Demandante: Vilma Rosa Barrios Medina Demandados: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación: 08001-23-33-000-2024-00292-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 08001-23-33-000-2024-00292-01 Accionante: VILMA ROSA BARRIOS MEDINA Accionados: UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Tema: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la señora Vilma Rosa Barrios Medina contra la sentencia de 16 de septiembre de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1. La señora Vilma Rosa Barrios Medina, actuando por conducto de apoderado judicial, ejerció acción de cumplimiento contra la Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante, UARIV). Con su solicitud pretende el acatamiento de los artículos 149, numeral 1, parágrafo 2 y 155 del Decreto 4800 de 2011, 2.2.7.3.10 del Decreto 1084 de 2015 y 7,13, 15, 17, 27, y 28, numeral 1 de la Ley 1448 de 2011. 2.

Como consecuencia del obedecimiento de la norma invocada, pidió a título de pretensiones, la siguiente: ORDENAR, a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS que, en el término de (10) diez días cumpla con el mandato imperativo dispuesto en las siguientes nomas con fuerza de Ley, Decreto 4800 de 2011, Articulo, 149 numeral 1, Parágrafo 2°, Artículo 155, Decreto 1084 de 2015, artículo 2.2.7.3.10, Ley 1448 de 2011 artículos 7, 15, 17, 27, y 28, y en su defecto, haga entrega a la demandante señora, VILMA ROSA BARRIOS MEDINA y a su hija VANESSA MEDINA ORTEGA, del SALDO FALTANTE para el TOTAL del derecho a la indemnización administrativa por el delito de DESAPARICIÓN FORZADA en la integridad y vida del señor ROGELIO DE JESUS ORTEGA ROJAS (qepd). 2.

Hechos relevantes 3. En 1990, el señor Rogelio de Jesús Ortega Rojas, esposo de la señora Barrios Medina, fue víctima de desaparición forzada. Por tanto, el 10 de marzo de 2010, la actora y la señora Vanessa Patricia Ortega Barrios fueron reconocidas como víctimas del conflicto armado por el delito de desaparición Demandante: Vilma Rosa Barrios Medina Demandados: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación: 08001-23-33-000-2024-00292-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 forzada que padeció el señor Ortega Rojas.

En tal sentido, se les incluyó en el Registro Único de Víctimas. 4. El 15 de agosto de 2014, la UARIV le reconoció a la señora Ortega Barrios el monto de $ 6’160.000 como indemnización administrativa. El 1.º de abril de 2016 se le reconoció a la accionante la misma cantidad por dicho concepto. Estos montos equivalían al 50% de la suma total de la indemnización. 5.

El 22 de octubre de 2022, la actora solicitó ante tal autoridad el reconocimiento y pago del saldo faltante. Ante la falta de pronunciamiento frente a esta petición, la demandante promovió una acción de tutela con el fin de que se brindara una respuesta de fondo y se otorgara la indemnización solicitada. En fallo del 31 de enero de 2023, el Tribunal Superior de Bogotá accedió a la protección de los derechos fundamentales de petición y debido proceso administrativo de la accionante y ordenó que se diera trámite a dicha solicitud. 6.

Mediante Resolución 05102023-1902040 del 9 de agosto de 2023, la UARIV reconoció el derecho al saldo faltante de la medida indemnizatoria por el hecho victimizante en cuestión. A su vez, en dicho acto administrativo se puso de presente que la entrega de esta cantidad quedaba supeditada a la aplicación del método de priorización y condicionada a la disponibilidad presupuestal que tuviera la autoridad. 7.

Inconforme con ello, la actora presentó recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, contra dicho acto administrativo. Esto, con el fin de que se hiciera efectivo el pago de tales sumas sin condicionamiento presupuestal. Mediante resoluciones 05102023-1902040R del 25 de enero de 2024 y 20240274 del 9 de febrero de 2024, se confirmó dicha decisión. 3.

Actuaciones procesales 8. Mediante auto del 1.º de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo de Atlántico admitió la demanda de cumplimiento. En consecuencia, ordenó notificar a la UARIV como accionada. 4. Intervenciones 4.1. Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas 9. Por medio de su apoderado judicial, la demandada manifestó su oposición a todas las pretensiones formuladas en el escrito inicial.

A su vez, indicó que se debía declarar la improcedencia de la acción. 10. Sostuvo que la actora no acreditó el cumplimiento del requisito de renuencia, pues las solicitudes presentadas ante la autoridad han sido atendidas de conformidad con lo pedido. Agregó que, mediante tales respuestas, se ha puesto de presente que la señora Barrios Medina debe cumplir con los requisitos establecidos en el Decreto 1084 de 2015 con el fin de que se acceda a la solicitud formulada.

Demandante: Vilma Rosa Barrios Medina Demandados: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación: 08001-23-33-000-2024-00292-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11. Argumentó que este mecanismo constitucional no es el idóneo para acceder a la entrega del monto solicitado pues, de conformidad con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, esta acción no está prevista para exigir el acatamiento de normas que implique un gasto para la autoridad respectiva. 5.

Fallo de primera instancia 12. En sentencia del16 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró improcedente la acción de cumplimiento. 13. Enfatizó en que la pretensión de la actora es que se le entregue el saldo faltante de la indemnización administrativa que le fue reconocida por la UARIV, lo que implica que la presente controversia está relacionada con el cumplimiento de normas que establecen gastos para la administración. 14.

A su vez, sostuvo que la actora manifestó haber acudido a otros mecanismos judiciales como la acción de tutela en la que se ordenó dar respuesta a la solicitud que elevó el 22 de octubre de 2022, proceso en el cual cursa un incidente de desacato. 6. Impugnación 15. La señora Barrios Medina solicitó que se revocara la decisión de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.

Señaló que la autoridad judicial no llevó a cabo un estudio de fondo de lo dispuesto por las normas cuyo cumplimiento se exige ni del material probatorio aportado con el escrito inicial, con lo cual incumplió con su deber como juez de esta acción. 16. Indicó que no se tuvo en cuenta que desde el 2016 la autoridad demandada reconoció de manera parcial el derecho a la indemnización administrativa y que se ha negado a reconocer el pago del saldo restante.

Agregó que desde dicho año el presupuesto para el pago total del monto al cual tiene derecho estuvo destinado, por lo que esta es la interpretación que debe hacerse de las normas cuyo acatamiento se demanda. 17. En relación con el proceso de acción de tutela, sostuvo que el juez de primera instancia desconoce que el trámite del incidente de desacato fue archivado y que, a su vez, la entidad demandada «para disfrazar el cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela», expidió la Resolución del 9 de agosto de 2024.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 18. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por la actora contra la sentencia del 16 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 de la Ley 1437 de 2011, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Demandante: Vilma Rosa Barrios Medina Demandados: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación: 08001-23-33-000-2024-00292-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento 19. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 20. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 21.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]1. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º).

(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8.º).

(iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) Pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º).

(vi) El acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 2.3. De la renuencia 22. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que 1 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: Vilma Rosa Barrios Medina Demandados: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación: 08001-23-33-000-2024-00292-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste2 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 23.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»3. 24. Sobre este tema, esta Sección4 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos5.

(Negrillas fuera de texto). 25. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o 4. Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. (Negrita fuera de texto) 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 4 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. 5 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003- 00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla Demandante: Vilma Rosa Barrios Medina Demandados: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación: 08001-23-33-000-2024-00292-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 26.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 27.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»6. 28. El accionante aportó la constancia de envío de la petición del 19 de marzo de 2024, dirigida a la UARIV, en la que pidió expresamente el «cumplimiento a los artículos 149, numeral 1, parágrafo 2, artículo 155, del Decreto 4800 de 2011, Decreto 1084 DE 2015, artículo 2.2.7.3.10, y artículos 7, 13, 15, 17, 27, y 28 numeral 1 de la Ley 1448 de 2011». 29.

El 28 de junio de 2024, la entidad dio respuesta a la solicitud mediante la cual se le informó sobre la imposibilidad de cumplir con el requerimiento, dado que se requería actualizar una información adicional sobre el señor Rogelio de Jesús Ortega Rojas. 30. Así las cosas, no hay duda de que, previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de la renuencia. 2.4.

