CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 13001-23-33-000-2017-00208-01 (66.509) Actor: Blanca Alicia Méndez Gómez y otros Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias Referencia: Reparación directa Temas: CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA EN CASOS DE INVASIÓN DE INMUEBLES – en el presente caso se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda. Solicita la actora que se declare responsable al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, por los perjuicios causados por la omisión al no aplicar las normas de reforma urbana para impedir la construcción de viviendas por terceros en su predio y por ejecutar obras públicas de pavimentación y arreglo vial en predio de propiedad de los demandantes, con lo cual avaló la invasión del inmueble.
I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la proferida el 29 de mayo de 2020, por el Tribunal Administrativo de Bolívar1, mediante la cual se negaron las pretensiones2 de la demanda presentada el 10 de marzo de 20173 por Gladys Inés Méndez Herrera, Blanca Alicia Méndez Gómez y José del Rosario Méndez Rivera, en contra del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. 2.
Como sustento de sus pretensiones se señalaron los siguientes supuestos fácticos: 3. Mediante Escritura Pública 707 del 27 de marzo de 1992, expedida por la Notaría Primera del Circuito de Cartagena, los señores Gladys Inés Méndez Herrera, Blanca Alicia Méndez Gómez y José del Rosario Méndez Rivera, adquirieron el predio identificado con matrícula inmobiliaria 060-6704, ubicado en la ciudad de Cartagena de Indias, en el barrio Olaya Herrera, sector El Gallo, vía La Cordialidad. 1 Folios 167 a 175 del cuaderno principal. 2 Solicitaron que los perjuicios sean indemnizados de la siguiente manera: i) por concepto de daño emergente la suma de mil doscientos sesenta millones de pesos ($1’260.000.000), y ii) por concepto de lucro cesante, la suma de mil ochocientos millones de pesos (1’800.000.000). 3 Folio 1 del Cuaderno 1.
Radicación: 13001-23-33-000-2017-00208-01 (66509) Actor: Blanca Alicia Méndez Gómez y otros Demandado: Distrito de Cartagena. Referencia: Reparación directa 2 4. Luego de poner en venta el inmueble, los señores Arnovis José Payares Jiménez y Jesús Santiago Zúñiga, posibles compradores y propietarios de un terreno contiguo a aquél, les informaron a los vendedores que no figuraban como propietarios del predio en venta, pues presuntamente lo habían vendido al señor Augusto Miranda Daza, mediante Escritura Pública 5601 del 10 de diciembre de 2003 otorgada por la Notaría Quinta de Barranquilla.
Denunciada esta situación ante las autoridades competentes y tras efectuarse la respectiva investigación por parte de la Fiscalía Seccional Quinta de Cartagena, les fue restituida la propiedad del predio en sentencia del 27 de febrero de 2012, proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Cartagena. 5. De manera concomitante, los señores Arnovis José Payares Jiménez y Jesús Santiago Zúñiga Orozco, de forma ilegal y aprovechándose de que habían “loteado” y vendido el predio de su propiedad, dividieron el predio de los demandantes y lo vendieron a diferentes personas.
Hechos por los cuales los accionantes interpusieron denuncia por estafa e invasión de tierras, investigación que “nunca se llevó a cabo4”. 6. La parte actora afirma que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena los reconoce como propietarios del inmueble objeto de esta controversia, por cuanto se han adelantado procesos de jurisdicción coactiva, donde han expedido medidas cautelares en su contra, tras encontrarse en mora sobre el pago del impuesto predial unificado. 7.
Con todo, los demandantes refirieron que desde el año 2013 han requerido al Instituto Geográfico Agustín Codazzi -en adelante IGAC-, para que expida la carta catastral actualizada del predio en litis, con el propósito de establecer el estado actual del mismo. Frente a estas peticiones, en un primer momento obtuvieron respuesta de la entidad, quien afirmó que no se encontraba digitalizado.
Posteriormente, en el año 2016, la jefe de conservación del IGAC les manifestó que no había sido posible inspeccionar el predio debido a que la comunidad allí presente se había opuesto de forma violenta a la diligencia, lo que imposibilitaba expedir el documento pedido. 8. En razón a lo anterior, los demandantes contrataron “los servicios de un técnico investigador criminalística -asesora judicial”5, quien expidió un informe en el año 2016, sobre el estado del predio, en el que describió las obras de pavimentación, mejora de andenes y vías para el tránsito de TRANSCARIBE llevadas a cabo por el Distrito de Cartagena, de lo cual resaltó la construcción de una vía de acceso al predio objeto de la litis, lo que a criterio de los demandantes demuestra cómo la entidad coadyuvó a la invasión y a la creación de una urbanización ilegal llamada Bella Loma. 9.
Por demás, reseñaron que desde el año 2014, se evidencia al interior del lote propiedad de los demandantes -tal como aparece reflejado en las fotos de Google 4 Folio 3, Cuaderno 1. 5 Folio 4, Cuaderno 1. Radicación: 13001-23-33-000-2017-00208-01 (66509) Actor: Blanca Alicia Méndez Gómez y otros Demandado: Distrito de Cartagena. Referencia: Reparación directa 3 maps allegadas-, diversas construcciones sin licencia expedida por las respectivas curadurías urbanas. 10.
Finalmente, los accionantes expusieron que el 15 de septiembre de 2016 interpusieron denuncia por invasión, urbanización ilegal, usurpación fraudulenta de inmuebles y hurto, contra Arnovis José Payares Jiménez, Jesús Santiago Zúñiga y personas sin determinar; la cual correspondió a la Fiscalía 17 Seccional de Cartagena, radicado 252755. 11.
Acorde con lo anterior, alegaron que debía declararse administrativa y patrimonialmente responsable al Distrito de Cartagena al adelantar obras de pavimentación, arreglo de andenes y vías en el predio, dando aval a las construcciones ilegales allí ejecutadas y, por omisión, al no ejercer a través de su Secretaría de Planeación Distrital las funciones de control y vigilancia respecto de las construcciones que se desarrollaron en el predio y que no contaban con licencia acorde con lo dispuesto en la Ley 9° de 1989 (Ley de reforma urbana).
La defensa 12. El Distrito de Cartagena se opuso a las pretensiones de la demanda6, al considerar que con las pruebas aportadas está claro que la perturbación a la propiedad de los accionantes deviene de actos de terceros, hechos en los que no ha tenido injerencia la entidad “siendo un claro conflicto entre particulares”. Además, adujo que se demostró en el expediente que existen expropiaciones administrativas para la realización de vías públicas en el Distrito y del texto de la demanda podía advertirse que la parte actora tiene confusión respecto a las cartas catastrales del sector al haber existido varios folios de matrícula sobre el mismo terreno, lo que no es atribuible a la demandada. 13.
Acorde con lo anterior, formuló las excepciones de (i) inexistencia de conducta por acción u omisión en la concreción del hecho dañino atribuible al Distrito7; (ii) actos de terceros; (iii) indebida integración del contradictorio, pues se alega en la demanda que se construyó en el predio una vía del sistema integrado de transporte masivo de pasajeros que se encuentra a cargo de TRANSCARIBE S.A., que es una persona jurídica diferente y autónoma del Distrito de Cartagena y quien podría tener interés directo en el proceso;
(iv) inexistencia de daño estatal e (v) inexistencia de nexo causal. La decisión 14. Surtido el debate probatorio8, al alegar de conclusión, los demandantes reiteraron los hechos de la demanda, se opusieron a las excepciones propuestas 6 Folios 79 a 88 del cuaderno principal 7 Al respecto, la entidad aseguró: “El Distrito ha cumplido a cabalidad sus funciones constitucionales y legales en esta materia.
No se ha acreditado que exista conducta de acción u omisión que le pueda ser atribuible en la causación de los daños aducidos por los demandantes”. Folio 83, Cuaderno 1. 8 En audiencia inicial del 31 de enero de 2019, se decretaron las siguientes pruebas: a) De la parte demandante: 1. Documentales: i) Certificado de tradición y libertad – Matrícula Inmobiliaria 060-6704 con fecha del 21 de septiembre de 2016, ii) Certificado 1831 del IGAC del 25 de marzo de 1992, iii) Copia de Informe de Auditoría – Modalidad Especial.
“Construcción y Mantenimiento de Vías en el Distrito de Cartagena. Vigencia Radicación: 13001-23-33-000-2017-00208-01 (66509) Actor: Blanca Alicia Méndez Gómez y otros Demandado: Distrito de Cartagena. Referencia: Reparación directa 4 por la entidad accionada y allegaron copia de un oficio que envió a la Alcaldía de Cartagena, el cual fue recibido el 12 de diciembre de 2016, en el que se expuso toda la problemática sufrida con el predio y frente al cual se ha omitido dar respuesta. 15.
El Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia del 29 de mayo de 2020, negó las pretensiones de la demanda tras no encontrar probado el daño antijurídico, pues no obra prueba cartográfica, documento técnico, inspección judicial o peritazgo, que otorgue certeza respecto de si la mencionada invasión ocurre en el predio propiedad de los demandantes.
Así, mencionó que “no existe prueba de una legitimación por activa desde el punto de vista material”9. II. EL RECURSO INTERPUESTO 16. La parte actora apeló la decisión adoptada por el a quo al considerar que incurrió en indebida valoración probatoria y omitió tener en cuenta lo dicho en los alegatos de conclusión presentados. 17.
Al respecto, afirmó que "en ningún momento de la demanda se está hablando de responsabilidad del Estado por la ocupación permanente de inmuebles”10, sino que la culpa endilgada a la entidad demandada se fundamenta en su actuar omisivo que permitió la ejecución de construcciones ilegales en el predio de los demandantes, así como en haber realizado obras de pavimentación interna e instalación de servicios públicos, con lo cual legalizó la invasión en el terreno. 2014-2015”.
Elaborado por la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias, iv) Copia del derecho de petición interpuesto por la señora Gladys Méndez ante el IGAC, con fecha del 29 de octubre de 2013, en el que solicitó expedir carta catastral del inmueble 01-08-532-0063-00, v) Copia del derecho de petición presentado por la señora Elvira Esther Robayo (apoderada de los accionantes) con fecha del 10 de diciembre de 2013, vi) Oficio proferido por el IGAC con fecha del 18 de febrero de 2014, vii) Copia del oficio enviado por la apoderada de la accionante al IGAC con fecha de recepción del 7 de mayo de 2014, remitiendo copia de la escritura pública 707 de 1992, viii) Oficio del IGAC del 2 de septiembre de 2014, ix) Copia del derecho de petición presentado por la apoderada de la actora ante el IGAC con fecha del 21 de septiembre de 2016, x) Investigación fotográfica elaborada por investigadora privada contratada por la parte actora, xi) Fotos tomadas de Google maps en el periodo 2014 “construcciones levantándose y consta que aún no estaba pavimentada la vía al acceso al predio en forma de un bolsillo ubicada en la transvrsal 54D INT. 32 BARRIO OLAYA HERRERA, SECTOR EL GALLO, LA TOMA SATELITAL MUESTRA UBICACIÓN TRANSVERSAL 53 DIAGONAL 31, VIA CORDIALIDAD”, xii) Fotos tomadas de Google Maps “Periodo 2014, CONSTRUCCIONES (sic) LEVANTADA SIN TERMINAR Y SIN PAVIMENO EL ACCESO INTERNO”, xiii) Fotos tomadas desde Google Maps “EN DICIEMBRE DE 2016, CONSTA LA TERMINACIÓN DE LA PAVIMENTACIÓN LA CORDIALIDAD Y BORDILLOS Y ANDENES DEL SECTOR EL GALLO, BARRIO OLAYA, ACCESO AL PREDIO EXPROPIADO POR EL DISTRITO (060- 251383)…”, xiv) Oficio C.U.N°1-01-34B-2017 con fecha del 18 de enero de 2017 de la Curaduría Urbana Distrital 1 de Cartagena. b) De la parte demandada: 1.
Documentales: poder para actuar y documentos que acreditan la calidad del funcionario poderdante: 2. Oficios: i) al IGAC para que presentara estudio explicativo de la situación catastral del sector El Gallo del Barrio Olaya Herrera, Transversal 54D, interior 32-95, referencia catastral 01085320063000, así como de la urbanización Bella Loma ubicada en el sector indicando además quienes figuran como los titulares de derechos.
Igualmente para que remita las respuestas que haya dado a los oficios remitidos por los demandantes, en especial el radicado el 21 de septiembre de 2016, que figura en el expediente y ii) Oficio a TRANSCARIBE para que remitiera los documentos relativos a las inquisiciones o expropiaciones realizadas en el sector Olaya Herrera, sector El Gallo vía La Cordialidad, y a los estudios para la determinación de los propietarios de los predios afectados en el trazado de la vía. C) decretadas por el a quo: Oficio: Oficio a TRANSCARIBE para que informara la fecha en que inició las labores de pavimentación y la culminación de la misma en la Av.
Olaya Herrera sector El Gallo, vía la cordialidad, con dirección Transversal 54D Int. 32-95. 9 Folio 174, Cuaderno Principal. 10 Folio 181, Cuaderno Principal. Radicación: 13001-23-33-000-2017-00208-01 (66509) Actor: Blanca Alicia Méndez Gómez y otros Demandado: Distrito de Cartagena. Referencia: Reparación directa 5 18. Así, hizo énfasis en que tanto el daño como su imputabilidad fueron debidamente probados con: (i) el informe que elaboró el investigador privado aportado con la demanda, (ii) las fotos satelitales tomadas por Google Maps del predio en las que se muestra como se ejecutó la construcción de las viviendas de invasión sin letrero de licencia expedida por las respectivas curadurías y como se pavimentó progresivamente la zona, (iii) informe de auditoría de la Contraloría Distrital de Cartagena en el que se identificaron las obras de pavimentación realizadas por el ente territorial, entre las que se mencionan las elaboradas en el barrio en que se ubica el terreno ocupado, y (iv) las diversas solicitudes y oficios enviados y respondidos por el IGAC. 19.
De la misma forma, manifiesta que las obras realizadas en el terreno de los demandantes fueron ejecutadas directamente por el Distrito de Cartagena y no por Transcaribe, por ende, en la respuesta dada por esta empresa, su predio no figura como uno de los afectados por los arreglos viales ejecutados por esta. Además, resaltó que, no es cierto que no se haya aportado prueba pericial que pruebe la invasión, pues con la demanda se hizo entrega de un dictamen de investigador privado que no fue refutado por la contraparte, ni se pidió su aclaración o complementación. 20.
El Distrito de Cartagena dirigió sus alegatos de conclusión a pedir se confirme la decisión adoptada en primera instancia, en razón a que los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación no tenían la entidad de desvirtuar el análisis jurídico y probatorio efectuado por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 21. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 22. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado. El objeto del recurso de apelación 23. Como se ha reseñado, el motivo de disenso de la parte actora se centra en sostener que en el proceso se encuentra demostrada la invasión de terceros en el predio agravada con la pavimentación y arreglo vial ejecutado por la entidad demandada.
Aduce que esta situación se debió a la falta de control y vigilancia del ente territorial. 24. Con todo, el análisis de la Sala recaerá inicialmente sobre la caducidad de la acción. Superado el estudio de este requisito de procedibilidad, entrará a analizar lo alegado por la parte actora respecto a la prueba del daño antijurídico y la causa que lo provocó, y solo, de estar probado, verificará la acreditación de los demás elementos de la responsabilidad del Estado respecto de los hechos narrados en la demanda.
Radicación: 13001-23-33-000-2017-00208-01 (66509) Actor: Blanca Alicia Méndez Gómez y otros Demandado: Distrito de Cartagena. Referencia: Reparación directa 6 Sobre la oportunidad de la acción 25. El artículo 136, numeral 8 del Código Contencioso Administrativo -vigente para el momento de los hechos que aquí se discuten- señala que la demanda debe presentarse en el término de dos años contados a partir de la ocurrencia del daño, bien se trate de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o definitiva de un inmueble ajeno al Estado, por razón de una obra pública o cualquier otra causa. 26.
La jurisprudencia de esta Sección ha sido unánime en señalar que debe efectuarse de acuerdo con las condiciones particulares de cada caso, en tanto que el juez bien puede enfrentar situaciones en las que: (i) ocurrido el hecho dañoso, inmediatamente se conoce el daño, por su evidente notoriedad. En este escenario, el daño y el conocimiento de éste por parte del lesionado son concomitantes, de lo cual se sigue que es ese único momento a partir del cual se debe contar el término de caducidad, o (ii) cuando se causa un daño, pero el lesionado no tuvo la oportunidad de conocerlo en el momento de su ocurrencia, sino con posterioridad.
En este evento será el momento del conocimiento a partir del cual comenzará a computar el referido término11. 27. La Sala ha destacado la relación existente entre el cómputo del término de caducidad, la naturaleza del daño y el momento en que el mismo se configura, a partir de lo cual ha señalado que no todos los daños se constatan de la misma forma en relación con el tiempo y que, en efecto, hay algunos cuya ocurrencia se verifica en un preciso momento, mientras que hay otros que se extienden y se prolongan en el tiempo12. 28.
En desarrollo de los anteriores criterios, se ha diferenciado entre el daño instantáneo o inmediato y el daño continuado o de tracto sucesivo. Por el primero, se entiende aquél que resulta susceptible de identificarse en un momento preciso de tiempo y que, si bien produce perjuicios que se pueden proyectar hacia el futuro, este existe únicamente en el momento en que se produce, mientras que por el segundo se entiende que se produce de manera sucesiva en el tiempo, esto es, día a día sin que exista solución de continuidad. 29.
Así, el término de caducidad empieza a correr a partir de la ocurrencia del hecho o la omisión, y cuando no puede conocerse en el mismo momento cuáles son sus consecuencias, debe tenerse en cuenta la fecha en la que se determina que el perjuicio es irreversible y el afectado tiene conocimiento de ello. Ahora, el hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación, no puede evitar que el término de caducidad comience a correr, porque si ello fuera así, en los casos en los cuales los perjuicios tuvieran carácter 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de febrero de 2021, exp. 48671, MP José Roberto Sáchica Méndez, ver también sentencia del 6 de febrero de 2020, exp. 64877, MP Marta Nubia Velásquez Rico (E), sentencia del 1 de junio de 2020, exp. 49079, MP Ramiro Pazos Guerrero. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de octubre de 2007, expediente con radicación 25000- 23-27-000-2001-00029-01(AG).
Radicación: 13001-23-33-000-2017-00208-01 (66509) Actor: Blanca Alicia Méndez Gómez y otros Demandado: Distrito de Cartagena. Referencia: Reparación directa 7 permanente, vgr. cuando se construyen unas viviendas en el inmueble de un particular, la acción no caducaría jamás13. 30. En el caso concreto, el libelo afirmó que el daño se deriva de la ejecución de obras públicas de pavimentación y arreglo vial por el Distrito de Cartagena que legalizaron un predio invadido, así como la omisión del referido ente territorial a fin de evitar la construcción de aproximadamente 32 viviendas de invasión -sin licencia-, en el predio de los demandantes. 31.
Conforme al material probatorio allegado al proceso se tiene acreditado que desde el 27 de marzo de 1992, los señores Gladys Inés Méndez de Herrera, Blanca Alicia Méndez Gómez y José del Rosario Méndez Rivera son titulares del derecho real de dominio del bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 060- 6704, referido en el certificado de tradición y libertad de la oficina de instrumentos públicos de Cartagena del 21 de septiembre de 201614, como un predio urbano ubicado en la “carretera de la cordialidad Olaya Herrera” en la ciudad de Cartagena. 32.
En cuanto al conocimiento de la invasión del predio y por ende, de la omisión, resalta la Sala que este data, por lo menos, desde el 29 de octubre de 2013, fecha en la que la señora Gladys Méndez presentó ante el IGAC solicitud de expedición de carta catastral actualizada del predio objeto de controversia y que se certificara si existen actos administrativos que hayan ordenado el registro del derecho de posesión de inmuebles o lotes que pertenecieran a la misma referencia catastral, a fin de adelantar debidamente proceso reivindicatorio sobre éste, así: “(…) Tercero: Es de anotar que la CARTA CATASTRAL del predio 01-08-532- 0063-000, es necesaria para el trámite de un proceso REIVINDICATORIO que se lleva a cabo ante el JUZGADO SEXTO DEL CIRCUITO, bajo radicado No. 107-2013, debido a la invasión que han venido realizando personas desconocidas, quienes soportan su ocupación por ventas de posesión realizada por el señor ARNOVIS PAYARES JIMENEZ, quien era propietario del sector EL GALLO de la transversal 54 No. D 34 a 35 cuya referencia catastral es 01.08.532.0064-00 por venta que la suscrita y [sus] hermanos… [realizaron] con él, circunstancias que aprovecho (sic) para la venta ilegal de derecho de posesión del sector Bella Loma transversal 54 int 32-95.
