CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., 6 de marzo de 2024 Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00619-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) y Ministerio de Salud y Protección Social.
Asunto: autoridad competente para conocer una solicitud de pago de una cuota partes pensional. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20212 procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen los antecedentes que dan origen al presunto conflicto de competencias. 1. Mediante la Resolución 1620 del 25 de octubre de 1995, el municipio de Villavicencio reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Francisco Javier Camacho Merchán, por un valor de $432.378,43, efectiva a partir del 1° de septiembre del mismo año, definiendo dicho acto administrativo que tal valor sería distribuido de la siguiente manera: Caja Nacional de Previsión: $36.751,63;
Caja de Previsión Social de Arauca: $86.656,43; y el municipio de Villavicencio: $312.974,41, este último pagará la totalidad de la pensión y repetirá contra las entidades concurrentes, el reembolso correspondiente. 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 11001-03-06-000-2023-00619-00 2.
Para los efectos previstos en el artículo 2° de la Ley 33 de 19853, mediante comunicación del 24 de noviembre de 1995, el municipio de Villavicencio remitió a la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal) copia de la resolución de reconocimiento pensional mencionada en el numeral anterior, para que dicha entidad se pronunciara respecto de la cuota parte pensional que el citado acto administrativo le atribuyó por un valor de $86.656,43. 3.
A través de Auto 36952 del 29 de diciembre de 1995, Cajanal objetó la cuota parte pensional que le fue asignada, y condicionó su pago al cumplimiento del requisito de edad del señor Francisco Javier Camacho Merchán. 4. El 15 de marzo de 2023, el municipio de Villavicencio remitió a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante UGPP) la Resolución 1620 del 25 de octubre de 1996, a fin de que se reconociera el pago de la cuota parte pensional a cargo de Cajanal dispuesta en dicho acto administrativo. 5.
Mediante Auto ADP 001200 del 29 de marzo de 2023, la UGPP manifestó no ser competente para aceptar u objetar la cuota parte asignada en la Resolución 1620 de 1995, toda vez que ésta fue «originalmente consultada con anterioridad a la asunción de la competencia de la UGPP en temas de cuotas partes», en orden a lo cual, consideró que corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social conocer del asunto. 6.
En oficio del 7 de junio de 2023 dirigido a la Alcaldía de Villavicencio, el Ministerio de Salud y Protección Social manifestó que no le es posible asumir ninguna obligación que se desprenda de cuotas parte asignadas a la extinta Cajanal, pues ello corresponde a la UGPP como sucesor misional y procesal de la mencionada caja de previsión, máximo tratándose de cuotas parte no reclamadas en su proceso de liquidación, antes del 8 de noviembre de 2011. 7.
Mediante escrito del 18 de septiembre de 2023, la UGPP formuló ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conflicto de competencias administrativas con el Ministerio de Salud y Protección Social, a efectos de que se defina cuál es la entidad competente para resolver la solicitud de pago de las cuotas parte asignadas a Cajanal en la Resolución 1620 de 1995, mediante la cual la Alcaldía de Villavicencio reconoció pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Francisco Javier Camacho Merchán. 3 «La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos.
El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos. […]». 11001-03-06-000-2023-00619-00 II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, el 29 de septiembre de 2023 la Secretaría de la Sala fijó el edicto número 600 por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta, en informe secretarial del 6 de octubre de 2023, que se comunicó sobre el trámite del conflicto a la UGPP, al Ministerio de Salud y Protección Social, al municipio de Villavicencio y al señor Francisco Javier Camacho Merchán. Señala el referido informe, que dentro del término de fijación del edicto la UGPP presentó consideraciones y el municipio de Villavicencio allegó un documento.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Mediante Auto del 14 de diciembre de 2023, el Despacho ponente solicitó a las autoridades involucradas allegar información relevante para dirimir el presente conflicto. En informes secretariales de fechas 16 y 22 de enero de 2024 consta que las autoridades requeridas enviaron información. III.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) Indicó que, según lo establecido por el artículo 2° del Decreto 1222 de 2013, sólo le corresponde asumir las cuotas parte pensionales derivadas de solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. Agregó que, las cuotas parte que reclama el municipio de Villavicencio asignadas a Cajanal en el acto administrativo que reconoce pensión al señor Francisco Javier Camacho Merchán, se consolidaron e hicieron exigibles con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, y, por lo tanto, debieron incluirse dentro del proceso de liquidación de Cajanal, tal como lo establece la Resolución 2266 de 2012 «Por la cual el Liquidador de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN decide sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones oportunas presentadas por concepto de recobro de cuotas parte pensionales». 11001-03-06-000-2023-00619-00 3.2.
Ministerio de Salud y Protección Social No presentó consideraciones. Sus argumentos se toman del oficio del 7 de junio de 2023 dirigido al municipio de Villavicencio. Señaló que, el Ministerio de Salud y Protección Social «no es la entidad responsable de la administración de las cuotas parte pensionales pasivas que se causaron a cargo de la extinta Cajanal EICE, con anterioridad al proceso liquidatorio, ni durante, ni tras su culminación, y tampoco, es su sucesor procesal en lo relacionado con las cuotas partes».
Precisó que, el Decreto 1222 de 2013 no le otorga competencia para gestionar cuotas parte relacionadas con pensiones causadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. Concluyó que, la competencia para el reconocimiento de la cuota parte en discusión recae en la UGPP, por ser el ente sucesor procesal de la extinta Cajanal, al tiempo que referenció la Decisión número 11001-03-06-000-2022-00292-00 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en la cual se declaró competente a la mencionada Unidad para resolver una solicitud de cuota parte pensional.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III establece el «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»4 están previstas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39 modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme el cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con 4 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta parte primera del Código. 11001-03-06-000-2023-00619-00 autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular;
Tanto la UGPP como el Ministerio de Salud y Protección Social han negado tener competencia para conocer y tramitar la solicitud presentada por el municipio de Villavicencio, en relación con la cuota parte pensional establecida a cargo de Cajanal en la Resolución 1620 del 25 de octubre de 1995, expedida por la referida entidad territorial, mediante la cual reconoció pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Francisco Javier Camacho Merchán. ii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo El conflicto de competencias se planteó entre dos autoridades del orden nacional, como lo son, la UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social. 11001-03-06-000-2023-00619-00 iii) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
El asunto que se discute es administrativo, particular y concreto, y versa sobre la solicitud presentada por el municipio de Villavicencio ante la UGPP, para obtener el pago de las cuotas parte pensionales asignadas a Cajanal en la Resolución 1620 del 25 de octubre de 1995, por medio de la cual, dicho municipio reconoció pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Francisco Javier Camacho Merchán. Conforme la verificación anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»5. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el 5 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. 11001-03-06-000-2023-00619-00 derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer y tramitar la solicitud presentada por el municipio de Villavicencio, en relación con el pago de la cuota parte pensional establecida a cargo de Cajanal en la Resolución 1620 del 25 de octubre de 1995, expedida por la referida entidad territorial, y mediante la cual reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Francisco Javier Camacho Merchán. La UGPP negó su competencia para tramitar la solicitud mencionada, al considerar que, el artículo 2° del Decreto 1222 de 2013 sólo le faculta para gestionar el reconocimiento de las cuotas parte que se hayan hecho exigibles a partir del 8 de noviembre de 2011.
Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social indica que no es sucesor de Cajanal, y no le corresponde gestión alguna frente al reconocimiento de cuotas parte pensionales. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala estudiará: i) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Reiteración; ii) Distribución de competencias misionales durante el proceso liquidatorio de Cajanal para definir las reclamaciones económicas. Reiteración; iii) El sucesor misional y procesal de la extinta Cajanal. Reiteración; iv) Cuotas parte pensionales. Reiteración; v) Regulación aplicable a las cuotas partes pensionales a cargo de Cajanal.
Reiteración; 5. Análisis normativo y consideraciones jurídicas 11001-03-06-000-2023-00619-00 5.1. La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración6 En decisiones precedentes7, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha realizado un importante análisis sobre la liquidación de Cajanal y la distribución de competencias a la UGPP.
En dichos pronunciamientos, la Sala ha anotado que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6 de 19458 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente9.
Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199810, y en materia pensional, se le encomendó continuar «[…] con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º). Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15511 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 28 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00292-00; Decisión de 11 de julio de 2013, radicación 11001-03-06-000-2013- 00378-00 (Citada también dentro del conflicto número 11001-03-06-000-2015-00149-00). Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil números 11001-03-06-000-2016-00029-00, 11001- 03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00, 11001-03-06-000-2019-00021-00 y 11001-03-06-000-2020-00227-00. 7 Ibídem. 8 Artículo. 18.
El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 9 Artículo 17. 10 Artículo. 1°. Naturaleza jurídica.
La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase.
Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla Cajanal. […] 11 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la 11001-03-06-000-2023-00619-00 2196 de 200912 ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE. En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen al materia (artículo 3º, inciso segundo).
(ii) Cajanal E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final).
(iii) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […] (artículo 4º). [Resalta la Sala].
Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.
(Resalta la Sala). 12 Artículo. 1. SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.
Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […] En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado. 11001-03-06-000-2023-00619-00 El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
En materia pensional, el artículo 156 numeral 1° de esta ley atribuyó a la citada unidad: […] el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[…]. [Resalta la Sala].
De conformidad con el texto transcrito, observa la Sala que la misma ley otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200813. Por su parte, el artículo 1º, numeral 1°, de dicho decreto ley dispuso que es función de la UGPP: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. [Resalta la Sala]. 13 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 11001-03-06-000-2023-00619-00 La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200914, y luego modificada por el Decreto 575 de 201315, de acuerdo con este el objeto de la entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando16.
Asimismo, la Sala recuerda que, mediante el Decreto 4269 de 201117 se distribuyeron unas competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP. El artículo 1º del citado decreto18 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. 14 «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 15 «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de competencias 11001-03-06-000- 2013-00378-00. 17 «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 18 «Por el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales». 11001-03-06-000-2023-00619-00 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP-.
Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de Cajanal EICE en liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 3.
Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios. A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1º del presente artículo.
Parágrafo: En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1º del presente artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes. [Resalta la Sala].
En lo relacionado, específicamente, con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta Cajanal, para los efectos relacionados con las pensiones y otras prestaciones que estaban a cargo de dicha entidad es la UGPP, autoridad que está llamada a asumir los procesos judiciales contra la desaparecida caja de previsión, tal como lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011, que señaló: Artículo 22.
Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El Liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad… Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social. 11001-03-06-000-2023-00619-00 Parágrafo 1o. El archivo de procesos y de reclamaciones terminados y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada.
Parágrafo 2o. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término. Parágrafo 3o.
Los contratos vigentes al adoptarse la orden de disolución y liquidación, que tengan por objeto la defensa judicial de la entidad intervenida, se podrán continuar ejecutando y se pagarán con cargo a los gastos de administración de la liquidación. Parágrafo 4o. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público transferirá al Ministerio de la Protección Social y a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, los recursos necesarios para cumplir a cabalidad la función prevista en el inciso segundo del presente artículo. [Resalta la Sala].
Nótese que el parágrafo 2º, en concordancia con el segundo inciso de la norma citada ordenó que los procesos y reclamaciones en trámite, relacionados con las competencias asignadas por la ley a la UGPP, debían ser atendidos por el Liquidador de Cajanal hasta el momento en que fueran entregados a dicha unidad, al cierre de la liquidación. De ahí en adelante, tales asuntos debían ser asumidos por la UGPP con los recursos que para dicho efecto debe transferirle la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público (parágrafo 4º ibídem).
Se recuerda que mediante Decreto 877 de 30 de abril de 201319 se prorrogó hasta el 11 de junio de 2013, el plazo dispuesto para la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social establecido en el artículo 1° del Decreto 2196 de 2009. Finalmente, mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 201320, el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación declaró la extinción de la personería jurídica de esa entidad y, en consecuencia, finalizó el proceso de liquidación de dicha caja, a partir de las cero horas del 12 de junio de 2013.
En conclusión, a la UGPP le corresponde asumir íntegramente las competencias que antes eran de Cajanal EICE en materia pensional, y debe sustituirla sustancial y procesalmente en tales asuntos. 19 «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se dictan otras disposiciones». 20«Por medio de la cual se declara terminado el proceso de liquidación de Cajanal EICE en liquidación». 11001-03-06-000-2023-00619-00 5.2.
Distribución de competencias misionales durante el proceso liquidatorio de Cajanal para definir las reclamaciones económicas. Reiteración21 Antes de entrar en proceso de liquidación, Cajanal atendía sus propias obligaciones legales misionales y, en consecuencia, era clara su competencia para el reconocimiento de pensiones o reclamaciones económicas, tales como el pago de las condenas a cargo de la entidad por reconocimientos o reliquidaciones pensionales ordenadas por autoridades judiciales competentes.
Pero, posteriormente, a partir de la Ley 1151 de 200722, la cual ordenó al Gobierno Nacional emprender todas las acciones tendientes a la liquidación de Cajanal, entre otras entidades de pensiones23, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2196 de 2009, por el cual suprimió a Cajanal y se ordenó que entrara en proceso de liquidación. En el artículo 3º de esta norma se prohibió el inicio de nuevas actividades, no obstante, en el inciso segundo del mismo artículo se dejó a cargo de Cajanal EICE en Liquidación: […] las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites […] hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007.
En consonancia con estas previsiones, tanto el Decreto 2196 ibídem, como los decretos sucesivos que prorrogaron y reglamentaron la liquidación de Cajanal, definieron las reglas específicas de distribución y designación de las competencias misionales y procesales. En primer lugar, el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 estableció lo siguiente: Artículo 22.
El liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00292-00 y Decisión del 5 de marzo de 2019, radicación 11001030600020190000100. 22 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010» […] Artículo 155.
De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida…el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. 23 CAPRECOM y del Instituto de Seguros Sociales ISS. 11001-03-06-000-2023-00619-00 todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio. Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social.
PARÁGRAFO 1 o. El archivo de procesos y de reclamaciones terminadas y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada. [Resalta la Sala]. Posteriormente, el artículo 2º del Decreto 2040 del 10 de junio 201124, teniendo como fundamento las funciones asignadas a la UGPP en el numeral 4° del artículo 1° del Decreto Ley 169 de 200825 modificó lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, así: Artículo 22.
Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio de Interior y de Justicia dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio.
Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, estarán a cargo de esta entidad. Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social. [Resalta la Sala].
Después, el Decreto 4269 de 2011 modificó parcialmente el régimen de distribución de competencias de la extinta Cajanal EICE previsto en el artículo 2° del Decreto 2040 de 2011, así: 24 «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 25Artículo 1°.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: […] 4. Las demás gestiones y funciones necesarias para cumplir con lo dispuesto en este artículo tales como la administración de bases de datos, nóminas, archivos y todo lo relacionado con la defensa judicial de la entidad y las demás que establezca la ley. 11001-03-06-000-2023-00619-00 Artículo 1°.
Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. [Resalta la Sala]. La Sala en reiteradas oportunidades26 al analizar la anterior normativa ha reafirmado que la UGPP sustituyó a Cajanal EICE para la atención de las solicitudes de carácter pensional presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011, y de los procesos de carácter pensional que estuvieran en curso a la fecha de su liquidación; y que todas las obligaciones que se derivan de los procesos judiciales culminados antes de la liquidación de Cajanal EICE, las cuales incluyen, a juicio de la Sala, la constitución y administración de las provisiones y el pago de las respectivas condenas que se produjeron en su contra, quedaron radicadas en Cajanal EICE en Liquidación. En ese sentido, se citan las siguientes reglas de competencia identificadas por la Sala27: i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas después del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esta fecha quedaron radicadas en Cajanal E.I.C.E. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de liquidación de Cajanal E.I.C.E. esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 11 de octubre de 2015, radicación 11001030600020150015000. 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00292-00 y Decisión del 26 de octubre de 2016, radicación 11001-03-06-000- 2016-00093-00. 11001-03-06-000-2023-00619-00 iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal E.I.C.E., fueron radicados en la extinta entidad.
