CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 250002325000200700923 02 No. Interno: 3899 – 2014 Demandante: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Demandado: Ramiro Antonio Blanco Suárez Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Lesividad – Reajuste especial de la pensión de jubilación de excongresistas Segunda Instancia – Decreto 01 de 1984 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el nueve (9) de abril de dos mil trece (2013), por medio de la cual la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió a las pretensiones de la demanda promovida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República en contra del señor Ramiro Antonio Blanco Suárez.

I.

ANTECEDENTES Demanda El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, FONPRECON, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en la modalidad de lesividad, demandó la nulidad de la Resolución 214 del 14 de abril de 1997, a través de la cual se ordenó la afiliación a Fonprecon del señor Ramiro Antonio Blanco Suárez, quien disfrutaba de una pensión de jubilación reconocida y pagada por la Caja Nacional de Previsión Social, a partir del 1 de enero de 1992, y como consecuencia de ello, reconoció y ordenó el pago del reajuste especial de la mesada pensional equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un Congresista en 1992, con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 1992.

Por lo anterior, solicitó se declare que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, Fonprecon no estaba obligado a afiliar como pensionado al señor Ramiro Antonio Blanco Suárez, ni al pago de la pensión que le fuera reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social a través de la Resolución 4217 de 1970, ni estaba obligado a reconocer y pagar el reajuste especial en cuantía superior a la fijada por el artículo 7 del Decreto 1359 de 1993.

Y como consecuencia de lo anterior, se le ordene al señor Ramiro Antonio Blanco Suárez reintegrar al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, Fonprecon, el mayor valor de los pagos adeudados por mesadas pensionales y reajustes especiales, durante el término que permanezca como afiliado al mismo fondo, reconocidos y ordenados a través de la Resolución 217 de 1997 (acto acusado).

Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 131 – 141), en síntesis, son los siguientes: El señor Ramiro Antonio Blanco Suárez fue pensionado como Congresista por la Caja Nacional de Previsión Social a través de la Resolución 4217 de 1970, efectiva a partir del 20 de julio de 1970. El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, Fonprecon a través de la Resolución 214 del 14 de abril de 1997, ordenó la afiliación del señor Blanco Suárez al mismo fondo.

Como consecuencia de la afiliación, el ente de previsión del Congreso de la República asumió el pago de la pensión de jubilación, que le había sido reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social. A petición de parte, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, Fonprecon en la misma Resolución 214 del 14 de abril de 1997, reconoció el reajuste especial de la pensión del señor Ramiro Antonio Blanco Suárez, en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un Congresista para el año 1992, con efectividad a partir del 1 de enero de 1992.

Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda los artículos 23 y 24 de la Ley 33 de 1985, inciso 2 del artículo 1 de la Ley 19 de 1987, 62 del Acuerdo 026 de 1986 expedido por la Junta Directiva del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, aprobado por el Decreto 2837 de 1986; 17 de la Ley 4ª de 1992; 8 y 17 del Decreto 1359 de 1993; 7 del Decreto 1293 de 1994.

Contestación de la demanda Mediante escrito visible a folios 293 a 299 del expediente, el señor Ramiro Antonio Blanco Suárez, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, por carecer de soporte legal y fáctico y solicitó negar las pretensiones incoadas. Sostuvo que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República ordenó la afiliación del demandado y asumió las cargas económicas a que tenían derecho todos los congresistas pensionados.

De la misma forma, reajustó la pensión en un 50% en aplicación a lo establecido en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993. Posteriormente el fondo, hizo un nuevo reajuste de la pensión a partir del 1 de enero de 1994, equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista, en aplicación a lo dispuesto en la sentencia de la Corte Constitucional 456 de octubre 21 de 1994, que establece que ningún reajuste pensional puede ser inferior al 75% de lo que devenguen un parlamentario por todo concepto durante el último año anterior a la fecha en que se decrete el reajuste.