Cuarto: Se va a practicar la inspección judicial del predio dentro del proceso ordinario que cursa en el Juzgado Sexto Civil del Circuito por lo que es necesario la CARTA CATASTRAL DEL MISMO”15 (se resalta). 33. El 10 de diciembre de 201316, se insistió ante dicha entidad estatal para que diera respuesta a la referida petición, y así, mediante oficio proferido el 18 de febrero de 2014, el IGAC indicó que, por tratarse de un predio de gran extensión era necesario verificar sus datos en la cartografía digital, por lo que mediante oficio 13 Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A proferida el 1 de octubre de 2014, expediente con número de radicado 25000-23-26-000-2002-00343-01(33767). 14 Folios 18 y 19, Cuaderno 1. 15 Folios 28 y 29, Cuaderno 1. 16 Folio 30, Cuaderno 1.
Radicación: 13001-23-33-000-2017-00208-01 (66509) Actor: Blanca Alicia Méndez Gómez y otros Demandado: Distrito de Cartagena. Referencia: Reparación directa 8 1132014EE79 del 14 de enero de 2014 le había solicitado a la señora Gladys Méndez copia de la escritura pública respectiva17. 34. El 7 de mayo de 2014, la referida escritura pública fue recibida por el IGAC18, y en oficio del 2 de septiembre19 de ese mismo año, se le informó a la peticionaria que una vez estudiados los documentos y verificada la base de datos catastrales, se designaron dos funcionarios para realizar visita, verificación, estudio de los documentos por ella aportados y trámites a que hubiera lugar.
Igualmente, se le informó que era necesario permitir el acceso al predio y que ella debía designar a una persona para el acompañamiento durante la visita. Así, una vez el funcionario presentara el correspondiente informe, se le estaría comunicando de forma oportuna. 35. El 21 de septiembre de 2016, la señora Gladys Méndez de Herrera solicitó información al IGAC sobre los motivos que “generaron la omisión de llevar a cabo la visita de la inspección al predio del asunto”, en razón a que le había sido informado verbalmente que se intentó en dos oportunidades ingresar al predio, pero la comunidad no lo permitió y ante esto, no se pidió acompañamiento policial.
Por demás, reiteró la necesidad de que se expida carta catastral actualizada del inmueble 0108532-0063-0020. 36. Sobre la anterior petición no se allegó ni reposa en el expediente la respuesta dada por la entidad. 37. La prueba incorporada al proceso, da cuenta de que los demandantes aportaron: i) Informe de Auditoría – Modalidad Especial.
“Construcción y Mantenimiento de Vías en el Distrito de Cartagena. Vigencia 2014-2015”. elaborado por la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias, en el que se menciona que para el mes de noviembre de 2015, se adelantó en el barrio El Gallo, donde se ubica el predio, pavimentación de la “Calle Bolsillo de Acceso Por La Transversal 54 (Cordialidad”21, ii) la investigación fotográfica elaborada el 21 de octubre de 2016 por la señora Shirley Johana Padilla, investigadora privada contratada por los actores, quien pudo ingresar al predio y tomar fotografías en su interior, iii) fotos de diversas casas y calles presuntamente ubicadas dentro del predio, tomadas de Google Street View entre los años 2014 a 201622, y iv) el oficio C.U.N°1-01-34B- 2017 con fecha del 18 de enero de 2017 de la Curaduría Urbana Distrital 1 de Cartagena, en el que se le indica a la señora Gladys Méndez que no se había otorgado ninguna licencia urbanística para desarrollar obras en el lote de su propiedad23. 17 Folios 31 y 33, Cuaderno 1. 18 Folios 34 a 37, Cuaderno 1. 19 Folio 38, Cuaderno 1. 20 Folios 39 a 41, Cuaderno 1. 21 Folios 21 a 27, Cuaderno 1. 22 Folios 65 a 67, Cuaderno 1. 23 Folio 68, Cuaderno 1.
Radicación: 13001-23-33-000-2017-00208-01 (66509) Actor: Blanca Alicia Méndez Gómez y otros Demandado: Distrito de Cartagena. Referencia: Reparación directa 9 38. En contra de las pruebas antes referidas, que dan cuenta del conocimiento de la invasión, el a quo24 tuvo como cierto lo dicho sobre el particular por los accionantes en la demanda, esto es, que solo vinieron a conocer de la magnitud del daño hasta el 21 de octubre de 201625, fecha en la que la investigadora privada accedió al predio y obtuvo imágenes de éste. 39.
Para la Sala, la consideración referida es contraevidente, pues en este tipo de acciones no se trata de determinar la magnitud de las obras desarrolladas por los presuntos invasores, en tanto, por lo menos, desde el año 2013, se puso de presente que se adelantaba un proceso reivindicatorio que daba cuenta de una posesión por parte de terceros que construyeron viviendas.
De manera que el hecho de que el Distrito hubiera suministrado vías de acceso a la urbanización que se asentó en el predio invadido, no se ubica en la génesis del daño que se reclama, que como bien se dice en la demanda encuentra su origen en la acción de vecinos que inicialmente tuvieron la intención de adquirir el predio, pero que posteriormente procedieron a su invasión, loteo y venta a terceros. 40.
El daño alegado es la invasión del predio, la cual -según la demanda- empezó por la construcción de viviendas por terceros y luego se agravó -no causó- con la construcción de vías, circunstancia de la que evidentemente tuvo conocimiento la parte actora en fecha anterior a la situación que el a quo denominó como de “magnitud” del menoscabo. 41.
Acorde a lo narrado en el hecho 5 de la demanda, la Sala podría considerar que el conocimiento de la invasión del predio de los demandantes por terceros pudo incluso llegar a darse desde el año 2010, anualidad en la que presuntamente los actores interpusieron denuncia por estafa e invasión de tierra contra los señores Arnovis José Payares Jimenes y Jesús Santiago Zúñiga Orozco, “ya que se habían encontrado cuatro (4) construcciones que se estaban realizando”26 y en el que, mediante Resolución del 17 de febrero de 2010, la “FISCALÍA QUINTA, ordenó compulsar copias… para investigar la conducta de los señores antes mencionados”27. 42.
Según el dicho de los demandantes, esta investigación nunca se surtió y frente a ese proceso penal y otros mencionados en la demanda que datan del año 2013, no se allegó siquiera el radicado completo de las causas, así como tampoco ningún tipo de prueba sobre las denuncias, las acciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación, a fin de corroborar el inicio y fin de la acción penal, las pruebas en ellos obtenidas sobre la invasión y las posibles condenas contra los investigados. 24 En auto admisorio de la demanda con fecha del 22 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar sobre la caducidad de la acción sostuvo que, dicho fenómeno no se había dado en el presente asunto toda vez que, “la demanda se dirige a demandar la reparación directa por acción y omisión del Distrito de Cartagena, por la ocupación de terreno por obras públicas y por haber permitido el Distrito la edificación por particulares en parte del terreno, ocupación de la cual indica el actor tuvo conocimiento solo hasta el año 2016, encontrándose la demandante dentro de la oportunidad para presentar la demanda”.
Folio 71, Cuaderno 1. 25 Fecha esgrimida en el hecho 8 de la demanda. 26 Folio 3, Cuaderno 1. 27 Ídem. Radicación: 13001-23-33-000-2017-00208-01 (66509) Actor: Blanca Alicia Méndez Gómez y otros Demandado: Distrito de Cartagena. Referencia: Reparación directa 10 43. El hecho de no mediar información sobre dichos procesos, no puede servir de pretexto para soslayar que los actores dieron cuenta en su denuncia de la invasión y construcción de viviendas. 44.
Así, es evidente que los demandantes aceptan haber conocido que terceros invadieron su predio desde mucho antes, dada la venta ilegal que sobre este hizo el propietario del terreno contiguo, hechos por los cuales, entre otros, insistieron ante el IGAC la necesidad de expedir carta catastral actualizada del predio. Por ende, no es procedente aceptar que solo hasta que se llevó a cabo la investigación fotográfica, conocieron de la invasión cuya reparación ahora reclaman. 45.
Resalta la Sala que si los actores consideraron que la invasión se dio por la omisión de las autoridades en permitir la construcción de viviendas sin licencia, es evidente su actitud pasiva dejando de reclamar en tiempo. Y si de lo que se trata es de cuestionar que la administración distrital suministró vías de acceso a la urbanización que ilegalmente se asentaba, tal circunstancia no se ubica en la génesis del daño que se reclama, pues al final de cuentas esas vías están al servicio de los habitantes independientemente de quienes tengan la titularidad legal de los predios y viviendas allí asentadas. 46.
Dar inicio al cómputo del término de caducidad de manera diversa al que considera la Sala, llevaría a variar la causa petendi de la demanda, que como los mismos demandantes ponen de presente en su apelación, hace referencia a la actitud pasiva de la entidad territorial demandada en permitir la construcción de viviendas sin licencia en predios de su propiedad. 47.
Es así como, acorde a lo probado, la Sala considera que el daño (invasión del predio por parte de terceros) fue conocido por los accionantes, desde el 29 de octubre de 2013, fecha en la que la señora Gladys Méndez presentó ante el IGAC solicitud de expedición de carta catastral actualizada a fin de utilizar dicho documento como prueba dentro de un proceso reivindicatorio que adelanta contra terceros invasores del inmueble. 48.
Es de resaltar que, acorde con lo dispuesto en el artículo 193 del CGP, lo indicado en la demanda tiene la connotación de confesión hecha por el apoderado judicial de los accionantes. Por ende, al haberse indicado en el hecho 7 de la demanda28 que desde el 29 de octubre de 2013 se habían enviado solicitudes al IGAC a fin de determinar el estado actual del predio ante posible presencia de invasores, es evidente que esta acreditado por el propio dicho de la parte actora que desde esa fecha hubo conocimiento del daño. 49.
Es así como, se entiende que la demanda debía ser presentada, a más tardar, el 29 de octubre de 2015. 50. No obstante, la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada hasta el 12 de diciembre de 201629, cuando ya había operado la caducidad. Así, dado que la 28 Folio 4, Cuaderno 1. 29 Folio 16, Cuaderno 1. Radicación: 13001-23-33-000-2017-00208-01 (66509) Actor: Blanca Alicia Méndez Gómez y otros Demandado: Distrito de Cartagena.
Referencia: Reparación directa 11 demanda se interpuso el 10 de marzo de 201730 es evidente que estuvo por fuera de la oportunidad correspondiente. 51. De esta forma, se evidencia que el medio de control de reparación directa se presentó pasados dos años desde el momento en que se acreditó debidamente el conocimiento de la invasión de terceros en su predio, debiéndose reiterar que la construcción de las vías en la urbanización que los actores califican como ilegal, no se sitúa en uno de los extremos de la relación causal del daño que se reclama, cuya génesis está en el loteo, venta y urbanización de los predios de los hoy demandantes por terceras personas ajenas a la administración distrital. 52.
Con fundamento en los argumentos expuestos, habrá de revocarse la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia del 29 de mayo de 2020 y declararse la configuración de la caducidad de la acción. Condena en costas 53. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 365 del CGP, la Sala condenará en costas a la parte actora, toda vez que en esta providencia se resolvió de forma desfavorable el recurso de apelación interpuesto por ella. 54.
Bajo las reglas del Código en cita, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio netamente objetivo, en este caso frente a la parte recurrente, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”31. 55.
Adicionalmente, dado que el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo PSAA16-10554 de 201632, en esta instancia, se fijan las agencias en tres salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la ejecutoria de la sentencia (3 SMLMV), suma que se reconocerá a favor de la demandada. 30 Folio 1, Cuaderno 1. 31 De acuerdo con la Corte Constitucional, la condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”.
Sentencia C-157/13. MP. Mauricio González Cuervo. 32 “ARTÍCULO 2o. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites”.
“( ) “ARTÍCULO 5o. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: “( )”. Radicación: 13001-23-33-000-2017-00208-01 (66509) Actor: Blanca Alicia Méndez Gómez y otros Demandado: Distrito de Cartagena. Referencia: Reparación directa 12 56. Se impone la liquidación de las costas de manera concentrada por parte del Tribunal de origen, en los términos de los artículos 366 del Código General del Proceso. 57.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 29 de mayo de 2020, y como consecuencia, DECLARAR la caducidad del medio de control de reparación directa incoado.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante en favor de la demandada. Para el efecto, las agencias en derecho se FIJAN en la suma de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo de conformidad con lo proferido en esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF