CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-06632-00 Accionante: Fanny Isabel Mendoza Guerra Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela - Sentencia de primera instancia Temas: Acción de Tutela contra providencia judicial / Defecto fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial / reparación directa/ Se declara la improcedencia. La Sala resuelve, en primera instancia, la demanda en ejercicio de acción de tutela presentada por la señora Fanny Isabel Mendoza Guerra contra la sentencia que le negó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de reparación directa, con radicado No. 20-001-33-33-007-2019-00107-01.

SÍNTESIS La accionante, mediante apoderado, demanda en ejercicio de acción de tutela la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que revocó la sentencia del 13 de marzo de 2020, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que accedió a las pretensiones de la demanda de reparación directa que declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la Fiscalía General de la Nación de los perjuicios causados a la señora Fanny Isabel Mendoza Guerra como consecuencia de la privación de la libertad y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

En su concepto, la providencia judicial cuestionada incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial. La Sala declarará la improcedencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo El 22 de octubre de 2025, la señora Fanny Isabel Mendoza Guerra presentó, mediante apoderado judicial, una demanda en ejercicio de acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y el acceso a la administración de justicia. A su juicio, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas por la sentencia proferida el 15 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Cesar, en la que negó las pretensiones de la demanda del medio de control de reparación directa, en el cual solicitó la reparación de los perjuicios causados por la Fiscalía General de la Nación como consecuencia de la privación de la libertad a la que fue sometida.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06632-00 Accionante: Fanny Isabel Mendoza Guerra Acción de tutela 2 Como pretensiones, la accionante formuló las siguientes: 1) Que con la presente acción que se tutelen los derechos fundamentales vulnerados de mi representada señora FANNY ISABEL MENDOZA GUERRA y en consecuencia se deje sin efectos la sentencia proferida el día 15 de mayo de 2025 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR de radicado 20-001-33-33-007-2019-00107-01. 2) Como consecuencia de lo anterior se le ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR proferir nueva sentencia acorde a derechos y a las normas propias de los procesos de reparación directa por privación injusta de la libertad.

B. Hechos La señora Fanny Isabel Mendoza Guerra estuvo privada de la libertad con detención domiciliaria entre el 12 de febrero de 2013 y el 16 de junio de 2017, por el presunto delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes (Código Penal, artículo 376). La señora Mendoza Guerra y su núcleo familiar, en ejercicio del medio de control de reparación directa, solicitaron que se declarara a la Nación – Fiscalía General de la Nación administrativa y extracontractualmente responsable por los daños patrimoniales y extrapatrimoniales derivados del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, ocasionados por la captura, detención ilegal y privación de la libertad que aquella sufrió. Mediante sentencia del 13 de marzo de 2020, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar declaró administrativa y patrimonialmente responsable a la Fiscalía General de la Nación de los perjuicios causados a la señora Mendoza Guerra y otros, como consecuencia de la privación de la libertad a la que fue sometida.

Lo anterior, porque la privación de la libertad de Fanny Isabel Mendoza Guerra fue injusta, ya que nunca existió prueba que demostrara su responsabilidad penal y la Fiscalía no logró desvirtuar su presunción de inocencia, configurándose así un daño antijurídico indemnizable. La decisión del juzgado fue apelada por la Fiscalía General de la Nación. A su juicio, la condena se impuso bajo un entendimiento equivocado de la responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad.

Se aplicó un régimen objetivo proscrito por la jurisprudencia, deduciendo automáticamente la responsabilidad del Estado a partir de la absolución de la procesada, sin realizar el análisis exigido sobre la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad de la medida de aseguramiento. El 15 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Cesar revocó la decisión del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar negó las pretensiones de la señora Mendoza Guerra y otros, por, en síntesis, lo siguiente: La señora Mendoza Guerra estuvo privada de la libertad entre el 12 de febrero de 2013 y el 16 de junio de 2017, pero esa restricción no constituyó un daño antijurídico imputable a la Fiscalía. Lo anterior, porque la medida de aseguramiento fue impuesta con base en elementos materiales probatorios suficientes —incluidos los hallazgos del allanamiento, Radicado: 11001-03-15-000-2025-06632-00 Accionante: Fanny Isabel Mendoza Guerra Acción de tutela 3 testimonios, informes policiales y evidencia física— que permitían una inferencia razonable de su posible participación en el delito de tráfico de estupefacientes, cumpliendo así con el estándar exigido en esa etapa procesal.

