Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: CECILIA MOLINA DE CADENA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN E Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se confirma el fallo impugnado.
Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de 24 de octubre de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.
La señora Cecilia Molina de Cadena solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana en conexidad con los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 24 de mayo de 2024, proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001- 33-35-027-2020-00220-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Indicó que el 18 de julio de 1964 contrajo matrimonio con el señor José María Cadena Patiño y convivió “[…] de manera permanente con él, compartiendo techo, lecho y mesa, desde entonces […]”. 2.2.
Sostuvo que, a través de la Escritura Pública núm. 2088 de 16 de junio de 1980, disolvió su sociedad conyugal, pero “[…] no cesó la convivencia de los esposos, tan es así que María Fernanda Cadena Molina, nuestra hija menor, nació después de 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena la disolución y liquidación de esa sociedad conyugal, es decir, el 23 de abril de 1983 […]”. 2.3.
Señaló que, mediante la Resolución núm. 8693 de 31 de julio de 1996, Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL le reconoció al señor José María Cadena Patiño una pensión de jubilación. 2.4. Manifestó que el 3 de septiembre de 2018 falleció el señor José María Cadena Patiño. 2.5. Sostuvo que la señora Diana Magali Enciso Silva y ella solicitaron a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión de su esposo fallecido. 2.6.
Indicó que, mediante la Resolución núm. 003969 de 11 de febrero del 2019, la UGPP la reconoció como beneficiara de la sustitución pensional de su esposo por el 47,61% de la pensión y a la señora Diana Magali Enciso Silva por el 52,39%. 2.7. Comentó que por lo anterior la señora Diana Magali Enciso Silva presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 11001-33-35-027- 2020-00220-00/01 contra la UGPP, para que se declarara la nulidad parcial de la Resolución núm. 003969 de 2019. 2.8.
Manifestó que el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de 25 de octubre de 2023, negó las pretensiones de la demanda. 2.9. Adujó que la anterior decisión fue objeto de recurso de apelación y, mediante providencia de 24 de mayo de 2024, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión de primera instancia, para en su lugar declarar la nulidad parcial de la Resolución núm. 003969 de 2019 “[…] en cuanto ordenó el reconocimiento de la sustitución pensional en favor de la señora Cecilia Molina de Cadena en un porcentaje del 47.61% como cónyuge supérstite del fallecido José María Cadena Patiño, a partir del 4 de septiembre de 2018 […]”. 2.10.
Manifestó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana en conexidad con los principios de confianza legítima y seguridad jurídica por incurrir en los defectos procedimental absoluto, fáctico, sustantivo, en un desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la Constitución. 2.11.
Frente al defecto fáctico, señaló que en la decisión cuestionada se concluyó “[…] que la aquí tutelante no probó una convivencia efectiva con el causante en los cinco años previos a la muerte de éste […]”. Sin embargo, precisó que en razón a 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena que se encontraba casada con el fallecido no era necesario “[…] probar la “convivencia actuante” en los cinco años previos a la muerte del causante ni […] la vigencia de la sociedad conyugal derivada del matrimonio entre la cónyuge supérstite y el pensionado fallecido, pues la cuestión se reduce a demostrar que la interesada estaba casada con el pensionado al morir éste […]”. 2.12.
En cuanto al defecto procedimental absoluto, refirió que “[…] el ad quem, en su fallo de segunda instancia […] omitió […] el estudio y decisión de esas excepciones de fondo formuladas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL y por la suscrita tutelante […] por lo cual el fallo de segunda instancia es incongruente por, minus petita, en perjuicio de la acá accionante […]”. [Subrayado del texto]. 2.13.
Respecto del defecto sustantivo indicó que se desconoció el literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 19931 porque “[…] a la cónyuge supérstite con unión conyugal vigente pero separada de cuerpos de hecho, solo se le exige que demuestre que hizo vida en común con el causante por lo menos durante cinco años, en cualquier tiempo, mientras que a la compañera permanente sí se le exige que los cinco años de convivencia con el pensionado fallecido sean anteriores a la muerte de éste […]”. 2.14.
Sobre el desconocimiento del precedente señaló que la decisión controvertida se apartó de las sentencias de 23 de septiembre de 2015, 24 de agosto del 2016 y 22 de julio del 2021, proferidas por el Consejo de Estado, y las decisiones T-278 del 2013 y T-002 del 2015, proferidas por la Corte Constitucional. 2.15. En relación con la violación directa de la Constitución señaló que “[…] [l]a sentencia objeto del presente escrito desconoce lo dispuesto en los Artículos 1, 2, 13, 29 46,48 y 229 de la Constitución Política, en armonía con lo dispuesto en el literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, reformado por el artículo 13 de la Ley 797 del 2003 […]”.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…]
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la seguridad jurídica, a la confianza legitima, [sic] al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, de tutela judicial efectiva, al mínimo vital, a la seguridad social, a la dignidad humana, a la protección supralegal reforzada de CECILIA MOLINA DE CADENA, vulnerados por EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA, SUB SECCION E, toda vez que éste, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No 11001-33-35-027-2020-00220-01 y mediante su sentencia del 24 de mayo del 2024, incurrió en un defecto procedimental por incongruencia, en su variante positiva y negativa, además de que también 1 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena incurrió en defecto fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial, al haber actuado la accionada completamente al margen del procedimiento establecido vulnerando directamente la Constitución Política, pues se observa que de manera errada, desconoció las pruebas aportadas y practicadas durante el debate procesal, así como el precedente judicial y el literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, reformado por el artículo 13 de la Ley 797 del año 2003, en relación a lo establecido en el artículo 53 de la Constitución Política.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 24 de mayo de 2024, proferida por la SECCION SEGUNDA SUBSECCION E, DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, dentro del MEDIO DE CONTROL DE ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, distinguido con radicado No. 11001333502720200022001.
TERCERO: ORDENAR a la SECCION SEGUNDA SUBSECCION E, DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA que, dentro del MEDIO DE CONTROL DE ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, distinguido con radicado No. 11001333502720200022001, en virtud del amparo constitucional otorgado a la suscrita como tutelante, profiera un nuevo fallo de segunda instancia teniendo en cuenta lo actuado dentro del proceso, ajustado a las disposiciones normativas y jurisprudenciales y donde se realice la respectiva valoración de la prueba del plenario, fundamentándose en la sana crítica, ordenando además dejar en firme el fallo del 25 de octubre del 2023 del Juzgado 27 Administrativo de Bogotá […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 6 de septiembre de 2024, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso de la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la presente acción de tutela. Asimismo, ordenó vincular en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso a la señora Diana Magali Enciso Silva, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y al Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá. V. INTERVENCIONES 5.
Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la magistrada ponente de la decisión controvertida, señaló que la acción de tutela era improcedente porque no cumplía con el requisito de relevancia constitucional y pretende “[…] revivir el debate en torno al derecho a la sustitución pensional de la cónyuge y compañera permanente, cuando agotados los mecanismos ordinarios se concluyó el beneficio en favor de la señora Enciso Silva, por tanto, lo que busca la accionante es atacar la decisión que resultó contraria a sus intereses […]”. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena 5.2.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, a través de apoderada judicial, solicitó la “[…] DESVINCULACIÓN del presente trámite constitucional, toda vez que la presente acción de tutela va dirigida contra el Despacho que profirió el fallo de segunda instancia que accedió a las pretensiones de quien fungía como demandada y porque dentro del procedimiento administrativo ante la Unidad, se actuó con el respeto al debido proceso […]”. [Negrilla original del texto]. 5.3.
La señora Diana Magali Enciso Silva, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela e indicó que era “[…] temeraria […]” “[…] al no tener un fundamento que permita invocar el resguardo constitucional […]”. VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 24 de octubre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó la solicitud de desvinculación de la UGPP y declaró improcedente la acción de tutela porque no cumplía con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. 7.
Respecto del incumplimiento del requisito de relevancia constitucional señaló lo siguiente: “[…] [E]n el caso objeto de estudio, la solicitud de amparo presentada por la parte tutelante, como se indicó en precedencia, no satisface el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que, en primer lugar, las inconformidades planteadas no contienen la carga argumentativa necesaria que dé cuenta de las razones del porqué el asunto requiere la intervención del fallador de esta sede, es decir, no tienen la identidad o trascendencia para aplicar, interpretar o desarrollar mandatos constitucionales.
En efecto, si bien se planteó la configuración de los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y fáctico, lo cierto es que no satisfizo la carga desde la perspectiva constitucional, según lo establecido en la referida sentencia de unificación SU-215 de 2022, pues, el debate planteado en esta instancia tiene como objeto refutar las consideraciones de la autoridad judicial accionada, más allá de exponer cómo se materializó la presunta trasgresión de sus garantías fundamentales.
Sumado a que, los yerros de violación directa de Constitución y fáctico no cumplen con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para su estudio, comoquiera que respecto del primero la actora solo enuncio los artículos de la Constitución Política presuntamente conculcados y, en relación con el segundo, en toda la exposición de éste, la actora hizo alusión de forma genérica a las pruebas recaudadas en el proceso ordinario, sin identificar una a una las que consideró que no fueron valoradas o lo fueron indebidamente, circunstancia que hace improcedente la solicitud de emparo. […] En segundo lugar, la parte accionante busca en esta instancia judicial que el juez constitucional desplace al juez natural del asunto, para obtener la interpretación de las normas y la valoración de las pruebas arrimadas al 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena proceso, en la forma que a ella le parece «correcta».
Es decir, en otros términos, pretende a través del mecanismo constitucional crear una instancia adicional, en la que se estudie nuevamente los cargos que ya fueron zanjados por los operadores judiciales ordinarios y, además obtener una decisión favorable. […]”. 8. Sobre el incumplimiento del requisito de subsidiariedad se indicó lo siguiente: “[…] En el sub examine la actora alegó que la sentencia de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 24 de mayo de 2024, incurrió en el defecto procedimental absoluto por trasgresión al principio de congruencia, por cuanto, por un lado, al haber revocado la decisión de primera instancia, debió pronunciarse sobre las excepciones de fondo propuestas por ella y por la entidad demandada y, de otra parte, por haberse pronunciado sobre la prescripción de la diferencia de las mesadas, cuando tal asunto no fue pedido por la demandante del proceso ordinario.
Ahora bien, al margen de la razonabilidad de esta tesis, lo cierto es que esta magistratura, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, circunstancia que, como se analizará más adelante, se enmarca en la causal quinta (5º) del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, ya que tal análisis le corresponde al juez natural del recurso extraordinario de revisión. Frente al punto, se advierte que, de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación2, la falta de motivación y la incongruencia dan lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 20113. […]”.
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 9. La accionante impugnó el fallo de primera instancia, al considerar que el presente asunto cumplía con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. 10. Sobre el requisito de relevancia constitucional indicó: “[…] [E]ste caso, resulta claro que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub sección E, cuando desconoce el precedente judicial constitucional respecto de la interpretación de la norma sustantiva contenida en el artículo 47 de la ley 100 de 1993, reformado por el artículo 13 de la ley 797 del 2003, sin exponer las razones para hacer tal, se produce en evidente y flagrante violación de mis derechos al debido proceso, a la defensa y a la igualdad y que, al comprometer el mínimo vital de la suscrita tutelante, esta discusión adquiere relevancia constitucional y, por tanto, procede esta tutela como mecanismo de defensa de mis derechos fundamentales gravemente amenazados por la decisión judicial atacada. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001- 03-15-0002015-02342-00(REV). Magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro. 3 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…). 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena Además, también es constitucionalmente relevante esta discusión en donde el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub Sección E, despoja a la suscrita tutelante de su derecho a la sustitución pensional de su esposo fallecido, desconociendo el precedente judicial constitucional, porque la suscrita tutelante es persona adulta mayor y de la tercera edad y la Corte Constitucional, entre otras muchas, mediante la sentencia T 501 del 2019, determinó que, de forma excepcional, procede la tutela a favor de sujetos de especial protección constitucional o de personas en circunstancias de debilidad manifiesta, como los ancianos, para lograr el reconocimiento o pago de derechos pensionales.
Y sucede que la suscrita tutelante es anciana, pues casi cumplo los 80 años y en este caso se echa en falta la protección especial que me reconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional por lo decido en primera instancia por el a quo de tutela. Por otra parte, queda claro, también, que lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub Sección E, tiene relevancia constitucional porque su decisión de despojarme de la sustitución pensional a la cual tengo derecho afecta mi mínimo vital y, entre otras, el propio CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, en su sentencia del 10 de septiembre de 2009, Radicación número: 73001-23-31-000-2008-00504-01 (AC), señaló que la acción de tutela es procedente ante la eventual vulneración al mínimo vital, pues su afectación puede causar un perjuicio irremediable […]”. 11.
En cuanto al requisito de subsidiariedad señaló que a pesar que tenía a su disposición el recurso extraordinario de revisión, consideró que se cumplía con el requisito de subsidiariedad por lo siguiente: “[…] [L]a suscrita tutelante es una anciana y el no contar con la pensión de la cual, por la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub Sección E, se me despoja, amenaza mi minimo [sic] vital, pues por mi avanzada edad y por mis múltiples padecimientos de salud, no estoy en condiciones de trabajar y no tengo recursos económicos adicionales a la pensión de que se me despoja para proveer a sufragar los gastos mínimos para poder llevar una vida digna en los pocos días que puedan quedarme de vida.
Resulta, pues, obvio y más que evidente que el remedio procesal, el recurso extraordinario de revisión, al que me remite el a quo de tutela para combatir lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub Sección E, en su sentencia de segunda instancia no es ni idóneo ni eficaz, pues mi vida se extingue y no puedo esperar a que se trámite y decida, con los tiempos de la justicia ordinaria, ese recurso extraordinario para tratar de defenderme del entuerto que implica la decisión tomada en mi contra y en mi perjuicio por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub Sección E. Así las cosas, resulta claro que la tutela, que esta tutela, es el único remedio judicial efectivo, idóneo y eficaz para evitar la lesión que se cierne sobre mis derechos fundamentales a la vida, a la vida digna, a la seguridad social, al debido proceso, al derecho de defensa a la igualdad y al mínimo vital sobre los cuales se cierne una seria y grave amenaza en virtud de lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub Sección E en mi caso. […]”. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena VIII.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 12. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19914, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20155, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20216, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20197.
VIII.2. Cuestión previa 13. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de la solicitud de desvinculación procesal presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. 14.
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20068, señaló lo siguiente: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.
En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. […]. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”. [Negrilla fuera del texto]. 15.
Así las cosas, y teniendo en cuenta que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP fue parte dentro del medio de control en el que se profirió la sentencia que es objeto del presente mecanismo de amparo, la Sala considera que a esta entidad sí les asiste el interés jurídico para ser vinculada a esta acción constitucional. 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 5 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 6 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 7 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 8 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena 16.
Por lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia que negó la solicitud de desvinculación elevada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VIII.3. Problemas jurídicos 17. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado9, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante al haber incurrido, presuntamente, los defectos procedimental absoluto, fáctico, sustantivo, en un desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la Constitución. 18.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VIII.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 19. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201210, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 20.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 21. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los 9 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 22.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial11, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución12. 23.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”13 que encaje en dichos parámetros. 24.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 25.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.5. El caso concreto 26. La señora Cecilia Molina de Cadena solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de 11 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 12 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 13 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena justicia, al mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana en conexidad con los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 24 de mayo de 2024, proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001- 33-35-027-2020-00220-00/01. 27.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, los de relevancia constitucional y subsidiariedad. VIII.5.1. Del incumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad 28. La acción de tutela es un medio de defensa judicial que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, tiene carácter subsidiario, excepcional y residual.
Esto significa que por regla general este instrumento de protección de derechos fundamentales solo será procedente cuando se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos por el legislador o cuando los mismos no sean idóneos para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados. 29. Se destaca que este carácter excepcional y residual se encuentra previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.
La norma aludida dispone: “[…] CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]”. [Negrilla original del texto] 30.
De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal “[…] acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza […]”14, lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 31.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: “[…] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la 14 Corte Constitucional, Sala Plena, auto 132 de 16 de abril de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.
Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.
Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]”15. 32.
En este mismo sentido se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, al respecto expuso lo siguiente: “[…] la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]”16. 33.
Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 34.
El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 35. Descendiendo al caso objeto de estudio, se observa que uno de los argumentos que sustenta esta acción consiste en la configuración de un defecto procedimental absoluto por el desconocimiento del principio de congruencia. La accionante sostuvo que el fallo cuestionado omitió pronunciarse sobre las excepciones propuestas por ella y la UGPP, por lo que se dictó una decisión “[…] cintra pretita […]”. 36.
Esta Sala de Decisión ha sostenido que el recurso extraordinario de revisión, amparado en la causal 5°, es el medio judicial idóneo para controvertir la falta de 15 Al respecto, ver Corte Constitucional. Sentencias T-890 de 24 de noviembre de 2011, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio y T-580 de 26 de julio de 2006, M. P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2019, expediente número 11001-03-15-000-2018-04033-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena congruencia externa y/o interna de la sentencia. Al respecto se dijo en el fallo de 16 de febrero de 202317: “[…] De la revisión del contenido de los argumentos planteados en esta acción de amparo es dable inferir que la inconformidad del actor se concreta en que la sentencia de 6 de julio de 2022 violó el principio de congruencia y la garantía constitucional de doble instancia porque no resolvió de fondo los planteamientos que se efectuaron contra la decisión de primera instancia. 39.
En ese sentido, para esta Sección el debate propuesto en el escrito de tutela está encaminado a demostrar que el fallo judicial incurrió en una nulidad por desconocer el principio de congruencia de la sentencia, en tanto que el juez contencioso se abstuvo injustificadamente de analizar los argumentos señalados en el recurso de apelación. 40.
En relación con el desconocimiento principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia, cabe traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Sala Octava Especial de Revisión de esta Corporación: [ ] La congruencia corresponde a un atributo de la decisión judicial y se traduce en la armonía que deber estar presente en su estructura interna, esto es, la parte motiva y resolutiva del fallo, como en la externa, entendida como la coherencia entre la decisión y lo pedido por las partes.
Este principio es una garantía de que gozan las partes para exigir del fallador una decisión que resuelva la controversia formulada, no solo frente a las pretensiones que formula el actor, sino respecto del pronunciamiento que el juez debe realizar de la defensa de quien funge como parte accionada y que, generalmente, se propone a título de excepciones.
Ahora, la congruencia en la decisión de segunda instancia está atada a la competencia del superior funcional y al examen que le corresponde realizar como consecuencia de la revisión de la providencia de primer grado y el reproche de los apelantes, para que, según su análisis, la revoque, modifique o si lo encuentra pertinente, la confirme, de acuerdo con el artículo 320 armonizado con el 281, ambos del CGP [ ]. 41.
En consecuencia, esta Sección debe concluir que la supuesta omisión que se atribuye por la parte actora a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es susceptible de ser invocada como causal de revisión, motivo por el cual la acción de amparo resulta improcedente ante el desconocimiento del principio de subsidiariedad […]”. [Negrilla fuera del texto] 37.
La Sala Especial de Decisión Veintidós de esta Corporación, mediante la sentencia de 2 de febrero de 201618, precisó que es procedente el recurso extraordinario de revisión en los siguientes eventos: “[…] Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 16 de febrero de 2023. Exp. N° 11001-03-15-000-2023-6776-00. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 18 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia de 2 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342- 00(REV).
Actor: Luis Ángel Torres Gómez. CP Alberto Yepes Barreiro. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena […] En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de NO INCURRIR en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: “Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
“Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.” […]”. [Cursiva original del texto y negrilla fuera del texto] 38.
Por lo expuesto, la Sala considera que los argumentos tendientes a demostrar la configuración de un defecto procedimental son susceptibles de plantearse a través del recurso extraordinario de revisión. Además, en el asunto de la referencia no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable19. 39. Se precisa que aunque la accionante sostuvo en la impugnación que el recurso extraordinario de revisión no era idóneo porque ser una persona de la tercera edad, esta Sección ha señalado en su jurisprudencia que esta circunstancia es insuficiente para acreditar la procedencia excepcional de la tutela.