De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones económicas en cumplimiento de las sentencias bien pudieron ser reconocidas por Cajanal (antes de entrar en liquidación); por Cajanal en liquidación, o por la UGPP, según la época de la reclamación y las particularidades de cada caso. Lo cierto es que dicha competencia de carácter misional nunca estuvo a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social. 5.3.
El sucesor misional y procesal de la extinta Cajanal. Reiteración28 La UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de Cajanal y por tanto la remplazó procesalmente, con el fin de garantizar la defensa judicial, técnica y material en los procesos y reclamaciones que estaban en trámite al cierre de la liquidación de la Caja.
Es así, porque el artículo 22 del precitado Decreto 2196 de 2009 modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011 prescribió que la función de defensa de Cajanal sería transferida a la UGPP desde la terminación de su liquidación, lo cual ocurrió el día 11 de junio de 2013, fecha en la cual se suscribió el acta final de liquidación. El texto del referido artículo 22 es el siguiente: Artículo 22.
Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El Liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio.
Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad. Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social.
PARÁGRAFO 1 o. El archivo de procesos y de reclamaciones terminados y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00292-00 y Decisión del 5 de marzo de 2019, radicación 11001030600020190000100. 11001-03-06-000-2023-00619-00 debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada.
PARÁGRAFO 2 o. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término.
PARÁGRAFO 3 o. Los contratos vigentes al adoptarse la orden de disolución y liquidación, que tengan por objeto la defensa judicial de la entidad intervenida, se podrán continuar ejecutando y se pagarán con cargo a los gastos de administración de la liquidación.
PARÁGRAFO 4 o. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público transferirá al Ministerio de la Protección Social y a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, los recursos necesarios para cumplir a cabalidad la función prevista en el Inciso Segundo del presente artículo”. [Resalta la Sala].
Respecto de las funciones misionales, el Decreto 4107 de 2011 dispuso lo siguiente:
ARTÍCULO
64. CONTINUIDAD DE ACTIVIDADES DE CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN. Cajanal EICE en liquidación continuará realizando las actividades de que trata el artículo 3o del Decreto 2196 de 2009 hasta tanto estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
Así, la UGPP, a partir de la extinción de la personería jurídica de Cajanal declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013 asumió íntegramente, por disposición legal y reglamentaria, las competencias misionales y procesales que antes eran de Cajanal. 5.4. Cuotas parte pensionales. Reiteración29 El sistema de cuotas pensionales se estableció dentro del régimen de seguridad social del sector público colombiano con la finalidad de que las entidades en las cuales el empleado o trabajador había servido o cotizado para su pensión contribuyeran con la 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 28 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00292-00 y Decisión del 24 de julio de 2018, radicación 11001-03-06-000-2018- 00007-00. 11001-03-06-000-2023-00619-00 entidad o caja pagadora de la prestación, y, a prorrata o en proporción al tiempo de servicio, al pago de la misma.30 A juicio de la Corte Constitucional, las cuotas parte pensionales son: […] un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, con un origen que antecede al sistema de seguridad social previsto en la ley 100 de 1993, y que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas, que constituyen obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, con las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago;
(ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.31 [Resalta la Sala].
Diferentes regímenes normativos regularon la figura de las cuotas parte pensionales antes de la Ley 100 de 1993. En primer lugar, la Ley 6ª de 1945 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», al regular la posibilidad para los trabajadores de acumular tiempos de servicio en distintas entidades de derecho público para obtener la sumatoria necesaria de tiempo a fin de obtener la pensión, dispuso que «[…] el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas» (Artículo 29).
Con posterioridad, el artículo 1° de la Ley 24 de 1947 introdujo modificaciones a lo establecido por la normativa anterior, pero mantuvo el pago compartido de la prestación. Del mismo tenor fue la Ley 72 de 1947, «Por la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan disposiciones relacionadas con las prestaciones 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 26 de mayo de 2016, radicación 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280). 31 Corte Constitucional. Sentencia C- 895 de 2009. En el mismo sentido, en sentencia T- 596 de 2015, este Alto Tribunal sostuvo: «En el régimen de seguridad social del sector público anterior a la Ley 100 de 1993, se instituyó la figura de las cuotas partes pensionales como un mecanismo que le permitía a la última entidad oficial empleadora o entidad de previsión que estuviera a cargo del reconocimiento y pago de la pensión de vejez, repartir el costo del derecho pensional con las demás entidades públicas o administradoras del sistema a las cuales había estado afiliado el servidor público en proporción al tiempo que éste laboró o realizo aportes a cada una de ellas». 11001-03-06-000-2023-00619-00 sociales del personal uniformado y civil de la Policía Nacional y otras sobre Cajas de Previsión Social».
El artículo 2132 de la citada ley estableció que el trabajador tenía derecho a reclamar el pago de la pensión a la caja de previsión social a la cual se encontrara afiliado al momento de cumplir el tiempo de servicio, y esta, a su vez, podía repetir, en forma proporcional, contra las demás entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales33.
Por su parte, el Decreto 1848 del 4 de noviembre de 1969, «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968», en su artículo 72 dispuso: Artículo 72º.- Acumulación del tiempo de servicios. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación, En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta. [Resalta la Sala].
Con posterioridad, la Ley 33 de 1985 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público», en su artículo 2º34 reforzó la fijación del valor de las cuotas parte pensionales con la previsión de un silencio administrativo positivo, en virtud del cual si los organismos deudores no objetaban en el plazo perentorio de quince (15) días la liquidación de la pensión, se entendía que la habían aprobado y por lo tanto, quedaban obligados a asumir las cuotas determinadas por la entidad pagadora35. 32 Artículo 21.
Los empleados nacionales, departamentales o municipales que al tiempo de cumplir su servicio estén afiliados a una Caja de Previsión Social tendrán derecho a exigirle el pago de la totalidad de la pensión de jubilación. La Caja pagadora repetirá de las entidades obligadas el reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, habida consideración del tiempo de servicio del empleado en cada una de las entidades oficiales. 33 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 24 de agosto de 2017, radicación 11001-03-06-000-2017-00070-00. 34 Artículo 2º. La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos.
El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos. Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales. 35 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 26 de mayo de 2016, radicación 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280). 11001-03-06-000-2023-00619-00 En igual forma, la Ley 71 de 1988 «Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones», introdujo en su artículo 7° la denominada pensión por aportes en el sistema jurídico colombiano, según el cual: […] los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
Y de esta forma, estableció el deber para las entidades involucradas de concurrir al pago de pensión mediante la cancelación de la cuota parte correspondiente. Para tales efectos dispuso en el parágrafo del artículo en cita: «El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas parte que correspondan a las entidades involucradas».
En desarrollo de esta disposición, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1160 de 1989 mediante el cual se reglamentó parcialmente la Ley 71 de 1988. Ahora bien, la Ley 100 de 1993 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones» también se ocupó de la figura de las cuotas parte pensionales en el título IV relativo al «Traslado de Régimen»36.
En particular, la Ley 100 de 1993 hizo referencia a los denominados bonos pensionales o cuotas parte a cargo de la Nación37; a las características de estos38; a las clases de 36 Sobre el particular véase: Corte Constitucional, Sentencia C- 895 de 2009 y Sentencia T-235 de 2002. 37 Artículo 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. «La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha». 38 Artículo 116. CARACTERÍSTICAS. Los bonos pensionales tendrán las siguientes características: a) Se expresarán en pesos; b) Serán nominativos; c) Serán endosables en favor de las entidades administradoras o aseguradoras, con destino al pago de pensiones d) Entre el momento de la afiliación del trabajador y el de redención del bono, devengarán, a cargo del respectivo emisor, un interés equivalente a la tasa DTF, sobre saldos capitalizados, que establezca el Gobierno y, e) Las demás que determine el Gobierno Nacional. 11001-03-06-000-2023-00619-00 bonos39; y a las entidades emisoras o contribuyentes de los bonos, entre otros muchos aspectos.
En suma, esta ley reconoció la importancia de los bonos pensionales como soporte financiero en el pago en el sistema de seguridad social en pensiones, razón por la cual los catalogó como créditos privilegiados40. Luego, el Decreto 13 de 200141 reglamentó nuevamente esta figura, refiriéndose a los casos en los que no hay lugar a la expedición de bono pensional, así: Artículo 1: Tiene derecho a bono pensional: a) De conformidad con el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, las personas que cumplan los requisitos previstos en dicha norma y se trasladen al régimen de ahorro individual, y, b) De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 128 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto-Ley 1314 de 1994, los servidores públicos que a partir de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, se trasladen al régimen de prima media con prestación definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales En los casos en que de acuerdo con la ley no corresponda emitir bonos pensionales, la entidad que haya reconocido o que reconozca la pensión, tendrá derecho a obtener el pago de la cuota parte correspondiente a los tiempos de servicio prestados o cotizados a otras entidades que se hayan tomado en cuenta para el reconocimiento de la pensión, de conformidad con las normas aplicables y con sujeción a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 490 de 1998. [Resalta la Sala].
De todo lo expuesto, es posible concluir que la figura de las cuotas parte pensionales fue de gran importancia en los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993 y lo sigue siendo dentro del Sistema General de Pensiones estructurado por dicha ley. 39 Artículo 118. CLASES. Los bonos pensionales serán de tres clases: a) Bonos pensionales expedidos por la Nación; b) Bonos pensionales expedidos por las Cajas, Fondos o entidades del sector público que no sean sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional a que se refiere el Capítulo III del presente Título, y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la Caja, Fondo o Entidad emisora. c) Bonos pensionales expedidos por empresas privadas o públicas, o por cajas pensionales del sector privado que hayan asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la entidad emisora. 40 Artículo 126.
CRÉDITOS PRIVILEGIADOS. Los créditos causados o exigibles por concepto de los bonos y cuotas partes de que trata este capítulo, pertenecen a la primera clase del artículo 2495 del Código Civil y tienen el mismo privilegio que los créditos por concepto de salarios, prestaciones sociales o indemnizaciones laborales. 41 «Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994». 11001-03-06-000-2023-00619-00 Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, este sistema se encuentra «sustentado en el concepto de concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados»42. 5.5.
Regulación aplicable a las cuotas parte pensionales a cargo de Cajanal. Reiteración43 En primer término, resulta oportuno tener en cuenta lo dispuesto en el Decreto 575 de 2013, «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias».
En su artículo 6° se enlistan las competencias asignadas a la UGPP, entre las que se encuentran, en el numeral 11, las funciones de reconocimiento y administración de las cuotas parte, así: ARTÍCULO 6o. FUNCIONES. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: 1.
Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras. […] 11. Reconocer las cuotas partes pensionales que le correspondan y administrar las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar reconocidas a la fecha en que se asuma por la Unidad el reconocimiento y administración de los derechos pensionales, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación de la respectiva entidad […]. [Resalta la Sala].
Por su parte, el párrafo segundo del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 prescribió lo siguiente: [l]os procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social. 42 Corte Constitucional, Sentencia C-895 de 2009. 43 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2417 del 12 de noviembre de 2019. 11001-03-06-000-2023-00619-00 Con fundamento en estos dos contenidos normativos, es decir, los artículos 6.11 del Decreto 575 de 2013 y 22 del Decreto 2196 de 2009, se infiere que la administración y el reconocimiento de las cuotas parte constituyen una obligación de carácter misional, por lo que tendría que ser asumida por la UGPP.
Ahora bien, el Decreto 2196 de 2009 dispone que la UGPP es la entidad responsable de asumir las obligaciones de carácter misional que se encontraran en trámite al momento del cierre de la liquidación de Cajanal. Con base en lo anterior, se infiere que tal entidad se encuentra llamada a asumir lo relacionado con las cuotas parte de la entidad liquidada, pues, según acaba de indicarse, dichas cuotas parte constituyen una obligación de naturaleza misional.
Esta conclusión no solo encuentra fundamento en lo previsto en el mencionado artículo 22 del Decreto 2196 de 2009; también se soporta en el propio objeto institucional que el Legislador, al aprobar la Ley 1151 de 2007, le asignó a la UGPP al disponer su creación. Las cuotas parte, en la medida en que tienen una incidencia incontrovertible en el reconocimiento de los derechos pensionales constituyen una obligación típicamente misional, y tales deberes son, precisamente, los que la ley quiso encomendar a la UGPP.
En cualquier caso, es preciso indicar que, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del Decreto 1222 de 2013, el pago de estas obligaciones debe hacerse con cargo a los recursos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) como encargado del pago de las obligaciones pensionales a cargo de la UGPP. 6. Caso concreto De conformidad con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada, la Sala de Consulta concluye que es la UGPP, la autoridad que debe conocer y tramitar la solicitud presentada por la Alcaldía de Villavicencio, relacionada con el pago y reembolso de las cuotas parte pensionales establecidas a cargo de Cajanal en la Resolución número 1620 del 25 de octubre de 1995, expedida por la referida entidad territorial, mediante la cual reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Francisco Javier Camacho Merchán. Lo anterior, por las siguientes razones: 1.
El Decreto 2196 de 2009 ordenó la extinción y liquidación de Cajanal, entidad que fue sustituida por la UGPP. A partir de la extinción de Cajanal, la UGPP asumió íntegramente las competencias misionales y procesales de la referida Caja, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011. 11001-03-06-000-2023-00619-00 Como se estudió en el análisis normativo, para la Sala, el reconocimiento, cobro y pago de cuotas parte pensionales son actividades que corresponden a obligaciones misionales de la extinta Cajanal, sustituida por la UGPP.
En consecuencia, tanto las cuotas parte pensionales a cargo de Cajanal derivadas de solicitudes anteriores al 8 de noviembre de 2011, como aquellas requeridas después de esta fecha, son de competencia de la UGPP. Lo anterior, salvo que expresamente se le haya otorgado a una entidad distinta o a un patrimonio autónomo vigente. 2. En concordancia con lo anterior, el numeral 11 del artículo 6º del Decreto 575 de 2013 establece como una de las funciones de la UGPP, la de reconocer las cuotas parte pensionales que le correspondan. 3.
Por otra parte, se destaca que, tal como lo precisó esta Sala en Concepto del 12 de noviembre de 201944, el Decreto 1222 de 2013 no encomendó al Ministerio de Salud y Protección Social la responsabilidad de asumir la ordenación del pago de las obligaciones misionales relacionadas con el pago de cuotas parte pensionales, luego de la liquidación del patrimonio autónomo dispuesto para el efecto.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR competente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), para conocer y tramitar la solicitud presentada por la Alcaldía de Villavicencio, relacionada con el pago y reembolso de las cuotas parte pensionales establecidas a cargo de Cajanal en la Resolución número 1620 del 25 de octubre de 1995 expedida por la referida entidad territorial, mediante la cual reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Francisco Javier Camacho Merchán.
SEGUNDO. COMUNICAR la presente decisión a la UGPP, al Ministerio de Salud y Protección Social, al municipio de Villavicencio y al señor Francisco Javier Camacho Merchán.
TERCERO. Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión. 44 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2417 del 12 de noviembre de 2019. 11001-03-06-000-2023-00619-00 CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMON FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.