CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2018-01298-00 (4275-2018) Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Accionado: Gloria Lucia Urreta Trujillo Trámite: Acción especial de revisión Tema: Revisión de las sentencias del 20 de septiembre de 2016, proferida por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo Oral de Medellín, confirmada el 20 de febrero de 2018, por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala tercera de oralidad.
Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Decisión: Sentencia de única instancia La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia de 20 de septiembre de 2016, proferida por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo Oral de Medellín, confirmada el 20 de febrero de 2018, por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala tercera de oralidad, que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1.1 La demanda2 1 En adelante UGPP. 2 Índice SAMAI 47, ExpedienteParte1, folio digital 2 a 16. Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 2 La señora Gloria Lucia Urreta Trujillo, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)3, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 000998 del 15 de enero de 2014, RDP 007353 del 3 de marzo de 2014 y RDP 007904 del 6 de marzo de 2014, suscritas por la UGPP.
A título de restablecimiento del derecho, solicita: reliquidar y pagar la pensión ordinaria de jubilación, incluyendo los factores salariales de asignación básica mensual, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima vacacional, bonificación por servicio prestado y bonificación por recreación, devengados desde el 7 de julio de 1997 al 6 de julio de 1998, fecha de retiro del servicio; ii) indexar la condena hasta la fecha del pago efectivo; iii) Condenar en costas a la demandada.
Las pretensiones de la demanda se fundaron en los siguientes hechos: «La señora Gloria Lucia Urreta Trujillo, laboró en la Institución Universitaria Colegio Mayor de Antioquia desde el 1 de febrero de 1967 hasta el 6 de julio de 1998, siendo su último cargo Decana de la Facultad de Administración. A la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, régimen pensional de funcionarios del sector público, tenía más de 15 años de servicio, por lo que fue beneficiaria de la transición, conservando el régimen anterior contenido en el Decreto 3135 de 1968 y su reglamentación contenida en el Decreto 1848 de 1969.
El 7 de enero de 1995 adquirió el estatus de pensionada al cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicios para adquirir su pensión vejez, por lo que solicitó el reconocimiento de su pensión a CAJANAL, entidad que mediante Resolución No. 028135 del 31 de diciembre de 1997 reconoció el derecho pensional condicionándolo al retiro efectivo del servicio público.
Se retiró del servicio el 6 de julio de 1998, comenzando a devengar efectivamente la pensión. 3 En adelante CPACA Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 3 Solicito reajuste de su pensión vejez en consideración a que luego del reconocimiento de la pensión siguió laborando y cotizando al sistema.
Así mediante Resolución No. 012465 de 19 de octubre de 1999, se reliquidó la pensión elevando su cuantía. Las Resoluciones No. 028135 del 31 de diciembre de 1997 y No. 012465 emanadas de CAJANAL, reconocieron que era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; sin embargo, le aplicaron las disposiciones de la Ley 33 de 1985, cuyo IBL se calcula con el salario que sirvió de base para los aportes, y no con el régimen que corresponde que es el contenido en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, en el cual IBL se calcula con el promedio de factores salariales devengados en el último año de servicios.
El 20 de diciembre de 2013 radicó petición ante a la UGPP con el fin de que se reliquidará la pensión con la inclusión de los factores salariales efectivamente devengados en el último año de servicios. Petición que fue negada mediante la Resolución RDP 000998 del 15 de enero de 2014, e invocando normas no aplicables al caso como los son las Leyes 100 de 1993, 33 de 1985 y el Decreto 1158 de 1994.
Contra esta resolución se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos por las Resoluciones RDP 007353 del 3 de marzo de 2014 y RDP 007904 del 6 de marzo de 2014, respectivamente, confirmando la Resolución RDP 000998 del 15 de enero de 2014 y argumentando que pese a que aplica el régimen contenido en el Decreto 1848 de 1969, el ingreso base de cotización y liquidación se rige por lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994» 1.1.2 Sentencias objeto de revisión El Juzgado Veinticinco (25) Administrativo Oral de Medellín mediante sentencia del 20 de septiembre de 20164, resolvió: Primero. DECLARAR la nulidad parcial de las Resoluciones 028135 del 31 de diciembre de 1997 y 012465 del 19 de octubre de 1999 así como la nulidad total de las resoluciones RDP 000998 del 15 de enero de 2014, RDP 007353 del 3 de marzo de 2014 y RDP 007904 del 6 de marzo de 2014, emitidas, la dos primeras por la extinta Caja Nacional de Previsión Social y las tres siguientes por la Unidad Administrativa Especial de Gestión 4 Índice SAMAI 47, ExpedienteParte2, folio digital 36 a 52 Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 4 Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por las razones consignadas en la parte motiva.
Segundo. ORDENAR como restablecimiento del derecho a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Gloria Lucía Urreta Trujillo, teniendo en cuenta los factores devengados en el último año de servicios y que fueron acreditados (prima de navidad, prima de servicios, prima vacacional), por lo tanto de la asignación básica mensual y la bonificación por servicios prestados, más los conceptos reconocidos en el Decreto 1045 de 1978, esto es, prima de navidad, prima de servicios y prima vacacional, limitadas a que hayan sido percibidos por la demandante en el último año de servicios, se obtendrá el promedio equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario, sin perjuicio de que la entidad pueda descontarle los aportes que le hubiere correspondido pagar a la demandante y sobre los cuales no se hayan efectuado las deducciones legales.
No se tendrá en cuenta para los mismos efectos de la reliquidación ordenada las vacaciones y la bonificación por recreación. Tercero. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ACTUALIZAR los reajustes ordenados a la demandante, conforme a la fórmula señalada en la parte motiva.
Cuarto. CONDENAR en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - a favor de la señora Gloria Lucía Urreta Trujillo, correspondiente a a medio salario (1/2) mínimo legal mensual vigente, por Secretaría dese el trámite previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso.
Quinto. ORDENAR que se dé cumplimiento a esta sentencia en los términos establecidos. Por su parte el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de oralidad, en sentencia5 del 20 de febrero de 2018, decidió: i) confirmar la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2016 por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo del Circuito de Medellín por las razones expuestas en la presente providencia; ii) notificar la sentencia en la forma establecida por el artículo 203 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 5 Índice SAMAI 47, ExpedienteParte2, folio digital 99 a 141 Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 5 iii) no condenar en costas en la segunda instancia y, iv) Devolver el proceso al despacho de origen. 1.2 La demanda de acción especial de revisión6 La UGPP formuló la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se infirme la sentencia de 20 de septiembre de 2016 proferida por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo Oral de Medellín, confirmada el 20 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de oralidad, dentro del proceso radicado bajo el n.° 05001-33-33- 025-2014-00710-00 y, en su lugar, se revoque las mencionadas providencias y de forma subsidiaria, se ordene la reliquidación de la pensión de la demandante conforme las reglas previas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, entre otras, adoptando como ingreso base de liquidación lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso; así como, los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994, con una tasa de reemplazo del 75%; excluyendo el factor de bonificación por recreación, dado que no constituye salario.
Alega que la aplicación incorrecta del régimen de transición, que conllevó a que se liquidara la pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, constituye un defecto sustantivo y una violación directa de la constitución. Como sustento fáctico de sus pretensiones refiere que la señora Gloria Lucia Urreta Trujillo nació el 07 de enero de 1945, laboró en el Ministerio de Educación Nacional desde el primero de febrero de 1967 hasta el 2 de diciembre de 1996, su último cargo desempeñado fue el de decana del Colegio Mayor de Antioquia, adquirió el estatus jurídico de pensionada el 07 de enero de 1995, reconociendo que aquella es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 6 Índice samai 21, demanda Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 6 Que mediante Resolución No. 028135 del 31 de diciembre de 1997 se reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez en cuantía de $451.443.65, efectiva a partir del 07 de enero de 1995.
Que mediante Resolución No. 12465 del 19 de octubre de 1999 se reliquidó la pensión en cuantía de $748.769.04, efectiva a partir del 07 de julio de 1998, condicionada demostrar el retiro definitivo del servicio para el disfrute. Que por medio de la Resolución No. 998 del 15 de enero de 2014 se negó la reliquidación de la pensión de vejez.
Que mediante Resolución RDP 007353 el 03 de marzo de 2014 se resolvió un recurso de reposición en contra de la Resolución 998 de 15 de enero de 2014, confirmándola en todas y cada una de sus partes. Que mediante Resolución RDP 007904 del 06 de marzo de 2014 se resolvió un recurso de apelación en contra de la Resolución 998 de 15 de enero de 2014, confirmándola en todas y cada una de sus partes.
Así mismo señala que mediante sentencia del 20 de septiembre de 2016, proferido dentro del radicado 05001-33-33-025-2014-00710-00, dictada por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo Oral de Medellín se ordenó reliquidar la pensión de la accionada, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de oralidad en sentencia del 20 de febrero de 2018. 1.3 Causales de revisión invocadas La UGPP de manera expresa invocó en sus pretensiones la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de pensiones «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
No obstante, en el acápite de CONCEPTO DE VIOLACIÓN – DEMOSTRACIÓN DE LA CAUSAL DE REVISIÓN, expresa «[…], Tal como se expuso al formular las pretensiones de la demanda, en el presente caso se configuran las causales Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 7 previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003…» Y seguidamente se dispone a sustentar la primera de ellas, argumentando que procede la revisión pues la orden judicial se obtuvo con vulneración al debido proceso, en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación de la causante en los términos ordenados no le corresponde, siendo lo correcto tener en cuenta las disposiciones contenidas en el artículo 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto del IBL, transcribiendo los artículos 2, 6, 29, 48 de la Constitución, 36 de la Ley 100 de 1993, adicionando que decisiones judiciales como las acusadas, que van en contravía de la ley y la jurisprudencia, otorgan un aumento en la mesada pensional sin asistir el derecho.
Continúa su exposición informando que respecto del reconocimiento pensional de la señora Gloria Lucia Urreta Trujillo, la normatividad aplicable es la contenida en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985 y en cuanto a factores salariales a tener en cuenta en la liquidación son los contenidos en el Decreto reglamentario 1158 de 1994. Finalmente, aduce que los jueces realizaron una interpretación errada, separándose de lo debidamente probado en el trámite judicial, lo que conllevó a una violación del debido proceso, por lo que resulta necesario declarar probada la causal invocada y revocar la decisión recurrida.
Referente a la causal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003, expone que la cuantía del derecho recocido excede de lo debido de acuerdo con la ley, va en contravía de los dispuesto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. Reitera que la señora Urreta Trujillo es acreedora del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la norma, tenía más de 35 años de edad; ante ello, se le debe aplicar la Ley 33 de 1985, respetando las condiciones de edad, tiempo y monto, pero en cuanto a la liquidación o porcentaje del ingreso base de liquidación le es aplicable el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de los últimos 10 años, o el tiempo que hiciera falta para adquirir el derecho.
Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 8 Mas adelante, indica que los factores salariales que se deben aplicar son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, ya que fue en vigencia de dicha norma en que se adquirió el status. Dice que el precedente constitucional como lo son las sentencias C-168 de 1995;
C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015 y SU- 427 de 2016; Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017; SU-395 de 2017, SU -631 de 2017, y T-039, han trazado la línea jurisprudencial acerca de la forma como se deben liquidar las pensiones sometidas al régimen de transición, indicando que dichas prestaciones se liquidan conforme las reglas previstas en el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993; hacerlo de otra manera viola los criterios de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Finalmente, argumenta que, en múltiples pronunciamientos del Consejo de Estado se ha establecido que la bonificación por recreación no constituye factor salarial para efectos prestacionales, toda vez que el factor no pretende remunerar directamente la prestación del servicio del empleado, y que por el contrario, se encuentra establecido como un factor en el beneficio de recreación del trabajador, tal y como lo señaló el Decreto 2710 de 2001 en su artículo 15. 1.4 Contestación de la demanda de revisión El auto admisorio de la acción fue notificado personalmente7 a la señora Gloria Lucia Urreta Trujillo el 27 de octubre de 2021, sin embargo, la demandada guardó silencio. 1.5 Ministerio Público No emitió concepto alguno. II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia 7 Índice samai 25, notificación personal Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 9 La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA8 y 20 de la Ley 797 de 20039, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910. 2.2 Oportunidad La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que la sentencia de segunda instancia revisada fue proferida el 20 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad, notificada en la misma fecha y ejecutoriada el 23 de febrero de 2018.
Esta demanda fue presentada el 24 de agosto de 201811, razón por la cual no fue superado el término de 5 años establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3 Problema jurídico Corresponde a la Sala de Subsección establecer sí la sentencia de 20 de septiembre de 2016 proferida por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo Oral de Medellín, confirmada el 20 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala tercera de oralidad, está incursa en la causal de revisión consagrada en el literal a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si la cuantía de la pensión reconocida a la accionada excedió lo preceptuado por la ley. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1 Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de 8 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 9 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 11 Í Índice SAMAI 21, presentación demanda, folio digital 307.
Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 10 providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Entonces, dicha acción está orientada a restablecer la justicia material12 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»13.
Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime 12 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 11 a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios14. Finalmente, resulta necesario aclarar que la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite15 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis16, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia17», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial18. 2.4.2 Sobre la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. - Debido proceso - Reconocimiento pensional obtenido con violación del debido proceso.
Conforme al contenido del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por esta Corporación, en los casos que sean de su competencia, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 15 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000- 2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 16 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 17 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 18 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 12 Así, en asuntos de similares contornos fácticos, en cuanto a los elementos esenciales que integran el derecho fundamental al debido proceso, la Sala 22 Especial de Revisión de esta Colegiatura señaló19: «Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Igualmente, sobre el contenido y alcance de la aludida causal de revisión, esta Sección ha sostenido que «es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen»20 y «la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición»21. 2.4.3 Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993.
La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión; sentencia de 5 de febrero de 2019; expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00; consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B; sentencia de 30 de mayo de 2024; expediente: 11001-03-25- 000-2019-00728-00 (5558-2019); consejero ponente Juan Enrique Bedoya Escobar. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A; sentencia de 8 de agosto de 2024; expediente: Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 13 Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, a partir de las cuales se advierte que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues aquel no hace parte de los beneficios que otorga el citado régimen.
No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, revela que la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que impone un análisis más detallado y cuidadoso. En efecto, se tiene que antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los requisitos y condiciones generales para acceder a la pensión de jubilación por parte de los servidores públicos se encontraban contenidas en la Ley 33 de 1985, norma que tenía previsto que todo «empleado oficial» que acumulara 20 años de servicio y llegara a los 55 años de edad, tendría derecho al reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».
Así, aunque la citada Ley 100 de 1993 supuso el establecimiento de unas nuevas reglas con arreglo a las cuales resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el Legislador dispuso la posibilidad de acceder a un régimen de transición, en los siguientes términos: «ARTICULO. 36.- Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 14 El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. […]» Dicho articulado no siempre fue interpretado de manera uniforme, motivo por el cual la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 201022, acogió el principio de inescindibilidad, conforme al cual dispuso que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 les debía ser aplicada, en su totalidad, la normativa de la cual eran destinatarios al momento en que esta entró en vigor, y concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indic[ó] en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios».
Tal interpretación permaneció invariable hasta la expedición de la sentencia SU- 230 de 2015, en la cual la Corte Constitucional modificó el sentido de su jurisprudencia referente al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tal razón, dichas pensiones deben ser liquidadas calculando el porcentaje previsto a manera de monto por el régimen anterior, sobre el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, generó una divergencia interpretativa que solo fue superada hasta la emisión de la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201823, en la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura modificó la postura que sostenía la Sección Segunda, en los siguientes términos: «92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 4 de agosto de 2010, Expediente 2006-7509-01. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 15 “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…) 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» En consecuencia, si bien es cierto que la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, también lo es que, con antelación a la emisión del citado fallo de 28 de agosto de 2018, la posición unificadora del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y tribunales administrativos del país a la hora de proferir sus sentencias.
Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, y con el objeto de aclarar los efectos de ese fallo, estableció los alcances de la decisión de la siguiente manera: «115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 16 se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.» Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en aquellos casos en los que, en el marco de interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acusa una determinada providencia judicial de ordenar la liquidación de una pensión en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio jurisprudencial adoptado con la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 2018 24 no configura, por sí solo, infracción de las normas pensionales que fijan el ingreso base de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201825 en las que se hubiere preferido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 2010 y no así a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015 no contravienen, por ese solo 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23-33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23-33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 17 hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.5 Caso concreto Debe primero indicarse que en el acápite de la demanda denominado pretensiones, la parte actora no hace mención de la causal establecida en el Literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; sin embargo, en el acápite de “concepto de violación – demostración de la causal de revisión” del libelo introductorio si la menciona, pero sus argumentos no son claros respecto a los motivos por los cuales se pregona que hubo la violación al debido proceso, la recurrente se enfoca simplemente en concluir que tal vulneración se presenta por cuanto se aplicó indebidamente una norma al litigio planteado.
La parte demandante no formuló reparos constitutivos de una eventual trasgresión al derecho fundamental al debido proceso en la que pudiera haber incurrido el mencionado Tribunal, sino que se enfoca en hacer un recuento normativo, y la interpretación del mismo, encaminado a discutir la manera como debe ser integrado el ingreso base de liquidación de la pensión reconocida al accionante, razón por la cual, se considera que la demanda de revisión no desarrolló en debida forma la configuración de la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ante ello, no se accede a esta causal de revisión, dado, se insiste, el incumplimiento del deber procesal de motivar su solicitud por parte del recurrente.
Decantado hasta este punto, es menester concentrarse en determinar si se materializan la causal b) de la Ley 797 de 2003, como se pregona en la demanda. Descendiendo al sub lite, se tiene que la UGPP pretende se infirme la sentencia de 20 de septiembre de 2016 proferida por el Juzgado Veinticinco (25) Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 18 Administrativo Oral de Medellín, confirmada el 20 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de oralidad y, en su lugar, se declare que la señora Gloria Lucia Urreta Trujillo, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedor de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana, ordenándose la reliquidación de la pensión teniendo como ingreso base de liquidación lo establecido el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores de salario preceptuados en el Decreto 1158 de 1994, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995;
C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU- 427 de 2016; SU-210 de 2017; SU-395 de 2017 y SU -631 de 2017. Expuesto el extremo de la controversia que corresponde a la presente acción, la Sala reitera la subregla de aplicación normativa identificada en el estudio que antecede, según la cual, las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201826 en las que se hubiere preferido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 2010 y no así a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015 no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En ese sentido, está demostrado en el expediente que con sentencia del 20 de septiembre de 2016, proferida por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo Oral de Medellín, confirmada el 20 de febrero de 2018, por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de oralidad se accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó «[…] la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Gloria Lucía Urreta Trujillo, teniendo en cuenta los factores devengados en el último año de servicios y que fueron acreditados (prima de navidad, prima de servicios, prima vacacional), por lo tanto de la asignación básica mensual y la bonificación por servicios prestados, más los conceptos reconocidos en el Decreto 1045 de 1978, esto es, prima de navidad, prima de servicios y prima vacacional, limitadas a que hayan sido percibidos por la demandante en el último año de servicios, se obtendrá el promedio equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario, sin perjuicio de que la entidad pueda descontarle los aportes que le hubiere correspondido pagar a la demandante y sobre los cuales no se hayan efectuado las deducciones legales.
No se tendrá en cuenta para los mismos efectos de la reliquidación ordenada las vacaciones y la bonificación por recreación» (resalto por fuera del texto original). 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 19 Como sustento de su decisión de primera instancia, se manifestó lo siguiente: «Advierte asimismo el Juzgado que en los actos que niegan la reliquidación de la pensión de jubilación a la actora27, se observa que en su motivación se señala el contenido del artículo 68 del Decreto 1848 de 1969 a efectos de determinar el requisito de la edad y el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, además del artículo 1158 de 1994 para el ingreso base de liquidación, lo que significa que la entidad mezcló tres sistemas, esto es, el Decreto 1848 de 1969 a efectos de determinar el requisito de la edad y Las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993, en lo referente al ingreso base de liquidación, vulnerando el principio de inescindibilidad, cuando lo apropiado, lo debido legalmente era que una vez establecido en el caso específico de la demandante, que se encontraba en el régimen de transición de la Ley 33 de 1985 y que los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 eran los que regulaba los requisitos atinentes al reconocimiento de la pensión de la señora Gloria Lucía Urreta Trujillo, se efectuara su reconocimiento en los términos allí previstos, además de lo regulado en el decreto 1045 de 1978 en lo que al ingreso base de liquidación se refiere.
Atendido lo anterior, considera Juzgado que la demandante tiene derecho a que el monto de la pensión y factores pensionales se determine de la manera como lo regulan los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 pues si cumple con las condiciones implantadas en el régimen de transición, significa precisamente que se le exceptúa de la aplicación de la Ley 33 de 1985 y 100 de 1993 pues de eso se trata la relevancia que tiene el régimen de transición; de modo que resultaría necio determinar que una persona está en el régimen de transición, sin que ello tenga consecuencia alguna para efectos de la liquidación de la pensión, siendo entonces claro que no hay lugar a aplicar de manera parcial uno y otro régimen, dando aplicación al principio de inescindibilidad de la norma.
