CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de 2024 Número único: 11001-03-06-000-2023-00690-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Contraloría General de la República y Contraloría Departamental de Cundinamarca Asunto: autoridad competente para continuar con proceso de responsabilidad fiscal, por el no cobro de multas de tránsito.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Mediante Auto del 14 de agosto de 20181 la Contraloría Departamental de Cundinamarca dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal núm. 2018-246 contra de los señores Rafael Antonio Cárdenas Vélez, David Fernando González Giraldo, Mario Uricoechea Infante, Julián Alberto Camelo Romero y Jorge Arturo Garzón Jaramillo, por el presunto detrimento patrimonial ocasionado a la Secretaría de Movilidad de Fusagasugá como consecuencia de las «debilidades en la gestión del cobro por comparendos impuestos al configurarse la prescripción dejando de percibir la suma de $224.270.642». 2.
La Subdirección de Procesos de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental de Cundinamarca, a través de Auto núm. 147 del 22 de noviembre de 2022, remitió el proceso núm. 2018-246, iniciado en contra de los señores Rafael Antonio Cárdenas Vélez, David Fernando González Giraldo, Mario Uricoechea Infante, Julián Alberto Camelo Romero y Jorge Arturo Garzón Jaramillo, a la Contraloría General de la República. 3.
Mediante Oficio del 31 de julio de 2023, la Contraloría Departamental de Cundinamarca promovió conflicto de competencias administrativas, con el propósito 1 Expediente digital SAMAI, 006REPARTOYRADICACION_06202300690 Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 de que la Sala de Consulta defina la autoridad competente para continuar con los procesos de responsabilidad fiscal núm. 2022-029, 2018-028, 2018-114, 2018-115, 2018-247, 2020-067, 2019-115 y 2018-246, por hechos relacionados con la prescripción del cobro de las multas de tránsito.
II. ACTUACIÓN PROCESAL El Consejero Ponente, mediante Auto del 3 de octubre de 2023, ordenó conformar expedientes independientes y asignar número de radicación a los conflictos relacionados con cada uno de los procesos de responsabilidad fiscal remitidos por la Contraloría Departamental de Cundinamarca, dado que se trataban de actuaciones administrativas diferentes.
En acatamiento de lo anterior, la Secretaría asignó el radicado 11001-03-06-000- 2023-00690-00 al conflicto de competencias relacionado con el proceso de responsabilidad fiscal 2018-246, adelantado en contra de los señores Rafael Antonio Cárdenas Vélez, David Fernando González Giraldo, Mario Uricoechea Infante, Julián Alberto Camelo Romero y Jorge Arturo Garzón Jaramillo En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó un edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones2.
Obra constancia de que se informó sobre el presente conflicto a la Contraloría Departamental de Cundinamarca; a la Contraloría General de la República; a la Federación Colombiana de Municipios; a los municipios de Fusagasugá, de Girardot y de La Peña; a la Secretaría de Movilidad de Fusagasugá; a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Girardot y a la Secretaría de Movilidad de Cundinamarca.3 Dentro del término de la fijación del edicto, las autoridades involucradas y los particulares interesados no presentaron alegatos4.
Finalmente, el Consejero Ponente, el 30 de noviembre de 2023, dictó un auto con el fin de recaudar unas pruebas documentales relacionadas con el proceso de responsabilidad fiscal 2018-246. El 11 de enero de 2024, la Secretaría de Sala informó al despacho que la Contraloría Departamental de Cundinamarca remitió al proceso las pruebas solicitadas y además que la Contraloría General de la Republica también se manifestó en el presente conflicto. 2 Edicto núm. 670 del 17 de octubre de 2023, índice 2, expediente digital. 3 Archivo 2, índice 1, expediente digital. 4 Índice 3, expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Contraloría General de la República Esa autoridad no presentó alegatos; sin embargo, sus argumentos se extraerán del Oficio recibido por la secretaria de la Sala de Consulta el día 11 de enero de 20245 en el cual se manifiestan así: Lo primero que debe señalarse es que si bien la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, en respuesta a petición de concepto por parte del Municipio de Cimitarra, manifestó́ que en el caso de la auditoria del SIMIT y los procesos de responsabilidad fiscal por la prescripción de cobro de multas del SIMIT la competencia la reviste la Contraloría General de la República, esto no es óbice, para que en cada caso en concreto, se analice por parte del ente de control fiscal territorial la competencia para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal, de acuerdo al hecho generador del daño, su cuantía y la entidad afectada.
Lo anterior, sin perjuicio de que la Contraloría General de la Republica decida hacer uso de la competencia prevalente mediante acto administrativo para el caso en concreto. En este sentido, para la Contraloría General de la República no existe duda que la competencia para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal No 2018-246, por las debilidades en la gestión de cobro por comparendos impuestos, corresponde a la Contraloría de Cundinamarca en virtud del hecho generador del daño, su cuantía y la entidad afectada.
Seguidamente, indicó que, comoquiera que «el hecho generador del daño y su cuantía se fundamenta exclusivamente en lo dejado de percibir por la Secretaria [sic] de Transporte y Movilidad a nombre del Departamento de Cundinamarca, en cuantía de $224.270.642, excluyendo los valores correspondientes al SIMIT, Policía, Fondo, Circulemos y SIETT», es claro que la competencia para conocer de dicho proceso radica en la Contraloría Departamental de Cundinamarca, «por remisión expresa del artículo 272 de la Carta Política y ante la inexistencia de acto administrativo que declare la competencia prevalente de la Contraloría General de la República».
En razón a lo anterior la Contraloría General de la Republica solicitó que se declare competente del presente conflicto a la Contraloría Departamental de Cundinamarca para continuar con el proceso de responsabilidad fiscal núm. 2018-246. 2. Contraloría Departamental de Cundinamarca 5 Al respecto, valga precisar que, si bien en el tramite inicial del conflicto la Contraloría General de la Republica no rechazó su competencia, lo cierto es que, con ocasión del auto de mejor proveer emitido por este despacho, la Contraloría General de la República, mediante el citado oficio manifestó su falta de competencia para conocer del proceso de responsabilidad fiscal núm. 2020-067.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 Esa autoridad no presentó alegatos; sin embargo, sus argumentos se extraerán del auto6 por medio del cual declaró su falta de competencia y del escrito a través del cual planteó el presente conflicto de competencias. Manifestó que el presunto detrimento patrimonial ocasionado a la Secretaría de Transporte y Movilidad de Fusagasugá «corresponde a dineros dejados de percibir de origen nacional, sobre los cuales la Contraloría General de la República ejerce competencia prevalente».
Por tal motivo, es esa la autoridad competente para seguir conociendo del asunto. Adicionalmente, explicó lo siguiente: […] la razón expuesta por la Contraloría General de la República no es suficiente para continuar el trámite en esta Contraloría Territorial, en razón a que en este caso no se trataba de la aplicación de un [sic] facultad preferente por ser una competencia propia del ente de control del orden nacional y, por otra parte, se trata de recursos exógenos y no endógenos, como lo ordena la Constitución Política de Colombia y el artículo 4 del Decreto 403 del 16 de marzo de 2020.
Además, porque la misma Contraloría General de la República expidió un concepto de abril de 2021, en el que indica que los dineros de las multas de tránsito son recursos exógenos, razón por la cual incluyeron el “Sistema Integrado de Información y Multas y Sanciones de Tránsito SIMI-ADM. – Federación Colombiana de Municipios FCM, como su sujeto de control fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura”.
Enfatizó que la Contraloría General de la República, mediante Concepto núm. 2021EE0048686 de 2021, señaló, entre otros aspectos, que «los recursos provenientes de las sanciones por infracciones de tránsito son del orden nacional y aun cuando su cobro y ejecución corresponda como lo ordena la ley, a las autoridades de tránsito de las entidades territoriales», la autoridad competente para «iniciar las acciones fiscales originadas en la prescripción de la acción, es la Contraloría General de la República».
IV. CONSIDERACIONES 1. Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos. Reiteración7 6 Expediente digital SAMAI, 004REPARTOYRADICACION_03SOLICITUDDEFINIC_ 2023-517 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220021100 del 25 de enero de 2023. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10°, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo [ ].
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El presente asunto es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, en tanto se trata del proceso de responsabilidad fiscal núm. 2018-246 adelantado en contra de los señores Cárdenas Vélez, González Giraldo, Uricoechea Infante, Camelo Romero y Garzón Jaramillo, por el presunto detrimento patrimonial ocasionado a la Secretaría de Movilidad de Fusagasugá. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 En este caso, las dos autoridades involucradas, esto es, la Contraloría General de la República y la Contraloría Departamental de Cundinamarca, han negado tener la competencia para continuar con el proceso de responsabilidad fiscal núm. 2018-246 adelantado en contra de los señores Cárdenas Vélez, González Giraldo, Uricoechea Infante, Camelo Romero y Garzón Jaramillo.
Así las cosas, resulta dable concluir que las autoridades involucradas en el presente conflicto han negado su competencia para conocer del proceso de responsabilidad objeto del presente estudio. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del orden territorial, no estén sometidas en ejercicio de la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Este conflicto negativo de competencias fue planteado entre una autoridad de orden nacional, la Contraloría General de la República, y otra del orden territorial, la Contraloría Departamental de Cundinamarca. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena que «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán».
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3º, por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto 4.1. Síntesis del conflicto La Sala estudia un conflicto negativo de competencias administrativas, el cual surgió porque la Contraloría Departamental de Cundinamarca consideró que el presunto detrimento patrimonial ocasionado a la Secretaría de Movilidad de Fusagasugá «corresponde a dineros dejados de percibir de origen nacional, sobre los cuales la Contraloría General de la República ejerce competencia prevalente».
Por su parte, la Contraloría General de la República manifestó que, al no haber proferido acto administrativo para ejercer su competencia prevalente dentro del proceso de responsabilidad fiscal núm. 2018-246, le correspondía a la Contraloría Departamental de Cundinamarca continuar conociendo de dicho trámite. 4.2. Problema jurídico En el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para continuar con el proceso de responsabilidad fiscal núm. 2018-246 adelantado contra los señores Rafael Antonio Cárdenas Vélez, David Fernando González Giraldo, Mario Uricoechea Infante, Julián Alberto Camelo Romero y Jorge Arturo Garzón Jaramillo Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá a lo siguiente: i) proceso de responsabilidad fiscal, definición, finalidad y características.
Reiteración. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 ii) control prevalente (ahora preferente) sobre los recursos nacionales transferidos a las entidades territoriales a cualquier título. Reiteración; iii) propiedad de los recursos por concepto de multas de tránsito; y v) el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1.
Proceso de responsabilidad fiscal, definición, finalidad y características. Reiteración8 El artículo 1° de la Ley 610 de 2000 define el proceso de responsabilidad fiscal como el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal causen un daño al patrimonio del Estado por acción u omisión, en forma dolosa o culposa.
Asimismo, el artículo 4° ibidem establece que el objeto de la responsabilidad fiscal es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal, mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
Los fundamentales propósitos del proceso de responsabilidad fiscal son: (i) proteger el patrimonio público; (ii) garantizar la transparencia y el acatamiento de los principios de moralidad administrativa en las operaciones relacionadas con el manejo y uso de los bienes y recursos públicos; y (iii) verificar la eficiencia y eficacia de la administración para cumplir los fines del Estado.
Las características del proceso pueden enunciarse así: (i) es netamente administrativos; (ii) es esencialmente indemnizatorio o resarcitorio, y no sancionatorio; (iii) está regulado en la Ley 610 de 20009 y las leyes que la modifican o complementan; y, (iv) debe observar en su desarrollo las garantías sustanciales y procesales propias de los procedimientos administrativos.
Como cualquier tipo de actuación administrativa o judicial en un Estado de Derecho, el proceso de responsabilidad fiscal debe estar guiado por la observancia del debido proceso, lo que implica que en su desarrollo, se deben respetar las garantías sustanciales y procesales que integran ese derecho, como son, la legalidad, el juez natural (autoridad competente), la presunción de inocencia, el derecho de defensa 8 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto con radicación No. 11001-03-06- 000-2019-00047-00 del 18 de junio de 2019. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto con radicación No. 11001-03-06-000-2022-00010-00 del 7 de diciembre de 2022. 9 Modificada por el Decreto Ley 403 de 2020, “por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal”, publicado en el Diario Oficial No. 51.258 de 16 de marzo 2020.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o por medio de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a interponer recursos contra la decisión condenatoria o sancionatoria, salvo las excepciones legales, etc.), y la cosa juzgada (derecho a no ser investigado dos veces por el mismo hecho), entre otras garantías. 5.2.
El control prevalente (ahora preferente) de la Contraloría General de la República. Reiteración10 El Acto Legislativo 04 de 2019, modificó el artículo 267 constitucional, el cual radicó en la Contraloría General de la República la vigilancia y el control fiscal de quienes manejen «fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos»; previó que la ley debía reglamentar el ejercicio de las competencias entre las contralorías «con observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad»; y ordenó que el control que ejerce la Contraloría General de la República «será preferente en los términos que defina la ley».
En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el parágrafo transitorio del artículo 2º del Acto Legislativo 4 de 201911, fue expedido el Decreto 403 de 202012. El artículo 3º enumeró y definió los «principios de la vigilancia y el control fiscal». En el literal o) se refirió a la prevalencia así: […] o) Prevalencia. En virtud de este principio, las competencias de la Contraloría General de la República primarán respecto de las competencias de las contralorías territoriales, en los términos que se definen en el presente decreto ley y demás disposiciones que lo modifiquen o reglamenten.
En aplicación de este principio, 10 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto con radicación No. 11001-03-06- 000-2010-00034-00 del 14 de diciembre de 2020. Consejo de Estado. 11 A.L. 04/19, artículo 2º. El artículo 268 de la Constitución Política quedará así: Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones:[…] Parágrafo transitorio.
La asignación básica mensual de los servidores de la Contraloría General de la República y su planta transitoria será equiparada a los de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional. Para la correcta implementación del presente acto legislativo, y el fortalecimiento del control fiscal, la ley determinará la creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales, la ampliación de la planta de personal, la incorporación de los servidores de la planta transitoria sin solución de continuidad y la modificación de la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad y a contralorías territoriales intervenidas.
Exclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo, otórguense precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley. (Subraya la Sala) 12 Decreto Ley 403 de 2020 (marzo 16), «[P]or el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 cuando la Contraloría General de la República inicie un ejercicio de control fiscal, la contraloría territorial debe abstenerse de actuar en el mismo caso; así mismo, si la contraloría territorial inició un ejercicio de control fiscal y la Contraloría General de la República decide intervenir de conformidad con los mecanismos establecidos en el presente decreto ley, desplazará en su competencia a la contraloría territorial, sin perjuicio de la colaboración que las contralorías territoriales deben prestar en estos eventos a la Contraloría General de la República. […] De acuerdo con la norma transcrita, la prevalencia significa primacía de las competencias de la Contraloría General de la República sobre las competencias de las contralorías territoriales, en dos hipótesis: i) el inicio por la Contraloría General de un ejercicio de control fiscal, caso en el cual la contraloría territorial tiene el deber de abstenerse de ejercer sus funciones; y ii) cuando la territorial ha iniciado un ejercicio de control fiscal, será desplazada si la Contraloría General de la República decide intervenir.
El ejercicio de las competencias de las contralorías General y territoriales está regulado en el Título II del Decreto Ley 403 de 2020, artículo 4, en los siguientes términos: Artículo 4o. Ámbito de competencia de las contralorías territoriales. Las contralorías territoriales vigilan y controlan la gestión fiscal de los departamentos, distritos, municipios y demás entidades del orden territorial, así como a los demás sujetos de control dentro de su respectiva jurisdicción, en relación con los recursos endógenos y las contribuciones parafiscales según el orden al que pertenezcan, de acuerdo con los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la Constitución y en la ley; en forma concurrente con la Contraloría General de la República de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto ley y en las disposiciones que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan.
En todo caso, corresponde a la Contraloría General de la República, de manera prevalente, la vigilancia y control fiscal de los recursos de la Nación transferidos a cualquier título a entidades territoriales, así como las rentas cedidas a estas por la Nación, competencia que ejercerá de conformidad con lo dispuesto en normas especiales, en el presente decreto ley en lo que corresponda, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
(Subraya la Sala). Hace notar la Sala la expresa referencia de la norma legal a los recursos de la Nación transferidos a cualquier título a la entidad territorial, como ámbito de aplicación de la competencia prevalente de la Contraloría General de la República. Así como las competencias de las contralorías territoriales referidas a los recursos endógenos, en concurrencia con la Contraloría General de la República, pero de acuerdo con las disposiciones del mismo decreto ley.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 Ahora bien, sin perjuicio de las reformas introducidas por el Acto Legislativo 04 de 2019, siguen siendo pertinentes las consideraciones de la Sala, anteriores a dicho acto legislativo, sobre la distribución de competencias entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales (las normas en el texto transcrito corresponden al texto constitucional anterior a la reforma)13: a. A la Contraloría General de la República le compete, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política, ejercer el control sobre la gestión fiscal de las entidades y órganos públicos del orden nacional, inclusive aquellos de carácter autónomo (en la medida en que realicen gestión fiscal), así como sobre los particulares y las demás entidades públicas que administren o manejen bienes o fondos de la Nación. b. El control sobre la gestión fiscal que realicen las entidades territoriales y sus descentralizadas compete a las respectivas contralorías locales, con la precisión de que el control fiscal en los municipios corresponde, en principio, a las contralorías departamentales, salvo lo que disponga la ley sobre las contralorías municipales (artículo 272, inciso 2º de la C.P.). c. Sin perjuicio de lo anterior, la Contraloría General de la República puede ejercer, en forma excepcional, el control fiscal sobre los bienes y recursos propios de cualquier entidad territorial (artículo 267, inciso 3º de la Carta). d. Respecto de los recursos transferidos por la Nación a las entidades territoriales, a cualquier título, la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales tienen una competencia concurrente, es decir, que cualquiera de ellas puede ejercer, en principio, el control fiscal.
Sin embargo, la competencia de la Contraloría General de la República es prevalente, lo cual implica, a juicio de la Sala, que, una vez iniciada una actuación por la Contraloría General, la contraloría territorial debe abstenerse de actuar en el mismo caso, y, por el contrario, si después de empezada una investigación o proceso por la contraloría territorial, la Contraloría General de la República decide intervenir, su efectiva participación desplaza a la contraloría territorial.
Este tipo de control prevalente es diferente del control excepcional mencionado en el punto anterior. e. Cuando las competencias de control fiscal de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales son concurrentes, dispone la Constitución y la ley que la primera pueda ejercer el control en forma prevalente. Dada la naturaleza potestativa de esta función, la Contraloría General de la República no puede ser obligada a ejercerlo, y mal podrían las contralorías territoriales exigirle que lo haga14. [Se destaca]. 13 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias administrativas 11001030600020130042600 del 15 de octubre de 2013. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias administrativas 11001030600020130042600 del 15 de octubre de 2013 y 11001-03-06-000-2018-00216-00 del 11 de diciembre de 2018.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 5.3. Propiedad de los recursos por concepto de multas de tránsito15. Reiteración16 El artículo 159 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, modificado por el artículo 206 del Decreto Ley 19 de 2012, establece, entre otros asuntos, lo siguiente:
ARTÍCULO 159. CUMPLIMIENTO. <Artículo modificado por el artículo 206 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> La ejecución de las sanciones que se impongan por violación de las normas de tránsito, estará a cargo de las autoridades de tránsito de la jurisdicción donde se cometió el hecho, quienes estarán investidas de jurisdicción coactiva para el cobro, cuando ello fuere necesario. […]
PARÁGRAFO 1. Las autoridades de tránsito podrán contratar el cobro de las multas que se impongan por la comisión de infracciones de tránsito.
PARÁGRAFO 2. Las multas serán de propiedad exclusiva de los organismos de tránsito donde se cometió la infracción de acuerdo con su jurisdicción. El monto de aquellas multas que sean impuestas sobre las vías nacionales, por parte del personal de la Policía Nacional de Colombia, adscrito a la Dirección de Tránsito y Transporte, se distribuirá en un cincuenta por ciento (50%) para el municipio donde se entregue el correspondiente comparendo y el otro cincuenta por ciento (50%) para la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, con destino a la capacitación de su personal adscrito, planes de educación y seguridad vial que adelante esta especialidad a lo largo de la red vial nacional, locaciones que suplan las necesidades del servicio y la construcción de la Escuela de Seguridad Vial de la Policía Nacional. [Subrayas por fuera del texto original] Por su parte, el artículo 6 ibidem prevé que los organismos de tránsito son los siguientes: Artículo 6o.
Organismos de tránsito. Serán organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción: a) Los departamentos administrativos, institutos distritales y/o municipales de tránsito; b) Los designados por la autoridad local única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad de tránsito; c) Las secretarías municipales de tránsito dentro del área urbana de su respectivo municipio y los corregimientos; d) Las secretarías distritales de tránsito dentro del área urbana de los distritos especiales; 15 El presente capítulo se fundamenta, principalmente, en el Concepto 2433 de 1 de julio de 2020, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, debido a la relevancia para el caso concreto. 16 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil, Conflicto de competencias administrativas 11001030600020230051700 del 1 de diciembre de 2023. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 e) Las secretarías departamentales de tránsito o el organismo designado por la autoridad, única y exclusivamente en los municipios donde no haya autoridad de tránsito.
Parágrafo 1o. En el ámbito nacional será competente el Ministerio de Transporte y los organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción para cumplir las funciones que les sean asignadas en este código. Parágrafo 2o. Le corresponde a la Policía Nacional en su cuerp especializado de carreteras el control de las normas de tránsito y la aplicación de este código en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios y distritos.
Parágrafo 3o. Los gobernadores y los alcaldes, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al código de tránsito. A partir del contenido de las anteriores disposiciones, esta Sala en el Concepto núm. 2433 de 1 de julio de 202017 señaló lo siguiente: […] el legislador creó una renta propia a favor de las entidades territoriales que, como lo ha precisado la Corte Constitucional, es de fuente endógena, porque el producto recaudado dentro de su respectiva jurisdicción entra directamente a su presupuesto y no al Presupuesto General de la Nación18.
Como lo precisó esta Sala en otra oportunidad19, «los dineros que ingresan a los entes territoriales por pago de multas por infracciones de tránsito constituyen un ingreso corriente no tributario de destinación específica, al estar dirigidos, por mandato legal, a un fin determinado». Conforme con lo expuesto, la sala concluye que los recursos por concepto de multas de tránsito son de propiedad de las autoridades territoriales, por tanto, se tratan de fuentes endógenas de financiación. 6.
Caso concreto Con base en las consideraciones fácticas y jurídicas expuestas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado declarará competente a la Contraloría Departamental de Cundinamarca para continuar con el proceso de responsabilidad fiscal núm. 2018-246 iniciado en contra de los señores Rafael Antonio Cárdenas Vélez, David Fernando González Giraldo, Mario Uricoechea Infante, Julián Alberto Camelo Romero y Jorge Arturo Garzón Jaramillo por el presunto detrimento patrimonial ocasionado a la Secretaría de Movilidad de Fusagasugá, por las siguientes razones: 17 Expediente núm. 11001-03-06-000-2019-00182-00. 18 Corte Constitucional.
Sentencia C-385 de 2003. 19 Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 25 de septiembre de 2018. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 1. El acto administrativo de apertura del proceso de responsabilidad fiscal núm. 2018- 246 iniciado en contra de los señores Rafael Antonio Cárdenas Vélez, David Fernando González Giraldo, Mario Uricoechea Infante, Julián Alberto Camelo Romero y Jorge Arturo Garzón Jaramillo fue expedido por el ente de control territorial, esto es, la Contraloría Departamental de Cundinamarca. 2.
De conformidad con lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 159 del Código Nacional de Tránsito Terrestre en armonía con lo señalado por esta Sala en el Concepto núm. 2433 de 1 de julio de 2020, los recursos provenientes de las multas de tránsito son de propiedad de los entes territoriales. Por tanto, son fuentes endógenas. Por lo anterior, la competencia para ejercer el control fiscal recae en las contralorías territoriales, y no en la Contraloría General de la República, a menos que esta última haga uso del control excepcional.
Con fundamento en lo expuesto, en el presente caso, la autoridad competente para continuar con el proceso de responsabilidad fiscal iniciado en contra de los señores Rafael Antonio Cárdenas Vélez, David Fernando González Giraldo, Mario Uricoechea Infante, Julián Alberto Camelo Romero y Jorge Arturo Garzón Jaramillo, por el presunto detrimento patrimonial ocasionado a la Secretaría de Movilidad de Fusagasugá, es la Contraloría Departamental de Cundinamarca.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Contraloría Departamental de Cundinamarca para continuar con el proceso de responsabilidad fiscal núm. 2018- 246 iniciado en contra de los señores Rafael Antonio Cárdenas Vélez, David Fernando González Giraldo, Mario Uricoechea Infante, Julián Alberto Camelo Romero y Jorge Arturo Garzón Jaramillo, por el presunto detrimento patrimonial ocasionado a la Secretaría de Movilidad de Fusagasugá.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Contraloría Departamental de Cundinamarca, para el ejercicio de la competencia correspondiente.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Contraloría Departamental de Cundinamarca; a la Contraloría General de la República; a la Federación Colombiana de Municipios; a los municipios de Fusagasugá, de Girardot y de La Peña; a la Secretaría de Movilidad de Fusagasugá; a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Girardot y a la Secretaría de Movilidad de Fusagasugá y a los señores Rafael Antonio Radicación: 11001-03-06-000-2023-00690-00 Cárdenas Vélez, David Fernando González Giraldo, Mario Uricoechea Infante, Julián Alberto Camelo Romero y Jorge Arturo Garzón Jaramillo CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, por disposición expresa del artículo 39, inciso 3º, de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase OSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.