1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-03524-00 Accionante: JORGE ELIECER VÁSQUEZ ORTIZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Abogados deben aportar poder especial que los faculte para presentar una solicitud de amparo constitucional; el poder, además de ser especial, debe ser específico.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la acción de tutela instaurada por el señor Jorge Eliecer Vásquez Ortiz, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 333 del 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 9 de julio de 2024 el señor Jorge Eliecer Vásquez Ortiz, a través de apoderado2, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Hechos relevantes 2.
El señor Jorge Eliecer Vásquez Ortiz laboraba como docente en el Municipio de Barbosa en los servicios educativos estatales. Se encuentra afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). 3. El 2 de agosto de 2021, solicitó a la Secretaría de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de Antioquia el reconocimiento y pago de 1 Que ingresó para fallo el 22 de julio de 2024. 2 La abogada es Diana Carolina Álzate Quintero cuya tarjeta profesional es la No. 165.819.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03524-00 Accionante: Jorge Eliecer Vásquez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 2 la sanción por mora en la consignación de las cesantías de conformidad con lo establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, y el derecho a la indemnización por el pago tardío de los intereses prevista en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991.
A través de acto administrativo No. ANT2021EE031750 del 9 de agosto de 2021 el FOMAG resolvió de manera negativa. 4. El señor Jorge Eliecer Vásquez Ortiz, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Nación -Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el Departamento de Antioquia con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo reseñado, se reconociera su derecho al pago de la sanción por la mora así como de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías y se condenara en costas. 5.
Mediante sentencia del 2 de agosto de 2023, el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, declaró probada las excepciones “Inexistencia de la obligación, Inexistencia del derecho reclamado y buena fe” propuestas por la entidad demandada, declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva, frente a la entidad demandada Departamento de Antioquia, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al accionante. 6.
El Juzgador en primera instancia determinó que se presentaba una incompatibilidad entre el régimen especial de cesantías aplicable a los docentes afiliados al FOMAG y lo establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Así mismo, estableció que se presenta una ausencia del precedente jurisprudencial, que no impone al Juzgado a aplicar apartes normativos del régimen general porque existen sentencias de unificación emitidas por la Corte Constitucional, como lo es la SU 573 de 2019 que negó la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes amparados por el régimen especial de la ley 91 de 1989.
Por último, adujo que no se puede dar aplicación al principio de favorabilidad porque no existe un conflicto entre los regímenes vigentes. En cuanto a la condena en costas, declaró que de conformidad con el artículo 188 del CPACA y acogiendo las reiteradas decisiones del Consejo de Estado3 “la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la disposición de las partes”, por lo que se tuvo en cuenta el Acuerdo No. 10554 del 5 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura y condenó en costas a la parte demandante y en favor de la parte demandada. 7.
Inconforme con esta decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Antioquia. Mediante providencia del 10 3 Cita la sentencia 13001-23-33-000-2013-00022-01, 15001-23-33-000-2015-00657-01 y el 88001- 23-33-000-2017-00035-01. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03524-00 Accionante: Jorge Eliecer Vásquez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 3 de abril de 2024, dicho tribunal confirmó la sentencia de primera instancia. Específicamente, señaló que los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales gozan de derechos prestacionales explícitamente reconocidos por la normatividad especial, mediante la cual no se establece ninguna obligación de consignar las cesantías ni los intereses a las cesantías en una fecha determinada, ni dispone de una sanción moratoria por este aspecto, por tanto no se puede aplicar el principio de favorabilidad, debido a que no hay duda frente a las normas jurídicas que regulan el reconocimiento prestacional (cesantías) a favor de los docentes, ni un vacío legal que permita la remisión a las disposiciones de la Ley 50 de 1990 pues la ley 344 de 1996 al regular este régimen tenía lugar a lo ya establecido en la Ley 91 de 1989.
Además, contrario a lo expuesto en primera instancia, el Tribunal no condenó en costas porque no se encontraban probadas. Pretensiones 8. Solicita la parte accionante lo siguiente: “Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto, SE REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA, MAGISTRADA PONENTE BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ, radicado: 05001333302720220004401, el numeral segundo donde no condena en costas en esta instancia. Fundamentos de la demanda de tutela 9.
La parte accionante indicó que se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, toda vez de que al momento de la presentación de la demanda y a la fecha en que fue notificada la sentencia de primera instancia -2 de agosto de 2023- no existía la sentencia de unificación No. SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 20234. 10.
Afirmó que, si bien la sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda y el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó esta decisión respecto al numeral 4 del artículo 365 del CGP, cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar costas de ambas instancias, realizando un análisis de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por tanto tal consideración se realiza si existen acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, que se deben valorar conforme al artículo 79 del Código General del Proceso y verificar que si se causaron dichas costas.
Sin embargo, el Tribunal accionado no sustentó los motivos por los cuales se abstuvo de imponer costas. 4 Sentencia que fue notificada el 2 de agosto de 2023. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03524-00 Accionante: Jorge Eliecer Vásquez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 4 11.
Manifestó que, no se respetó el debido proceso en relación con la sanción de la Ley 50 de 1990, ya que no se consideró el caso objeto de revisión en la sentencia de unificación, donde no se condenó en costas a la parte demandante. 12. Además, indicó que se desconoció el ordenamiento procesal en cuanto a la condena en costas. Alegó que la “primera regla” se debe imponer a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. La “octava regla” especifica que las costas solo procederán cuando en el expediente se demuestre su causación y en la medida en que se comprobó. Por lo tanto, el mandato del ordinal 1° del artículo 365 del CGP está sujeto a las exigencias del ordinal 8 de la misma norma.
Esto significa que las costas se impondrán a la parte vencida solo si se demuestra en el expediente que fueron causadas. Dado que en el proceso no hay pruebas que demuestren la causación de las costas procesales por parte de la demandante, debió revocarse la condena en costas. 13. Adujo que antes de la sentencia de unificación, el Consejo de Estado reconocía la sanción moratoria del numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para los docentes oficiales de manera general, independientemente de su afiliación al FOMAG.
Esto se basaba en los principios de favorabilidad e igualdad, dada la calidad de servidores públicos que ostentan los docentes oficiales. 14. En relación con la regulación de las costas en materia procesal según la Ley 1437 de 2011, se modificó lo establecido en la Ley 446 de 1998 para garantizar la independencia de la conducta procesal de los litigantes.
El nuevo precepto establece que, salvo en los procesos de interés público, la sentencia determinará la condena en costas, cuya liquidación y ejecución seguirán las normas del Código de Procedimiento Civil. Además, el artículo 47 de la Ley 2080 del 21 de enero de 2021 añadió el artículo 188 a la Ley 1437 de 2011. 15. Agregó que en el presente caso no se aparecen probados los gastos judiciales sufragados por la entidad demandada ya que se trata de un asunto de puro derecho y mucho menos aparece probada la temeridad o mala fe, dado lo anterior, mencionó una providencia del 16 de abril de 20155.
Por último, precisó que, conforme a la posición asumida por el Consejo de Estado en materia donde se debaten derechos laborales se tiene que atender la posición de los sujetos procesales. Trámite en primera instancia 16. A través de auto del 11 de julio de 2024, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia como accionado; al Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al Departamento de Antioquia como terceros interesados en las resultas del proceso.
Además, requirió al accionado para que 5 Sentencia 25000-23-24-000-2012-00446-01 C.P. Guillermo Vargas Ayala. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03524-00 Accionante: Jorge Eliecer Vásquez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 5 allegara copia digital del expediente con radicado 05001-33-33-027-2022-00044- 00/01.
Intervenciones 17. El Tribunal Administrativo de Antioquia remitió el expediente 05001-33-33- 027-2022-00044-00/01 de manera digital. Así mismo, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción de tutela, mencionando que la decisión apelada por la parte demandante se limitó a indicar los motivos por los cuales el señor Vásquez Ortiz no tenía derecho a que se le reconociera y pagara la sanción moratoria por la tardía consignación de las cesantías, sin embargo, no presentó ningún argumento con referencia a la condena en costas impuesta en la sentencia de primera instancia. 18.
Adujo que, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, al proferir sentencia de segunda instancia, lo que hizo el Tribunal fue resolver el recurso de apelación en lo referente a que no le asistía derecho a que se le pagara la sanción por la mora solicitada, por tanto, no tenía competencia esa Corporación para establecer si era procedente o no la condena en costas impuestas por el juzgado de primera instancia, porque no fueron objeto de apelación, denotando que no vulneró ningún derecho fundamental y carece de todo fundamento, porque lo que solicita en realidad es la nulidad parcial de la sentencia de segunda instancia. 19.
El Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín compartió el expediente digitalizado. Además, realizó un recuento del proceso ordinario desde la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho hasta la sentencia de segunda instancia emitida el 10 de abril de 2024 -notificada el 11 del mismo mes y año-. Así mismo, indicó que se encontraban agotadas todas las etapas procesales, las cuales fueron evacuadas conforme a la normatividad aplicable al caso y respetando en todo tiempo los derechos que le asistían a las partes. 20.
El Ministerio de Educación puso de presente que la parte accionante lo que demuestra es un descontento en la decisión ordinaria. Además, adujo que el juez constitucional está en la obligación de proteger el patrimonio que envuelve el interés público, pues, aunque se trate de controversias económicas, estas deben justificarse, además de que se debe probar su legitimación y afectación de los intereses públicos que resulten vulnerados.
Es decir que la tutela está condicionada a una argumentación sólida que demuestre que el litigio económico afecta de manera injusta y antijurídica el erario. 21. Por otro lado, señaló que en lo que va corrido del mes de julio la abogada accionante ha presentado varias tutelas6 contra providencia judicial con identidad de hechos y de parte demandada, pero, que varían conforme a la parte 6 Las tutelas están identificadas con las radicaciones: 11001031500020240333300, 11001031500020240348300,11001031500020240341400,11001031500020240337600, 11001031500020240352300, 11001031500020240352600.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03524-00 Accionante: Jorge Eliecer Vásquez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 6 demandante. Además de que se denota que el actor no logra edificar una fundamentación clara y que necesite la intervención del juez por los presuntos derechos vulnerados, por el contrario, lo que demuestra es un litigio el cual involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela, por carecer de absoluta relevancia constitucional. 22.
La Fiduprevisora quien actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), declaró que no tiene competencia respecto de la prestación de servicios de salud o administrar planes de beneficios, además de no tener una estructura financiera, organizacional, técnica y administrativa para realizar actividades propias de la prestación de servicios. 23.
Argumentó que la acción de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y no se encuentra prueba alguna que establezca a la Fiduprevisora S.A. como uno de los que vulnera sus derechos fundamentales al accionante, incluso no guardan ningún tipo de relación. C O N S I D E R A C I O N E S 24. El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente de los particulares, en los casos específicamente previstos por la ley. 25.
En consonancia con dicho mandato superior, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que: “ARTÍCULO 10. LEGITIMIDAD E INTERÉS. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. 26. Asimismo, el Decreto 2591 de 1991, señala que los titulares de la acción de tutela podrán solicitar el amparo constitucional (i) bien sea en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso), (iv) así como a través de agente oficioso (cuando el titular del derecho no esté en condiciones de promover Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03524-00 Accionante: Jorge Eliecer Vásquez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 7 su propia defensa).
De igual manera, según se dispone en la ley, se encuentran legitimados para ejercer esta acción, (v) tanto el Defensor del Pueblo como (vi) los personeros municipales (facultados para intervenir en representación de terceras personas, siempre que el titular de los derechos haya autorizado). 27. De las anteriores normas se desprende que uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela es que quien la instaure se encuentre legitimado en la causa por activa para buscar la protección de sus derechos fundamentales.
Es decir, este presupuesto exige que los derechos objeto de protección estén en cabeza del accionante y no, en principio, de otra persona. 28. Conforme a lo establecido por la Corte Constitucional, el poder en materia de tutela tiene las siguientes características: i) se trata de un acto jurídico formal que se concreta en un escrito, llamado poder, el cual se presume auténtico; ii) cuando se trata de un poder especial, tiene que ser específico, de modo que aquel conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende otorgado para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial; iii) el destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho y se encuentre habilitado con la tarjeta profesional.
Es decir, que la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser abogado titulado y se anexa el poder especial respectivo, por tal motivo no se puede hacer valer un poder otorgado en cualquier proceso para solicitar el amparo constitucional7. 29. Pues bien, de conformidad con lo anteriormente mencionado, la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser abogado titulado y anexa el correspondiente poder especial, es decir que no se puede pretender hacer valer un poder otorgado en cualquier proceso para solicitar el amparo constitucional, porque este se confiere para un fin específico y determinado con la finalidad de representar los intereses del accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra cierta autoridad o persona y en relación con unos hechos concretos que dan lugar a unas pretensiones8.
Incluso la Corte Constitucional ha sostenido de manera expresa, que “cuando la acción de tutela se ejerce a título de otro, es necesario contar con poder especial para legitimar su interposición. La carencia de la citada personería para iniciar la acción de amparo constitucional, no se suple con la presentación del apoderamiento otorgado para un asunto diferente”9. 30.
En el caso bajo estudio, la señora Diana Carolina Álzate Quintero interpuso la acción de tutela en representación del señor Jorge Eliecer Vásquez Ortiz, por la supuesta vulneración al debido proceso, acceso a la administración de justicia y 7 Algunas de las sentencias de la Corte Constitucional en las que se precisa estos argumentos son la T-020 de 2016, T-417 de 2013, T-531 de 2002, entre otras. 8 Sentencia T-001 de 1997. 9 Corte Constitucional.
Sentencia T-001 de 1997. M.P: Dr. José Gregoria Hernández Galindo. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03524-00 Accionante: Jorge Eliecer Vásquez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 8 principio de gratuidad, con ocasión de la expedición de la providencia del 10 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia10. 31.
Cabe advertir que, la Sala considera que el poder allegado por la abogada Álzate Quintero no cumple con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional, tal como se puede ver a continuación: 32. Con base a lo anterior, es preciso colegir que en el mandato no se precisó la providencia cuestionada y el proceso en el que se profirió, lo que demostraría que no contiene la totalidad de los parámetros mínimos requeridos que se requieren para el apoderamiento en esta clase de controversias como son, el acto y/o providencia que motiva la solicitud de amparo y los derechos fundamentales reclamados. 33.
En ese orden de ideas, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona, ni tampoco la informalidad propia de este mecanismo de protección constitucional supone que no existan requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa11, más aún cuando quien presenta la solicitud es un abogado, lo que resulta inexcusable, pues la misma Ley y jurisprudencia han facilitado el otorgamiento de un poder a estos profesionales del derecho y es claro que debe saber que, un poder no se otorga sin mandato o sin el lleno de los requisitos legales y jurisprudenciales para un proceso determinado más si se trata de una acción de tutela. 10 La apoderada de la accionante dentro de la solicitud de tutela, adjuntó la providencia del 10 de abril de 2024, proferida por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Sin embargo, en la petición de amparo solicitó lo siguiente: “Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto, SE REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA, MAGISTRADA PONENTE BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ, radicado: 05001333302720220004401, el numeral segundo donde condena en costas en esta instancia”. 11 Corte Constitucional, sentencia T-417 de 2013 Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03524-00 Accionante: Jorge Eliecer Vásquez Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 9 34.
Por tal motivo, se declarará la falta de legitimación en la causa por activa de la abogada Diana Carolina Alzate Quintero. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA de la abogada Diana Carolina Alzate Quintero, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: En caso de no ser impugnada esta decisión, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: este documento fue suscrito en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF