CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) La sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 28 de mayo de 2021, proferida la Sala de Decisión Oral – Sección B del Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico, mediante la cual se negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El demandante solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones No. 07861 del 30 de diciembre de 2015, 08164 del 17 de agosto de 2017 y 09319 del 15 de septiembre de 2017, expedidas por la Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla, al considerar que en su expedición se incurrió en una indebida interpretación y aplicación de la sentencia de 27 de junio de 2014, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, la cual reconoció su pensión de jubilación. 2.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se reliquide su pensión de jubilación teniendo en cuenta como último año de servicios aquel que transcurrió entre el 28 de enero de 2015 y el 27 de enero de 2016, prestado en el Senado de la República, sin solución de continuidad respecto del servicio prestado al Distrito de Barranquilla.

Lo anterior, con el fin de que ese tiempo adicional se integre a la base de liquidación del ingreso base de liquidación (IBL) pensional, y se reconozca el reajuste de la mesada, junto con las diferencias dejadas de pagar desde la fecha de causación, debidamente actualizadas. 3. El actor fue beneficiado con una sentencia proferida el 27 de junio de 2014 por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, que le reconoció el derecho Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 08001-23-33-000-2018-00325-01 (3384-2023) Demandante: Hidalgo Cesar Reales Truyol Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Tema: Reliquidación pensional Decisión: Confirmar sentencia apelada.

Los actos administrativos demandados se limitaron a cumplir lo ordenado en la sentencia del 27 de junio de 2014, sin desbordar su contenido ni generar situaciones jurídicas nuevas. 2 Radicación: 08001-23-33-000-2018-00325-01 (3384-2023) Demandante: Hidalgo Cesar Reales Truyol Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). a la pensión de jubilación, ordenando su liquidación con base en el 75 % de todos los factores salariales que de manera habitual y periódica había percibido como retribución directa de sus servicios, de conformidad con la Ley 33 de 1985. 4.

En cumplimiento de esa providencia, la Secretaría de Educación Distrital de Barranquilla expidió la Resolución No. 07861 del 30 de diciembre de 2015, mediante la cual reconoció la pensión de jubilación del actor, pero calculando el ingreso base de liquidación únicamente con los tiempos laborados en el Distrito, sin incluir el tiempo de servicios prestado posteriormente al Senado de la República. 5.

A petición del actor, se profirieron las Resoluciones No. 08164 del 17 de agosto de 2017 y No. 09319 del 15 de septiembre de 2017, mediante las cuales se resolvió una solicitud de reliquidación pensional, reiterando el criterio contenido en el acto inicial. 6. Con fundamento en lo anterior, consideró que los actos administrativos demandados no solo vulneraron sus derechos pensionales, sino que implicaron una ejecución incompleta de la sentencia, razón por la cual promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Contestación de la demanda 7. El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla solicitó que se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Expuso que no le corresponde asumir el pago de las prestaciones sociales reclamadas, toda vez que el acto acusado fue expedido en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, la Ley 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005.

Precisó que la Secretaría de Educación Distrital actuó como entidad territorial certificada, elaborando el proyecto del acto administrativo, pero sin comprometer recursos propios. 8. Sostuvo que la función de reconocer y pagar las prestaciones sociales de los docentes nacionalizados corresponde exclusivamente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Añadió que la Secretaría de Educación suscribió el acto en cumplimiento de las normas que regulan el procedimiento, con el visto bueno de la Fiduprevisora, entidad encargada de administrar los recursos del Fondo. 9. Pidió también que se declarara probada la excepción de inexistencia de la obligación, al no existir vínculo jurídico entre el Distrito y el demandante ni deber legal que impusiera el reconocimiento de la suma solicitada.

De manera subsidiaria, solicitó que se accediera a la excepción de cobro de lo no debido, al considerar que no existía causa legítima para exigir el pago reclamado. 10. Finalmente, alegó que los factores salariales empleados en la reliquidación de la pensión correspondían a cargos del orden nacional y que, en consecuencia, la administración distrital carecía de competencia funcional y sustancial para resolver lo pretendido en la demanda. 3 Radicación: 08001-23-33-000-2018-00325-01 (3384-2023) Demandante: Hidalgo Cesar Reales Truyol Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). 11.

La Nación – Ministerio de Educación y FOMAG, solicitó declarar probadas las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, prescripción, falta de legitimación en la causa por pasiva y compensación. 12. Argumentó que la base de liquidación de la pensión había sido determinada conforme a la normativa vigente (entre otras, las leyes 33 de 1985, 238 de 1995, 1753 de 2015 y el Decreto 3752 de 2003), y en aplicación de las pautas jurisprudenciales sobre la materia.

Por tanto, a su juicio, no existía obligación pendiente ni procedía el reajuste pretendido, pues el monto de la mesada reconocida satisfacía los derechos del demandante. 13. Señaló que la solicitud del actor implicaba ordenar un pago por concepto de una nueva base salarial no reconocida legalmente, lo cual configuraría un cobro de lo no debido, contrario al artículo 2313 del Código Civil. 14.

Planteó además la prescripción trienal de los derechos reclamados, con base en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, y destacó que, aun si se entendiera interrumpida por la solicitud de revisión del 17 de agosto de 2017, ello no impediría constatar la inactividad procesal previa respecto de las mesadas anteriores. 15. Finalmente, invocó la excepción de compensación, en caso de que prosperara alguna de las pretensiones del demandante, para que se tuviera en cuenta el pago de las sumas reconocidas y canceladas por el FOMAG bajo los mismos conceptos.

II. SENTENCIA APELADA 16. La Sala de Decisión Oral – Sección B del Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico negó las súplicas de la demanda al concluir que los actos administrativos demandados —esto es, las Resoluciones 08164 del 17 de agosto y 09319 del 15 de septiembre de 2017— se expidieron con el propósito de dar cumplimiento a la sentencia proferida el 27 de junio de 2014 por la Sala de Descongestión de ese mismo Tribunal, en la cual se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación al señor Hidalgo César Reales Truyol sobre la base del 75 % de todos los factores salariales percibidos de forma habitual y periódica, y se desestimaron las pretensiones relativas a los aportes realizados al fondo privado COLFONDOS. 17.

Indicó que, en principio, los actos que se expiden en cumplimiento de una orden judicial no constituyen objeto de control jurisdiccional, salvo que desconozcan el contenido de la decisión o generen una situación jurídica nueva no prevista en el fallo que se ejecuta. 18. Tras examinar la sentencia del 27 de junio de 2014, el a quo concluyó que en aquella oportunidad se definió expresamente que el reconocimiento pensional se limitaba a los tiempos cotizados al FOMAG, y que las controversias relativas a los aportes trasladados a COLFONDOS debían ser ventiladas ante la jurisdicción ordinaria laboral.

Por tanto, 4 Radicación: 08001-23-33-000-2018-00325-01 (3384-2023) Demandante: Hidalgo Cesar Reales Truyol Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). consideró que no era procedente emitir un nuevo pronunciamiento en sede de nulidad y restablecimiento del derecho sobre el periodo comprendido entre el 8 de junio de 2005 y el 27 de enero de 2006, pues dicho aspecto ya había sido resuelto en la sentencia judicial que dio origen a los actos acusados. 19.

En consecuencia, sostuvo que el actor pretendía reabrir una discusión jurídica ya zanjada mediante decisión en firme, razón por la cual desestimó los cargos formulados en la demanda y negó las pretensiones. III. RECURSO DE APELACIÓN. 20. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en el que sostuvo que los actos administrativos demandados modificaron, de facto, el contenido y alcance de la sentencia del 27 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, alterando así el monto y las condiciones en las que debía reconocerse su pensión. 21.

Alegó que el fallo apelado omitió valorar hechos relevantes acreditados en el proceso, que demostraban cómo la Administración desconoció lo ordenado judicialmente al excluir factores salariales correspondientes a su condición general de servidor público. En particular, señaló que la Resolución n.º 07861 del 30 de diciembre de 2015 no dio cumplimiento integral a lo ordenado, pues limitó el cómputo del tiempo de servicios del último año únicamente al ejercicio docente, omitiendo su vinculación continua como Asistente IV en el Senado de la República. 22.

Según el recurrente, tal actuación no solo contradice lo dispuesto en la providencia judicial, que ordenó liquidar la pensión sobre el 75 % de todos los factores salariales habituales y periódicos devengados por el actor, conforme a la Ley 33 de 1985, sino que también constituye una vía de hecho que extinguió de manera arbitraria derechos adquiridos por cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de jubilación. IV.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 23. Mediante auto proferido el 21 de septiembre de 2023 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. V. CONSIDERACIONES Competencia 24. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. 5 Radicación: 08001-23-33-000-2018-00325-01 (3384-2023) Demandante: Hidalgo Cesar Reales Truyol Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). Problema jurídico 25. Corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos demandados —esto es, las Resoluciones 08164 del 17 de agosto y 09319 del 15 de septiembre de 2017, expedidas por la Secretaría de Educación Distrital de Barranquilla— desconocieron el alcance de la sentencia del 27 de junio de 2014, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, al liquidar la pensión de jubilación del señor Hidalgo César Reales Truyol sin incluir los factores salariales devengados ni el tiempo de servicio correspondiente al período comprendido entre el 9 de junio de 2005 y el 27 de enero de 2006, durante el cual prestó sus servicios al Congreso de la República y cotizó al fondo privado COLFONDOS.

Análisis del problema jurídico 26. Para resolver el problema jurídico planteado, esta Sala analizará, en primer lugar, la naturaleza jurídica de los actos administrativos expedidos en cumplimiento de sentencias judiciales, con el fin de establecer en qué condiciones son susceptibles de control jurisdiccional. En segundo lugar, se examinará el contenido y los efectos de la sentencia del 27 de junio de 2014, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico, a fin de determinar el alcance de la obligación impuesta a la administración. Posteriormente, se estudiarán las resoluciones demandadas para establecer si se ajustaron o no a lo decidido en dicho fallo.

Naturaleza jurídica de los actos expedidos en cumplimiento de sentencias judiciales 27. La controversia exige comenzar por delimitar la naturaleza jurídica de los actos administrativos expedidos con ocasión del cumplimiento de decisiones judiciales, con el objetivo de establecer si los actos demandados pueden ser objeto de control por esta jurisdicción. Conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado1, los actos de ejecución judicial no constituyen una manifestación autónoma de la voluntad administrativa, sino que se dictan para cumplir una orden judicial, y por tanto, en principio, carecen de efectos jurídicos propios que creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas.

Por esta razón, no son normalmente susceptibles de control judicial. 28. No obstante, esta regla admite una excepción. En efecto, pueden ser demandados cuando exceden el contenido material de la providencia que se dice ejecutar, o cuando introducen decisiones que reabren discusiones ya resueltas o alteran el alcance del fallo. En tales eventos, dejan de ser actos de mera ejecución y adquieren una entidad propia que los convierte en actos definitivos, esto es, aquellos que contienen una declaración de voluntad de la administración que define la situación jurídica del administrado y, por tanto, pueden ser objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.2 1 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, subsección A, sentencia de 20 de noviembre de 2017, expediente 11001-03-26-000-2015-00142-00 (55304), C. P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). 2 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, auto de 21 de septiembre de 2015, expediente 110010325000201500590 00 (1643-15). 6 Radicación: 08001-23-33-000-2018-00325-01 (3384-2023) Demandante: Hidalgo Cesar Reales Truyol Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). 29.

De acuerdo con lo anterior, únicamente son susceptibles de control judicial aquellos actos administrativos que contienen la manifestación de la voluntad de la administración y definen la situación del interesado, así como los de trámite que imposibiliten continuar con la actuación, pero se excluyen de dicho control los de simple gestión y ejecución, pues estos últimos, en estricto sentido, cumplen una orden concreta y no crean, modifican ni extinguen circunstancia jurídica alguna, a menos que excedan o desborden la orden impartida por el juez, en cuyo caso esta jurisdicción puede estudiar su legalidad. 30.

En consecuencia, para efectos del presente asunto, resulta determinante establecer si los actos demandados constituyeron una estricta materialización de lo ordenado en la sentencia de 2014 o si, por el contrario, reabrieron o alteraron puntos ya resueltos, con lo cual habrían desbordado los límites propios de un acto de ejecución judicial.

Alcance de la sentencia 27 de junio de 2014 31. En segundo lugar, es preciso determinar el alcance de la sentencia del 27 de junio de 2014, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico, en cuanto constituye el parámetro frente al cual debe juzgarse la legalidad de los actos demandados.

Dicha providencia accedió a la pretensión del demandante en cuanto ordenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG reconocer y pagar la pensión de jubilación, tomando como base el 75 % del promedio mensual del conjunto de factores salariales percibidos habitualmente, conforme a lo previsto en la Ley 33 de 1985. Sin embargo, negó expresamente la solicitud de devolución de los aportes efectuados a COLFONDOS y excluyó del análisis los tiempos cotizados en el régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS), señalando que cualquier reclamación en ese sentido debía formularse ante la jurisdicción ordinaria laboral. 32.

Esta delimitación es fundamental para establecer si las resoluciones posteriores — especialmente las resoluciones 07861 de 2015, 08164 de 2017 y 09319 de 2017— respetaron los lineamientos fijados por el fallo judicial. De acuerdo con lo acreditado en el expediente, la primera resolución dio cumplimiento al fallo reconociendo la pensión con base en los tiempos cotizados al FOMAG y excluyendo los períodos reportados a COLFONDOS.

Las resoluciones siguientes fueron dictadas en respuesta a una solicitud de reliquidación presentada por el demandante, y reiteraron la negativa a computar los aportes realizados al fondo privado, en coherencia con lo resuelto en la sentencia judicial. 33. En este contexto, se concluye que el pronunciamiento judicial del 27 de junio de 2014 zanjó de manera definitiva la controversia relativa a los factores y tiempos base de liquidación de la pensión de jubilación del demandante.

No resulta procedente, entonces, una nueva discusión sobre puntos ya decididos, ni cabe sostener que las resoluciones demandadas hayan excedido el fallo al mantener el criterio allí fijado. Por el contrario, dichas decisiones se enmarcaron en los estrictos términos de la orden judicial, sin configurar una actuación autónoma o un nuevo juicio administrativo que pudiera constituir una vía de hecho o una infracción de la sentencia que pretendieron cumplir. 7 Radicación: 08001-23-33-000-2018-00325-01 (3384-2023) Demandante: Hidalgo Cesar Reales Truyol Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).

Naturaleza y efectos de los actos administrativos demandados 34. En tercer lugar, corresponde establecer si los actos administrativos demandados — resoluciones 07861 del 30 de diciembre de 2015, 08164 del 17 de agosto de 2017 y 09319 del 15 de septiembre de 2017— tienen la naturaleza de actos definitivos que puedan ser objeto de control de legalidad, o si se trata de actos de ejecución dictados para dar cumplimiento a una sentencia judicial, los cuales, en principio, se encuentran excluidos del escrutinio de esta jurisdicción. 35.

Los actos administrativos de ejecución son aquellos que no contienen una manifestación autónoma de voluntad por parte de la administración, sino que se expiden para materializar una decisión judicial o administrativa previa. Por tanto, en la medida en que se limiten a cumplir fielmente la orden impartida, no son susceptibles de control judicial.

Solo en aquellos eventos en los que el acto de ejecución exceda, desborde o tergiverse el contenido del fallo que se pretende ejecutar, adquiere relevancia jurídica como una actuación independiente que puede ser enjuiciada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 36. De acuerdo con lo anterior, el examen del contenido de las resoluciones demandadas permite concluir que estas no contienen una nueva determinación sobre el derecho pensional del demandante, ni modifican las condiciones definidas en la sentencia del 27 de junio de 2014.

Por el contrario, dichas resoluciones se limitaron a implementar lo ordenado en el fallo judicial, reconociendo la pensión conforme a los parámetros allí establecidos y reiterando que no era procedente incluir los aportes realizados al régimen de ahorro individual con solidaridad, aspecto que fue expresamente excluido del objeto del litigio en esa oportunidad. 37.

Así las cosas, la Sala considera que debe confirmarse la sentencia proferida el 28 de mayo de 2021 por la Sala de Decisión Oral – Sección B del Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Como quedó expuesto, los actos expedidos para dar cumplimiento a una decisión judicial no son susceptibles de recurso en sede administrativa ni de control jurisdiccional, salvo que desconozcan el alcance material del fallo, al punto de crear situaciones jurídicas nuevas no debatidas ni resueltas en el proceso que dio lugar a la decisión ejecutada.

Este criterio ha sido reiterado por esta Corporación, entre otras, en las sentencias del 20 de noviembre de 2008 y del 21 de julio de 2011. Condena en costas 38. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.

De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 8 Radicación: 08001-23-33-000-2018-00325-01 (3384-2023) Demandante: Hidalgo Cesar Reales Truyol Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). 39.

En el caso concreto, se considera que el recurso de apelación presentado por la parte demandante no configura el elemento objetivo exigido para la imposición de costas, dado que los argumentos expuestos en el recurso no carecen de razonabilidad jurídica. 40. Aunque el recurso de alzada no prosperó, las razones de inconformidad fungieron como un ejercicio legítimo del derecho de defensa y un esfuerzo argumentativo encaminado a cuestionar la decisión de primera instancia. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de mayo de 2021 por la Sala de Decisión de Oralidad – Sección B del Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico, de acuerdo a las consideraciones expuestas en precedencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.