Al respecto se ha dicho: “[…] [E]s preciso anotar que, en el escrito de impugnación, la accionante no controvierte lo expuesto por el a quo en el fallo de tutela sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sino que alegó que es un adulto mayor. Ello, en aras de argumentar la procedencia excepcional de la acción de tutela.
Al respecto, la Sala advierte que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, dicha circunstancia no implica per se la procedencia de la acción de tutela, sino que se deben analizar otros factores como la situación socioeconómica y de salud, los cuales no fueron acreditados por la parte interesada, por lo que se advierte que no se encuentra demostrada la ocurrencia de un perjuicio irremediable. […]”20. 40.
Por lo expuesto, la Sala confirmará el fallo de primera instancia 19 Los requisitos para tal efecto son los siguientes: “[…] Es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede ser retornado a su estado anterior (…) se presenta un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria;
(2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable […]” (Sentencia T-348 de 1997). 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 1.° de agosto de 2024, Exp., 11001 03 15 000 2024 00938 01, Oswaldo Giraldo López. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena VIII.5.2.
Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 41. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental21 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones22. 42.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales23, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces24. 43.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación25, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto] 44.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202226 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión 21 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 22 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 23 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 24 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 25 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 26 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 17 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena 45.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202327. 46. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales28. 47.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 48.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales indicados supra por incurrir en los defectos fáctico, sustantivo, en un desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la Constitución. 49.
En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 50. Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional.
Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales”. 51. En este punto, se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por la autoridad judicial accionada en la providencia cuestionada: 27 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 28 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena “[…]
3. TESIS DE LA SALA Revisado el marco jurídico aplicable al caso concreto vigente al momento del fallecimiento del causante y los hechos demostrados en el sub lite, la Sala concluye que le asiste el derecho a la sustitución en forma exclusiva a la señora Diana Magali Enciso Silva en calidad de compañera permanente del causante, toda vez que, las pruebas obrantes en el plenario acreditan que no existió convivencia simultánea del señor José María Cadena Patiño con ella y la señora Cecilia Molina de Cadena como su cónyuge supérstite.
Al no existir convivencia simultánea de la cónyuge y la compañera con el causante los últimos cinco (5) años de vida de éste, el derecho solo podía ser sustituido a la cónyuge en proporción al tiempo convivido si acreditaba convivencia por más de cinco años en cualquier otro tiempo, se conservaba el vínculo matrimonial y la vigencia de la sociedad conyugal.
La señora Cecilia Molina de Cadena conserva el vínculo matrimonial con el fallecido José María Cadena Patiño, acreditó convivencia por más de cinco (5) años en cualquier tiempo, sin embargo, la sociedad conyugal entre los cónyuges se disolvió desde 1980, lo que la hace perder el derecho a la sustitución pensional en el porcentaje que le había sido reconocido. […]
4.2. DE LA CONVIVENCIA COMO REQUISITO INDISPENSABLE PARA El RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES En cualquiera de los elementos normativos que rigen la pensión de sobrevivientes en Colombia, se ha establecido como requisito común para acceder a dicha prestación la convivencia con el afiliado o pensionado que fallece, entendiendo esta como la cohabitación; sin embargo, con ocasión de las distintas circunstancias económicas, sociales y familiares que se presentan el concepto de “convivencia” ha venido ampliándose a otro tipo de situaciones particulares a valorar en cada caso, como cuando se está en presencia de enfermedades, trabajo, estudio, hechos de violencia, entre otros, que obligan a la separación de quienes la conforman.
Para desarrollar el concepto de convivencia, el Consejo de Estado ha señalado que ésta se ve reflejada en el apoyo, auxilio mutuo y la voluntad de quienes la integran de permanecer en pareja pese a la distancia. […] Así las cosas, la jurisprudencia de las altas cortes es coincidente en señalar que el requisito de convivencia va más allá de la simple cohabitación bajo el mismo techo, pues está determinada por aspectos tales como afecto, ayuda mutua, colaboración y la voluntad de conservar el vínculo pese a que en la pareja se den eventos justificados que impidan residir en el mismo lugar. 4.3 DE LOS EFECTOS DE LA LIQUIDACIÓN Y DISOLUCIÓN DE LA SOCIEDAD PATRIMONIAL ENTRE CÓNYUGES Se establece en el literal b) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, el siguiente supuesto fáctico y normativo: “Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha 19 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.” La disposición referida ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en dos (2) oportunidades a saber: […] De acuerdo con lo analizado, la Corte concluye que es distinta la situación del cónyuge separado de hecho con sociedad conyugal vigente de aquel que pese a la conservación del vínculo matrimonial la liquidó, en los eventos en que no exista convivencia simultánea, pues bajo el último supuesto no existen vínculos ni afectivos ni económicos con el causante. […]
5. PRUEBAS OBRANTES DENTRO DEL PROCESO 5.1 Aportadas por la parte actora Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Diana Magali Enciso Silva en la que se indica nació el 26 de agosto de 1978. Escritura Pública N° 5002 de 1 de octubre de 2007 de la Notaría Quinta del Círculo de Bucaramanga por medio de la cual se declara la existencia de sociedad patrimonial de hecho entre los señores Diana Magali Enciso Silva y José María Cadena Patiño desde el mes de septiembre de 2001.
Copia de la Resolución N° RDP 043897 de 13 de noviembre de 2018, por medio de la cual la UGPP niega la pensión de sobrevivientes a las señoras Diana Magali Enciso Silva y Cecilia Molina de Cadena. Resolución N° RDP 047387 de 17 de diciembre de 2018, por medio de cual se resuelve un recurso de reposición, se revoca la Resolución N° RDP 043897 de 13 de noviembre de 2018 y se reconoce y ordena el pago de la pensión de sobrevivientes a la señora Diana Magali Enciso Silva en un 100% a partir del 4 de septiembre de 2018.
Resolución N° RDP 001789 de 23 de enero de 2019, por medio de la cual se modifica la Resolución N° RDP 047387 de 17 de diciembre de 2018 y se reconoce la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor José María Cadena Patiño desde el 4 de septiembre de 2018 a la señora Diana Magali Enciso Silva en un 100%. Resolución N° RDP 003969 de 11 de febrero de 2019, por medio de la cual se modifica la Resolución N° RDP 047387 de 17 de diciembre de 2018 y se reconoce Cadena Patiño desde el 4 de septiembre de 2018 a las señoras Diana Magali Enciso Silva y Cecilia Molina de Cadena.
(acto demandado) Escritura Pública N° 2088 de 16 de junio de 1980 de la Notaría 14 del Círculo, por medio de la cual los señores Cecilia Molina de Cadena y José María Cadena realizan la disolución y liquidación de sociedad conyugal. 5.2. Aportadas vinculada Declaración extrajuicio realizada el 16 de enero de 2020 por la señora Ilia Inés García de Pérez ante la Notaría Séptima de Bucaramanga en la que declaró 20 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena que el señor José María Cadena Patiño vivió en su casa durante más de 23 años solo y no con la señora Diana Magali Enciso Silva quien la contactó después de la muerte del causante para que declarara que la demandante vivió con el causante.
Declaración extrajuicio de Joaquín Palomino Chaparro realizada el 16 de enero de 2020 ante la Notaría Veinte de Bucaramanga quien declaró que el causante vivía solo en el barrio San Alonso de esa ciudad, no le conoció compañera permanente y conoció a su esposa e hijos. Frente a la demandante dijo que él señor “José María” le ayudaba económicamente a ella y su hija. […]
6. CASO CONCRETO En el caso de autos, la señora Diana Magali Enciso Silva solicita el reconocimiento del 100% de la sustitución pensional en calidad de compañera supérstite del fallecido José María Cadena Patiño, al haber convivido con éste durante tiempo superior a los últimos cinco (5) años de vida del pensionado y estar acreditado que la señora Cecilia Molina de Cadena a pesar de conservar el vínculo matrimonial vigente disolvió la sociedad conyugal con el causante.
Por su parte, la señora Cecilia Molina de Cadena en su condición de vinculada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por cuanto afirma que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, es el vínculo matrimonial el elemento determinante para acceder al derecho y que la demandante no reúne los requisitos para obtener el derecho. […] Conforme el objeto de la demanda, los supuestos fácticos y jurídicos esbozados por las partes y el escrito de apelación, debe establecer este Tribunal si le asiste el derecho a la señora Diana Magali Enciso Silva a que el porcentaje de la sustitución pensional que recibe como compañera permanente del fallecido José María Cadena Patiño, deba incrementársele en el monto que le fue reconocido a la señora Cecilia Molina de Cadena, por cuanto esta última a pesar de conservar el vínculo marital con el causante disolvió la sociedad conyugal siendo ese el requisito necesario para obtener el reconocimiento en proporción al tiempo convivido cuando no exista convivencia simultánea.
Como se indicó en el acápite normativo, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 con las modificaciones introducidas por la Ley 797 de 2003, corresponde a la disposición aplicable al caso concreto teniendo en cuenta que el señor José María Cadena Patiño falleció el 3 de septiembre de 2018. A reclamar la sustitución de la pensión de jubilación que le había sido reconocida por Cajanal al causante, comparecieron las señoras Diana Magali Enciso Silva en calidad de compañera permanente y Cecilia Molina de Cadena como cónyuge supérstite.
Así las cosas, la UGPP negó a través de la Resolución N° RDP 043897 de 13 de noviembre de 2018 la pensión a las reclamantes al no contar con la documental requerida para definir el derecho. Contra la decisión anterior, la demandante interpuso recurso de reposición, el cual fue desatado mediante Resolución N° RDP 047387 de 17 de diciembre de 2018, en la que se resolvió revocar el acto recurrido y, en su lugar, reconocer a la señora Diana Magali Enciso Silva el 100% de la prestación. […] 21 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena Sin embargo, como se prueba con la copia de la escritura pública N° 2088 de 16 de junio de 1980 de la Notaría 14 del Círculo de Bogotá, lo reconocieron los testigos citados por la vinculada y lo ratificó la señora Cecilia Molina de Cadena en su interrogatorio de parte, tanto ella como el señor José María Cadena Patiño se separaron de cuerpos desde 1979 y resolvieron liquidar la sociedad conyugal de mutuo acuerdo en 1980.
A partir de esa fecha no volvieron a convivir nunca más y mucho menos los cinco (5) años anteriores al fallecimiento del causante. Al no existir convivencia simultánea entre la cónyuge supérstite y la compañera permanente con el causante para la fecha de fallecimiento de aquel, no había lugar a aplicar los supuestos establecidos por el legislador para tales eventos, esto es, el beneficio a favor de la esposa. […] Luego entonces al estar probada la separación de cuerpos y la liquidación de la sociedad conyugal, la cónyuge supérstite perdió el derecho a la sustitución pensional en forma proporcional al tiempo convivido y debió demostrar al igual que lo hizo la compañera señora Enciso Silva que convivió con el causante en los últimos cinco años de su vida.
En consecuencia, se declarará la nulidad parcial de la Resolución N° RDP 003969 de 11 de febrero de 2019 en lo pertinente al reconocimiento de la prestación en un porcentaje del 47.61% en favor de la señora Cecilia Molina de Cadena y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la UGPP efectuar el reconocimiento y pago del porcentaje que venía devengado la cónyuge en favor de la demandante para completar el 100% de la sustitución de la pensión a la señora Diana Magali Enciso Silva en calidad de compañera permanente del señor José María Cadena Patiño, a partir del 4 de septiembre de 2018, día siguiente al fallecimiento del causante. […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto]. 52.
La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la autoridad contenciosa administrativa y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso contencioso administrativo. 53.
De hecho, lo que se aprecia es que el juez realizó un estudio de las pruebas aportadas al proceso y concluyó que la accionante y el occiso no convivieron los últimos cinco años. 54. En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”29. 55.
Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole 29 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 22 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”30.
En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”31. 56. Con fundamento en lo anterior, esta Sección confirmará el fallo impugnado, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de octubre de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado 30 Ibidem. 31 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 23 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04637-01 Accionante: Cecilia Molina de Cadena NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.