De la procedencia de la acción de cumplimiento 31. La parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se ordene a la UARIV el acatamiento de los artículos 149, numeral 1, parágrafo 2 y 155 del Decreto 4800 de 2011, 2.2.7.3.10 del Decreto 1084 de 2015 y 7,13, 15, 17, 27, y 28, numeral 1 de la Ley 1448 de 2011. En virtud de ello, solicita que se le haga entrega a ella y a la señora Vanessa Medina Ortega del saldo faltante para el total del derecho a la indemnización administrativa por el hecho victimizante de la desaparición forzada del señor Rogelio de Jesús Ortega Rojas. 32.

Al respecto, no se puede pasar por alto que mediante Resolución 05102023-1902040 del 9 de agosto de 2023, la UARIV reconoció el derecho al saldo faltante de la medida indemnizatoria por el hecho victimizante en cuestión. A su vez, en dicho acto administrativo se puso de presente que la entrega de esta cantidad quedaba supeditada a la aplicación del método de priorización y condicionada a la disponibilidad presupuestal que tuviera la autoridad. 33.

En tal sentido, lo solicitado por la actora implica que, en cumplimiento de tales normas, se ordene el pago de aquel monto reconocido en el acto administrativo en cuestión. En este orden de ideas, tal como fue puesto de 6 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU- 1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019.

Demandante: Vilma Rosa Barrios Medina Demandados: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación: 08001-23-33-000-2024-00292-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 presente por la UARIV en sus argumentos de defensa y en la Resolución del 9 de agosto de 2023, la pretensión de la acción de cumplimiento involucra el establecimiento de un gasto que no se encuentra presupuestado y está supeditado a ciertas condiciones. 34.

Así, en dicho acto administrativo se estableció que se debe aplicar el método de priorización que determina el turno para obtener el desembolso de la medida pecuniaria concedida, y de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal. Por tanto, el pago, que es el fin último de esta acción de cumplimiento, está condicionado al turno de priorización, a los recursos en la respectiva vigencia fiscal, entre otros.

En otras palabras, lo perseguido por la actora requiere del establecimiento de un gasto que no está presupuestado. 35. La Corte Constitucional se pronunció desde 1998 en la sentencia C-157 de 1998 sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento para exigir el obedecimiento de normas que impliquen la asignación de partidas presupuestales.

En la decisión en cita se analizó la constitucionalidad de distintas normas sobre esta tipología de acciones públicas. Sobre este tema, el Alto Tribunal precisó que permitir que el juez incorpore una ley de presupuesto u ordene que ello se realice, transgrede el sistema presupuestal diseñado por el constituyente. 36. Pese a lo anterior, no se puede perder de vista que la restricción total de declarar improcedente la acción frente a normas que involucren gasto conduciría a eliminar el núcleo esencial para el cual fue diseñado la acción de cumplimiento.

En ese sentido, se debe diferenciar entre el establecimiento o creación de un gasto y la ejecución de uno ya presupuestado. En cuanto al primero, no puede ser objeto de una demanda de este tipo por ser una competencia ajena a la Rama Judicial, pero el segundo si puede ordenarse. 37. Se precisa entonces que, cuando el gasto ya está dispuesto en la norma e incorporado en el presupuesto por medio de una apropiación presupuestal, se puede exigir el acatamiento de estas disposiciones mediante una acción de cumplimiento.

Esto, dado que en últimas no es el juez quien dispone la apropiación presupuestal, sino que ya estaba dispuesta. 38. En el caso bajo estudio, se insiste en que el presupuesto para el pago de la indemnización administrativa que le fue concedida a la actora y a la señora Vanessa Medina Ortega no está debidamente apropiado o incluido dentro de las partidas de la vigencia fiscal en cuestión, aunado a que no ha sido priorizada la demandante para el pago de la medida.

En ese sentido, no se supera el requisito bajo análisis en el presente asunto. 39. Por lo anterior, corresponde a la Sala confirmar la sentencia de primera instancia que declaró que el asunto es improcedente, dado que la acción de cumplimiento no fue diseñada para ordenar el acatamiento de normas que conlleven el establecimiento de gasto, como ocurre con el presente mecanismo de control.

Demandante: Vilma Rosa Barrios Medina Demandados: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Radicación: 08001-23-33-000-2024-00292-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de septiembre de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró improcedente la acción.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Con salvamento de voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx