CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-07035-00 Solicitante: JARAMILLO PÉREZ Y CONSULTORES ASOCIADOS S.A.S BIC Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la sociedad Jaramillo Pérez y Consultores Asociados S.A.S BIC contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Cuarta-Subsección B.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 20 de noviembre de 2023, Jaramillo Pérez y consultores asociados SAS BIC, a través de su representante legal, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social, que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Cuarta- Subsección B, al proferir la sentencia del 7 de septiembre de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió contra la Unidad Administrativa Especial Dirección Nacional de Aduanas Nacionales-DIAN.
En virtud del amparo, se solicita dejar sin efectos la providencia reprochada y en su lugar, que se profiera una sentencia en reemplazo. 2. Hechos relevantes 1 Identificado con número de radicado: 11001-33-37-044-2020-00298-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07035-00 Solicitante: Jaramillo Pérez y consultores asociados SAS BIC Acción de tutela – Primera instancia El Consorcio Auditar 2014, conformado por Aciel Colombia Soluciones Integrales SAS Jaramillo Pérez y Consultores Asociados S.A.S y Procesos y Servicios presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN para que se declarara la nulidad de unas resoluciones mediante las cuales se les impuso una sanción por no presentar la declaración del Impuesto sobre las Ventas-IVA correspondiente al sexto bimestre del año gravable 2014, derivado de un contrato de auditoría de cuenta médica.
Solicitó que a título de restablecimiento del derecho se declare que el Consorcio Auditar 2014 no tenía el deber de presentar la declaración de impuesto a las ventas, en la medida que los servicios de auditoría médica tienen por objeto directo efectuar las prestaciones propias del Plan Obligatorio de Salud, los Planes Complementarios de Salud, la Ley 100 de 1993 y en general el Derecho Fundamental a la Salud.
Indicó que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional establecieron que los recursos vinculados a la Seguridad Social se encuentran excluidos de liquidar IVA. El asunto correspondió en primera instancia al Juez Cuarenta y Cuatro Administrativo de Bogotá que, en sentencia del 31 de octubre de 2022, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los servicios de auditoría médica no se encuentran excluidos de IVA.
Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra esa providencia. El 7 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Cuarta-Subsección B profirió sentencia que confirmó la anterior decisión y negó las pretensiones. Consideró que los servicios de auditoría de cuenta médica que prestó el Consorcio Auditar 2014 no están exentos de declarar y pagar el impuesto sobre la venta-IVA, pues no le son aplicables las exclusiones contempladas en el artículo 476 del Estatuto Tributario ni las disposiciones especiales del artículo 1° del Decreto 841 de 1998.
Señaló que las referidas normas no prevén que el servicio prestado por el consorcio se vincule directamente a la Seguridad Social y, en consecuencia, sean exceptuados de pagar IVA. 3. Fundamentos de la solicitud 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07035-00 Solicitante: Jaramillo Pérez y consultores asociados SAS BIC Acción de tutela – Primera instancia El solicitante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos alegados, al incurrir en: (i) Defecto sustantivo: pues el Tribunal interpretó de manera indebida el artículo 227 de la Ley 100 de 1993, los artículos 32 y 33 del Decreto 1011 de 2006.
Esgrimió que, a diferencia del juez accionado, las referidas normas sí permiten estimar que la prestación del servicio de auditoría médica es una prestación directa del servicio de salud y un requisito de operación obligatoria, y no un simple gasto administrativo. Además, reiteró que como el servicio fue pagado con los recursos de la Dirección de Sanidad del Ejército, ello goza de un tratamiento fiscal regulado en el artículo 476 del Estatuto Tributario.
Sostuvo que el artículo 277 de la Ley 100 de 1993 facultó al Gobierno Nacional a expedir las normas para la organización de un sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención, en el que se incluye la auditoría médica, que es de obligatorio desarrollo en las entidades promotoras de salud, con el fin de garantizar la adecuada calidad en la prestación de los servicios.
En consecuencia, como la prestación del servicio de auditoría es obligatoria para las entidades prestadoras de salud, es clara la vinculación de la auditoría con la prestación del servicio de salud. (ii) Desconocimiento del precedente: al considerar que el Tribunal accionado desconoció el criterio fijado por la Corte Constitucional en sentencia C-1040 de 2003 y acogido por el Consejo de Estado en fallo del 23 de enero de 2014, Exp. 18841, según el cual, los recursos financieros destinados al pago de gastos administrativos, como los servicios de auditoría médica, se encuentran excluidos del impuesto sobre las ventas, pues son ejecutados con cargo a los recursos del sistema de seguridad social.
(iii) Violación Directa a la Constitución: estimó que se desconoció el artículo 48 de la Carta Política. Esgrimió que el servicio que prestó el Consorcio Auditar 2014 de auditoría médica tiene por objeto garantizar el derecho a la salud en óptimas condiciones a los usuarios. Por lo anterior, sostuvo que el fallo reprochado configura 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07035-00 Solicitante: Jaramillo Pérez y consultores asociados SAS BIC Acción de tutela – Primera instancia una vulneración a los derechos que tienen los usuarios a tener un sistema de seguridad social. 4.
Trámite procesal El 28 de noviembre de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a Aciel Colombia Soluciones Integrales SAS, Procesos y Servicios y a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN al oponerse al amparo, adujo que la acción de tutela carece de relevancia constitucional al observar que la solicitud no plantea ni acredita de manera clara las razones por las que el asunto es de trascendencia constitucional. Advirtió que la petición de amparo está desprovista de suficiencia argumentativa y que la actora pretende utilizarla como una instancia adicional al proceso ordinario para manifestar su desacuerdo con la decisión del juez natural del caso.
Solicitó que se declare improcedente, pues aduce que no se configura el defecto sustantivo alegado. Advierte que el Tribunal accionado profirió la decisión de forma razonable al estimar que el servicio de auditoría médica no corresponde a un servicio médico según el artículo 476 del Estatuto Tributario. Además, tal auditoría no corresponde a un servicio vinculado con la seguridad social según el artículo 1 del Decreto 841 de 1998.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Cuarta-Subsección B y el tercero con interés guardaron silencio. La Secretaría del Juzgado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Cuarta aportó copia digital del expediente ordinario. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07035-00 Solicitante: Jaramillo Pérez y consultores asociados SAS BIC Acción de tutela – Primera instancia Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07035-00 Solicitante: Jaramillo Pérez y consultores asociados SAS BIC Acción de tutela – Primera instancia Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07035-00 Solicitante: Jaramillo Pérez y consultores asociados SAS BIC Acción de tutela – Primera instancia La providencia reprochada negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues consideró que la naturaleza del servicio que prestó la demandante no se encuentra contemplado como un servicio excluido de declarar IVA según lo establecido en el artículo 476 del Estatuto Tributario, en consonancia con los presupuestos taxativos del artículo 1 del Decreto 841 de 1998.
Sobre el particular sostuvo: «(…) De las consideraciones expuestas, es plausible concluir que los servicios contratados por la Dirección de Sanidad Militar con el CONSORCIO AUDITAR 2014 consisten en analizar y crear un sistema para la gestión de cuentas médicas de la Institución, de cara a sus funciones como garante y prestador del Servicio de Salud a los miembros de las Fuerzas Militares.
Ahora, debe tenerse presente que el artículo 476 del ET únicamente señala como excluidos los servicios que se vinculan con la seguridad social, conforme con la Ley 100 de 1993, por lo que el reglamento es fundamental para identificar cuáles servicios están vinculados al sistema y, por tanto, están excluidos del IVA. De tal manera que, el artículo 1 del Decreto 841 del 1998 precisa que se exceptúan los servicios contratados por las administradoras o promotoras de salud cuyo objeto directo sea efectuar las prestaciones propias del Plan Obligatorio de Salud, los complementarios en salud, la atención en salud de accidentes de trabajo y enfermedad profesional, así como los destinados a la prevención o promoción. De allí que, el elemento principal para determinar si un servicio prestado en el marco del sistema de salud está gravado con IVA o no, sea su relación con las prestaciones propias del POS.
En este orden de ideas, aunque no se discute que los servicios de auditoría médica se relacionan con la verificación y eficiencia de la calidad del servicio de salud, esto no quiere decir que los ingresos percibidos por los contratistas, como lo es el CONSORCIO AUDITAR 2014, tengan derecho a la exclusión del impuesto sobre las ventas, porque la relación con las prestaciones debe ser directa.
(…) (…) los servicios de auditoría de cuentas médicas no están excluidos de IVA porque no están relacionados directamente con las prestaciones propias del Plan Obligatorio de Salud, para lo cual, es irrelevante la naturaleza jurídica de los recursos con los cuales se cancele el valor del contrato en virtud del cual se presente los servicios de auditoría.».
La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal, esto es, la posibilidad de gravar con el IVA el servicio de auditoría médica. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07035-00 Solicitante: Jaramillo Pérez y consultores asociados SAS BIC Acción de tutela – Primera instancia que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además, como las pretensiones del caso son de naturaleza netamente económica, escapa de la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones “deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes5.
La accionante alegó que el Tribunal incurrió en un defecto al no adoptar el precedente judicial fijado en algunas de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional y otras del Consejo de Estado. Sobre el particular, es claro que los fallos alegados como desconocidos no son vinculantes al caso, pues no se cumplió con la carga argumentativa suficiente para justificar el presunto desconocimiento ni vinculatoriedad del precedente alegado.
Por último, la accionante adujo que el fallo reprochado incurrió en violación directa a la Constitución por desconocer el artículo 48 de la Constitución, pues al tener que asumir dicha carga fiscal (IVA), se estaría agravando el sostenimiento del sistema de Seguridad Social. Al respecto, la Sala advierte la doble naturaleza6 de la Seguridad Social; una, entendida como servicio público y otra, como un derecho garantizado a 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 6 Corte Constitucional, sentencia C-623/04. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07035-00 Solicitante: Jaramillo Pérez y consultores asociados SAS BIC Acción de tutela – Primera instancia todos los ciudadanos. Como en el caso el reproche a la Seguridad Social no se hace desde su órbita como derecho, sino que se alega en su categoría de servicio público, el asunto excede la órbita del juez constitucional, ya que no plantea la trasgresión de un derecho iusfundamental.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Jaramillo Pérez y consultores asociados SAS BIC contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Cuarta-Subsección B.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