11001030600020230017900 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de 2023 Número único: 11001 03 06 000 2023 00179 00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Procuraduría General de La Nación - Procuraduría Regional De Boyacá, Corporación Autónoma Regional de Boyacá (Corpoboyacá) Asunto: Autoridad competente para adelantar un proceso disciplinario La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. Mediante Resolución 001 de 22 de diciembre de 2020, la Comisión de Personal de la Corporación Autónoma de Boyacá CORPOBOYACA, no accedió a la reclamación por inconformidad en la concertación de evaluación de compromisos periodo 2020 – 2021, del servidor público de carrera administrativa Diego Francisco Sánchez Pérez, profesional especializado de la Subdirección de Administración de Recursos Naturales; al mismo tiempo, remitió copias a la Secretaría General de la queja disciplinaria formulada en contra del subdirector Diego Alfredo Roa Niño, quien aparentemente no realizó de manera consensuada la concertación de compromisos. 2.

Por Auto número 352 de 21 de mayo de 2021, César Camilo Camacho Suárez en calidad de Secretario General y Jurídico de la corporación, con funciones de control disciplinario, dispuso la apertura de indagación preliminar en averiguación de responsables en desarrollo del expediente 2021-003. 3. Por Resolución número 2633 de 28 de diciembre de 2021, el director general de la Corpoboyacá aceptó el impedimento planteado por el secretario general, quien manifestó haber conocido del asunto previamente como integrante de la Comisión 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 de Personal de la entidad; en el mismo acto administrativo, asignó a la asesora de la Dirección General para continuar el conocimiento de las diligencias disciplinarias. 4. Mediante escrito de 15 de julio de 2022, la asesora de la Dirección General de la corporación, le manifestó al representante legal, falta de competencia para continuar con el conocimiento del proceso disciplinario al señalar que con motivo de la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019 en el mes de marzo de 2022, y su modificatoria, la Ley 2094 de 2021, el jefe de la Oficina de Control Disciplinario debía ser abogado y pertenecer al nivel directivo, sin que ella reúna esas condiciones. 5.

El 2 de agosto de 2022, el director general de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, expidió la Resolución 1403 por la cual declaró la falta de competencia y remitió el proceso disciplinario a la Procuraduría Regional de Boyacá. 6. Mediante Auto del 22 de septiembre de 20222, la Procuraduría Regional de Instrucción de Boyacá devolvió el expediente a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, al considerar que la competencia debía ser asumida por el director de la corporación, quien como máxima autoridad ostenta la facultad para investigar a los servidores públicos de su entidad, conforme lo previsto en el artículo 3° de la Ley 1952 de 2019. 7.

El 16 de noviembre de 2022, mediante Resolución 23803 el director de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá se abstuvo de avocar el proceso disciplinario y nuevamente remitió las diligencias a la Procuraduría Regional de Boyacá para que adelante las actuaciones pertinentes. 8. Por segunda ocasión, mediante Auto 2557 de 7 de diciembre de 2022, la Procuraduría Regional de Instrucción de Boyacá devolvió el proceso disciplinario a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá para que asumiera la competencia de dicho asunto. 9.

El 17 de mayo de 20234, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá formuló ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conflicto negativo de competencias administrativas con la Procuraduría General de la Nación. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades 2 Archivo digital SAMAI, anexo 6.

Fl 136 3 Archivo digital SAMAI, anexo 6. Fl 140 4 Archivo digital SAMAI, NroActua 2, archivo 1. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.5 Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción de Boyacá, al señor Diego Francisco Sánchez Pérez en calidad de quejoso y al señor Diego Alfredo Roa Niño como disciplinado.6 Obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.7 Mediante Auto del 5 de julio de 2023, se ofició a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá con el objeto de que allegaran información relevante para el presente trámite.

De conformidad con el informe secretarial del 14 de julio de 2023, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá allegó información a través del sistema para la gestión judicial Samai. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. De la Corporación Autónoma Regional de Boyacá Mediante escrito del 11 de julio de 2023, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá presentó alegatos de conclusión, en los cuales señaló no ser competente para conocer del proceso disciplinario.

Lo anterior, puesto que de acuerdo con el artículo 93 de la Ley 1952 de 2029, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, el jefe de la oficina de control interno disciplinario deberá ser abogado y pertenecer al nivel directivo. La función disciplinaria en la mencionada Corporación Autónoma Regional, está a cargo de la Secretaría General y Jurídica en cabeza del secretario general, quien es el único funcionario que además de ser abogado pertenece al nivel directivo de la corporación. Sin embargo, el secretario general se declaró impedido para adelantar la fase de instrucción del presente proceso disciplinario, pues este recae sobre posibles irregularidades y omisiones frente a la concertación de la evaluación de compromisos laborales para empleados de carrera administrativa, en este caso, el 5 Archivo digital SAMAI, Nro Actua 10. 6 Archivo digital SAMAI, Nro Actua 9. 7 Archivo digital SAMAI, NroActua 10.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 quejoso Diego Francisco Sánchez Pérez, para el periodo 2020 - 2021, además hace parte de la Comisión de Personal, en calidad de representante del empleador y conoció en su momento del proceso y de las respuestas otorgadas al quejoso. La Corporación Autónoma Regional precisó que al no contar con ningún otro integrante del equipo directivo que sea abogado y que reúna los requisitos señalados por la Ley 1952 de 2019, no le es posible garantizar la fase de instrucción en el proceso disciplinario, por lo cual considera que su potestad disciplinaria ha quedado limitada y que, por lo tanto, le corresponde a la Procuraduría Regional de Instrucción de Boyacá conocer del presente conflicto. 2.

De la Procuraduría General de la Nación – Regional de Instrucción de Boyacá8 La Procuraduría Regional de Instrucción, no presentó alegatos de conclusión, no obstante, sus argumentos pueden ser extraídos del Auto 22 de septiembre de 2022, mediante el cual dicha autoridad expuso lo que a continuación se sintetiza: Mencionó que, las presuntas irregularidades en investigación involucran a servidores por determinar de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, de acuerdo con los artículos 74 y 76 de la ley 734 de 2002, la competencia para adelantar la acción disciplinaria está en cabeza de la oficina de control interno disciplinario de la Corporación. Frente al argumento de la Corporación de no contar con otro integrante del equipo que reúna los requisitos para iniciar la fase de instrucción, posteriormente la Procuraduría Regional, expresó que de acuerdo al artículo 83 de la Ley 1952 de 2019, le puede corresponder también al nominador el ejercicio de la acción disciplinaria, pues, como máxima autoridad, puede investigar a los servidores públicos de la Corporación y por lo tanto la competencia para llevar el proceso disciplinario no le corresponde a la Procuraduría Regional, sino a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá en cabeza de su director general, quien es el nominador.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil a. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regularon, 8 Archivo digital SAMAI, anexo 6.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 en vigencia de la Código Disciplinario Único, por el artículo 82 de esta normativa, que estableció lo siguiente: Artículo 82. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.

El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. [Se subraya]. Esta misma disposición fue reproducida por el artículo del Código General del Proceso [artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021].

ARTÍCULO

99. CONFLICTO DE COMPETENCIAS. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto.

El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. Sin embargo, en el presente caso no cabe aplicar esta disposición, debido a que las dos partes en conflicto, la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Regional de Boyacá) y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá no tienen un superior común en materia disciplinaria.

Dada la imposibilidad de aplicar esta regla especial, le corresponde al Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, ejercer su función general de resolver los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre dos o más autoridades, entidades u organismos del Estado, en los términos previstos en los artículos 39 y 112, numeral 10 del CPACA.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 b. Competencia de la Sala La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»9 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.

Con base en las normas citadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: • Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. 9 Ley 1437 de 2011. Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL.

Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 La Corporación Autónoma Regional de Boyacá y la Procuraduría Regional de instrucción de Boyacá han negado su competencia para iniciar la etapa de instrucción del proceso disciplinario adelantado en contra del subdirector de la primera. • Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.

El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en determinar la autoridad competente para iniciar la etapa de instrucción en el proceso disciplinario iniciado en contra de servidor público determinado de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá. En este caso, el proceso disciplinario iniciado contra el señor Diego Alfredo Niño Roa, en calidad de subdirector de administración de recursos naturales, con ocasión del impedimento del secretario general de esa entidad encargado de la potestad disciplinaria, y ante la dificultad de reemplazarlo por un funcionario que reúna las condiciones legales, ser abogado y hacer parte del nivel directivo.

Ahora bien, en relación con la naturaleza administrativa del conflicto, es importante destacar que este involucra a la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Regional de Boyacá), que, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1952 de 2019, ejercía funciones disciplinarias de naturaleza jurisdiccional. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-030 de 2023, declaró inexequible la naturaleza jurisdiccional de dichas funciones10.

Por lo tanto, en la actualidad, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa. Asimismo, las funciones disciplinarias de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá son también de naturaleza administrativa. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»11.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de 10 De acuerdo con lo informado en el comunicado del 16 de febrero de 2023. 11 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. 4.

Síntesis del conflicto y problema jurídico. En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para iniciar la etapa de instrucción de un proceso disciplinario en contra de Diego Alfredo Niño Roa en calidad de subdirector de administración de recursos naturales, por presuntas irregularidades en la concertación de objetivos laborales con el empleado de carrera administrativa, Diego Francisco Sánchez Pérez, para el periodo 2020 - 2021.

Sobre el particular, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá señaló que no tiene la competencia para adelantar la etapa de instrucción, pues dentro de la estructura de la entidad no cuenta con los funcionarios para satisfacer las garantías en las condiciones previstas en la ley. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 En consecuencia, y al no contar con funcionarios que sean abogados y que hagan parte del nivel directivo para iniciar la etapa de instrucción, la competencia debe ser asumida por la Procuraduría Regional de Instrucción de Boyacá. Por su parte, la Procuraduría Regional de Instrucción de Boyacá consideró que la competencia está en cabeza de la oficina interna de control disciplinario de Corpoboyacá. También afirmó que al no haber ningún otro funcionario que fuera abogado y perteneciera al nivel directivo para iniciar la etapa de instrucción, el director general, en su calidad de nominador, tiene la facultad para ejercer la acción disciplinaría. Por tal motivo, la Procuraduría Regional de instrucción de Boyacá reenvió el proceso disciplinario a la Corporación Autónoma Regional para que iniciara la etapa de instrucción y llevara el proceso disciplinario. 5.

Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales. Reiteración ii) La potestad disciplinaria de la administración - Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021. iii) Competencia de la Procuraduría General de la Nación en salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento. iv) La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina de control interno disciplinario y de separar los funcionarios que adelantan las etapas de instrucción y juzgamiento. v) El control interno disciplinario en la Corporación Autónoma Regional de Boyacá. vi) Caso concreto. 5.1.

Naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales. Reiteración12 12 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado núm. 11001-03-06-000-2022- 00081-00. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 La Constitución Política de Colombia en sus artículos 79 y 80 establece la obligación del Estado en la protección del medio ambiente, así como la garantía del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano de todos los colombianos. Con base en esas funciones se concibió la creación de las corporaciones autónomas regionales como las entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales renovables.

Para ello, el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política otorgó la facultad al Congreso de la República de reglamentar su creación y funcionamiento, de la siguiente forma: […] Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.

(Subraya la Sala). Con fundamento en la citada función, el Congreso de la República aprobó la Ley 99 de 1993, por medio de la cual se creó el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se estableció la naturaleza jurídica de las corporaciones, así: Artículo 23. Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.

De acuerdo con estas disposiciones y los desarrollos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las CAR están revestidas de las siguientes características para su funcionamiento13: 13 Ver conceptos: radicación núm. 814 del 29 de abril de 1996; radicación núm. 836 del 29 de julio Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 • Son personas jurídicas de naturaleza pública que integran la estructura administrativa del Estado. • Su creación tiene origen legal. • No hacen parte de las ramas del poder público. • Pertenecen al orden nacional14. • Gozan de autonomía administrativa, financiera y patrimonial. • Están conformadas por entidades territoriales que configuren geográficamente un mismo ecosistema o integren una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica.15 • Tienen como objetivo la preservación del medio ambiente16, la planeación y promoción de la política ambiental regional.17 • Su competencia es regional: porque «la realidad ecológica supera los linderos territoriales, es decir, los límites políticos de las entidades territoriales.

En otras palabras, la jurisdicción de una CAR puede comprender varios municipios y varios departamentos».18 Además de lo ya mencionado sobre las CAR, es importante indicar que el artículo 30 de la Ley 99 de 1993 encarga dos cometidos a las corporaciones autónomas regionales, a saber: el primero, consiste en ejecutar «las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables», y el segundo, en dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales vigentes sobre disposición, administración, manejo y aprovechamiento del medio ambiente y de 1996; radicación núm. 963 del 3 de abril de 1997; y, radicación interna 2188 del 10 de febrero de 2014 radicado núm. 11001-03-06-000-2013-00529-00.

Conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 14 «Las corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental, pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo».

Corte Constitucional. Sentencia C 127 del 21 de noviembre de 2018. 15 Corte Constitucional. Sentencia C- 554 del 25 de julio de 2007. 16 Corte Constitucional. Sentencia C-794 del 29 de junio de 2000. 17 Corte Constitucional. Sentencia C-462 del 14 de mayo de 2008. 18 Ibídem. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 de los recursos naturales, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el ministerio del ramo.

Ahora bien, al expedir la Ley 489 de 199819, el legislador reguló la organización y el funcionamiento de las entidades que integran la Rama Ejecutiva del poder público, y determinó aquellas que, sin hacer parte de esta, conforman la Administración Pública, como son los organismos autónomos, a los que la Carta reconoce autonomía e independencia. De los entes autónomos se encarga el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, así: Artículo 40.

Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.

(Subraya la Sala). En cuanto a la creación y transformación de las corporaciones autónomas regionales, el artículo 33 de la Ley 99 dispone: Artículo 33º.- Creación y Transformación de las Corporaciones Autónomas Regionales. La administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de Corporaciones Autónomas Regionales.

En este orden de ideas, en relación con las corporaciones autónomas regionales «como personas jurídicas autónomas con identidad propia, sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial», su regulación y funcionamiento están reservados al legislador y en razón a su autonomía no pertenecen a ningún sector administrativo de la Rama Ejecutiva. 5.2.

La potestad disciplinaria de la Administración. Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 202120 19 Ley 489 de 1998 (diciembre 29) «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones» 20 En este acápite se reiteran, con algunas adiciones o complementaciones, lo señalado por la Sala en las siguientes decisiones: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 30 de junio de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00080 00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 14 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00069-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 2 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000- 2022-00055-00. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 La Sala ha sostenido que «la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa»21.

La Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), en su artículo 23, dispuso que, con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, el sujeto disciplinable ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y acatará el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses establecidos en la Constitución Política y en las leyes.

En este contexto, se concibe, entonces, el control disciplinario como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre y la eficiencia de esta22, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados23.

Como lo ha manifestado esta Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente nos rige24, el control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles: i) El control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y ii) El control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente, que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria, que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General25.

En lo atinente al control disciplinario interno, el inciso cuarto del artículo 2 de la Ley 1952 de 2019 señala que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1787 del 27 de octubre de 2006 y Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación núm. 110010306000201700200 00). 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787. 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011. 24 Constitución Política.

Artículos 209 (Control Interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación). 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicado núm. 110010306000201700200 00). Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 Estado conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias: ARTÍCULO 2o.

TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, FUNCIONES JURISDICCIONALES26 DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. […] Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. [Se resalta].

En concordancia con lo anterior, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, al regular la competencia en razón del sujeto disciplinable, establece lo siguiente:

ARTÍCULO

92. COMPETENCIA POR LA CALIDAD DEL SUJETO DISCIPLINABLE. Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.

El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros. 26 Las funciones jurisdiccionales atribuida por la Ley 1952 de 2019 a la Procuraduría General de la Nación fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2003.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. [Se resalta] Por su parte, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispuso lo siguiente: Artículo 93.

Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.

La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. Parágrafo 1o.

Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [ ] [Se resalta] De conformidad con estas disposiciones, las unidades u oficinas de control disciplinario interno tienen, en principio, la facultad para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría, o de la competencia atribuida por la ley a otras autoridades.

Asimismo, el Código General Disciplinario establece varios eventos en los que la competencia corresponde directamente a la Procuraduría General de la Nación (de manera exclusiva o en concurrencia con las personerías): cuando el disciplinado es un servidor público de elección popular o un servidor de la propia Procuraduría; cuando se trata de una investigación disciplinaria en contra de un particular, o de un particular y un servidor público; para adelantar la segunda instancia, cuando por razones de estructura organizacional la entidad que adelanta el proceso no pueda tramitarla y, finalmente, cuando la entidad u órgano del Estado que debería adelantar el proceso disciplinario no puede garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento. 5.3.

Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento Como ya se mencionó, el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019 modificado por la Ley 2094 de 2021) establece una serie de eventos en los cuales la Procuraduría General de la Nación se encuentra en el deber de desplazar la competencia de las autoridades del control disciplinario interno y asumir el asunto, con el fin de adelantar las actuaciones disciplinarias pertinentes.

Entre ellos, cuando la entidad u órgano del Estado que debería adelantar el proceso disciplinario no puede garantizar las garantias de la instrucción y juzgamiento. Precisamente, en garantía del debido proceso disciplinario, el tercer inciso del artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 señaló que, en aquellos eventos en los que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación:

ARTÍCULO

92. COMPETENCIA POR LA CALIDAD DEL SUJETO DISCIPLINABLE. […] […] En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. [Resalta la Sala]. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 Posteriormente, el artículo 19 del Decreto Ley 1851 de 2021, que modificó el artículo 75 del Decreto Ley 262 de 200027 y entró en vigor el 29 de marzo de 2022, atribuyó a las procuradurías regionales la competencia para conocer la etapa de instrucción de los procesos contra «servidores públicos que tengan rango inferior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa, de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Auditoría General de la República, la Organización Electoral, del Banco de la República, las comisiones de regulación y de otros organismos autónomos del orden nacional.

ARTÍCULO 19. Modificar el artículo 75 del Decreto ley 262 de 2000, el cual quedará así: Artículo 75. Procuradurías regionales de instrucción. Las procuradurías regionales de instrucción tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes competencias: 1. Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: a) Los servidores públicos que tengan rango inferior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa, de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Auditoría General de la República, la Organización Electoral, del Banco de la República, las comisiones de regulación y de otros organismos autónomos del orden nacional. […] Sin embargo, el mismo Decreto Ley 1851 de 2021, en su artículo 22, que modificó el Artículo 76, del Decreto Ley 262 de 2000, en el parágrafo primero, en torno a la competencia de las procuradurías distritales de Instrucción de Bogotá señala:

PARÁGRAFO 1 o. Las Procuradurías Distritales de Bogotá, D. C., conocen de la instrucción de los procesos disciplinarios que se adelanten contra servidores públicos que tengan rango inferior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa, de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Organización Electoral, del Banco de la República, la Auditoría General de la República, las comisiones de regulación y demás comisiones 27 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos».

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 de similar naturaleza y de otros organismos autónomos del orden nacional». […] Como puede observarse, la Procuraduría General de la Nación tiene a su cargo la concreción de la garantía del debido proceso, asegurando las garantías de instrucción y juzgamiento, lo cual se realiza a través de las procuradurías regionales, provinciales o distritales de instrucción, tratándose de procesos instruidos en las oficinas de control interno disciplinario de las entidades del orden nacional, cuando éstas no puedan brindar tal garantía. 5.4.

La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina de control interno disciplinario y de separar los funcionarios que adelantan las etapas de instrucción y juzgamiento Sobre las reglas de competencia para adelantar los procesos disciplinarios, es importante recordar que, ya desde la Ley 734 de 2002, el Legislador introdujo la obligación de las entidades u órganos del Estado de contar con una oficina de control disciplinario interno, para adelantar los procesos disciplinarios, hasta la decisión primera instancia28: 28 Este esquema tiene sus antecedentes en la Ley 200 de 199528, cuyos artículos 48, 57 y 61 introdujeron la figura de la oficina de control interno disciplinario, pero solo para dar impulso al proceso disciplinario, pues la decisión de primera instancia correspondía al superior jerárquico del disciplinado, así:

ARTICULO

48. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la rama judicial debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador. Artículo 57.- Competencia para adelantar la investigación disciplinaria.

La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este código. Artículo 61.- Competencia funcional.

Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia. Cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.

Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales según el caso. A los empleados de la misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación".

Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-044 de 1998, precisó que al armonizar estas disposiciones era forzoso concluir que la unidad u oficina de control interno era competente para llevar a cabo la investigación disciplinaria, pero que la decisión de instancia correspondía al jefe del organismo o al nominador. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 ARTÍCULO 2o.

TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. [Resalta la Sala] En concordancia con esta disposición, el artículo 76 ibídem dispuso:

ARTÍCULO

76. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.

En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. (…)

PARÁGRAFO 2 o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.

PARÁGRAFO 3 o. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. [Resalta la Sala]. Por su parte, en relación con la implementación de las oficinas o unidades de control interno, la Ley 734 de 2002 dispuso:

ARTÍCULO 34. DEBERES. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> Son deberes de todo servidor público: […] 32. Implementar el Control Interno Disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública, a más tardar para la fecha en que entre en vigencia el presente código, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto29.

ARTÍCULO

77. SIGNIFICADO DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Cuando en este código se utilice la locución "control disciplinario interno" debe entenderse por tal, la oficina o dependencia que conforme a la ley tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria. De conformidad con estas disposiciones, el diseño del control disciplinario interno regulado por la Ley 734 de 2002 se caracteriza por lo siguiente: 1.

La obligación de todas las entidades u organismos del Estado de organizar una oficina de control interno disciplinario que conociera y fallara, en primera instancia, los procesos disciplinarios adelantados en contra de los servidores de la respectiva entidad. 2. La segunda instancia de estos procesos correspondía, por regla general, al nominador. 3.

En caso que no fuera posible garantizar la segunda instancia en la entidad, el proceso disciplinario debía ser conocido por la Procuraduría General de la Nación. 4. En aquellas entidades que no se contara con oficina de control interno disciplinario, el proceso disciplinario debía ser conocido por el superior jerárquico del disciplinado y la segunda instancia por el superior de aquél. 29 El aparte resaltado fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1061 de 2003.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 5. Las unidades u oficinas de control interno disciplinario debían implementarse a más tardar a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 734 de 2002. 6. En todo caso, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 734 de 2002, la creación de estas oficinas o unidades de control interno disciplinario estaba sujeta a la existencia de los recursos presupuestales para el efecto y, en caso de que no existieran, la competencia disciplinaria correspondía al superior jerárquico del disciplinado y la segunda instancia, al superior de aquel. 7.

Finalmente, se destaca que el procedimiento disciplinario regulado por la Ley 734 de 2002 no diferenciaba entre la etapa de instrucción o investigación y la etapa de juzgamiento. En consecuencia, todas las actuaciones del proceso disciplinario, hasta la decisión de primera instancia, eran adelantadas por la misma dependencia o funcionario.

Ahora, como ya se expuso, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispuso lo siguiente, en relación con la conformación de las oficinas de control interno disciplinario: Artículo 93. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

La segunda instancia seguirá́ la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará́ siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá́ competencia para ejecutar la sanción. Parágrafo 1o.

Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá́ ser abogado y pertenecerá́ al nivel directivo de la entidad. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [ ] [Se resalta] Con posterioridad, la Ley 2094 de 2021, que modificó la Ley 1952 de 2019, introdujo la separación de las funciones de instrucción y de juzgamiento en el proceso disciplinario, con la exigencia de que cada etapa sea asumida por funcionarios diferentes, independientes y autónomos entre sí:

ARTÍCULO 12. DEBIDO PROCESO. Modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.

En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. […] En consecuencia, el nuevo Código General Disciplinario impuso una reorganización del esquema y funciones de las oficinas de control interno disciplinario. Sobre el particular, la Procuraduría General de la Nación, a través de la Directiva 013 de 16 de julio de 2021, mediante la cual impartió́ lineamientos para la implementación del nuevo Código General Disciplinario, señaló lo siguiente: Uno de los aspectos principales de la Ley 2094 de 2021 es la separación de las funciones de instrucción y de juzgamiento en el proceso disciplinario, de manera que cada etapa sea asumida por dependencias diferentes e independientes entre sí. Por lo anterior, se requiere a las personerías y a las oficinas de control interno disciplinario, adoptar las medidas necesarias para garantizar la separación de estas funciones, según lo dispone el articulo 13 de la citada Ley [se refiere a la Ley 2094 de 2021] que textualmente sostiene: “Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. ” Cuando no se pueda cumplir lo anterior, la Procuraduría General de la Nación asumirá el conocimiento de los procesos disciplinarios a partir de la etapa de juzgamiento. [Se resalta] Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública emitió́ la Circular 100-002 del 3 de marzo de 2022, en la cual se dictan lineamientos organizacionales para la adecuación de las unidades u oficinas de instrucción y juzgamiento de control disciplinario interno en las entidades públicas, y se indica lo siguiente: [L]a Ley 1952 establece en su Artículo 93, modificado por el Articulo 14 de la Ley 2094, que en materia de control disciplinario interno toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, deben organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia. [ ] Este Departamento ha diseñado un instrumento guía denominado "Caja de Transformación institucional para el Control Disciplinario Interno", el cual aporta criterios relevantes que permitan identificar alternativas para la implementación de la doble instancia. El instrumento desarrolla aspectos que permiten ser el sustento de la eventual justificación técnica. […] Para que las entidades a las cuales va dirigida la presente circular puedan dar cumplimiento al plazo establecido en la Ley, deberán desarrollar y formalizar la alternativa que más se adecúe a su capacidad institucional, a través de los medios formales existentes (modificación del acto administrativo de estructura, planta, manual de funciones y competencias laborales y sus justificaciones técnicas). […] El Departamento Administrativo de la Función Pública, considera de la mayor importancia el cumplimiento de lo establecido en las leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021, igualmente es consciente de las limitaciones particulares de las entidades, y es promotor de los lineamientos de austeridad del gasto público, razón por la cual, estará́ dispuesta a prestar el acompañamiento necesario […] [Se resalta] En el citado documento, el Departamento Administrativo de la Función Pública planteó las siguientes alternativas30, para ser valoradas por las entidades u órganos 30 Estas alternativas se extraen del documento Caja de Transformación institucional para el Control Disciplinario Interno", el Departamento Administrativo de la Función Pública, de febrero de 2022, disponible en la siguiente página web: https://www.funcionpublica.gov.co/documents/418537/506913/Presentación+sobre+control+discipli nario+interno. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 del Estado, para dar cumplimiento a su obligación de conformar las oficinas de control interno disciplinario y garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, así como la doble instancia: ¿Qué debe hacer su entidad, si ya posee una instancia de Control Disciplinario Interno a nivel de Oficina?: Ajustar la adscripción de dicha instancia al Despacho del Representante Legal.

Ajustar las funciones de dicha instancia, únicamente a las referidas al proceso de Instrucción. Ajustar las funciones de la Instancia u Oficina Asesora Jurídica a las referidas al proceso de Juzgamiento. Ajustar las funciones de la Instancia de Secretaría General y Talento Humano (o quienes hagan sus veces) a las referidas al proceso de Prevención. Ajustar las funciones del Despacho del Representante Legal, a las referidas al proceso de Juzgamiento en segunda instancia. […] Cada caso deberá evaluarse de manera individual y estará sujeto a las condiciones institucionales y financieras de la entidad. […] ¿Qué debe hacer su entidad, si ya posee una instancia de Control Disciplinario Interno a nivel de Grupo Interno de Trabajo?: Elevar el Grupo Interno de Trabajo a nivel de Oficina adscrita al Despacho del Representante Legal.

Ajustar las funciones de dicha Oficina creada, únicamente a las referidas al proceso de Instrucción. Ajustar las funciones de la Instancia u Oficina Asesora Jurídica únicamente a las referidas al proceso de Juzgamiento. Ajustar las funciones de Instancia de Secretaría General y Talento Humano (o quienes hagan sus veces) a las referidas al proceso de Prevención. Ajustar las funciones del Despacho del Representante Legal, a las referidas al proceso de Juzgamiento en segunda instancia. En este escenario se incluye la transformación de un grupo interno de trabajo a una dependencia. […] ¿Qué debe hacer su entidad, si no es viable elevar el actual Grupo Interno de Trabajo a Oficina?: Ajustar la adscripción de dicha instancia al Despacho del Representante Legal.

Ajustar las funciones de dicha instancia, únicamente a las referidas al proceso de Instrucción. Ajustar las funciones de la Instancia u Oficina Asesora Jurídica a las referidas al proceso de Juzgamiento. Ajustar las funciones de la Instancia de Secretaría General y Talento Humano (o quienes hagan sus veces) a las referidas al proceso de Prevención. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 Ajustar las funciones del Despacho del Representante Legal, a las referidas al proceso de Juzgamiento en segunda instancia. Las funciones sugeridas desde cada proceso, para cada instancia, se encuentran más adelante.

Cada caso deberá evaluarse de manera individual y estará sujeto a las condiciones institucionales y financieras de la entidad. […] Si el diagnóstico en su entidad evidencia: 1. Un volumen de procesos activos muy bajo. 2. Un número promedio de casos en los últimos 5 años muy bajo. 3. El número promedio de casos en etapa de juzgamiento, igualmente bajo. • Divida las funciones conforme se expresó en las alternativas planteadas. • Adecue los equipos de trabajo adscritos en cada etapa de proceso e instancia actual, con la planta existente. • Atienda los principios de austeridad y límites de gasto establecidos por el Gobierno nacional. • Cuando sea necesario, apóyese en las capacidades de la Procuraduría General de la Nación - PGN.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye lo siguiente: 1. La Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, reiteró la obligación de las entidades u órganos del Estado, prevista en la Ley 734 de 2002, de contar con una oficina de control interno disciplinario, como una oficina autónoma de las demás dependencias de la entidad, que otorgue a los disciplinados las garantías de imparcialidad e independencia en el trámite y fallo de los procesos disciplinarios. 2.

De manera adicional, el nuevo régimen legal reforzó la referida obligación de la siguiente manera: i) Estableció que las oficinas de control disciplinario interno de las entidades y órganos del Estado deben ser del más alto nivel y sus jefes o directores deben tener nivel directivo dentro de la entidad y ser abogados. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 ii) Eliminó la competencia subsidiaria del superior jerárquico del disciplinado y del superior de aquel, para adelantar los procesos disciplinarios en las entidades en las que no existiera Oficina de Control Interno Disciplinario. iii) No incluyó el condicionamiento presupuestal para la creación de las oficinas de control interno disciplinario de las entidades u órganos del Estado.

No obstante, para la Sala es clara la exigencia de obtener certificado de viabilidad presupuestal para la creación o reestructuración de una entidad o dependencia que implique modificaciones de la planta de personal, de acuerdo con lo previsto en las normas constitucionales y legales (entre ellas, los artículos 189, numeral 14; 345 y 346 de la Constitución Política y en el artículo 71 de Ley Orgánica del Presupuesto -compilada en el Decreto Ley 111 de 1996). 3.

En garantía del principio de separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, y de acuerdo con los lineamientos impartidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en principio, estas oficinas de control interno disciplinario estarían llamadas a tramitar la etapa de instrucción o investigación (hasta el pliego de cargos) de los procesos disciplinarios adelantados en contra de los funcionarios o exfuncionarios de la entidad.

Por su parte, la etapa de juzgamiento, podría estar a cargo, de un funcionario o unidad independiente, como la oficina jurídica. 4. En todo caso, la estructura del control disciplinario de cada entidad y órgano del Estado debe garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento se realicen por funcionarios independientes y autónomos entre sí. 5.

Por su parte, la segunda instancia sería competencia del Representante Legal de la entidad o, en caso de que su estructura organizacional no se lo permita, por la Procuraduría General de la Nación. 6. Finalmente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021 y los artículos 19 y 22 del Decreto Ley 1851 de 2021, a la Procuraduría General de la Nación, a través de la procuradurías regionales o distritales de instrucción, le corresponde conocer la etapa instructiva de los procesos disciplinarios que no puedan ser adelantados por las oficina de control disciplinario interno de las entidades u órganos del Estado, cuando en estas, no concurran las calidades requeridas para los operadores disciplinarios, o, no puedan garantizar la separación de las etapas de investigación y juzgamiento.

Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 5.5. El control disciplinario interno en la Corporación Autónoma Regional de Boyacá De conformidad con el Acuerdo 001 del 15 de febrero de 2005, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá es un ente corporativo de carácter público, creado por la ley 99 de 1993. Dice el acuerdo: La Corporación Autónoma Regional de Boyacá -CORPOBOYACÁ, es un ente corporativo de carácter público, creado por la Ley e integrado por las entidades territoriales que por sus características, constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio e independiente de las entidades que la constituyen, encargado por la Ley de administrar dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas definidas por el Gobierno Nacional, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, así como armonizado en lo pertinente los planes de desarrollo del Departamento y de los Municipios.

Ahora bien, según lo informado por el directo general mediante el oficio No 11012694 del 11 de julio de 2023, con ocasión de la información solicitada por el despacho ponente para definir el presente conflicto de competencias administrativas, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá no cuenta con una oficina de control interno disciplinario autónoma, y el manual de funciones y competencias laborales MHG-01 y la Resolución 0244 del 06 de mayo del 2002, establecieron dentro de las competencias de la Secretaría General y Jurídica “coordinar la ejecución de las actividades de los procesos de jurisdicción coactiva, disciplinarios y penales que deba adelantar la Corporación” [Se resalta] El acuerdo número 13 de 2014, mediante el cual se estableció la estructura de la Corporación y se dictaron otras disposiciones, dispuso lo siguiente: ARTÍCULO 3o.

ESTRUCTURA. Para el desarrollo de sus funciones de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá “CORPOBOYACA”, tendrá la siguiente estructura: 1. Dirección General 1.1 Secretaría General y Jurídica 1.2 Oficina de Control Interno 1.3. Oficina de Control Ambiental 2. Subdirección de Planeación y Sistemas de Información Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 3.

Subdirección de Administración de Recursos Naturales 4. Subdirección de Ecosistemas y Gestión Ambiental 5. Subdirección Administrativa y Financiera 6. Oficinas Territoriales 7.Órganos de Coordinación y Asesoría 7.1 Comité de Dirección 7.2 Comisión de Personal 7.3 Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno. De acuerdo con esta disposición, la entidad cuenta actualmente con el siguiente organigrama: Ahora bien, la Resolución 0244 del 06 de mayo del 2002 asignó formalmente la competencia disciplinaria de la entidad, exclusivamente, a una dependencia: la Secretaría General y Jurídica, que cuenta con los siguientes empleados para ejercer la función mencionada, así: DENOMINACIÓN CÓDIGO GRADO Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 Secretario General y Jurídico 0037 017 Profesional Especializado 2028 12 De acuerdo con lo expuesto, en la actualidad la organización institucional para el ejercicio de la competencia disciplinaria en la Corporación Autónoma de Boyacá es la siguiente: 1.

En primer lugar, la estructura se enmarca en lo dispuesto en el Acuerdo 001 del 2005, que solo asigna la función disciplinaria interna de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá a dos dependencias: la Secretaría General y Jurídica; y, la Dirección General; en primera y segunda instancia respectivamente. 2. Según lo previsto en el Acuerdo 13 del 7 de octubre de 2014, mediante el cual se determinó la estructura organizacional de la entidad, fijo dentro de las competencias de la Secretaría General y Jurídica «coordinar la ejecución de las actividades de los procesos de jurisdicción coactiva, disciplinarios y penales que deba adelantar la corporación. 3.

La actuación disciplinaria es adelantada en la Corporación Autónoma Regional de Boyacá por el secretario general y un profesional especializado. 4. Conforme a lo expuesto, y de acuerdo con lo previsto en la Resolución 244 de 2002, se reitera la función de control disciplinario en la Secretaría General. 5. Por lo tanto, se concluye que, dada la actual estructura organizacional de la Corporación Autónoma de Boyacá, establecida conforme a los Acuerdos 001 de 2005, 13 de 2014 y las resoluciones internas por las cuales se adoptan el manual de funciones y el diseño organizacional en materia disciplinaria, la entidad en este momento no cuenta con profesionales del derecho en el nivel directivo que puedan suplir al Secretario General a quien se le aceptó un impedimento en la función instructiva disciplinaria; y por otra, no puede garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera importante realizar las siguientes observaciones: Llama la atención que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, aun no cuente con una oficina de control interno disciplinario, no obstante, desde el año 2002 (cuando se expidió la Ley 734 del mismo año) el Legislador estableció la obligación de las entidades y órganos del Estado de contar con una oficina de control interno Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 disciplinario para adelantar y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios en contra de sus funcionarios.