Luego, Fonprecon reconoció el reajuste del 75% con retroactividad a los años 1992 y 1993, teniendo en cuenta la sentencia de la Corte Constitucional 463 del 17 de octubre de 1995, que ordenó el reajuste pensional a partir del 1 de enero de 1992. Finalmente, ordenó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el no pago oportuno de las mesadas pensionales, conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Afirmó que si el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 establece el reajuste pensional equivalente al 75%, es imposible que haya violación del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 y el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994 que pretenden limitar el reajuste de la pensión al 50%. Propuso las excepciones de caducidad, prescripción, buena fe del demandado, falta de legitimación en la causa por activa, inexistencia de soporte legal para pedir el reintegro de las mesadas pensionales con sus correspondientes reajustes e intereses y presunción de legalidad.

Suspensión provisional El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia de fecha 13 de septiembre de 2007 (ff. 144 – 148), decretó la suspensión provisional parcial de la Resolución 214 del 14 de abril de 1997, proferida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en la cual del reajuste de la mesada pensional que exceda el límite del 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derechos los Congresistas en el año 1994.

En contra de esta decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación (ff. 153 – 165), decidido por esta Corporación mediante providencia del 27 de marzo de 2008 (ff. 282 – 292), en la cual dispuso revocar el auto recurrido, y en su lugar, negó la solicitud de la medida. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la sentencia proferida el 9 de abril de 2013 (ff. 307 – 335) accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada, declaró la nulidad de la Resolución 214 del 14 de abril de 1997 únicamente respecto al reajuste especial consagrado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994. A título de restablecimiento del derecho, declaró que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República deberá reajustar a favor del señor Ramiro Antonio Blanco Suárez, el reajuste especial consagrado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994, sólo en un porcentaje equivalente al 50% del ingreso mensual promedio que devengaba un Congresista para la época, ajuste que se efectuará a partir de la ejecutoria de la sentencia. De la misma forma determinó, que no hay lugar a que el demandado reintegre al Fondo de Previsión Social del Congreso, los valores pagados en exceso, conforme a lo establecido en el artículo 136 del C.C.A., en cuanto no es posible recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, y negó las demás pretensiones de la demanda.

Afirmó que el señor Ramiro Antonio Blanco Suárez no era beneficiario de una pensión de jubilación de congresistas sino de una pensión ordinaria de vejez, toda vez que: i) no demostró que hubiera ostentado la calidad de congresistas al momento de cumplir los requisitos para acceder a la pensión de jubilación estando vigente la Ley 4ª de 1992; ii) no se probó que el demandado hubiere sido designado como congresista con posterioridad a la expedición de la referida ley; y, iii) no se evidencia que el demandado haya renunciado temporalmente a la pensión de jubilación reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social para posesionarse como congresista, argumentos que le permitieron concluir que no se dieron los presupuestos para la conmutación de la prestación en los términos concedidos por Fonprecon.

Sin embargo, consideró acertado por parte del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República que concediera la afiliación del demandado por cuanto el artículo 22 de la Ley 33 de 1985 dispuso la afiliación de quienes fueran pensionados en calidad de congresistas a partir de la expedición de la citada norma, por lo tanto, al haber sido pensionado el demandado en el año 1970 y ostentando la calidad de congresista, bien podía el Fondo demandante disponer la afiliación al mismo.

No obstante, no podía ordenar era el reconocimiento de la pensión del demandado con base en la normativa dictada en la Ley 4ª de 1992, la cual no podía ser aplicada. Señaló que, si en gracia de discusión se admitiera que la afiliación del señor Ramiro Antonio Blanco Suárez al Fonprecon, en principio no estuvo ajustada a derecho pies es Cajanal quien debe reconocer y pagar la prestación, no resulta razonable someter al administrado al cambio de pagador, cuando el primero puede seguir pagándola y repetir contra la segunda, por lo que no accedió a la anulación del acto acusado por este aspecto.

Y con relación al reajuste especial previsto en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994, sostuvo que la cuantía ha sido objeto de múltiples pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, para concluir que el reajuste especial al que tiene derecho los ex – congresistas ya pensionados era por una sola vez, equivalente al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los Congresistas actuales en el año 1994.

Con fundamento en lo anterior, encontró que el reajuste especial se hizo en un porcentaje superior al 50%, el cual estuvo viciado de ilegalidad por indebida aplicación de la ley, motivo por el cual se impone la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que reconocieron un mayor porcentaje. Refirió que “el reajuste especial, se profirió para nivelar la desigualdad que surgió con la estrada en vigencia del nuevo ordenamiento constitucional entre quienes siendo Congresistas se pensionaron con anterioridad a la Ley 4ª de 1992 y los que en la misma condición se pensionaron o pensionarían con posterioridad a la misma; el Gobierno tiene potestad regulatoria dentro de la Ley Marco, Ley 4ª de 1992, con respecto a los porcentajes en que operan los reajustes; el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994, fue explícito al precisar que el reajuste especial sería del 50% del promedio de las pensiones devengadas por los actuales Congresistas al año 1994; y que no se vulneró el derecho a la igualdad entre el grupo de Congresistas pensionados con anterioridad a la Ley 4ª de 1992 y aquellos que lo harían con posterioridad a la misma, en la medida en que razones objetivas impiden una equiparación absoluta entre dichos grupos, tal vez la más importante, el cambio del régimen de inhabilidades e incompatibilidades lo cual evidenciaba la necesidad de fortalecer dentro de un nuevo sistema Constitucional el régimen salarial y prestacional de quienes ostentarán dicha investidura.” Con fundamento en lo anterior, el reajuste para los pensionados Congresistas antes de la expedición de la Ley 4ª de 1992 es el equivalente al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los Congresistas en el año 1994, motivo por el cual, se acceden en forma parcial a las pretensiones de la demanda; sin embargo, no accedió a condenar al demandado a reintegrar el mayor valor de los pagos efectuados por el reconocimiento ilegal de la conmutación pensional, conforme a lo establecido en el artículo 136 del C.C.A. Fundamento del recurso de apelación Mediante apoderado judicial, el señor Ramiro Antonio Blanco Suárez interpone recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia (ff. 337 – 366), en la cual solicita se revoque la decisión y se nieguen las pretensiones de la demanda.

Solicitó se inaplique por inconstitucional el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994, que modificó el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, en cuanto a que, con su aplicación, se viola en forma manifiesta el inciso 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2005, puesto que no se podría reducir el valor de la mesada que devenga el ex - congresista pensionado, equivalente al 75% de lo que devenga un congresista en ejercicio, habiendo sido reconocida la pensión conforme a derecho.

Alegó que la pensión del demandado fue reconocida conforme a derecho, y satisfecha dicha condición, el valor de la mesada que le fue liquidada por el Fondo de Previsión Social del Congreso, no podrá reducirse al tenor del mandato prohibitivo del Acto Legislativo 1 de 2005, inciso 2 del artículo 1. Consideró que ante la ausencia de cuestionamiento sobre la legitimidad de la pensión adquirida y ante la inexistencia de objeciones por ilicitud o por abuso del derecho, resulta impertinente y temerario que la entidad haya demandado su propio acto de reajuste pensional, “bajo la apreciación subjetiva de que tanto el Fondo como la propia Corte Constitucional incurrieron en “error de derecho” al interpretar la ley 4ª de 1992.” Mencionó que el acto administrativo dictado por el Fondo de Previsión Social del Congreso que reajustó la pensión del demandado se produjo en 1994, es decir, hace más de 16 años, luego la acción de lesividad fue ejercida en forma extemporánea.

Por lo anterior, propuso la excepción de caducidad conforme a lo establecido en el numeral 7 del artículo 136 del C.C.A. De la misma forma, propuso las excepciones de no comprender la demanda a todos los litis consorcios necesarios por activa, con relación a la Caja Nacional de Previsión Social y al Instituto de Seguros Sociales de Santander, la prescripción, buena fe del demandado y la presunción de legalidad. 6.

Alegatos de conclusión Mediante auto del 19 de enero de 2023 (f. 448) se corrió traslado a las partes por el término de 10 días para que presentaran alegatos de conclusión, con fundamento en lo establecido en el inciso 5 del artículo 212 del C.C.A. El apoderado del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República mediante escrito visible en el índice 45 de SAMAI, presentó alegatos de conclusión en el curso de la segunda instancia, en el cual consideró ajustada a derecho la decisión de primera instancia, teniendo en cuenta que al demandado se le debió efectuar un reajuste a la pensión, conforma al Decreto 1293 de 1994, correspondiente al 50% del promedio de pensiones de los congresistas en 1994.

Sostuvo que al demandado se le reconoció un reajuste del 75% desde 1992, siendo ilegal dicho reconocimiento, en cuanto la entidad en forma errada aplicó dos sentencias de tutela de la Corte Constitucional (T-456/94 y T-463/95), pese a que las mismas han debido producir solo efectos inter - partes. La parte demandada (Ramiro Antonio Blanco Suárez) y el Agente del Ministerio Público, se abstuvieron de realizar pronunciamiento alguno al respecto.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en los recursos de apelación. Cuestión previa Previo a desatar el recurso de alzada, advierte la Sala que el apoderado de la parte demandada, mediante escrito visible a folios 414 a 418 del expediente informó el deceso del señor Ramiro Antonio Blanco Suárez, en su condición de demandado dentro del presente proceso, ocurrido el 8 de diciembre de 2014, conforme al certificado de defunción que allega.

En dicho memorial, solicitó la suspensión del proceso o seguir la vía procesal que le permita a la sustituta ejercer el derecho de defensa. Mediante auto del 19 de marzo de 2015 (ff. 420 – 426), esta Corporación negó la solicitud de suspensión del proceso, admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la decisión de primera instancia de fecha 9 de abril de 2013, y le ordenó al apoderado del señor Ramiro Antonio Blanco Suárez allegara la información con relación a los sucesores procesales del demandado.

En contra de esta decisión, interpuso recurso de reposición (ff. 427 – 429), decidido mediante auto del 23 de octubre de 2019 (ff. 432 – 433), en el cual decidió no reponer la decisión cuestionada, teniendo en cuenta que “los supuestos fácticos y jurídicos del presente asunto no se ajustan a las causales de suspensión del proceso previstas taxativamente en el artículo 161 del CGP.” El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República mediante apoderado judicial, en el índice 28 de SAMAI, informó que a través de la Resolución 0253 del 15 de mayo de 2015, se le sustituye la pensión del señor Ramiro Antonio Blanco Suárez a la señora Lía Alviar de Blanco, en calidad de cónyuge supérstite.

De la misma forma, manifestó que la mencionada, falleció el 19 de julio de 2018, conforme al registro civil de defunción serial 09438266, que allega. En el mismo índice 28 de SAMAI, obra certificación suscrita por la Subdirectora de Prestaciones Económicas del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, con fecha 4 de junio de 2021, en la cual hace constar que “(…) revisados los aplicativos del Sistema de Información del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, se estable que a la fecha, No existen sustitutos pensionales activos de la pensión que devengaba el señor Ramiro Antonio Blanco Suárez (q.e.p.d.) quien se identificaba con la cédula de ciudadanía No. 2.028.744, que sí bien la señora Lía Alviar De Blanco quien se identificaba con la cédula de ciudadanía No. 27.906.185 (q.e.p.d.) era la única sustituta pensional, falleció el 19 julio de 2018 como lo indica el Registro Civil de Defunción No. 09438266.” Mediante auto del 22 de abril de 2021, esta Corporación resolvió requerir al apoderado de la parte demandada, para que allegue copia del registro civil de defunción de la señora Lía Alvear de Blanco, y al Fonprecon para que indique lo ocurrido con la pensión del señor Blanco Suárez (ff. 441 – 442).

Advierte la Sala, que la presente controversia gira entorno a determinar si el señor Ramiro Antonio Blanco Suárez como excongresista pensionado con anterioridad al 18 de mayo de 1992, tenía derecho a un reajuste especial por una sola vez, equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tuvieran derechos los congresistas para ese momento, y no la sustitución pensional, circunstancia que no impide que se entre a estudiar el fondo del asunto.

Así las cosas, la Sala procede a decidir la acción de lesividad propuesta por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, con relación a la legalidad de la Resolución 000214 del 14 de abril de 1997, sin más disquisiciones sobre el particular. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada (Ramiro Antonio Blanco Suárez) procede revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.

Para el efecto, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en establecer si el señor Ramiro Antonio Blanco Suárez, quien se pensionó en condición de excongresista con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, tiene derecho al reajuste especial equivalente al 75% del ingreso mensual promedio de lo que devenga un parlamentario a partir del 1 de enero de 1992, como lo estableció la Resolución 000214 del 14 de abril de 1997.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la sentencia de primera instancia, accedió a las pretensiones de la demanda, y como consecuencia de ello, declaró que la entidad demandante debe reajustar la pensión de jubilación del señor Ramiro Antonio Blanco Suárez, teniendo en cuenta el reajuste especial consagrado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994, solo en el porcentaje equivalente al 50% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista para la época.

De la misma forma, estableció que no hay lugar a que el demandado reintegre al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, los valores pagados en exceso. Hechos probados La Caja Nacional de Previsión Social mediante la Resolución 4217 del 13 de agosto de 1970, le reconoció al señor Ramiro Antonio Blanco Suárez una pensión mensual vitalicia de jubilación (ff. 38 – 40), reliquidada mediante la Resolución 969 del 1 de febrero de 1984 (ff. 74 – 78).

El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República a través de la Resolución 000214 del 14 de abril de 1997, asumió la carga pensional que traía Cajanal, ordenó afiliar al señor Blanco Suárez a dicho ente de previsión social y ordenó el pagó del reajuste especial en aplicación de las disposiciones contenidas en los Decretos 1359 de 1993, modificado por el Decreto 1293 de 1994, en cuantía equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en 1992, a partir del 1 de enero de 1992 (ff. 3 – 9).

Análisis de la Sala Previo a analizar la controversia planteada, la Sala advierte que, en el recurso de apelación presentado por la parte demandada, se solicita se estudien excepciones que se propusieron en la contestación de la demanda y fueron reiteradas en el recurso de alzada. Advierte la Sala, que conforme a los artículos 144 y 164 del Decreto 01 de 1984 (aplicable en este caso), la oportunidad procesal para proponer excepciones es la contestación de la demanda; sin embargo, por tratarse de argumentos de la apelación, es pertinente el estudio previo a resolver la situación de fondo.

Alega la parte demandada la improcedencia de la acción de lesividad, por cuanto la misma no puede utilizarse para anular el acto administrativo, por cuanto Fonprecon lo expidió con fundamento en la ley, además de haber sido impetrada la acción 14 años después del reajuste pensional del demandado, es decir, en forma extemporánea. Al respecto, la Sala dirá que la administración cuenta con la posibilidad de demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando considere que los mismos son ilegales o vulneran el ordenamiento jurídico.

La acción de lesividad busca que la administración debata la legalidad de sus propias decisiones ante el juez de lo contencioso administrativo, para de esta forma hacer cesar sus efectos, frente a una situación que considera irregular. Con fundamento en lo anterior, la excepción propuesta no tiene vocación de prosperidad, en la medida que la acción de lesividad instaurada tenía como fin que la justicia de lo Contencioso Administrativo defina la ilegalidad o no del acto respecto del cual la administración pretende su anulación, motivo suficiente para que se realice el análisis jurídico respectivo.

De la misma forma, propuso la excepción de caducidad de conformidad con lo establecido en el numeral 7 del artículo 136 del C.C.A. Al respecto la Subsección advierte que las pretensiones están dirigidas a la declaratoria de nulidad del acto que reconoció el reajuste especial de la mesada pensional del señor Ramiro Antonio Blanco Suárez, y si bien dicho reajuste se reconoce por una sola vez, lo cual en principio daría a entender que se trata de una prestación unitaria, y que en consecuencia el término de caducidad era de 4 meses, lo cierto es que con la expedición de dichos actos se afectó una prestación periódica en la medida en que aquel reajuste especial influye en la mesada pensional desde el 1° de enero de 1994, en consecuencia, no está sometido a término de caducidad alguno, y por ende tampoco prospera dicho medio exceptivo.

Frente a la excepción de no comprender la demanda a todos los litis consorcios necesarios por activa, teniendo en cuenta que en el pago de la prestación concurren otras entidades. Al respecto, la Sala advierte que existen dos clases de litisconsorcio: el necesario y el facultativo. Con relación al primero, se presenta cuando existe pluralidad de sujetos que actúan en calidad de demandante (litisconsorcio por activa) o demandado (litisconsorcio por pasiva), vinculados por una relación jurídico sustancia, lo que implica que sea indispensable y obligatoria, la comparecencia en el proceso.

Respecto al segundo (facultativo), al proceso concurren varios sujetos libremente (demandante o demandado) no por una relación jurídica inescindible, sino porque deciden presentarse al proceso en conjunto pese a que podían iniciarlo por separado. En este caso, el proceso puede seguir, y decidirse de fondo sin la presencia de los litisconsorcios facultativos, en razón a que la decisión no los beneficia ni los perjudica.

Con fundamento en lo anterior, esta excepción tampoco prospera, por cuanto en este caso es posible decidir la situación jurídica planteada, es decir, la legalidad del reajuste especial reconocido al demandado por parte de Fonprecon, sin la presencia de las demás entidades que concurren al pago de la mesada pensional. También alegó la excepción de inepta demanda, en cuanto no se argumentó la vulneración del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, tal y como así lo dispone el numeral 4 del artículo 137 del C.C.A. Al respecto, la Sala observa que, revisada la demanda, la entidad demandante sostuvo en el acápite de normas violadas y concepto de la violación que dicha normativa distinguió entre la liquidación de la pensión de jubilación y el reajuste de esta, para significar que la entidad no podía equiparar dichas situaciones.

Así las cosas, se advierte que la parte demandante explicó en debida forma el concepto de violación. Por tanto, no prospera la excepción propuesta. Finalmente, con relación a las excepciones de inexistencia de soporte legal para pedir el reintegro de las mesadas pensionales y presunción de legalidad, se tratan de argumentos que hacen relación con el fondo de la controversia, por lo que, al realizar el respectivo análisis, las mismas quedarán decididas.

Sentando lo anterior, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, Fonprecon demanda la nulidad del acto administrativo a través de la cual se ordenó el pago del reajuste especial equivalente al 75% del ingreso promedio mensual que devengaba un congresista en 1992, conforme a lo establecido en el Decreto 1359 de 1993 modificado por el Decreto 1293 de 1994, por haberse pensionado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992.

Para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Subsección aplicará la regla y subreglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de unificación CE – SUJ2 – 017 – 20 del 3 de septiembre de 2020, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales. Conforme con lo anterior, la Sección Segunda de esta Corporación de acuerdo con lo consagrado por los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 y la posición adoptada por la sentencia de unificación, estableció que los excongresistas pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, tienen derecho al reajuste especial por una sola vez, en un porcentaje del 50% de la pensión que devengaba un Congresista en el año 1994.

Así, dispuso: “(…) 1. Son beneficiarios del reajuste especial de la pensión de jubilación de congresistas: 1.1. Los Senadores y Representantes a la Cámara que se hayan pensionado con anterioridad al 18 de mayo de 1992 en calidad de congresistas, aunque hayan variado la condición de legislador con ocasión de su reincorporación al servicio público a partir del 24 de junio de 1994, cuando entró a regir el Decreto 1293 de 1994. 1.2.

El congresista vuelto a elegir tiene derecho al reconocimiento y pago del reajuste especial siempre y cuando renuncie temporalmente a la pensión de jubilación que venía percibiendo y el nuevo periodo de vinculación al congreso y de cotización ante Fonprecon sea superior a 1 año en forma continua o discontinua y culmine antes del 18 de mayo de 1992. 2.

El reajuste especial de la pensión de jubilación de congresistas debe concederse atendiendo a los siguientes parámetros: - Se concede por una sola vez, - Corresponde al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los congresistas para el año 1994, - Surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994, y por tanto no se puede reconocer por anualidades anteriores a 1994, ni genera intereses moratorios por su no reconocimiento antes de la señalada fecha.