La Fiscalía actuó conforme a la ley al solicitar la medida preventiva y luego al presentar acusación, pues los medios de convicción de ese momento la obligaban a hacerlo. Incluso se destacó que, al surgir una prueba sobreviniente (la confesión del compañero sentimental como único responsable), la Fiscalía solicitó la preclusión de la investigación; sin embargo, el juez de conocimiento la negó sin que la defensa interpusiera recurso alguno. En consecuencia, la prolongación del proceso penal y el mantenimiento de la medida no fueron atribuibles a la Fiscalía, sino al trámite judicial posterior, frente al cual no se formuló reclamación en este medio de control.

En tal virtud, la medida de aseguramiento fue legal, razonable y proporcional, y el hecho de que el proceso culminara con sentencia absolutoria no implica por sí mismo que la privación de la libertad fuera injusta. C. Fundamentos de la vulneración La accionante alega que la autoridad judicial incurrió en un defecto fáctico y en desconocimiento del precedente sentado por el Consejo de Estado en materia de privación de la libertad.

Frente al defecto fáctico, expone que el tribunal “no está realizando un análisis juicioso y cuidadoso de como transcurrió la detención de la accionante simplemente, [sic] revisa una posible ocurrencia de una conducta punible y concluye que toda persona está en el deber de soportarla, sin ni siquiera analizar que pruebas sirvieron de sustento para una sentencia absolutoria o una preclusión”.

Y, en relación con el desconocimiento del precedente, indica que el Consejo de Estado “ha acudido a una fórmula en aras de ofrecerle consistencia jurídica a los asuntos que se someten a su consideración cuando su génesis lo es la privación de la libertad y en esa tarea ha señalado que es posible aplicar un sistema de responsabilidad objetivo o uno de falla del servicio”.

Lo anterior, a juicio de la accionante, coincide con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que se ha establecido que el análisis de la privación de la libertad no debe encasillarse en un régimen de responsabilidad especifico. D. Trámite procesal Por auto del 24 de octubre de 2025, se admitió la acción de tutela (índice 4 aplicativo SAMAI), el cual fue notificado al Tribunal Administrativo del Cesar (accionado), al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y a la Fiscalía General de la Nación, estos últimos en calidad de terceros con interés vinculados al proceso1 (índice 7 ibidem). 1 El Ministerio de Defensa -Policía Nacional y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06632-00 Accionante: Fanny Isabel Mendoza Guerra Acción de tutela 4 E. Oposiciones e intervenciones El Tribunal Administrativo del Cesar2 (accionado) allegó el expediente digital del proceso de reparación directa y expuso que, “en relación con la garantía fundamental del derecho de defensa, […] reitera y acoge los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial, tal como fueron expuestos y desarrollados en la providencia del cinco (05) de mayo de 2025”.

El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar3 (tercero con interés) allegó el expediente digital. La Fiscalía General de la Nación4 (tercero con interés) sostiene que carece de legitimación en la causa por pasiva, porque las presuntas vulneraciones alegadas por la accionante se originan en la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso de reparación directa, y no en actuaciones u omisiones atribuibles a la entidad.

Agrega la Fiscalía que la acción de tutela es improcedente, dado que la parte accionante no acreditó ninguna de las causales específicas de procedibilidad exigidas para controvertir decisiones judiciales mediante este mecanismo. II. CONSIDERACIONES F. Competencia La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para resolver la demanda de acción de tutela interpuesta por la señora Fanny Isabel Mendoza Guerra contra el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y en el Reglamento del Consejo de Estado (Acuerdo 80 de 2019).

G. Sentido de la decisión La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela porque advierte que no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En ese sentido y por razones metodológicas, en esta providencia no se hará la verificación de los demás requisitos generales de procedencia de la acción5. 2 Índice 11 del expediente digital en Samai. 3 Índice 9 del expediente digital en Samai 4 Índice 13 del expediente digital en Samai 5 Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la Corte Constituciona a establecido los siguientes: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; d) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora: e) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos Radicado: 11001-03-15-000-2025-06632-00 Accionante: Fanny Isabel Mendoza Guerra Acción de tutela 5 I. El requisito de relevancia constitucional La Corte Constitucional ha establecido que la acción de tutela puede proceder excepcionalmente para el amparo de derechos fundamentales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por una providencia judicial.

Al respecto, para comprobar la procedibilidad de la solicitud de amparo, desarrolló la doctrina de las vías de hecho judicial; es decir, las «actuaciones arbitrarias imputables al funcionario judicial que desconozcan o amenacen derechos fundamentales»6. Posteriormente, con la sentencia C-590 de 20057, el Alto Tribunal distinguió entre los requisitos generales que posibilitan la interposición de la demanda y los requisitos específicos que habilitan el amparo.

En cuanto a los requisitos generales, consideró que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está sujeta a que «la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional», para evitar que el juez constitucional se involucre en asuntos que corresponden a otras jurisdicciones. En ese orden, la jurisprudencia ha concluido que la tutela no implica un juicio de corrección de la decisión cuestionada, sino un juicio de validez8.

En suma, el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional comporta las siguientes finalidades: preservar la competencia e independencia de los jueces; restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales por asuntos de mera legalidad9.

La sentencia SU-215 de 202210 compiló algunos criterios de análisis acogidos por la jurisprudencia constitucional para determinar si la demanda en ejercicio de la acción de tutela satisface el requisito de relevancia constitucional, a saber: (i) el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, en otras palabras, el asunto debe ser trascendente para la interpretación, aplicación y desarrollo de la Constitución Política o para la determinación del alcance de un derecho fundamental;

(ii) la controversia no debe limitarse a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico, en ese sentido, no se debe emplear la acción de tutela como una tercera instancia o un recurso adicional para reabrir debates meramente legales y la solicitud debe trascender la mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales; vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible, y f) Que no se trate de sentencias de tutela.

(Ver sentencia C-590 de 2005) 6 Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). 7 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). 8 Corte Constitucional, sentencias T-016 de 2019 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), SU-128 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger) y SU-134 de 2022 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas). 9 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido). 10 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022 (M.P. Natalia Ángel Cabo).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06632-00 Accionante: Fanny Isabel Mendoza Guerra Acción de tutela 6 (iii) se deben plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental, entonces, no basta con la sola referencia a la afectación de las garantías superiores para encontrar probada la relevancia constitucional, sino que se debe justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental; y (iv) el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las Altas Cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.

De conformidad con la anterior, la Corte Constitucional ha insistido en que la intervención del juez constitucional sólo está justificada cuando «(…) la providencia judicial sea definitivamente incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte o que ella genere una anomalía en el sistema jurídico de tal entidad que haga necesaria o imperiosa la intervención del juez constitucional11».

J. Requisitos específicos de procedibilidad invocados en la demanda en ejercicio de acción de tutela En el caso bajo estudio, la accionante, por intermedio de apoderado, promovió acción de tutela contra la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar judicial que negó las pretensiones de la demanda de reparación directa presentada contra la Nación – Fiscalía General de la Nación. En dicha demanda, buscaba que se declarara la responsabilidad administrativa y extracontractual de la entidad por los daños patrimoniales y extrapatrimoniales que afirmó haber sufrido con ocasión de la privación de la libertad a la que fue sometida.

A su juicio, la sentencia del Tribunal adolece de defecto fáctico y desconoce el precedente judicial del Consejo de Estado en materia de privación de la libertad. Advierte la Sala que en el escrito de tutela la accionante no explica con precisión cómo la autoridad accionada incurrió en una indebida valoración probatoria ni identifica de forma concreta el precedente jurisprudencial que habría sido desconocido.

En ausencia de estos elementos, no es posible para el juez constitucional verificar el cumplimiento de los requisitos estrictos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. K. Caso concreto La Sala observa que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la solicitud de amparo tiene como propósito reabrir el debate concluido en el proceso de reparación directa, sin que se advierta una actuación arbitraria o ilegítima por parte de la autoridad judicial accionada en la aplicación de la jurisprudencia. 11 Corte Constitucional, sentencia T-166 de 2022.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06632-00 Accionante: Fanny Isabel Mendoza Guerra Acción de tutela 7 La accionante indica que el tribunal desconoció de manera abierta los criterios establecidos en la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con la privación de la libertad y señala que se configuró un defecto fáctico, dado que no se realizó “un análisis juicioso y cuidadoso de como transcurrió la detención de la accionante” y no se analizaron las pruebas que “sirvieron de sustento” al juez penal para absolverla del delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes.

Sin embargo, advierte la Sala que la accionante no expuso argumentos suficientes para demostrar que la providencia judicial cuestionada vulneró de manera cierta, directa y grave algún derecho fundamental. En efecto, no identificó con precisión las pruebas que, en su criterio, fueron indebidamente valoradas u omitidas por el Tribunal Administrativo del Cesar, ni explicó de qué manera tal omisión tuvo incidencia decisiva en el sentido de la decisión atacada.

Sobre el particular, el Tribunal Administrativo del Cesar, en el fallo del 15 de mayo de 2025, expuso: Pues bien, en el caso concreto, de la prueba documental que obra en el expediente, esto es, el acta de la audiencia de imposición de la medida de aseguramiento de detención domiciliaria, se evidencian las razones concretas con las que se sustentó por la Fiscalía y se impuso por el Juez de Control de Garantías la medida de aseguramiento, por lo que es evidente que la misma contó con el aval de las dos autoridades involucradas en la decisión y, más importante aún, no tuvo oposición por parte de la defensa de la señora Fanny Isabel Mendoza Guerra, pues no se presentaron recursos y la decisión quedó en firme y ejecutoriada, más aún, en el acta quedó consignado respecto de la intervención de la defensa: “Manifiesta que comparte lo solicitado por la Fiscalía dado que se cumplen los requisitos legales para la imposición de la misma”.

Adicional a lo anterior, es claro para el Despacho que los elementos probatorios recaudados en la diligencia de allanamiento, la cantidad de estupefaciente incautado, aunados al señalamiento de un testigo que indicó donde se encontraba el alucinógeno incautado, conformaban un conjunto probatorio que indicaban que la residente de esa vivienda participaba en el tráfico de psicotrópicos o al menos ostentaba el porte.

En efecto, tal como se describe en el escrito de acusación un ciudadano le suministró información a los investigadores de la SIJIN acerca de donde se podía encontrar el objeto del ilícito, ante lo cual se ordenó la diligencia de allanamiento donde se encontraron 86 gramos de CANNABIS SATIVA Y SUS DERIVADOS (MARIHUANA). Así las cosas, si no existiera ningún elemento de juicio que sustentará la petición de medida de aseguramiento podría afirmarse que la misma sería ilegal, sin embargo, lo que se vislumbra en el presente caso es que la Fiscalía General de la Nación contaba con suficiente evidencia para considerar con probabilidad de certeza que la procesada era autora de la conducta punible que se le endilgaba.

Por otra parte, el accionante tampoco identificó el precedente jurisprudencial que considera desconocido, ni desarrolló un contraste argumentativo que permitiera evidenciar una verdadera contradicción con las reglas fijadas por la Corte Constitucional o el Consejo de Estado para casos análogos. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06632-00 Accionante: Fanny Isabel Mendoza Guerra Acción de tutela 8 En realidad, se evidencia que los argumentos expuestos por la accionante constituyen meras reiteraciones de lo expuesto en la demanda de reparación directa, orientadas a reabrir un debate ya zanjado en el correspondiente medio de control.

Tal proceder desconoce la naturaleza excepcional de la acción de tutela y contraviene lo señalado de manera reiterada por esta Corporación, en armonía con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, según la cual está expresamente proscrito utilizar la tutela como una instancia adicional para controvertir decisiones judiciales. En estas condiciones, la acción de tutela promovida por la señora Mendoza Guerra carece del sustento mínimo requerido para acreditar la existencia de un defecto fáctico o de un desconocimiento del precedente judicial imputable a la autoridad demandada.

Ello obedece a que no cumplió con la carga argumentativa y probatoria que la jurisprudencia exige para habilitar, de manera excepcional, el control constitucional de decisiones judiciales, pues no expuso de manera concreta cómo las presuntas falencias en la valoración probatoria o en la aplicación del precedente incidieron de forma directa y determinante en la providencia cuestionada.

Es más, la accionante ni siquiera identificó de manera precisa cuál sería el precedente jurisprudencial presuntamente desconocido por la autoridad judicial, omisión que impide verificar un eventual apartamiento injustificado y, en consecuencia, refuerza la improcedencia del amparo solicitado. Así las cosas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por la señora Guerrero Mendoza contra el Tribunal Administrativo del Cesar, toda vez que no cumplió con el requisito de la relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLÁRASE la improcedencia de la acción de tutela, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: Una vez notificada, y si no fuera impugnada ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha Radicado: 11001-03-15-000-2025-06632-00 Accionante: Fanny Isabel Mendoza Guerra Acción de tutela 9 Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado