia, mediante correo electrónico remitido el 17 de octubre de 2025, radicó ante el DANE escrito por medio del cual constituyó en renuencia a la autoridad. Asimismo, en el citado documento, la parte accionante formuló ante la autoridad accionada lo siguiente: Se solicita al DANE que dé cumplimiento inmediato al artículo 2, numeral 1, literales a), b), c) y d) del Decreto 262 de 2004 “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE y se dictan otras disposiciones” y los artículos 2.2.3.1.5. numeral 3 y 5, 2.2.3.1.6. numeral 4, y 2.2.3.3.3. numeral 2 del Decreto 1170 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Administrativo de Información Estadística”, y los artículos 2 y 3 de la Resolución 2337 del 12 de diciembre de 2023 “Por la cual se adopta el Plan Estadístico Nacional (PEN) vigencia 2023-2027”.
En este sentido, se solicita adelantar las siguientes encuestas: i) Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ECSC) para medir la victimización por delitos. ii) La medición del Producto Interno Bruto (PIB) del enclave de cultivos ilícitos para cuantificar esta actividad ilegal. iii) Encuesta de Cultura Política (ECP) para caracterizar la participación ciudadana. 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) Cuentas Anuales de Bienes y Servicios (CABYS) que constituye una síntesis estadística de la economía del país.16 A su turno, se tiene que el DANE emitió respuesta extemporánea al anterior requerimiento, pues obra oficio del 7 de noviembre de 2025, en el que la autoridad explicó que no existe «[…] la obligación de producir todas las operaciones estadísticas posibles, puesto que estos procesos se encuentran sujetos a decisiones institucionales, disponibilidad de recursos, prioridad estratégica y contexto operativo.» Con base en lo anterior y el marco conceptual precisado en este acápite, la Sala estima que en el presente asunto la parte demandante cumplió a cabalidad el requisito de que trata el artículo 8. ° de la Ley 393 de 1997, correspondiente a la constitución en renuencia de la autoridad demandada. 2.3.3.
Caso concreto La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, por cuanto el acatamiento del mandato conlleva una erogación económica que no se encuentra presupuestada. El parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no será procedente respecto a aquellas normas que comporten un gasto, disposición legal que fue objeto de estudio por la Corte Constitucional en la sentencia C-157 de 1998 y en la que se declaró exequible.
Al respecto, se indicó lo siguiente: En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan.
La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan.
Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura. 16 Transcripción original con posibles errores Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siendo ello así, no basta simplemente con que la ley o el acto administrativo establezca un gasto, sino que es necesario que se cuente con la apropiación de este dentro del presupuesto17.
Resulta necesario destacar, que esta Sección ha concluido que esa causal puede ser superada cuando dicho gasto está debidamente presupuestado, es decir, una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto que debe ser efectivamente destinado a la satisfacción de la función para el cual está concebido, y será en estos casos, en los cuales, la pretensión de cumplimiento devendrá procedente.
Asimismo, cabe la pena mencionar que la causal de improcedencia también tiene cabida en los eventos que la pretensión procesal conlleva la ejecución del gasto, que es justamente lo que acontece en el presente asunto, si se tiene en cuenta que la finalidad del mecanismo constitucional es conminar al DANE para que realicé las estadísticas expuestas en la demanda.
Expuesto lo anterior, se tiene que el DANE, en su escrito de contestación, advirtió que las estadísticas que debe realizar se encuentran supeditadas a la existencia de recursos con los cuales se suplan «[…] los costos relacionados con las fases de diseño, recolección de datos, procesamiento, análisis y publicación de datos, lo cual supone el desarrollo de unos trámites previos, como la apropiación del presupuesto, la asignación de recursos, y demás erogaciones requeridas para el efecto».
Igualmente, en este punto, es pertinente traer a colación lo expuesto en el parágrafo 2. º del artículo 6 de la Resolución 2337 de 2023, correspondiente al seguimiento del PEN y que indica lo siguiente: Parágrafo 2. En el marco del seguimiento a la implementación del Plan Estadístico Nacional (PEN 2023-2027) el DANE y las entidades del SEN explorarán una metodología presupuestal, la cual será objeto de revisión por parte de las instancias de coordinación del SEN.
Por su parte, la accionante, precisó que la improcedencia de la acción constitucional por gasto no es predicable en el presente caso, dado que «[…] el DANE ya ejerció y agotó dicha discrecionalidad al formular, adoptar y expedir la Resolución 2337 de 2023». Finalmente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en su decisión no refirió argumento alguno a favor o en contra de 17 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las siguientes decisiones: i) sentencia del 17 de octubre de 2024, expediente 08001-23-33-000-2024-00292-01; ii) sentencia del 10 de octubre de 2024, expediente 76001-23-33-000-2024-00478-01; iii) sentencia del 16 de noviembre de 2023, expediente 25000-23-41-000-2023-01127-01; y iv) sentencia del 26 de octubre de 2023, expediente 25000-23-41-000-2023-00528-01 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este requisito de procedencia. No obstante, dado el sentido de la decisión adoptada, se entiende que la Corporación lo dio por satisfecho.
En el presente caso, no existen medios de prueba que permitan establecer de manera clara y contundente que la demandada cuenta con los recursos económicos necesarios y suficientes para adelantar las estadísticas correspondientes a: i) Encuesta de Convivencia y Seguridad Ciudadana (ECSC), ii) Producto Interno Bruto (PIB) en el enclave de cultivos ilícitos, iii) Encuesta de Cultura Política (ECP) y iv) Cuentas Anuales de Bienes y Servicios (CABYS).
Tampoco es de recibo el argumento expuesto por la demandante, traducido en que la inclusión de tales estadísticas en el Anexo “C” de la Resolución 2337 de 2023, cuya aplicación se extiende hasta el año 2027, implica necesariamente que la autoridad demandada año tras año fiscal contará con la apropiación presupuestal suficiente para realizar la labor.
Inclusive, al verificar el documento en cita, correspondiente al Inventario de Operaciones Estadísticas Activas (394 de 477 OOEE a 31 de octubre de 2023), se tiene que el DANE actualmente tiene un total de 394 estadísticas activas que abarcan diversos sectores, distintas temáticas y varios responsables. Conforme lo anterior, en criterio de la Sala, se tiene que no es plausible superar el requisito de procedencia y, por ende, abordar el estudio sobre ordenar o no el cumplimiento solicitado por Fede Colombia contra el DANE, toda vez que, conforme se indicó en líneas anteriores, no existe un insumo probatorio que permita colegir que la autoridad tiene recursos económicos para llevar a cabo todas y cada una de las fases que conlleva el proceso estadístico para cada uno de los procesos solicitados con su demanda.
Siendo ello así, la Sala revocará la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, declarar la improcedencia al amparo de la hipótesis establecida en el artículo 9. ° de la Ley 393 de 1997. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 9 de diciembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, y, en Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Radicado: 25000-23-41-000-2025-01824-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su lugar, DECLARAR improcedente la acción de cumplimiento promovida por la Fundación para el Estado de Derecho contra el Departamento Administrativo Nacional de Estadística SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.