Dado que en el caso sub lite está probado que efectivamente al otorgársele la pensión a la parte demandante solo se le reconoció como pensión el 75% de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, no obstante que conforme a la documentación allegada al proceso se observa que la actora devengó además prima de navidad, prima de servicios y prima vacacional, no queda duda que las resoluciones demandadas, omiten aplicar el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, que debe ser interpretado bajo el principio pro operario, desconociéndose además por el ente demandado el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado28 al cual también están vinculadas las autoridades administrativas, que ordena tener en cuenta la totalidad de los factores salariales de 27 Resoluciones RDP 007353 del 3 de marzo de 2014 y RDP 007904 de 6 de marzo del mismo año. FI 21 a 25. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejera Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, sentencia de 9 de julio de 2009, Ref: Expediente No. 250002325000200404442 01 (0208-2007), Actor: Jorge Hernández Vásquez.
Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 20 naturaleza legal, devengados en el último año de servicios al establecer que el mencionado decreto enlista de modo enunciativo y no taxativo los factores sobre los cuales se calcula el Ingreso Base de Liquidación de la pensión de jubilación, por lo que debe acudirse al principio de favorabilidad, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, o sea que en caso de duda en la aplicación o interpretación de una o más normas que regulan en forma diferente una misma situación de hecho, ha de optarse por aquella que sea más benéfica para el trabajador o sus beneficiarios …».
Entonces, en este evento se advierte que la pensión de la accionada fue reliquidada por orden judicial teniendo en cuenta todos los factores devengados en el último año, salvo las vacaciones y la bonificación por recreación. Por tanto, la Sala vislumbra que la sentencia materia de censura atendió la posición jurisprudencial de esta Corporación que se encontraba en vigor al momento en que se profirió, razón por la cual no se observa que configure una trasgresión normativa directa, ni es, por sí sola, contraria al régimen legal.
Ahora bien, también corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó29: «[…] 34.
Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Radicado: 11001-03-25-000- 2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 21 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]» A su vez, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció30: «[…] 65.
Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término31 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar […]»32». 30 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2.
Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15- 000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. 31 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). 32 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 22 En el caso bajo estudio, se advierte que la señora Gloria Lucia Urreta Trujillo, nació el 07 de enero de 1945, adquirió el estatus jurídico de pensionada el 07 de enero de 1995, laboró en el Ministerio de Educación Nacional desde el primero de febrero de 1967 hasta el 2 de diciembre de 1996, su último cargo desempeñado fue el de decano del Colegio Mayor de Antioquia, el derecho pensional fue reconocido en Resolución No. 028135 del 31 de diciembre de 1997 y posteriormente la pensión reajustada mediante Resolución No. 012465 de 19 de octubre de 1999, en consideración a que luego del reconocimiento siguió laborando y cotizando al sistema.
Asimismo, se tiene que no está en discusión que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, los factores cuya inclusión fue ordenada por el Juez de primera instancia no exceden la tesis expuesta en la sentencia de unificación dictada por esta Corporación el 4 de agosto de 2010 y ninguno de ellos corresponde a emolumento que no esté destinado a retribuir directamente la prestación del servicio ni este excluido o desprovisto expresamente por alguna norma de carácter salarial.
En ese apartado, de acuerdo con la certificación aportada al expediente33, se encuentra probado que recibió dichos emolumentos durante su último año de prestación de servicios y que no existió alguna variación significativa en sus ingresos. En consecuencia, es viable concluir que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el tribunal no constituye un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional, por lo que no se advierte la existencia de un abuso del derecho, como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.
Así las cosas, comoquiera que la UGPP no logró acreditar los elementos constitutivos de la causal prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se impone para la Sala declarar infundada la presente acción, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. No obstante, debe indicarse además que la parte demandante dentro de las pretensiones de la demanda solicita que, de forma subsidiaria, se ordene la 33 Índice SAMAI 47, ExpedienteParte1, folio digital 38 y 39.
Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 23 exclusión de la bonificación por recreación por no constituir factor salarial. Pretensión formulada sin tener en cuenta que el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo Oral de Medellín, en punto resolutivo segundo de la sentencia de fecha 20 de septiembre de 2016, expresamente determinó que, “no se tendrá en cuenta para los mismos efectos de la reliquidación ordenada las vacaciones y la bonificación por recreación.” (Negrillas propias); así las cosas, dicho factor no fue base de la reliquidación ordenada en sede judicial. 2.6 Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal.
Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 20 de septiembre de 2016 proferida por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo Oral de Medellín, confirmada el 20 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de oralidad, dentro del expediente radicado 05001- 33-33-025-2014-00710-00, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas. Número Interno: 4275-2018 Accionante: UGPP Accionada: Gloria Lucia Urreta Trujillo 24 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.