Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD SIMPLE Radicación: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: RICARDO MAURICIO DÍAZ ALARCÓN Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTROS Tema: Contribución especial.
Cuota de compensación militar. Potestad reglamentaria del gobierno nacional en materia tributaria. Caracterización y rasgos distintivos del principio de igualdad en materia tributaria SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la demanda de nulidad simple interpuesta por Ricardo Mauricio Díaz Alarcón, en la que se pretende la nulidad simple contra el artículo 1 del Decreto 977 de 2018, por medio del cual se modifica el artículo 2.3.1.4.5.3 del Decreto 1070 de 20151, norma que dispone: Decreto número 977 de 2018 (junio 7) Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto número 1070 de 2015, en lo relacionado con la reglamentación del servicio de reclutamiento, control reservas y la movilización. El Presidente de la República, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, y en desarrollo de la Ley 1184 de 2008 y Ley 1861 de 2017, (…)
DECRETA: Artículo 1°. Modifíquese el Capítulo 4 del Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto número 1070 de 2015, Decreto único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa, el cual quedará así: (…) Artículo 2.3.1.4.5.3. Liquidación cuota de compensación militar. La fecha de clasificación del ciudadano que no ingrese a filas conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 1861 de 2017, determinará el momento a partir del cual se realizará la liquidación de la cuota de compensación militar. 1 Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa.
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad, del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Sergio Delgado formuló la siguiente pretensión: PRIMERA: Que se DECLARE la nulidad del artículo 2.3.1.4.5.3 del Decreto Único Reglamentario 1070 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto 977 de 2018 del Ministerio de Defensa Nacional;
SEGUNDA: Que se SUSPENDA PROVISIONALMENTE los efectos del articulo 2.3.1.4.5.3 del Decreto Único Reglamentario 1070 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 13, 95-9, 216 y 363 de la Constitución Política, 17, 25, 27 de la Ley 1861 de 2017. El concepto de la violación se resume así: - La norma demandada vulnera el artículo 13 de la Constitución Política: El demandante con el fin de desarrollar este cargo de nulidad se refirió al principio de igualdad y su relación con los principios de equidad, justicia y progresividad tributaria.
Para tal efecto, aludió a las facetas formal y material del derecho a la igualdad y a las tres etapas de análisis precisadas por la Corte Constitucional para determinar si se incurre en una vulneración del principio de igualdad, a saber: (i) establecer el criterio de comparación -tertium comparationis-, que permita examinar si los sujetos en cuestión son susceptibles de compararse;
(ii) definir si en el plano fáctico y jurídico existe un trato igual entre desiguales o desigual entre iguales y (iii) analizar si la diferencia de trato está constitucional o legalmente justificada. Con base en esa metodología, el actor señaló que la normativa vigente diferencia dos momentos: (i) la fecha de clasificación de los ciudadanos que no ingresen a las filas y (ii) la expedición del recibo de liquidación de la cuota y su pago que se debe efectuar dentro de los 90 días siguientes a la expedición del recibo.
En su sentir, entre esos dos momentos puede existir un amplio periodo de tiempo, en tanto “la clasificación suele ocurrir cuando el interesado se presenta ante la autoridad de reclutamiento al cumplir la mayoría de edad, pero la expedición del recibo de pago puede ocurrir varios años después, por diferentes motivos (…)”, lo que ejemplifica con la no necesidad de la presentación de la libreta militar para obtener un título de pregrado2 y en ciertos casos para acceder a un empleo3.
Para el demandante el examen de constitucionalidad y de legalidad de la disposición demandada debe hacerse bajo este contexto, pues en su aplicación la Nación liquida la cuota de compensación militar con base en la situación fáctica que existía al momento de la clasificación, lo que significa que los hechos relevantes son la dependencia o independencia económica del interesado y la situación económica de su núcleo familiar o del tercero responsable en ese mismo momento. 2 Ley 1738 de 2014, artículo 2. 3 Ley 1861 de 2017, artículo 42.
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 A partir de ese razonamiento, el actor considera que en el artículo demandado existe una diferenciación tácita entre dos grupos: Grupo 1 Las personas que al momento de la clasificación eran independientes y que al momento de la expedición del recibo de liquidación siguen siendo independientes.
Grupo 2 Las personas que al momento de la clasificación era dependientes y que al momento de la expedición del recibo de liquidación son independientes. Refirió que el punto de comparación entre ambos grupos es su situación económica de dependencia o independencia al momento del pago del tributo, es decir, cuando se expide el recibo de liquidación. Sin embargo, agregó que la norma diferencia a ambos grupos con un criterio diferente “su dependencia o independencia económica a la fecha de clasificación”, lo que, en su criterio, introduce un trato desigual entre iguales que llevaría a que el grupo 2 pague una cuota de compensación militar mucho mayor a la del grupo 1.
Destacó que si bien entre ambos grupos hay una situación fáctica diferencial (el hecho de haber sido dependientes o independientes al momento de la clasificación), para el demandante ese no puede ser el hecho relevante para definir el momento sobre el que se grava el tributo, pues entre el momento de la clasificación y el de expedición del recibo de liquidación pueden transcurrir varios años, lo que no tiene ninguna justificación constitucional o legal razonable.
En definitiva, el demandante sostuvo que al establecerse el momento de la clasificación como el relevante para examinar la dependencia o independencia económica conlleva que el sistema tributario sea ineficiente, pues no garantiza un efectivo recaudo de los recursos, “al contrario, la norma obliga a las personas que era dependientes y que ya no lo son a pagar una cuota de compensación militar calculada sobre la base de unos ingresos y un patrimonio que no tienen; es decir, no se consulta la capacidad económica del obligado, sino que se grava el patrimonio de su núcleo familiar o de un tercero, aun cuando el obligado ya no depende de ellos.
Al obligar a las personas a pagar un tributo gravado sobre recursos que no son suyos y que desbordan su capacidad contributiva, la norma hace que el recaudo tributario sea ineficiente”. - La norma demandada vulnera el numeral 9 del artículo 95 y el artículo 363 de la Constitución Política: destacó que los principios de equidad y progresividad conllevan que las cargas fiscales deban distribuirse entre todas las personas con capacidad de pago y se debe tener en cuenta la capacidad contributiva al momento de distribuirlas, por lo que su objetivo es evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados.
Asimismo, se refirió a (i) la equidad horizontal en la que el sistema debe tratar igual a las personas que, antes de tributar, gozan de la misma capacidad económica, de tal manera que queden en el mismo nivel después de tributar y (ii) equidad vertical que exige distribuir la carga tributaria de forma que quienes tienen mayor capacidad de pago soporten una mayor carga fiscal.
Agregó con sustento en la sentencia C- 169 de 2014, que es posible que un trato que, en principio, vulnera el principio de equidad tributaria esté constitucionalmente justificado, para lo cual debe “preguntarse si este tratamiento persigue finalidades constitucionalmente relevantes Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 y si el mecanismo empleado se orienta de manera razonable a su consecución”.
A juicio del accionante, solo si se cumplen dichos requisitos el tratamiento será constitucional y legal. Para el actor, la norma demandada vulnera el principio de equidad tributaria en las referidas dimensiones. En relación con la horizontal sostuvo que la disposición acusada trata de forma desigual a dos grupos de personas que gozan de la misma capacidad económica para tributar y los deja en niveles distintos después de tributar.
A su juicio, si bien los dos grupos identificados se encuentran en la misma situación económica al momento de expedir el recibo de liquidación -independientes-, la disposición impone una carga más alta sobre uno de los grupos, en tanto que “a quienes eran independientes al momento de la clasificación, les permite liquidar la cuota sobre sus propios ingresos y patrimonio; en cambio, a quienes eran dependientes al momento de la clasificación los obliga a liquidar la cuota sobre los ingresos y patrimonio de todo su núcleo familiar, es decir, sobre recursos de los que no dispone y que exceden su capacidad de pago”.
En relación con la dimensión vertical, el demandante afirmó que la norma no distribuye la carga tributaria, toda vez que quienes tengan mayor capacidad de pago soporten una mayor carga fiscal. Por el contrario, exige que un grupo de personas con una reducida capacidad de pago, que apenas alcanzó la independencia económica, tribute sobre la base de los ingresos y el patrimonio de todo su núcleo familiar.
Con todo, para el demandante la norma acusada vulnera el principio de equidad tributaria porque (i) el monto a pagar por concepto del tributo no consulta la capacidad de pago del contribuyente y convertiría al núcleo familiar del que la persona dependía al momento de la clasificación, en un sujeto pasivo de la contribución, sin ninguna justificación razonable;
(ii) la regulación del tributo grava de forma desigual a dos sujetos en condiciones iguales sin justificación razonable y (iii) el tributo tiene implicaciones confiscatorias porque obliga a personas con una reducida capacidad de pago a destinar toda su actividad económica a un pago que desborda la capacidad contributiva. - La norma demandada vulnera el artículo 27 de la Ley 1861 de 2017 y excede la potestad reglamentaria del ejecutivo: el actor se refirió al ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, respecto de la cual, afirmó, el Consejo de Estado ha señalado que su propósito es precisar y detallar la ley mediante la expedición de actos administrativos de carácter general, para que pueda ejecutarse adecuadamente4.
Agregó que esa potestad no es absoluta, en tanto la jurisprudencia contencioso administrativa y constitucional ha establecido límites que la restringen, a saber: (i) cuanto más detallada sea la norma expedida por el legislador, menor será el ámbito de acción de la administración para reglamentarla5; (ii) no puede ejercerse en materias que necesariamente deben ser reguladas por la ley6;
(iii) no se puede 4 Sentencia de 18 de febrero de 2016, rad. 11001-03-24-000-2013-00018-00. 5 Sentencia de 9 de marzo de 2016, rad. 11001-03-26-000-2009-00009-00 (36312). 6 Sentencia de 12 de marzo de 2015, rad. 11001-03-26-000-2008-00060-00 (2174-12). Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ejercer cuando no se requiera de una regulación adicional para su ejecución, solo cuando la ley sea oscura, condicional o imprecisa7 y (iv) no puede ejercerse como pretexto para crear una nueva norma no contenida en la ley, ni para modificarla, restringirla, extender su alcance8.
Con el referido sustento, para el demandante la disposición acusada vulnera el artículo 27 de la Ley 1861 de 2017, en el que se dispone que la base gravable se calcula sobre los diferentes recursos de “los últimos dos años” y “del año inmediatamente anterior”, mientras que la norma reglamentaria establece que la liquidación se realiza teniendo como base la fecha de clasificación. En su criterio, la liquidación de la cuota de compensación militar con base en la mencionada norma legal para quienes fueran independientes al momento de la expedición del recibo de liquidación permitiría liquidar la cuota sobre sus propios ingresos de los últimos dos años y sobre su patrimonio reportado en la declaración de renta del año inmediatamente anterior, “en cambio, con la norma reglamentaria, la Nación impide que las personas independientes puedan liquidar su cuota parte sobre sus propios recursos -como lo exige la ley-, cuando a la fecha de clasificación hubieran sido dependientes”.
A su juicio, esta tesis se afianza con el trámite legislativo del proyecto de ley que finalizó con la promulgación de la Ley 1861 de 2017, en el que no se omitió referirse a una fecha a partir de la cual se debe realizar la liquidación, pues “se eliminó la referencia a la fecha de clasificación como punto de partida para la liquidación de la cuota de compensación militar”, lo que permite concluir que el legislador restringió la potestad reglamentaria del ejecutivo, por lo que al ser un artículo claro y preciso, no requería de reglamentación. En esos términos, concluyó que el artículo demandado excedió los límites de la potestad reglamentaria, violó la jerarquía institucional y fue expedido sin competencia. - La norma demandada contraría el precedente judicial de la Corte Constitucional: Para terminar, el demandante señaló que la disposición acusada desconoce la sentencia T-119 de 2011, en la que se resolvió un caso en el que para la liquidación de una cuota de compensación militar se requería al demandante información financiera de su núcleo familiar, sin tener en cuenta que era una persona con independencia económica.
De igual manera, aludió a la sentencia C-600 de 2015 en la que se estudió la constitucionalidad de apartes del artículo 1 de la Ley 1184 de 2009 y declaró la exequibilidad condicionada en el entendido que “para el inscrito que no ingrese a filas y sea clasificado, que no dependa económicamente de su grupo familiar o de un tercero para efectos del pago de la cuota de compensación militar, se tomarán en cuenta como base de la contribución el total de sus ingresos mensuales y su patrimonio líquido”.
El actor destacó que la distinción de dos grupos en la mencionada disposición (quienes a la fecha de clasificación tuvieran menos de 25 años y quienes para el 7 Sentencia de 29 de agosto de 2013, rad. 11001-03-26-000-2005-00076-00 (32293). 8 Sentencia de 1 de agosto de 2013, rad. 11001-03-25-000-2006-00102-00 (1700-06). También se refirió al concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 16 de abril de 2015, rad. 11001-03-06-000-2014-00174-00 (223).
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 mismo momento tuvieran 25 años o más), llevó a la Corte Constitucional a precisar que “no encuentra un problema de inconstitucionalidad en la configuración diferencial de bases gravables, mientras la presunción legislativa de dependencia económica de los jóvenes entre 18 y 25 años de edad respecto de sus familias o de terceras personas tenga correspondencia efectiva en la realidad”.
CONTESTACIÓN El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó de manera principal la declaratoria de legalidad de la disposición acusada. En subsidio pidió la desvinculación del proceso de nulidad simple, al considerar que no tiene competencia alguna frente al acto demandado, ni en relación con las pretensiones propuestas por el demandante.
En relación con la declaratoria de nulidad solicitada en la demanda refirió que no se advierte la existencia de algún vicio que comprometa la validez o permita desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos. En lo que atañe con la competencia se refirió a los objetivos y funciones del Ministerio contenidos en los artículos 1 y 2 del Decreto Ley 3570 de 2011 y los artículos 58 y 59 de la Ley 489 de 1998, para concluir que solo puede actuar en los términos de la ley, por lo que no puede asumir responsabilidades ajenas a sus competencias, como sería la asunción de consecuencias derivadas del posible incumplimiento de las obligaciones que legalmente tienen asignadas otras autoridades.
Por último, pidió que se declare cualquier excepción que resulte probada en el curso del proceso. El Ministerio de Defensa Nacional se opuso a la pretensión de la demanda, con estos argumentos: En primer lugar, se refirió a la finalidad de determinar la fecha de clasificación como punto de partida para efectuar la liquidación de la cuota de compensación militar, respecto de la cual sostuvo que no puede ser indeterminada en el tiempo ni estar sometida al momento en que el ciudadano tenga la intención de acreditar los ingresos y el patrimonio, qué cosatampoco a la fecha de expedición del recibo de pago de la obligación tributaria.
Agregó que el propósito de la disposición demandada es evitar fraudes a la Administración “por quienes pretenden que todas las personas paguen solo hasta cuando tengan la condición de independientes, o la que les convenga para cancelar un valor inferior, por ejemplo, luego de declararse insolvente, vulnerando el principio de igualdad de las cargas públicas, frente a quienes prestan el servicio militar obligatorio, así como los de justicia, equidad y progresividad tributaria”, y determinar un límite en el tiempo para definir la situación militar.
De otra parte, se refirió a algunas de las disposiciones que regulan lo relativo a la cuota de compensación militar contenidas en la Ley 1861 de 2017, en concreto, el artículo 25 que define la clasificación como el acto por medio del cual la autoridad de reclutamiento determina que un ciudadano no puede ser incorporado por encontrarse en alguno de los supuestos previstos por el legislador, y dentro de los Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 60 días siguientes debe continuar con el proceso de liquidación, de conformidad con lo previsto en los artículos 26, 27 y 28 de la misma normativa, salvo que se trate de población exonerada del pago de dicha cuota conforme lo establece el parágrafo del artículo 26 de ese marco normativo.
Agregó que el trámite finaliza con la expedición de la tarjera de reservista de segunda clase. Recalcó que la fecha de clasificación del ciudadano como reservista de segunda clase, es la que determina el momento a partir del cual se inicia el proceso de liquidación de la cuota de compensación militar, por lo que el recibo de pago es la consecuencia de la liquidación para hacer exigible la obligación tributaria.
Refirió que en muchos casos las personas dependientes dejan vencer el término previsto en la ley para allegar los documentos, con el fin de que sean liquidados posteriormente con sus propios ingresos cuando son independientes, por lo que, a su juicio, es desacertado e ilegal pretender que la fecha del recibo de pago sea la que determine los parámetros de la liquidación de la cuota de compensación militar “para favorecer de manera desigual a quienes teniendo el deber legal de tributar conforme a la verdadera capacidad económica de quienes depende, lo hagan posteriormente, sin un límite de tiempo para cancelar un monto inferior que no compensa no se ajusta al principio constitucional de equilibrio de las cargas públicas, ni el deber superior de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (…)”.
Respecto de la vulneración del principio de igualdad sostuvo que la disposición acusada no discrimina a nadie, sino que fija el momento a partir del cual se realiza la liquidación de la cuota de compensación militar para las personas dependientes e independientes. Adicionalmente, la entidad interviniente sostuvo a partir de los escenarios propuestos por el demandante que (i) las normas no se crean para atender situaciones particulares, pues ello conllevaría hacer una reglamentación para cada persona;
(ii) la circunstancia de que se haya cambiado la situación de dependiente o independiente con posterioridad a la fecha de la clasificación no amerita la modificación de una norma o que sea necesario declararla nula “y menos en materia fiscal, sobre todo cuando el ciudadano no realiza los trámites que le corresponde, dentro de los términos legales” y (iii) no existe una diferenciación tácita entre los grupos de personas sugeridos en la demanda, a lo que agregó que la circunstancia de que para el momento de la expedición del recibo de liquidación cambie la condición de dependiente a independiente “no lo exonera de pagar lo que legalmente le corresponde, ni admite ninguna comparación frente a quien no hizo dicho tránsito, por lo tanto, no existe ningún trato desigual”.
Aclaró que la norma demandada que es general e impersonal no hace ineficiente el sistema tributario, sino que en realidad “lo que afecta el recaudo de los recursos no es la fecha de clasificación, sino el incumplimiento de algunos ciudadanos que no pagan la cuota de compensación militar cuando les corresponde hacerlo, seguramente pretendiendo cancelar menos, cuando sean independientes”.
En relación con la vulneración de los principios de justicia, equidad y progresividad tributaria, destacó que los argumentos expuestos por el demandante derivan del artículo 13 superior respecto del cual ya se indicó que no ha sido vulnerado, por lo Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 que, a su juicio, se queda sin sustento jurídico el segundo cargo, a lo que agregó que carece de claridad y certeza.
Insistió en que el equilibrio de las cargas fiscales previstas en la Ley 1861 de 2017 no desconoce esos principios constitucionales, en tanto se precisa un momento para cancelar la cuota de compensación militar -la clasificación-, para no dejar de forma indeterminada en el tiempo hasta cuando el ciudadano se haga independiente con inferiores recursos para pagar menos de lo que en justicia le corresponde, por lo que “tampoco es acertado sostener que la norma demandada no distribuye la carga tributaria de manera equitativa”.
En lo atinente a la vulneración del artículo 27 de la Ley 1861 de 2017 por exceso de la potestad reglamentaria del ejecutivo, refirió que los argumentos relativos a los trámites legislativos no prueban la violación de ninguna norma ni principio constitucional. Por el contrario, destacó que en ningún debate o ponencia se determinó que la liquidación se debía realizar teniendo en cuenta la fecha de expedición del recibo, “sino que finalmente se aprobó el artículo 27 sin determinar a partir de cuando se debe efectuar la referida liquidación, por lo que se hizo necesario para poder darle una adecuada y efectiva aplicación a la ley, establecer un punto de partida justo y equitativo, a través de la norma objeto de análisis, que en virtud de la potestad reglamentaria no está restringida por el legislador”.
Aseveró que no es cierto que se hubiera reglamentado un artículo claro y preciso, en tanto la norma no determina a partir de cuando se debe efectuar la liquidación de la cuota de compensación militar, lo que justifica la necesidad de fijar un punto de partida, a lo que agregó que de no haberse expedido la reglamentación demandada se hace inaplicable o queda a la libre interpretación y conveniencia del ciudadano obligado a tributar.
Indicó que los cambios legislativos efectuados al articulado se refirieron a la actualización de la fórmula de liquidación de la cuota de compensación militar, para hacerla más progresiva y equitativa que la contemplada en la norma derogada, “no al momento de la liquidación, por lo que este no es un argumento que demuestre que la reglamentación restringe y contraría el espíritu y finalidad del articulado reglamentado”.
Y señaló que las dos sentencias a las que alude el demandante (T- 119 de 2011 y C-600 de 2015) son anteriores a la expedición de la Ley 1861 de 2017, destacando que no las asocia a un caso concreto y tiene como punto de partida las erradas interpretaciones que realiza de las normas invocadas sin claridad ni certeza, decisiones que tampoco se refieren a la fecha de clasificación. Finalmente, puso de presente que la declaratoria de nulidad propuesta causaría un detrimento patrimonial al impedir que el recaudo de la cuota de compensación militar se surta dentro de los principios de justicia, equidad y progresividad y quede al arbitrio de los ciudadanos obligados a tributar.
De igual manera, sostuvo que se generarían traumatismos administrativos porque la plataforma misional de información de reclutamiento está parametrizada con la fecha de clasificación para efectos de realizar la liquidación, a lo que añadió que no permitiría aplicar los descuentos que prevé la ley y podría generar afectación en la definición de la situación militar al no poder realizar la liquidación bajo los parámetros establecidos, incluidos los descuentos consagrados en la ley.
Anotó que una decisión que expulse del ordenamiento jurídico la disposición acusada generaría un impacto negativo en Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 la justicia tributaria y en la prevalencia del interés general y comprometería el principio del equilibrio de las cargas públicas.
El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva porque la disposición acusada sometida a control de legalidad regula aspectos que están por fuera de la esfera de las competencias constitucionales y legales de la cartera ministerial. Refirió que no es de su competencia liquidar, recaudar ni administrar los recursos provenientes de las cuotas de compensación militar pagados por los ciudadanos, ni intervenir en asuntos relativos a la prestación del servicio militar obligatorio, a lo que agregó que de conformidad con los Decretos 5012 y 5213 de 2009 es el encargado de generar la política sectorial y la reglamentación pertinente para la organización de las diferentes modalidades de prestación de servicio educativo, con el fin de orientar la educación en los niveles preescolar, básica, media y superior, educación para el trabajo y el desarrollo humano. De igual modo, refirió que de conformidad con la Ley 21 de 1992 le corresponde definir las metodologías, distribuir, girar y hacer seguimiento a los recursos que provienen del sistema general de participaciones y destacó que debido a la descentralización del sector educativo conforme lo prevé la Ley 60 de 1993, perdió facultades relacionadas con la administración de los servicios educativos, lo que fue trasladado a los departamentos y municipios a partir de la Ley 715 de 2001.
Por último, solicitó que se profiera una sentencia en la que se garantice la prevalencia del ordenamiento jurídico superior. El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó no acceder a la declaratoria de nulidad formulada por la parte actora y, subsidiariamente, que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, bajo el argumento que si bien suscribió el Decreto 977 de 2018, lo cierto es que su objeto es ajeno a las competencias del ministerio.
En relación con el cargo de nulidad por violación del principio a la igualdad sostuvo que cada situación es particular y concreta, por lo que dependerá del modo, tiempo y lugar del interés del ciudadano en la regulación de su situación militar. Agregó que es un deber de las personas que se encuentran cobijadas por la prestación del servicio militar acercarse a los distritos militares dispuestos para tal fin, con el objetivo de obtener su libreta militar y que si la persona a pesar de tener conocimiento del compromiso de su servicio militar deja transcurrir el tiempo en el cual su situación económica cambia o se modifica de dependiente a independiente, “es una circunstancia ajena a la administración pública, la cual solamente se limita a un estricto cumplimiento de un deber legal contenidas en las disposiciones normativas establecidas para tal fin”.
Respecto del segundo cargo de nulidad por violación del numeral 9 del artículo 95 y el artículo 363 de la Carta Política, anotó que la norma acusada no vulnera el principio de equidad porque es claro que el cobro se da frente al momento de clasificación de la persona que no ingrese a prestar el servicio militar, es decir, cada circunstancia es distinta pudiendo incluso ser exonerado del pago de conformidad con lo señalado en el artículo 26 y siguientes de la Ley 1861 de 2017.
De igual modo, expresó que no se desconoce el principio de justicia tributaria porque el Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 momento de la clasificación y el monto a pagar de la cuota de compensación militar obedece a cada situación particular, no de manera general, y concluyó indicando que la demanda se funda en meras conjeturas sin respaldo probatorio alguno. TRÁMITE PROCESAL Por auto de 19 de noviembre de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado remitió el expediente a esta Sala, al considerar que la disposición acusada está relacionada con la liquidación de la cuota de compensación militar, de conformidad con el criterio de especialidad y las reglas de reparto previstas en el artículo 13 del Reglamento Interno de la Corporación9.
En auto de 5 de agosto de 2022 se avocó el conocimiento y dispuso dar continuidad al trámite correspondiente10. Por medio de auto de 20 de octubre de 2022 se admitió la demanda11. En esa decisión se ordenó notificar, en calidad de demandados, a los ministros de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional, del Trabajo, de Educación Nacional y de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con lo previsto en el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA).
De igual modo, se dispuso la notificación y correr traslado al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos de los artículos 172 y 199 del CPACA. Por último, advirtió que conforme con el parágrafo 1° del artículo 175 del CPACA, la autoridad emisora del acto administrativo demandado envíe, si los hubiere, los antecedentes administrativos.
Mediante auto de 11 de julio de 2023 se negó la suspensión provisional solicitada porque no se encontraron elementos que permitieran advertir la vulneración alegada por el demandante12. Por auto de 31 de agosto de 202313, el despacho sustanciador dispuso surtir el trámite de sentencia anticipada por tratarse de un asunto de puro derecho, en razón al cumplimiento de las causales contenidas en los literales a) y c) del artículo 182ª del CPACA.
Y fijó el litigio en el estudio de legalidad del artículo 1 del Decreto 977 de 2018, que modificó el artículo 2.3.1.4.5.3 del Decreto 1070 de 2015. De igual modo, requirió el cumplimiento del numeral 4 del auto admisorio de la demanda, en el que se pidió la remisión de los antecedentes administrativos que dieron origen al acto administrativo demandado.
A través de memoriales allegados al trámite judicial, los Ministerios de Relaciones Exteriores, Educación Nacional y Ambiente y Desarrollo Sostenible manifestaron que en sus archivos no reposan los antecedentes administrativos, lo que condujo que por auto de 29 de noviembre de 2023 se requiriera al Ministerio de Defensa Nacional con el fin de que los allegara en medio magnético14.
La cartera ministerial allegó la información solicitada, de lo cual da cuenta el índice 82 de Samai. El expediente ingresó al despacho para fallo el 9 de febrero de 2024. 9 Índice 5 de Samai. 10 Índice 14 de Samai. 11 Índice 20 de Samai. 12 Índice 48 de Samai. 13 Índice 55 de Samai. 14 Índice 74 de Samai. Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó a esta Corporación que no se acceda a la declaratoria de nulidad solicitada por el demandante.
En relación con la presunta vulneración del derecho a la igualdad sostuvo que cada circunstancia es particular y concreta, a lo que agregó que dependerá del modo, tiempo y lugar del interés del ciudadano en la regularización de su situación militar, por lo que constituye un deber ciudadano acercarse a los distritos militares con el fin de obtener la libreta militar.
Refirió que si el ciudadano a pesar de tener conocimiento del compromiso de su servicio militar deja transcurrir un tiempo en el cual su situación económica cambia o se modifica de dependiente a independiente, es algo ajeno a la administración pública. Respecto de la supuesta vulneración del numeral 9 del artículo 95 y el artículo 363 de la Constitución Política, señaló que la disposición acusada no vulnera los principios de equidad, justicia tributaria y progresividad, en tanto que, i) el cobro se da para el momento de la clasificación de la persona que no ingrese a prestar su servicio militar, lo cual está en consonancia con el artículo 25 de la Ley 1861 de 2017.
Destacó que el momento de la clasificación es distinto en respeto del principio de equidad, pudiendo ser exonerado del pago de conformidad con el artículo 26 de la misma normativa; y ii) la clasificación y el monto a pagar por cuota de compensación militar es particular y concreto, no de manera general, por lo que los argumentos que sustentan la demanda son conjeturas sin respaldo probatorio alguno. Por último, indicó que, si bien esa cartera ministerial suscribió el decreto demandado, el asunto bajo examen es ajeno a sus competencias de conformidad con lo previsto en el Decreto 869 de 2016, razón por la cual se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala decide sobre la legalidad del artículo 2.3.1.4.5.3 del Decreto 1070 de 2015 modificado por el artículo 1° del Decreto 977 de 2018, mediante el cual se fija la liquidación de la cuota de compensación militar. En concreto corresponde estudiar si la norma demandada vulnera los principios constitucionales de igualdad, equidad, justicia tributaria y progresividad, y si el gobierno nacional desbordó la facultad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.
Asimismo, le corresponde establecer si la disposición acusada desconoce las sentencias T-119 de 2011 y C-600 de 2015. Previamente al desarrollo del problema jurídico, la Sala analizará sobre la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y las solicitudes de desvinculación Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 De la ineptitud sustantiva de la demanda y las solicitudes de desvinculación El Ministerio de Defensa Nacional pidió que se declare la ineptitud sustantiva de la demanda, al considerar que carece de razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes para demostrar que se desatendieron las normas invocadas por el accionante.
La Sala no accederá a la precitada solicitud porque la demanda de nulidad simple promovida por el señor Ricardo Mauricio Díaz Alarcón indica con precisión las normas violadas y explica el concepto de la violación, conforme lo establece el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, presupuesto que debe cumplir la demanda cuando se impugna un reglamento.
En efecto, a juicio del demandante el artículo del Decreto 977 de 2018, por medio del cual se modifica el artículo 2.3.1.4.5.3 del Decreto 1070 de 2015, vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política y los principios de equidad, justicia tributaria y progresividad, al establecer la fecha de clasificación como el momento a partir del cual se debe efectuar la liquidación de la cuota de compensación militar, lo que determina la dependencia o independencia económica del interesado con el fin de que se expida la libreta militar de segunda clase y hace que el sistema tributario se torne ineficiente.
Para el actor, la disposición acusada incorpora una distinción injustificada entre dos grupos: los que para el momento de la clasificación son independientes y lo siguen siendo cuando se expide el recibo de liquidación, y los que para la fecha de clasificación son dependientes pero cuando se expide el recibo son independientes, lo que conlleva, a su juicio, una vulneración del principio de equidad tributaria porque el monto a pagar por concepto del tributo no consulta la capacidad de pago del contribuyente, y sin justificación razonable convierte al núcleo familiar del que la persona dependía al momento de la clasificación en un sujeto pasivo de la contribución. De igual modo, el demandante considera que esa regulación -la fecha de clasificación- grava de manera desigual a dos sujetos en condiciones iguales y obliga a personas con capacidad de pago reducida a efectuar un pago que desborda su capacidad contributiva.
El otro cargo que formula el demandante está relacionado con el supuesto desbordamiento de la facultad reglamentaria, en concreto que la disposición demandada desatendió lo previsto en el artículo 27 de la Ley 1861 de 2017, en el que, sostiene el actor, establece la forma en la que debe calcularse la base gravable, no como lo dispone la norma reglamentaria en la que se establece que la liquidación se efectúa teniendo como base la fecha de la clasificación, lo que no dispuso el legislador.
Esa circunstancia, agrega, permite inferir que se restringió la potestad reglamentaria del ejecutivo por la claridad y precisión de la disposición legislativa, por lo que no se requería de reglamentación. Por último, el demandante como alegato adicional refiere que la norma acusada es contraria a las sentencias de la Corte Constitucional T-119 de 2011 y C-600 de 2015, respecto de las cuales expresa las razones por las cuales se incurrió en su desconocimiento.
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 De conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 40 de la Constitución Política, todo ciudadano tiene el derecho político de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, cuyo ejercicio se debe orientar por la informalidad.
Sin embargo, ese carácter informal requiere el cumplimiento de unas condiciones mínimas que establece la Ley 1437 de 2011, las cuales no suponen la exigencia de unas cargas extraordinarias o de técnica argumentativa, pues ello desconocería el carácter participativo que se prodiga en la Carta y que se concretiza en la posibilidad de interponer demandas en defensa de la Constitución y de la ley.
En sentencia de 18 de junio de 201415, esta Sala en relación con la naturaleza del medio de control de nulidad simple, sostuvo: “Se trata de una acción pública en la que los extremos de la litis, en estricto sentido, no lo constituyen las ‘partes’, comoquiera que no son dos intereses particulares contrapuestos los que generan el conflicto.
En realidad, se confronta la disposición demandada con una o más normas a las que, de acuerdo con el sistema jerárquico del ordenamiento jurídico colombiano, ésta debe someterse”. De allí que la nulidad simple, en tanto control abstracto no solo de legalidad sino también de constitucionalidad, debe ser entendido como un mecanismo de defensa de la Constitución y de la ley.
Dicho en otros términos, la explicación del concepto de la violación permite invocar disposiciones superiores y de rango legal, con el cumplimiento de unos requisitos mínimos que establece los artículos 137 de la Ley 1437 de 2011, y los que sean aplicables del artículo 162 de la misma normatividad. A lo anterior se agrega que el control que se activa cuando se interpone una demanda de nulidad simple, no debe suponer la exigencia de excesivos rigorismos, pues a diferencia de lo que ocurre con las leyes aprobadas por el legislador con el cumplimiento de los debates que exige la Constitución Política y la ley, el ejercicio de la facultad reglamentaria a cargo del presidente de la República, si bien es participativo, no está sujeto a las mismas condiciones de validez que exige el trámite de una iniciativa legislativa -principio democrático-.
A manera de ejemplo, en sentencia de 14 de agosto de 199516, reiterada por la Sección Cuarta de esta Corporación en decisión de 23 de septiembre de 201017, señaló que en el marco de la acción de nulidad simple no es dable declarar la ineptitud sustantiva de la demanda cuando no se hace referencia a los hechos que dieron lugar a la expedición del acto administrativo, su alcance y posibles modificaciones, porque “en esta clase de acciones, no son presupuestos obligatorios de la demanda, pues la labor del juez contencioso es la de analizar el texto de las normas invocadas en la demanda (…)”.
Asimismo, en sentencia de 13 de noviembre de 2008, la Sección Cuarta del Consejo de Estado al resolver un alegato que aludía a la falta de concreción de la disposición demandada porque “si bien es cierto que se trata de un numeral en romanos minúsculas y no de un literal”, sostuvo que “la acción de nulidad no es un recurso de casación que exige unas formalidades muy precisas.
La nulidad es una acción pública que permite a cualquier ciudadano acceder a la Administración de justicia en búsqueda de preservar el orden jurídico y permite al juez pronunciarse con la misma finalidad”. 15 Exp. 18888, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 M.P. Alvaro Lecompte Luna, exp. 5179. 17 M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, exp. 2007-00049-00 (16874).
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En ese orden de ideas, los reparos formulados por el demandante tienen una estructura argumentativa lógica que permite entender la discusión que propone, se sustentan en una proposición jurídica existente y en la supuesta contradicción entre la disposición acusada y las normas superiores que generan una duda razonable de ilegalidad, a lo que se agrega que no se advierte una situación hipotética en el concepto de la violación y se exponen razones suficientes para efectuar el estudio de fondo que propone, por lo que no prospera la excepción. De otra parte, en lo que atañe a la solicitud de desvinculación propuesta por los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Relaciones Exteriores y Educación Nacional, basta indicar que en el auto admisorio de la demanda se vincularon en calidad de demandados, por cuanto suscribieron el acto administrativo objeto de nulidad simple, máxime cuando este medio de control de nulidad simple no persigue un restablecimiento automático de un derecho, sino lo que busca es el ejercicio de un control abstracto de legalidad del acto administrativo general, lo que es suficiente para no acceder a lo solicitado.
Recapitulando, la Sala entrará a estudiar si la norma demandada vulnera los principios constitucionales de igualdad, equidad, justicia tributaria y progresividad, y si el gobierno nacional desbordó la facultad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. Asimismo, le corresponde establecer si la disposición acusada desconoce las sentencias T-119 de 2011 y C-600 de 2015.
Naturaleza jurídica de la cuota de compensación militar El artículo 216 de la Constitución Política consagra la obligación de prestar el servicio militar y señala que será el legislador el que determine las condiciones en cuanto a su exoneración y las prerrogativas que se deriven por su prestación18. La Ley 1861 de 2017 -que derogó la Ley 48 de 1993-, en el artículo 11 establece que todo varón colombiano está obligado a definir su situación militar como reservista de primera o segunda clase, a partir de la fecha en que cumpla su mayoría de edad y hasta el día en que cumpla 50 años de edad.
El artículo 17 dispone que la Organización de Reclutamiento y Movilización es la responsable de la inscripción anual de los colombianos que en dicho periodo estén llamados a definir su situación militar, una vez hayan cumplido la mayoría de edad. Realizada la inscripción, el ciudadano podrá obtener certificado en línea que acredite el inicio del proceso de definición de la situación militar.
El artículo 25 alude a la clasificación como el acto por medio del cual la autoridad de reclutamiento determina que un ciudadano no puede ser incorporado por (i) estar inmerso en alguna de las causales de exoneración del artículo 12 de la misma normativa19; (ii) no tener la aptitud psicofísica para la prestación del servicio; (iii) no 18 En la Sentencia C-433 de 2021, la Corte Constitucional reseñó que solo hasta la Constitución Nacional de 1886 el servicio militar se hizo obligatorio.
En el artículo 165 de esa Carta se indicaba: “todos los colombianos están obligados a tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan, para defender la independencia nacional y las instituciones patrias”. 19 La citada disposición -modificada por el artículo 2 de la Ley 2384 de 2024- señala: “Causales de exoneración del servicio militar obligatorio.
Están exonerados de prestar el servicio militar obligatorio, cuando hayan alcanzado la mayoría de edad en los siguientes casos: a) El hijo único de podre o madre. b) El huérfano de padre o madre que atienda con su trabajo a la subsistencia de sus hermanos incapaces de ganarse el sustento; c) El hijo de padres incapacitados para trabajar o mayores Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 haber cupo para su incorporación a las filas y (iv) haber aprobado las tres fases de instrucción, así como el año escolar en establecimientos educativos autorizados como colegios militares y policiales dentro del territorio nacional.
Agrega que quienes sean clasificados deberán acercarse ante la respectiva autoridad de reclutamiento dentro de los 60 días siguientes al acto de clasificación, con el fin de continuar con el proceso de liquidación de la cuota de compensación militar, si hubiere lugar a ello (parágrafo 1). En el artículo 26 se indica que el inscrito que no ingrese a las filas y haya sido clasificado, deberá pagar una cuota de compensación militar, que el legislador denomina contribución ciudadana, especial y pecuniaria al Tesoro Nacional.
De igual modo, dispone quiénes están exonerados de efectuar su pago. Para la Corte Constitucional, la cuota de compensación militar está dirigida a “restablecer el principio de igualdad en las cargas públicas, que se vería afectado si no se dispusiera de medida alguna tendiente a compensar la asimetría que, desde el punto de vista de la distribución de dichas cargas, se presentaría entre los varones que son llamados a filas y, por tanto, obligados a comprometer su tiempo, sus energías, a arriesgar su seguridad, a someterse a la disciplina castrense y a postergar el desarrollo de otros proyectos vitales mientras cumplen el servicio militar obligatorio y quienes, por haber sido clasificados, quedan librados de tales cargas”20.
La regulación de la cuota de compensación militar está contenida en el artículo 1 de la Ley 1184 de 2008, modificado por el artículo 27 de la Ley 1861 de 2017, en el que se precisa: (i) Es una contribución ciudadana, especial, pecuniaria e individual que debe pagar al tesoro nacional, el inscrito que no ingrese a las filas y sea clasificado;
(ii) La base gravable está constituida por la sumatoria de los siguientes valores: Para los dependientes, del promedio del ingreso base de cotización reportado en la Plantilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) en de 60 años, cuando estos carezcan de renta, pensión o medios de subsistencia, siempre que dicho hijo vele por ellos; d) El hermano o hijo de quien haya muerto o adquirido una inhabilidad absoluta y permanente en combate, en actos del servicio o como consecuencia del mismo, durante la prestación del servicio militar obligatorio, a menos que, siendo apto, voluntariamente quiera prestarlo; e) Los hijos de oficiales, suboficiales, soldados e infantes de Marina profesionales, agentes, nivel ejecutivo y de la Fuerza Pública que hayan fallecido, o que los organismos y autoridades médico-laborales militar o de policía hayan declarado su invalidez, en combate o en actos del servicio y por causas inherentes al mismo, a menos que, siendo aptos, voluntariamente quieran prestarlo; f) Los clérigos y religiosos de acuerdo a los convenios concordatarios vigentes.
Asimismo, los similares jerárquicos de otras religiones o iglesias dedicados permanentemente a su culto; g) Los casados que hagan vida conyugal; h) Quienes acrediten la existencia de unión marital de hecho legalmente declarada; i) Las personas en situación de discapacidad física, psíquica, o sensorial permanente; j) Los indígenas, miembros de las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras, y Rrom Gitano, que acrediten su integridad cultural, social y económica a través de certificación expedida por el Ministerio del Interior.
Para el caso de los Raizales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, será válida la tarjeta expedida por la Oficina de Control y Circulación y Residencia (OCCRE), para acreditar su pertenencia al grupo étnico raizal. k) Los varones colombianos que después de su inscripción hayan dejado de tener el componente de sexo masculino en su registro civil; l) Las víctimas del conflicto armado que se encuentren inscritas en el Registro Único de Víctimas (RUV); m) Los ciudadanos incluidos en el programa de protección a víctimas y testigos de la Fiscalía General de la Nación; n) Los ciudadanos objetores de conciencia; o) Los ciudadanos desmovilizados, previa acreditación de la Agencia Colombiana para la Reintegración; p) Los padres de familia.
PARÁGRAFO 1 o. Los ciudadanos adelantarán el trámite de reconocimiento de su objeción de conciencia, a través de la comisión interdisciplinaria creada para tal fin.
PARÁGRAFO 2 o. Las personas que se encuentren en una causal de exoneración podrán prestar el servicio militar cuando así lo decidan voluntaria y autónomamente”. 20 Sentencia C-600 de 2015. Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 los últimos dos años o fracción, y la sumatoria del patrimonio líquido del padre y de la madre del interesado, o de quienes dependa, de acuerdo a lo reportado en la declaración de renta del año inmediatamente anterior.
Para los independientes, estará constituida por el ingreso base de cotización reportado en la PILA en los últimos dos años o fracción y el patrimonio líquido del interesado reportado en la declaración de renta del año inmediatamente anterior. (iii) La liquidación de la cuota de compensación militar corresponderá a la suma del componente de patrimonio líquido y el componente de ingresos, para lo cual establece unos parámetros, a saber: Componente patrimonio - Inferior o igual a 200 smlmv no cancela por concepto de patrimonio. - Superior a 200 smlmv e inferior o igual a 700 smlmv cancelará el 0.4% de su patrimonio líquido. - Superior a 700 smlmv e inferior o igual a 1.400 smlmv cancelará el 0.5% de su patrimonio líquido. - Superior a 1.400 smlmv cancelará el 0.6% de su patrimonio líquido.
En todo caso, la tarifa por componente de patrimonio no podrá exceder los veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Componente ingresos Inferior o igual a 2 smlmv cancelará el 20% de su ingreso. - Superior a 2 smlmv e inferior o igual a 3.5 smlmv cancelará el 30% de su ingreso. - Superior a 3.5 smlmv e inferior o igual a 5 smlmv cancelará el 50% de su ingreso. - Superior a 5 smlmv cancelará el 60% de su ingreso.
En todo caso, la tarifa por componente de ingresos no podrá exceder los veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes. (iv) El valor de la cuota de compensación militar, resultado de la liquidación anterior, no podrá exceder los 40 salarios mínimos legales mensuales vigentes. (v) Las personas no declarantes de renta deberán presentar declaración juramentada que así lo indique, la cual estará sujeta a verificación ante la DIAN.
(vi) Los recursos de la cuota de compensación militar serán recaudados por el Fondo de Defensa Nacional del Ministerio de Defensa Nacional, se presupuestarán sin situación de fondos y se destinará al desarrollo de objetivos y funciones de la fuerza pública en cumplimiento de la misión constitucional. Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 (vii) Los hijos o custodios de los veteranos debidamente acreditados tendrán un descuento del 20% del valor de la cuota de compensación militar que les corresponda.
Respecto de la naturaleza jurídica de la cuota de compensación militar, la Corte Constitucional desde la sentencia C-804 de 2001, reiterada en la sentencia C-621 de 2007, ha señalado que pertenece al género de los tributos y que se trata de una contribución especial de naturaleza fiscal, criterio que acoge esta Sala. Sobre este particular, sostuvo: “(…) junto al sentido genérico y al más estricto referente a la parafiscalidad, existe un tercer significado del término contribución que designa algunas modalidades sui generis de tributos difícilmente clasificables en las categorías tradicionales y que involucran la idea de un beneficio obtenido por el particular que, para compensar ese beneficio, es obligado a efectuar un pago.
Precisamente, a esta última clase es posible adscribir la cuota de compensación militar que, de una parte, es obligatoria, pues el Estado la puede exigir al sujeto colocado en una específica situación normativamente señalada y, de otro lado, compensa la obtención de un beneficio, ya que la no prestación del servicio bajo banderas se traduce en una ventaja para el eximido, en cuanto tiene la posibilidad de dedicarse inmediatamente al desarrollo de labores productivas o a continuar con el siguiente estadio de su proceso educativo”.
En definitiva, el artículo 1 de la Ley 1184 de 2008, con la modificación del artículo 27 de la Ley 1861 de 2017, establece: (i) los sujetos activo y pasivo del tributo (Ministerio de Defensa Nacional – Fondo de Defensa Nacional y varón mayor de 18 años que no ingrese a las filas y sea clasificado); (ii) el hecho gravable o hecho generador se determina al momento de la clasificación, es decir, en el momento en que la autoridad no llama a filas por alguna de las causales de exoneración previstas en el artículo 12 de la Ley 1861 de 2017, en virtud de lo previsto en los artículos 26 y 27 de la Ley 1861 de 2017 y (iii) la base gravable y la tarifa contenidas en el artículo 1 de la Ley 1184 de 2008.
La potestad reglamentaria del gobierno nacional en materia tributaria En la concepción del estado social y democrático de derecho, uno de sus fundamentos definitorios es la sujeción de las autoridades y de los particulares al ordenamiento jurídico -principio de legalidad-, tradicionalmente bajo un modelo de separación de funciones o de poderes, en virtud del cual se ha previsto una atribución para el ejecutivo consistente en la expedición de reglamentos con el fin de garantizar la ejecución de las leyes.
Bajo esa premisa, la Constitución Política en el numeral 11 del artículo 189 señala que le corresponde al presidente de la República “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. Se trata, en consecuencia, de una facultad intemporal que exige como único presupuesto la existencia de una ley en sentido formal o material, la cual debe ser entendida como marco de referencia para que, a partir de los límites que impone la Constitución y la ley, se dicten reglamentos con el fin de facilitar y garantizar su cumplida ejecución21. 21 Sentencia de 9 de diciembre de 2013, exp. 18068, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 La Sección Cuarta del Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el alcance de la potestad reglamentaria, en el sentido de indicar que es “una facultad asignada al Gobierno, como órgano supremo de Administración, cuya vocación no es otra que regular aquellas disposiciones que, por su carácter técnico, no son desarrolladas exhaustivamente por el legislativo”22.
En la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado se pueden identificar dos dimensiones en el ejercicio de la facultad reglamentaria, a saber: (i) en sentido positivo, es decir, cuando el gobierno nacional se excede o extralimita en la reglamentación desbordando el marco de referencia establecido en la ley23 y (ii) en sentido negativo, que se manifiesta cuando la potestad reglamentaria es defectuosa o insuficiente24.
Ahora bien, esta Sección ha precisado que la facultad reglamentaria en el marco de los asuntos de naturaleza tributaria, “no goza de un ámbito de regulación autónomo, en la medida en que se encuentra limitada por el principio de reserva de ley de que trata el artículo 338 de la Constitución”, lo que supone “la existencia de una norma con rango de ley que regule algún ámbito del derecho tributario, de manera que el reglamento no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador”25.
De igual manera, ha indicado que “en materia fiscal, la facultad reglamentaria del Ejecutivo de emitir normas adquiere especial importancia, por cuanto a través de los decretos, resoluciones y órdenes se establecen las formas en las que se hace efectivo el recaudo de tributos y la administración de las rentas y caudales públicos”26. Caracterización y rasgos distintivos del principio de igualdad en materia tributaria En el artículo 13 de la Constitución se establecen las dos dimensiones del principio de igualdad: formal y material.
La primera, propia del estado liberal clásico, se sustenta en que la ley se aplica en términos de universalidad “para todos los destinatarios de la clase cobijada por la norma, en presencia del respectivo supuesto de hecho”27. La segunda, consolidada en la segunda posguerra con el denominado estado de bienestar, se orienta a que el Estado adopte medidas para la que la igualdad sea real y efectiva, en favor de grupos históricamente discriminados o marginados y establece los denominados criterios o clasificaciones sospechosas que se concretan en acciones de discriminación positiva.
El principio de igualdad irradia todos los ámbitos del ordenamiento jurídico, incluido el derecho tributario. Al respecto, el artículo 95-9 de la Constitución incorpora como un deber de la persona y del ciudadano “contribuir al financiamiento de los gastos e 22 Cfr. Sentencia de 4 de diciembre de 2019, exp. 23781, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 23 Sentencia de 28 de octubre de 2021, exp. 24047, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Sentencia de 26 de julio de 2012, exp. 18380, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 24 Sentencia de 12 de junio de 2025, exp. 27555, M.P. Wilson Ramos Girón. 25 Auto de 24 de febrero de 2015, exp. 20998, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 26 Sentencia de 5 de noviembre de 2020, exp. 24414, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 27 Sentencia C-125 de 2018.
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad”28, y el artículo 363 superior señala como principios fundantes del sistema tributario la equidad, la eficiencia y la progresividad.
Así las cosas, el mandato de igualdad tributaria en la Constitución Política encuentra sustento en la dimensión formal y material del artículo 1329, así como en el principio de equidad -horizontal o vertical-que está íntimamente relacionado con la capacidad económica del contribuyente y el principio de progresividad. De hecho, para la jurisprudencia de la Corte Constitucional ese principio de equidad “ha sido entendido como un desarrollo específico del principio de igualdad en materia tributaria”30.
El principio de equidad como principal sustento de la igualdad tributaria, incluye dos mandatos: (i) horizontal y (ii) vertical. El primero se explica en que el sistema tributario “debe tratar de idéntica manera a las personas que, antes de tributar, gozan de la misma capacidad económica, de modo tal que queden situadas en el mismo nivel después de pagar sus contribuciones”31.
El segundo relacionado con el mandato de progresividad, “ordena distribuir la carga tributaria de manera tal que quienes tienen mayor capacidad económica soporten una mayor cuota de impuesto”32, o lo que es lo mismo, el deber de contribuir de acuerdo a la condición económica, lo que se enmarca en el mandato de distribución equitativa de las cargas públicas.
En sentencia de 30 de agosto de 201633, la Sección Cuarta del Consejo de Estado sostuvo que “el principio de equidad atiende a que se ponderen la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes, para evitar cargas excesivas o beneficios exagerados”, a lo que agregó que “el principio de equidad que rige el sistema tributario es una manifestación concreta del derecho a la igualdad”.
Ahora bien, con el fin de determinar si una medida administrativa es contraria o no al principio de igualdad tributaria, se requiere que el juez contencioso administrativo realice un juicio de validez, teniendo como premisa que la igualdad es un concepto relacional y el resultado de un juicio de comparación entre situaciones homogéneas semejantes o equiparables o tertium comparationis.
Siempre se requiere, entonces, de un elemento de comparación con el fin de establecer si se configura la desigualdad alegada, ya sea porque se desconoce alguno de los elementos de la igualdad material del artículo 13 de la Constitución Política34, o porque se vulnera la equidad tributaria en cualquiera de sus facetas -horizontal o vertical-, para lo cual el criterio de la capacidad económica es determinante para hacer esa comparación. 28 La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombres dispone en el artículo XXXVI: “Toda persona tiene el deber de pagar los impuestos establecidos por la Ley para el sostenimiento de los servicios públicos”. 29 En sentencia de 18 de junio de 2014, exp. 18888, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, la Sección Cuarta del Consejo de Estado sostuvo: “Ahora bien, la diferencia entre el tratamiento que reciben los contribuyentes que suscriben la prestación del servicio con una y otra empresa, no comporta, en principio, una vulneración del principio de equidad, que en materia tributaria materializa el derecho constitucional a la igualdad”. 30 Cfr. Sentencias C-600 de 2015, C-833 de 2013, C-1021 de 2012, C-913 de 2011, C-1003 de 2004, C-734 de 2002, C-1060 A de 2001, C-1170 de 2001, C-711 de 2011 y C-419 de 1995. 31 Sentencia C-600 de 2015, que a su turno se apoya en las sentencias C-833 de 2013, C-1021 de 2012, C-1003 de 2004, C- 776 de 2003 y C-261 de 2002. 32 Ibídem. 33 Exp. 19997, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 34 Esta faceta fue abordada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 8 de marzo de 2019, exp. 22620, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
En el mismo sentido, véase la sentencia de 31 de marzo de 2012, exp. 15895, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Gutiérrez. Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 De allí que una propuesta metodológica para efectuar un juicio de igualdad tributaria respecto de medidas de naturaleza administrativa debe tener como punto de partida que, al no mediar el principio democrático propio del proceso de formación de la ley, su análisis judicial debe ser estricto.
De igual manera, el juez contencioso administrativo debe realizar un juicio de razonabilidad en el que verifique (i) si la medida enjuiciada persigue un fin constitucionalmente legítimo; (i) si la medida es adecuada, apta o idónea para alcanzar esa finalidad; (iii) si la medida es necesaria, es decir, “ha de acreditarse que no existe otra medida que, obteniendo en términos semejantes la finalidad perseguida, resulte menos gravosa o restrictiva”35 y (iv) si la medida supera el juicio de proporcionalidad en sentido estricto, es decir, le corresponde al juez “valorar el grado de afectación o lesión de un principio, el grado de importancia o urgencia en la satisfacción de otro y, por último, a la luz de todo ello, de valorar la justificación o falta de justificación de la norma o conducta en cuestión”36.
Análisis del caso concreto La parte demandante cuestiona la legalidad del artículo 2.3.1.4.5.3 del Decreto 1070 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 977 de 2018, al considerar que el Gobierno Nacional (i) desatendió las normas constitucionales en las que debería fundarse, en concreto, los artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución Política;
(ii) excedió el ejercicio de la potestad reglamentaria al determinar que a partir de la fecha de clasificación se determina el momento a partir del cual se debe realizar la liquidación de la cuota de compensación militar y (iii) desconoció el precedente judicial de la Corte Constitucional contenido en las sentencias T-119 de 2011 y C- 600 de 2015.
En síntesis, para el demandante la circunstancia de que en la reglamentación se hubiera establecido como parámetro para la liquidación de la cuota de compensación militar la fecha de clasificación del ciudadano que no es llamado a las filas, impide que quienes adquieran la condición de independientes de su núcleo familiar o de terceros para el momento de la liquidación, que es posterior, pueda realizarse sobre el monto de sus propios ingresos y patrimonio.
Con el fin de resolver los cargos de nulidad propuestos, la Sala considera necesario señalar que el legislador ordinario en el artículo 1 de la Ley 1184 de 2007 - modificado por el artículo 27 de la Ley 1861 de 2017-, establece como hecho generador de la cuota de compensación militar que el inscrito no haya ingresado a las filas y, además, sea clasificado.
Asimismo, el artículo 25 de la Ley 1861 de 2017 define la clasificación como el acto por medio del cual la autoridad de reclutamiento determina que un ciudadano no puede ser incorporado por (i) encontrarse inmerso en alguna de las causales de exoneración previstas en el artículo 12 de la misma normativa; (ii) no tener la aptitud psicofísica para la prestación del servicio;
(iii) no haber cupo para su incorporación a las filas y (iv) haber aprobado las tres fases de instrucción, así como el año escolar en establecimientos educativos autorizados como colegios militares y policiales dentro del territorio nacional. 35 Luis Prieto Sanchís, Apuntes de teoría del derecho, Madrid, segunda edición, 2007, p. 148. 36 Op. Cit., p. 149.
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Significa lo anterior, que el acto de clasificación fue dispuesto por el propio legislador como un parámetro para ser tenido en consideración dentro del trámite de determinación o liquidación de la cuota de compensación militar.
El primer reproche que plantea el demandante gravita en que la reglamentación al tener la fecha de clasificación como el momento a partir del cual se debe realizar la liquidación de la cuota de compensación militar vulnera los principios de igualdad, equidad, justicia tributaria y progresividad porque entre la clasificación y la liquidación puede transcurrir un amplio periodo de tiempo, por ejemplo, cuando se inician estudios de pregrado o se accede a un empleo, casos en los que no se requiere la presentación de la libreta militar.
En otros términos, para el demandante es posible que para el momento de la clasificación el ciudadano sea independiente y cuando se expida el recibo de liquidación de la cuota de compensación militar continúe en esa condición, mientras que en otro escenario puede ocurrir que para el momento de la clasificación sea dependiente y cuando se liquide la contribución sea independiente, lo que a su juicio, incorpora una diferencia de trato entre iguales que llevaría a que el segundo grupo pague un monto mucho mayor porque la liquidación se realizaría sobre los ingresos y el patrimonio de su núcleo familiar, lo que conlleva que el sistema tributario sea ineficiente porque no garantiza un recaudo efectivo de los recursos y desconoce el principio de equidad horizontal.
También considera que se vulnera la equidad vertical porque la disposición acusada no distribuye la carga tributaria de tal manera que quienes tengan mayor capacidad de pago soporten una mayor carga fiscal. Para la Sala, la desigualdad tributaria alegada por la parte actora es inexistente porque el parámetro de comparación que propone en la demanda es meramente hipotético y parte de un entendimiento incompleto de la regulación legal de la cuota de compensación militar, así como de su reglamentación, de la que no se puede derivar que es posible diferenciar dos grupos poblacionales con capacidad económica diferente, teniendo como criterio para iniciar el proceso de determinación del tributo el acto de clasificación del ciudadano que no ingresa a las filas.
Por el contrario, lo que se evidencia es que la reglamentación tiene como premisa normativa para determinar el momento a partir del cual se realiza la liquidación de la cuota de compensación militar, lo señalado en el artículo 25 de la Ley 1861 de 2017, en el que se indica que el acto de clasificación es aquel en el que el ciudadano no es incorporado a las filas porque se configura alguna de las causales dispuestas por el legislador.
De allí que sea válido tomarlo como parámetro a partir del cual se inicia el procedimiento de liquidación de la contribución que, además, tiene como fin constitucional legítimo el efectivo recaudo del tributo. Es a partir de la fecha de clasificación que el ciudadano inicia el procedimiento de liquidación de la cuota de compensación militar, y el momento que se tiene como referente o parámetro para determinar la capacidad económica del contribuyente, es decir, si es dependiente o independiente, lo que está en consonancia con el principio de certeza del tributo.
Ahora bien, no resulta atinado indicar, como lo señala el actor, que entre el acto de clasificación y la liquidación del tributo pueden transcurrir varios años, pues desde Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 la propia Ley 1184 de 2008 se establecen unos límites temporales que buscan garantizar certidumbre en el recaudo de la contribución y que no suponen indefinición. Al respecto, el artículo 2 establece que las personas que sean clasificadas deberán presentarse dentro de los 45 días siguientes al acto de clasificación, ante la respectiva autoridad de reclutamiento para la expedición y entrega del recibo que contiene la liquidación de la cuota de compensación militar, y agrega que en caso de que no se presente se expedirá el recibo de liquidación y se dispondrá su notificación mediante correo certificado, acto que será susceptible de recurso de reposición. De igual manera, señala que se pagará dentro de los 90 días siguientes a la fecha de ejecutoria del recibo de liquidación37, y de no pagarse dentro de ese término se causará un incremento adicional a título de sanción del 30% del valor inicialmente liquidado, valores que deberán cancelarse dentro de los 60 días subsiguientes.
La no cancelación de esos valores dentro del plazo previsto, habilita a la Administración para que sean cobrados a través del procedimiento de jurisdicción coactiva (potentior persona). A su turno, el artículo 2.3.1.4.9.2 del Decreto 1070 de 2015 dispone que los ciudadanos que ingresen a una empresa nacional o extranjera, oficial o particular, que hayan sido declarados no aptos, exentos de prestar el servicio militar obligatorio o que hayan superado la edad máxima de incorporación, podrán acceder a su empleo si haber resuelto su situación militar y contarán con un plazo de 18 meses para definirla, contados a partir de la vigencia de la Ley 1861 de 2017.
Y el artículo 2.3.1.4.14.8 de la misma normativa permite el aplazamiento hasta por 2 años para definir la situación militar de los bachilleres que hayan alcanzado la mayoría de edad, por estar cursando estudio de educación superior, mediante la entrega de tarjeta provisional, “al cabo de los cuales si continúan estudiando y dependiendo las necesidades de reemplazos en las fuerzas, se les podrá clasificar y definir la situación militar de manera definitiva, mediante el pago de la cuota de compensación militar que les corresponda y de la tarjeta de reservista de segunda clase”.
También la Ley 2341 de 2023, con el fin de evitar situaciones de indefinición de la situación militar, incorporó disposiciones especiales para los mayores de 24 años y los estudiantes que se encuentren cursando más de cinco semestres, “sin distingo de la condición en la que se encuentren”, y establece los criterios para el pago único de la cuota de compensación militar.
De allí que no sean de recibo los reproches formulados por el demandante para sustentar una supuesta vulneración del principio de igualdad tributaria. En primer lugar, porque el criterio de la clasificación fue previsto por el legislador, es decir, no se trata de una creación realizada por el gobierno nacional en ejercicio de la facultad reglamentaria.
De otra parte, porque es un momento razonable para iniciar el procedimiento de determinación del tributo, pues la liquidación no puede quedar en un estado de indefinición que comprometa el deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. Y finalmente, porque al no existir un trato desigual en los términos que propone el actor para el momento de la liquidación de la cuota de compensación militar, es admisible que la base gravable para dependientes e independientes prevista en el artículo 1 de la Ley 1861 de 2017 37 De conformidad con el artículo 2.3.1.4.5.5. del Decreto 1070 de 2015, este plazo podrá prorrogarse por otros 90 días a solicitud del ciudadano, previo incremento equivalente al 15% sobre el valor inicialmente pactado.
Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 sea aplicable, sin que ello suponga un trato diferenciado que no tenga una justificación de orden constitucional. La Sala tampoco encuentra una afectación a los principios constitucionales de equidad -horizontal y vertical-, justicia tributaria y progresividad, justamente porque el recaudo de los tributos no puede quedar, como lo sugiere el demandante, en estado de indefinición. Es el acto de clasificación el que permite determinar la capacidad de pago o contributiva de los sujetos pasivos -sea dependiente o independiente-, y a partir del cual se efectúa la liquidación de la cuota de compensación militar, para lo cual la ley establece la base gravable y la tarifa que se deba aplicar en uno y otro supuesto.
Es decir, contrario a lo que señala el actor el propósito de la reglamentación es otorgar un trato igual entre iguales a partir del criterio de la capacidad económica, lo que redunda en que se pueda asegurar un efectivo control en el recaudo del tributo. En definitiva, la determinación del acto de clasificación como el momento a partir del cual se inicia el procedimiento de liquidación de la cuota de compensación militar persigue como fin constitucionalmente legítimo el efectivo recaudo del tributo, medida reglamentaria que es adecuada y apta para alcanzar esa finalidad.
Además, es necesaria porque no existe otra que permita garantizar de mejor manera la eficiencia en el recaudo tributario, y proporcional porque de aceptar el entendimiento que propone el demandante se generaría un sacrificio excesivo al deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones previsto en el artículo 95-9 superior.
El segundo reproche que formula el actor consiste en que la disposición acusada excedió el ejercicio de la potestad reglamentaria porque, a su juicio, la disposición acusada desconoció el artículo 27 de la Ley 1861 de 2017, en el que se establece que la base gravable se calcula sobre diferentes recursos de “los últimos dos años” y “del año inmediatamente anterior”.
Insistió en que de conformidad con la precitada disposición, quienes para el momento de la liquidación de la cuota de compensación militar fueran independientes podrían hacerlo sobre sus propios ingresos de los últimos dos años y sobre su patrimonio reportado en la declaración de renta del año inmediatamente anterior, lo que no puede hacerse con la norma reglamentaria porque impide que las personas independientes puedan liquidar la cuota sobre sus propios recursos, cuando a la fecha de clasificación hubieran sido dependientes.
La Sala no encuentra que la potestad reglamentaria se haya excedido con el establecimiento del acto de clasificación como el momento a partir del cual se inicia el procedimiento de determinación del tributo. Por el contrario, el gobierno nacional dada la falta de precisión de la regulación legal en cuanto al entendimiento de cuándo se debe iniciar el trámite de liquidación de la contribución, optó por la clasificación, que es cuando la autoridad de reclutamiento determina que un ciudadano no puede ser incorporado a las filas, lo que permite garantizar el efectivo recaudo como fin constitucionalmente legítimo perseguido.
De allí que no sea de recibo la acusación formulada por el demandante en el sentido de que se desconoce el artículo 27 de la Ley 1861 de 2017, en lo relativo a la base gravable, pues es desde el momento de la clasificación que se debe tener en consideración la condición de dependiente e independiente, y así poder determinar el monto que debe pagar el contribuyente.
Ahora bien, el actor señala que el Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 legislador en el proceso de formación de la mencionada ley optó por referirse “al año inmediatamente anterior”, y no “al año inmediatamente anterior a la fecha de clasificación”, lo que para la Sala es un asunto que escapa o desborda la órbita de competencia del medio de control de nulidad simple, pero que, en cualquier caso, se puede circunscribir al margen de configuración legislativa, lo que en este caso no puede entenderse como una restricción para el ejercicio de la facultad reglamentaria, competencia asignada expresamente en la Constitución Política.
En los anteriores términos, se descarta el cargo invocado por el demandante por supuesto desbordamiento en el ejercicio de la facultad reglamentaria. Por último, el actor formuló como alegato adicional un presunto desconocimiento del precedente judicial contenido en las sentencias T-119 de 2011 y C-600 de 2015, cargo que para la Sala no tiene vocación de prosperidad.
En relación con la primera decisión, cabe señalar que, conforme al artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, los fallos de tutela solo producen efectos en el caso concreto. En ese asunto, la regla judicial adoptada consistió en que no era posible determinar el monto de la cuota de compensación militar del sujeto pasivo con base en sus ingresos como independiente; en consecuencia, no procedía realizar la liquidación a partir de los ingresos y el patrimonio del núcleo familiar.
Por su parte, en el presente control abstracto de legalidad, el debate se orienta a establecer si el acto de clasificación desconoció principios constitucionales y si se configuró una extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Respecto de la segunda decisión que, de conformidad con el artículo 243 de la Constitución Política hace tránsito a cosa juzgada constitucional, se debe indicar que en esa oportunidad se estudió la constitucionalidad del artículo 1 de la Ley 1184 de 2008 -antes de la modificación del artículo 27 de la Ley 1861 de 2017, en la que se declaró la exequibilidad de esa disposición, “en el entendido que para el inscrito que no ingrese a filas y sea clasificado, que no dependa económicamente de su grupo familiar o de un tercero para efectos del pago de la cuota de compensación militar, se tomarán en cuenta como base de la contribución el total de sus ingresos mensuales y su patrimonio líquido”.
Es decir, si bien se trata de una decisión que está relacionada con la base gravable que se debe tener en cuenta para el momento en el que sea clasificado el ciudadano que no ingresa a las filas, cuando se acredita su condición de independencia económica para efectos de la determinación del tributo, la Sala no observa que en la reglamentación contenida en el artículo 2.3.1.4.5.3 del Decreto 1070 de 2015, con la modificación del artículo 1 del Decreto 977 de 2018, se haya desatendido esa determinación. Síntesis de la decisión Para la Sala el acto de clasificación de un ciudadano que no ingresa a las filas a prestar el servicio militar obligatorio, como el momento a partir del cual se inicia el proceso de determinación de la cuota de compensación militar no vulnera los artículos 13, 95-9 y 363 de la Constitución Política.
Por el contrario, encuentra que es un parámetro razonable que incorporó el propio legislador en el artículo 25 de la Ley 1861 de 2017, que permite garantizar el efectivo recaudo del tributo como fin constitucionalmente legítimo. De igual manera, estima que el gobierno nacional no desbordó el ejercicio de la facultad reglamentaria, sino que, por el contrario, tuvo Radicado: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: Ricardo Mauricio Díaz Alarcón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 como criterio para la liquidación de la contribución el momento en el que se tiene certeza de que el ciudadano no será incorporado a las filas.
Por último, no evidenció que la disposición acusada contradiga alguna regla de decisión jurisprudencial contenida en las sentencias T-119 de 2011 y C-600 de 2015 de la Corte Constitucional. Condena en costas Las partes, demandante y demandada, solicitan condenar en costas y agencias en derecho a su contraparte. No obstante, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, y teniendo en cuenta los criterios de decisión adoptados por la Sala en la sentencia de 23 de septiembre de 202538 sobre la imposición de condena en costas en los asuntos ordinarios, no se condenará en costas en el sub examine por tratarse de un proceso en el que se ventila un interés público39.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Declarar no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y las solicitudes de desvinculación Segunda. Negar las pretensiones de la demanda, por los cargos estudiados en esta sentencia. Tercero. Sin condena en costas, de conformidad con el artículo 188 del CPACA.
Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 38 Sentencia del 23 de septiembre de 2025, Exp. 28292, CP. Wilson Ramos Girón. 39 «[…]13.9- En suma, a partir de los análisis efectuados, la Sala identifica los siguientes criterios de decisión sobre la imposición de la condena en costas en los asuntos ordinarios que le corresponde juzgar: (i) En los medios de control de simple legalidad o constitucionalidad no se impondrá la condena en costas, con fundamento en la exoneración que el artículo 188 del CPACA contempla para los procesos en los que se ventile un interés público. […] (ii) Pero aun en esos casos, se impondrá la condena en costas, con fundamento en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, cuando se determine que no se cumplieron los requisitos exigidos en los ordinales 2.º y 4.º del artículo 162 del CPACA o cuando se establezca que se promovió un desgaste innecesario del aparato judicial […]».
Se resalta.