Lo anterior, con mayor razón, a partir del nuevo Código General Disciplinario, que entró en vigencia el 29 de marzo de 2022, el cual reforzó la citada obligación de que las entidades del Estado cuenten con una Oficina de Control Interno Disciplinario, así: i) Estableció que las oficinas de control interno disciplinario de las entidades y órganos del Estado deben ser del más alto nivel y sus jefes o directores deben estar adscritos al nivel directivo de la entidad y ser abogados. ii) Eliminó la competencia subsidiaria del superior jerárquico del disciplinado y del superior de aquel, para adelantar los procesos disciplinarios en las entidades en las que no existiera Oficina de Control Interno Disciplinario. iii) No incluyó el condicionamiento presupuestal para la creación de las oficinas de control interno disciplinario de las entidades u órganos del Estado.

No obstante, para la Sala es clara la exigencia de obtener certificado de viabilidad presupuestal para la creación o reestructuración de una entidad o dependencia que implique modificaciones de la planta de personal, de acuerdo con lo previsto en las normas constitucionales y legales (entre ellas, los artículos 189, numeral 14; 345 y 346 de la Constitución Politica y en el artículo 71 de Ley Orgánica del Presupuesto -compilada en el Decreto Ley 111 de 1996).

De manera adicional, el nuevo Código Disciplinario introdujo la obligación de las entidades del Estado de organizar su control interno disciplinario, de tal manera que pudieran garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, como importante garantía del derecho fundamental al debido proceso. Así las cosas, la Sala advierte la urgente necesidad de que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá agilice el trámite de reestructuración de la entidad a fin de garantizar la existencia de una Oficina de Control Interno Disciplinario, como unidad del más alto nivel, independiente y autónoma de las demás dependencias de la entidad, con un jefe que tenga necesariamente la calidad de abogado y que se encuentre adscrito al nivel directivo.

Adicionalmente, que organice el control interno disciplinario de tal manera que pueda tramitar las etapas de instrucción y juzgamiento, a través de funcionarios independientes y autónomos entre sí. 6. Caso concreto Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que según el Decreto Ley 1851 de 2021, las procuradurías regionales y las procuradurías distritales de Bogotá tienen la competencia para conocer de la etapa de instrucción del proceso disciplinario adelantado en contra del señor Diego Alfredo Niño Roa como subdirector de administración de recursos naturales de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá. Lo anterior, porque el director de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá al aceptar el impedimento del secretario general, afirmó que no contaba con otro funcionario que pudiera iniciar la etapa de instrucción, ya que ninguno reúne los requisitos de la Ley 1952 de 2019, es decir, que sea abogado y que pertenezca al nivel directivo.

Por otra parte, el director general tampoco cumple con los requisitos de la Ley 1952 de 2019, pues no es abogado. Entonces, de acuerdo con la actual estructura organizacional de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y los acuerdos que regulan su manual específico de funciones, no se puede adelantar la etapa de instrucción con plenas garantías, puesto que no puede ser asumida por un abogado.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, el literal a) del artículo 19, así como el parágrafo del artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, a la Procuraduría General de la Nación, a través de las procuradurías regionales de instrucción, y las procuraduría distritales de Instrucción de Bogotá, le corresponde conocer la etapa instructiva de los procesos disciplinarios adelantados contra funcionarios de rango inferior a secretario general, pertenecientes a organismos autónomos, si estos no pueden garantizar el desarrollo de la instrucción ni la separación de las etapas de investigación y juzgamiento.

En consecuencia, en el presente caso opera la competencia subsidiaria atribuida en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, el literal a) del artículo 19, así como el parágrafo del artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, a la Procuraduría General de la Nación, a través de las procuradurías regionales o distritales de instrucción de Bogotá, para adelantar la etapa de investigativa de los procesos disciplinarios de competencia de las oficinas de control interno del orden nacional, cuanto éstas no pueden garantizar la realización o separación de una y otra etapa. 7.

Exhorto Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 De acuerdo con lo expuesto, la Sala exhorta de manera urgente a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, para que agilice el trámite de reestructuración de la entidad a fin de garantizar la existencia de una oficina de control interno disciplinario, como unidad del más alto nivel, independiente y autónoma de las demás dependencias de la entidad, con un jefe que tenga necesariamente la calidad de abogado y que se encuentre adscrito al nivel directivo.

PRIMERO. DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación, para que adelante el proceso disciplinario, iniciado contra Diego Alfredo Niño Roa, subdirector de administración de recursos naturales de la Corporación Autónoma de Regional Boyacá y, en consecuencia, para que surta el trámite instructivo en primera instancia.

SEGUNDO. Enviar el expediente a la Procuraduría General de la Nación, para los fines dispuestos en el numeral anterior.

TERCERO. EXHORTAR a la Corporación Autónoma de Boyacá, para que adelante las gestiones necesarias con el propósito de adecuar el control interno disciplinario de la entidad, en cumplimiento de la normativa vigente sobre la materia, conforme lo previsto de manera expresa por el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, en concordancia con lo establecido en el artículo 93 del mismo cuerpo normativo.

CUARTO. COMUNICAR la presente decisión a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción de Boyacá, y, a los señores, Diego Alfredo Niño Roa y Diego Francisco Sánchez Pérez.

QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00179 00 SEXTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.