Para todos los efectos legales a que hubiere lugar se entenderá que el reajuste anual a que tienen derecho los ex congresistas pensionados es diferente del reajuste especial de que trata la presente providencia. (…).” En dicha oportunidad, se precisó que, para acceder al reajuste especial, es necesario: i) que el excongresista se haya pensionado en calidad de senador o representante a la cámara, es decir, que haya reunido los presupuestos de edad y tiempo contempladas en el parágrafo 2, del artículo 1 de la Ley 33 de 1985 y en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, debidamente reconocidas a través de acto administrativo, teniendo en cuenta que el objetivo del reajuste fue precisamente actualizar la mesada pensional de los Senadores y Representantes a la Cámara que vieron su reconocimiento pensional menos favorable en relación con los congresistas pensionados con posterioridad a la Ley 4ª de 1992 y; ii) que el excongresista pensionado no haya variado tal condición como consecuencia de su reincorporación al servicio público en un cargo distinto al de miembro del Congreso, que hubiere implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional, requisito que fue eliminado en el Decreto 1293 de 1994, por lo que tal restricción solo existió mientras el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 no fue modificado por el artículo 7 del referido Decreto 1293.

De la misma forma, en cuanto a las características del reajuste especial, se estableció: i) que es diferente al reajuste anual consagrado en el artículo 16 ibidem con base en el salario mínimo legal; no obstante, de conformidad con la sentencia C - 258 de 2013, que analizó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se determinó que la mesada pensional de los congresistas no se puede seguir incrementando con base en el SMLV, sino que debe tenerse en cuenta lo ordenado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, esto es, con base en el IPC, que anualmente fija el DANE; ii) que de conformidad con el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994, modificatorio del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, se mantuvo como requisito la condición de ser congresista antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, su reconocimiento procede por una sola vez; y el porcentaje en ningún caso puede ser inferior al 50% del promedio de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas, el cual surte efectos a partir del 1 de enero de 1994; y iii) que si bien es cierto, de conformidad con las referidas sentencias C - 258 de 2013 y la SU - 566 de 2015, “tanto el ingreso base de liquidación como la liquidación misma de las pensiones, reajustes y sustituciones, deben corresponder de forma proporcional al aporte efectuado por los Congresistas en los últimos 10 años previos al reconocimiento del derecho que reclaman”, también lo es que esta consideración no aplica para los excongresistas con pensión de jubilación reconocida antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho al reajuste especial a modo de nivelación o de actualización de su pensión con los congresistas en ejercicio para el año 1994, así como tampoco les afecta lo relativo al tope o valor máximo de las mesadas pensionales.

Y en punto del porcentaje del reajuste especial, la sentencia de unificación dispuso: i) que corresponde al 50% de la pensión a la que tendría derecho un congresista en el año 1994 y surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994; ii) que se debe efectuar por una sola vez, según expresamente lo determinan los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, lo que claramente denota que no constituye una reliquidación anual del ingreso básico para la liquidación de la pensión de jubilación; y iii) que no puede reconocerse por anualidades anteriores a 1994 y menos con intereses de mora ante el retardo en reconocerlo en esas anualidades, en la medida en que el último inciso del artículo 17 del citado Decreto 1359, y el artículo 7 del referido Decreto 1293, explícitamente ordenaron que surtía efectos fiscales desde el 1 de enero de 1994.

Finalmente precisó que, dicho reajuste es un derecho para el excongresista que obtuvo a través de acto administrativo el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación especial de legislador, y luego de retirado del servicio decidió incorporarse de nuevo a la actividad legislativa en tal condición, esto es, del congresista pensionado vuelto a elegir, regulado por el inciso 2º del artículo 1 de la Ley 19 de 1987, en concordancia con el artículo 8 del Decreto 1359 de 1993 y el parágrafo del artículo 4 ibidem.

Para tal efecto, aclaró que el cumplimiento de los requisitos consagrados por el artículo 1 de la citada Ley 19 de 1987 otorgan al congresista pensionado vuelto a elegir, el derecho a que cuando culmine su nuevo periodo en el ejercicio de la actividad legislativa, se le reconozca la pensión jubilatoria por parte de Fonprecon con el “respectivo reajuste”, pero siempre y cuando ese nuevo periodo legislativo haya culminado antes del 18 de mayo de 1992, de lo contrario, esto es, si el congresista pensionado vuelto a elegir tenía tal calidad (senador o representante a la cámara) cuando entró en vigencia la Ley 4ª de 1992 (18 de mayo de 1992), ya no tiene el beneficio del “reajuste especial” sino que tiene derecho al régimen especial de jubilación de congresistas y en virtud ello a que su pensión de jubilación se reliquide de conformidad con los artículos 5 y 6 del Decreto 1359 de 1993.

Advierte la Sala que la sentencia de unificación se le dio efectos retrospectivos y, por ende, las reglas jurisprudenciales fijadas son vinculantes para los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos, esto es, amparados por la cosa juzgada, resultan inmodificables. Así las cosas, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial transcrito, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Lo primero que ha de advertirse es que el señor Ramiro Antonio Blanco Suárez fue pensionado por la Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución 4217 del 13 de agosto de 1970 (ff. 38 – 40), con efectividad a partir del 20 de julio de 1970, y el último cargo que desempeñó fue como congresista.

De la misma forma se estableció que para el pago de dicha prestación concurrió el Instituto de Seguros Social de Santander. Posteriormente, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República a través de la Resolución 000214 del 14 de abril de 1997, asumió la carga pensional que traía Cajanal, ordenó afiliar al señor Blanco Suárez a dicho ente de previsión social y ordenó el pagó del reajuste especial en aplicación de las disposiciones contenidas en los Decretos 1359 de 1993, modificado por el Decreto 1293 de 1994, en cuantía equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en 1992, a partir del 1 de enero de 1992 (ff. 3 – 9).

Así las cosas, la discusión jurídica se circunscribe a determinar la carencia de soporte legal que valide la decisión administrativa de Fonprecon, de reconocer al demandado el reajuste especial de su pensión de jubilación con el 75 % del ingreso base para la liquidación pensional de los congresistas en ejercicio. Con fundamento en lo anterior, y en aplicación a las reglas fijadas por la sentencia de unificación, se advierte que el señor Ramiro Antonio Blanco Suárez prestó sus servicios en diferentes entidades públicas, incluido el Congreso de la República.

Que la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció la pensión de jubilación a partir del 20 de julio de 1970, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, por lo que al demandado le asistía el derecho al reconocimiento y pago del citado reajuste especial. Sin embargo, con fundamento en las disposiciones contenidas en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994, el beneficio del reajuste especial debió concederse por una sola vez y con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1994, de tal manera que la pensión de jubilación alcanzara un valor equivalente al 50% de lo que devengaba un Congresista en ejercicio para el año 1994, y no, en el “75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en 1992”, como erradamente lo ordenó la Resolución 000214 del 14 de abril de 1997 (acto acusado), por ser un porcentaje superior al determinado por la normatividad citada, lo que implica que la mesada pensional se aumentó de manera contraria a derecho.

En virtud de lo anterior, le asiste razón al a quo al ordenar a la entidad demandante reajustar la pensión de jubilación del señor Ramiro Antonio Blanco Suárez, pues tal como se demostró, fue sujeto de un reajuste especial ilegal, en la medida en que no atendió el porcentaje que correspondía (50%), sino uno mayor (75%) y, sumado a ello, se reconoció frente a anualidades anteriores, cuando la norma fue clara en reconocer el citado reajuste exclusivamente a partir del 1º de enero de 1994.

Conforme a lo expuesto, observa la Sala que la resolución demandada que ordenó el mentado reajuste especial se expidió con infracción de las normas en que debió fundarse, así como la interpretación jurisprudencial unificadora de esta Corporación sobre el particular, lo que desvirtuó su presunción de legalidad. Para finalizar, con relación a la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite de esta instancia no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida en esta instancia. III. DECISIÓN Bajo las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia proferida el 9 de abril de 2013, teniendo en cuenta que el señor Ramiro Antonio Blanco Suárez en su calidad de excongresista pensionado con anterioridad al 18 de mayo de 1992, fecha en que entró en vigencia la Ley 4ª de 1992, únicamente tenía derecho a un reajuste especial por una sola vez, a partir del 1 de enero de 1994, equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tuvieren derechos los congresistas para ese momento, conforme así lo encontró probado la sentencia recurrida.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el nueve (9) de abril de dos mil trece (2013) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso que, en ejercicio de la acción de control de nulidad y restablecimiento en su modalidad de lesividad, promovió el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República contra el señor Ramiro Antonio Blanco Suárez, conforme a lo expuesto en esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en ambas instancias.

TERCERO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA