Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del primero (1°) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que declaró probada la excepción de caducidad, conforme lo establecido en la Ley 2381 de 2024.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda. 1.1.1. Pretensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad parcial de la Resolución No. 022112 del veintitrés (23) de noviembre de dos mil cuatro (2004), por medio de la cual se reconoció una pensión de vejez al señor José de Jesus Aguiar, sin tener en cuenta los parámetros de liquidación de una pensión de vejez de carácter compartida. 1.1.2 A título de restablecimiento del derecho, solicitó i) se ordene al demandado a reintegrar a favor de Colpensiones las sumas económicas recibidas por concepto de la diferencia de las mesas pagadas; ii) el pago del retroactivo pagado irregularmente, iii) la indexación de las sumas reconocidas; iv) el pago d ellos intereses a los que haya lugar; v) se condene en costas al demandante. 1.1.3 Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El Instituto de Seguros Sociales ISS, por medio de la Resolución No.005104 del dieciocho (18) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), reconoció una pensión de jubilación-Decreto No.758 de 1990, a favor del señor José de Jesus Aguiar, a partir del veintiséis (26) de junio de mil novecientos noventa ocho (1998).
Posteriormente, el extinto ISS le reconoció una pensión de vejez a través de la Resolución No. 022112 del veintitrés (23) de noviembre de dos mil cuatro (2004), teniendo en cuenta 1.877 semanas cotizadas, a partir del primero (1°) de diciembre de dos mil cuatro (2004), con una tasa de reemplazo del 90%, calculando la mesada pensional en la suma de Un Millón Trescientos Treinta y Seis Mil Ciento Ochenta y Ocho Pesos ($1.336.188).
El señor José de Jesús Aguiar solicitó al ISS la reliquidación de la pensión de vejez compartida; después de realizar el estudio respectivo, el ISS concluyó que, la normativa aplicable al demandando es la contenida en el Decreto 758 de 1990, puesto que «se generó un Ingreso base de Liquidación de $1.374.658; valor que se da al tomar los salarios cotizados durante los últimos diez años de cotizaciones, en la medida que este (IBL 1) fue más favorable al promedio de lo cotizado durante toda su vida laboral y al aplicarse una tasa de reemplazo del 90%, se genera una mesada pensional para el 2020 por valor de $2.577.174.oo la cual es inferior a la que percibe en nómina de pensionados por la suma de $2.613.758».
Lo anterior porque la pensión de vejez reconocida por la Resolución No.022112 del veintitrés (23) de noviembre de dos mil cuatro (2004), no se liquidó conforme con los parámetros propios de una pensión compartida; por ello, de la mesada pensional a la cual tiene derecho el señor Aguiar José De Jesus, corresponde a la suma de Dos millones Quinientos Setenta y Siete ($2.577.174.oo) y no la que percibe en nómina de pensionados por la suma de Dos Millones Seiscientos Trece Mil Setecientos Cincuenta y Ocho Pesos ($2.613.758.oo) ya que existe una disminución de la misma por valor de Treinta y Seis Mil Quinientos Ochenta y Cuatro Pesos ($36.584.oo) para el año 2020, de conformidad con las liquidaciones efectuadas conforme a derecho.
Colpensiones informó, además, que a través de oficio del dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020) le solicitó al demandado el consentimiento para revocarla la Resolución No. 022112 del veintitrés (23) de noviembre de dos mil cuatro (2004) al estar aquella incursa en la causal establecida en el numeral 1 del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, sin haber obtenido respuesta. 1.1.4 Normas violadas y concepto de violación. La entidad demandante invocó como disposiciones trasgredidas el artículo 48 de la Constitución Política; los artículos 12 y 20 del Decreto 758 de 1990.
Como concepto de violación adujo que al demandado debe aplicarse el artículo 12 del Decreto 758 de 1990, por remisión expresa del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; por ello, el ingreso base para liquidar la pensión de vejez a quienes les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si fuere superior.
En el caso de la demandada, el sistema, por error, reconoció una pensión de vejez, con un total de 1877 semanas, cuando lo procedente era reconocer la pensión de vejez como compartida, toda vez que, tiene el carácter de compatible, y ya había sido objeto de una pensión de jubilación por parte de ISS patrono. 1.2 Contestación de la demanda El demandado no contestó la demanda. 1.3 La sentencia de primera instancia. Mediante sentencia de primero (1°) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, declaró de oficio probada la excepción de caducidad, sin condena en costas.
Lo anterior con fundamento en que: la Ley 2381 de 2024 en su artículo 86 «estableció que las acciones administrativas y contencioso administrativas encaminadas a controvertir las pensiones reconocidas deberán ser ejercidas dentro de los 5 años de haberse efectuado su reconocimiento, so pena de que se les aplique la caducidad a partir de la vigencia de la citada ley, incluso para aquellas demandas que se encuentren en curso»; normatividad que fue aplicada en un caso similar al que hoy nos ocupa por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia de 2 de octubre de 2024, radicado: 25000-23-42-000-2015-05734-01 (3936-2018); criterio que fue acogido por el tribunal.
Se indicó que el reconocimiento pensional del demandado se notificó el once (11) de enero de 2005, luego la parte actora tenía hasta el doce (12) de enero de dos mil diez (2010) para presentar la demanda; sin embargo, esta se radicó el veinte (20) de mayo de dos mil veinte uno (2021), por tanto, se concluye que el medio de control se inició con posterioridad a los 5 años de que trata el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por lo que resulta procedente declarar de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 4.
El recurso de apelación. La entidad demandante se opuso a la decisión proferida por el tribunal y pidió que fuera revocada aduciendo que, el tribunal aplicó la Ley 2381 de 2024 a pesar que esta norma no ha entrado en vigor, dado que aún le falta el control constitucional que debe llevar a cabo la Corte Constitucional. Sumado a lo anterior, expone que la prestación reconocida en el acto acusado es periódica; por tanto, puede ser demandada en cualquier tiempo.
Insistiendo en que el reconocimiento pensional otorgado a favor del demandado fue irregular y, por tanto, debe ser anulado el acto objeto de este trámite. 1.5. Trámite de la apelación. Mediante auto del siete (7) de marzo de dos mil veinticinco (2025) el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Sin embargo, en el caso que ambas partes apelen, el juez decidirá sin limitaciones. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, la Sala deberá establecer si en el presente caso es posible dar aplicación al término de caducidad previsto en la Ley 2381 de 2024 conforme lo realizó el tribunal.
En el evento de ser posible dar aplicación a lo dispuesto en la citada norma, deberá analizarse lo siguiente: i) si resulta procedente emitir pronunciamiento de fondo por parte de esta instancia respecto a las pretensiones incoadas, ii) si en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, lo pertinente es devolver el expediente al tribunal de origen para que se pronuncie de fondo sobre aquellas. 2.3 Hechos probados De los documentos allegados por la demandante, y que resultan relevantes para decidir, tenemos acreditado que: Mediante la Resolución No. 00104 del dieciocho (18) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) el ISS PATRONO reconoció una pensión de jubilación -Decreto 758 de 1990 a favor del señor José de Jesus Aguiar, con efectos fiscales desde el veintiséis (26) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998).
El extinto ISS, a través de la Resolución No. 022112 del veintitrés ()23) de noviembre de dos mil cuatro (2004), el ISS reconoció al demandado una pensión de vejez, con un total de 1877 semanas, a partir del primero (1°) de diciembre de dos mil cuatro (2004), por la suma se Un Millón Trescientos Treinta y Seis Mil Ciento Ochenta y Ocho Pesos ($1.336.188), y una tasa de reemplazo de 90%. 2.4 Caso concreto.
Los términos para presentar oportunamente las demandas ante esta Jurisdicción fueron consagrados inicialmente en el artículo 164 del CPACA; no obstante, con posterioridad se expidió la Ley 2381 de 2024 -hoy suspendida su aplicación según lo dispuesto por la Corte Constitucional en el auto 841 de 2025-, norma que establecía una restricción temporal para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas relacionadas con pensiones, de la siguiente manera: «Artículo 86.
Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» La citada disposición introdujo una modificación del régimen de oportunidad contemplado por el artículo 164 del CPACA, con vocación de aplicación inmediata, incluso para los procesos en los que se debatía la legalidad de actos administrativos que reconocieron una pensión y se encontraban en curso a 16 de julio de 2024, día de promulgación de la comentada ley.
No obstante, para la Sala, durante el tiempo en que aquella ley estuvo en vigencia, el artículo en comento no podía ser aplicado de manera contraria a los postulados esenciales que rigen la implementación de reglas concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios consagradas en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, pues, si bien es cierto las normas de derecho procesal son de orden público y «[…] prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir», también lo es que «[…] los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».
Por tanto, esta Sala en diversos asuntos había concluido que el término de caducidad establecido por la Ley 2381 de 2024, solo resulta oponible respecto de las demandas formuladas después de su promulgación, conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887; no siendo viable superponer a los procesos en curso un término que no existía en el momento en que fueron iniciados.
Conclusión a la que se llegaba con miras de garantizar los principios de confianza legítima y legalidad, el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, y prerrogativas constitucionales que rigen los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva. Así las cosas, para dichos efectos se inaplicaba la citada norma legal.
En este asunto, se considera que, no debió aplicarse las disposiciones de la citada Ley 2381 de 2024, dado que, ello conlleva a la vulneración de los citados derechos, los cuales deben ser garantizados por los operadores judiciales. Entonces, en aras de garantizar justamente el debido proceso y el acceso real a la administración de justicia, y teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Antioquia hizo uso de lo dispuesto en el artículo 86 de la ley en cita y con base en él se concluyó que, en este asunto, había operado la caducidad de la acción; es necesario revocar la decisión del tribunal, con miras a que se analice el asunto de fondo; debiendo recodar que, en este momento, la ley en mención no está en vigente.
Sumado a lo anterior, debe precisarse que si bien en casos como el que nos ocupa lo propio sería que se emitiera una decisión de fondo de Segunda Instancia, se considera que aquello no es posible en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, como se pasa a exponer: En la demanda la entidad expuso los argumentos de defensa en aras de que salieran avante sus pretensiones, para que se declarara la nulidad del acto acusado, que reconoció una pensión a la demandada y se establezca el monto de la mesada pensional.
El análisis de tales pretensiones no se surtió por parte del tribunal, dado su decisión de dar aplicación a las disposiciones del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 y, en consecuencia, declarar probada la excepción de caducidad. Ante ello, en aplicación de los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, estima la Sala necesario que el expediente retorne a la referida autoridad, para que se analicen de fondo los argumentos expuestos por las partes, así como, sus pretensiones y excepciones propuestas; lo anterior, dado que de emitir un pronunciamiento de fondo por parte esta instancia solo se podría analizar los argumentos expuestos por el recurrente – en aplicación a lo dispuesto en el artículo del 328 CGP-, lo cual, conllevaría a no tener en cuenta los razonamientos de la parte pasiva -no recurrentes-, con ello se lesiona su derecho de defensa; cuando lo pertinente es que se haga por parte de la autoridad judicial un análisis integral de todo lo expuesto por los sujetos procesales.
Este criterio de administración de justicia y garantía de la doble instancia ha sido aplicado con anterioridad por esta Sala, por ejemplo, en sentencia del 25 de mayo de 2023 y en más reciente pronunciamiento del 10 de abril de 2025, en la que dispuso revocar el fallo inhibitorio proferido en primera instancia y, en su lugar, que el A- quo se pronunciara de fondo.
Vistas así las cosas y en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, se dispondrá la devolución del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, para que dicte una nueva sentencia, donde se analicen los argumentos expuestos por las partes y se profiera la decisión que en derecho corresponda. 2.5.
Condena en costas. No habrá lugar a la condena en costas, puesto que, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, ya que no se demostró temeridad ni mala fe por la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primero (1°) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión; que declaró probada la excepción de caducidad conforme lo establecido en la Ley 2381 de 2024, y en su lugar, ORDENAR al citado tribunal que dicte sentencia de fondo en el presente asunto.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA