68001233300020140007701 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro1 Demandado: Nación (Procuraduría General de la Nación) Temas: Disciplinario (Destitución) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala emite sentencia de reemplazo, frente al recurso de apelación interpuesto por el apoderado de los demandantes2 contra la sentencia proferida el 2 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual denegó las súplicas de la demanda; lo anterior en acatamiento de la orden dada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en fallo de tutela del 31 de octubre de 2024. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1 Rodolfo García Martínez. 2 El recurso fue interpuesto y sustentado respecto de los dos demandantes del proceso que se examina; sin embargo, esta sentencia solo se refiere a la señora Sonia Serrano Prada, tal como se precisará en el acápite 3.2. de esta providencia. En todo caso, el acápite de antecedentes se referirá a los dos accionantes, pues la relación de hechos y formulación de cargos se hizo en conjunto respecto de ellos. 2 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los señores Sonia Serrano Prada y Rodolfo García Martínez, por conducto de apoderado, formularon demanda ante la jurisdicción, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 002 de «2008»3 y la decisión disciplinaria de segunda instancia del 21 de junio de 2013, emitidas por la Procuraduría Provincial de Bucaramanga y el procurador primero delegado para la vigilancia administrativa, respectivamente, mediante los cuales se les declaró disciplinariamente responsables por los cargos formulados y se les impusieron las sanciones de destitución y suspensión en el cargo por 4 meses, respectivamente, e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos, respecto de la primera, por el término de 13 años; y se confirmó tal decisión, con algunas correcciones, frente a lo decidido en primera instancia. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, solicitaron (i) retirar la inscripción de la sanción en los antecedentes disciplinarios y hoja de vida de los demandantes;

(ii) condenar a la entidad demandada a pagar, a cada uno de ellos, el equivalente a doscientos cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes, como restablecimiento por los daños materiales y morales causados; y (iii) condenar en costas procesales y agencias en derecho a la parte accionada. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de los demandantes señaló los siguientes: (i) El origen de la apertura de la indagación preliminar surgió por una queja interpuesta por el señor Gerardo Carreño Díaz, en contra de la señora Sonia Serrano Prada, en su calidad de alcaldesa del municipio de Lebrija, y Rodolfo García Martínez, quien ostentaba el cargo de secretario de Planeación de ese municipio, 3 Se precisa que no hay error en la mención del año en que fue expedida tal decisión, sino que hubo una equivocación al momento de señalar la fecha en dicho acto, como se verifica en la exposición de hechos que está a continuación. 3 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro por la presunta celebración de los contratos 097, 115, 124, 132 y 133 de 2008, toda vez que en ellos se habría incurrido en fraccionamiento de contratos y posibles sobrecostos de la maquinaria para la ejecución del objeto contractual.

(ii) Como consecuencia de ello, la Procuraduría Provincial de Bucaramanga expidió la providencia del 22 de julio de 2009, en la que dispuso iniciar indagación preliminar respecto de la alcaldesa de Lebrija. Más adelante, dicha dependencia ordenó la apertura de la investigación en contra de la mencionada funcionaria y del señor Rodolfo García Martínez, en su condición de secretario de Planeación de dicha entidad territorial.

(iii) El 26 de septiembre de 2011, la Procuraduría Provincial de Bucaramanga formuló cargos en contra de los disciplinados y estos presentaron oportunamente sus descargos. (iv) Una vez se agotó el trámite probatorio y procesal, mediante providencia del 27 de febrero de «2008», la Procuraduría Provincial de Bucaramanga declaró responsables disciplinariamente y sancionó a los demandantes, así: a Sonia Serrano Prada, en su condición de alcaldesa «MUNICIPAL DE EL PLAYÓN» le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general para ocupar cargos públicos por el término de 13 años; a Rodolfo García Martínez, en su calidad de secretario de Planeación de Lebrija, le impuso la sanción de «SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO EL CARGO DE ALCALDE MUNICIPAL DE SAN GIL - SANTANDER» por el término de cuatro meses.

Como se puede advertir, hubo incongruencias en fechas, identificación y cargos de los disciplinados. (v) Se interpuso el recurso de apelación en el término de ley, el cual se concedió por el procurador provincial, mediante providencia del 10 de abril de 2012. (vi) A través de auto del 27 de julio de 2012, la Procuraduría General de la Nación resolvió el impedimento manifestado por la procuradora provincial de Bucaramanga, en su calidad de procuradora regional de Santander, y designó como funcionario 4 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro especial para resolver el recurso interpuesto, al procurador primero delegado para la vigilancia administrativa.

(vii) El 21 de julio de 2013, el procurador primero delegado para la vigilancia administrativa confirmó la decisión proferida en primera instancia por la Procuraduría Regional de «la Guajira» en lo que respecta a las sanciones impuestas a cada uno de los servidores citados, y, en el numeral segundo de la decisión, corrigió la de primera instancia en cuanto a la fecha de su expedición, el número de identificación y cargo ocupado por los investigados, a pesar de que no tenía competencia para corregir dicha providencia. (viii) Las decisiones cuestionadas transgreden el artículo 29 constitucional, que garantiza el derecho al debido proceso, el cual fue acogido por el artículo 6 de la Ley 734 de 2002, como principio rector de la ley disciplinaria, pues debido a que los demandantes son particulares, que de manera transitoria ejercieron funciones públicas, se debió aplicar el procedimiento disciplinario, según lo establecido en la ley, el cual se debió acatar al pie de la letra por la autoridad disciplinaria, tanto en primera como en segunda instancia. (ix) El procedimiento que se llevó a cabo en la investigación disciplinaria fue el ordinario, establecido en el Título IX de la Ley 734 de 2002, cuyo capítulo primero señala que se inicia con la indagación preliminar, y que tiene por finalidad la de verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se actuó al amparo de alguna causal de exclusión de responsabilidad.

Así, la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, en providencia del 22 de julio de 2009, dispuso iniciar indagación preliminar respecto de la demandante en su calidad de alcaldesa municipal de Lebrija (Santander). Por su parte, el artículo 152 de la norma en comento señala las circunstancias que ameritan la investigación disciplinaria, fue así como dicha dependencia, a través de auto del 17 de noviembre de 2010, dispuso la apertura de investigación en contra de la señora Sonia Serrano Prada y del secretario de planeación de dicho municipio, y les formuló cargos el 26 de septiembre de 2011, los cuales fueron contestados en 5 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro su oportunidad legal.

(x) Una vez agotadas las instancias se dio paso a la etapa de fallo, que se emitió el «27 de febrero de 2008»4 por parte de la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, es decir, en una fecha anterior al inicio de la indagación preliminar, de la investigación disciplinaria, e, incluso, antes de que ocurrieran los hechos y que iniciara la actuación procesal.

Tal situación afecta de manera grave el debido proceso y la igualdad ante la ley disciplinaria, pues se alteró el rumbo normal de la investigación en cuanto inició con un fallo sancionatorio para, posteriormente, mediante providencia del 22 de julio de 2009, disponer la indagación preliminar y luego, el 17 de noviembre de 2010, ordenar la apertura de la investigación disciplinaria.

(xi) La anterior situación también transgredió el numeral primero del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, que se refiere al contenido del fallo, dentro del cual debe estar inmerso lo decidido en el auto de cargos. En el caso que se analiza hubo incongruencias en la identidad de la señora Sonia Serrano Prada, pues su documento no fue expedido en la ciudad de Santa Marta, como erradamente se indicó en la decisión de primera instancia, es decir que esta contiene una alteración en la identidad de la disciplinada; por otro lado, al relatar los hechos, se hizo referencia a que ocurrieron cuando ella ostentaba su condición de «ALCALDESA MUNICIPAL DE EL PLAYÓN (SANTANDER)» y las sanciones se impusieron respecto de este cargo, situación que no se ajusta a la realidad, comoquiera que nunca ha ocupado dicho empleo.

Por su parte, al señor Rodolfo García Martínez se le suspendió del ejercicio del cargo de «ALCALDE MUNICIPAL DE SAN GIL (SANTANDER)» cuando nunca ha fungido como tal; en las anteriores condiciones se vio alterada la ritualidad del proceso y se configuró una afectación sustancial al debido proceso, lo que conlleva una causal de nulidad, conforme al numeral 3 del artículo 143 del Código Disciplinario Único y, pese a ello, no se accedió a la reposición de la actuación irregular por parte del órgano competente. 4 Ver pie de página anterior. 6 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro (xii) Por su parte, al interponer el recurso de apelación, se advirtieron al fallador de segunda instancia las imprecisiones en que se incurrió; sin embargo, el procurador primero delegado, a quien le fue asignado el conocimiento del asunto para resolver el recurso, sorpresivamente, desconoció la ley disciplinaria, pues, en providencia del 21 de julio de 2013, confirmó «una decisión proferida en primera instancia por la PROCURADURÍA REGIONAL DE LA GUAJIRA» pese a que dicho órgano de control jamás investigó a los demandados.

(xiii) Por otra parte, en la decisión de segundo grado, se «confirma una inhabilidad General para ocupar cargos públicos por el término de trece (13) años y posteriormente en el literal primero del segundo artículo acápite 2.1 le establece una inhabilidad de DIEZ (10) AÑOS, LUEGO CONFIRMA Y CORRIGE». Adicionalmente, en el numeral segundo se corrigió la fecha de la providencia de primera instancia, emitida por la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, en el sentido de aclarar que fue expedida el 27 de febrero de 2012 y no como erróneamente se anotó en dicho proveído; también se corrigió el número de identificación y cargo público ocupado por los disciplinados, circunstancias que desconocen el artículo 121 de la Ley 734 de 2002, que señala que la facultad para corregir, aclarar y adicionar los fallos radica en el funcionario que los profirió; de manera que la competencia al respecto era propia del procurador provincial de Bucaramanga y no del procurador primero delegado para la vigilancia administrativa, quien hizo dicha gestión. Tal situación impone anular los actos acusados por ser manifiestamente opuestos a la Constitución y a la ley. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 29 de la Constitución Política; 6, 15, 66, 143, numeral 3, y 170, numeral 1, de la Ley 734 de 2002. Al desarrollar el concepto de violación,5 el apoderado de los demandantes expuso los siguientes argumentos: 5 Mediante memorial de subsanación de la demanda, visible en folios 802 a 806. 7 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro (i) Las decisiones disciplinarias violaron el artículo 29 de la Constitución Política, que garantiza el debido proceso, y el artículo 66 de la Ley 734 de 2002, que se refiere a la aplicación del procedimiento disciplinario, el cual debe ser acatado al pie de la letra por la jurisdicción disciplinaria y la Procuraduría General de la Nación. (ii) En el caso que se analiza, el procedimiento disciplinario que se aplicó respecto de la investigación fue el establecido en el título IX de la Ley 734 de 2002, y, dentro de ese marco, mediante providencia del 22 de julio de 2009, se inició la indagación preliminar en contra de la señora Sonia Serrano Prada, en calidad de alcaldesa del municipio de Lebrija (Santander); más adelante, por auto del 17 de noviembre de 2010, se ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en contra de esta y de Rodolfo García Martínez, quien fungía como secretario de planeación de dicho municipio, y se formularon cargos el 26 de septiembre de 2011.

(iii) Por su parte, la Procuraduría Provincial de Bucaramanga emitió fallo de primera instancia el 27 de febrero de «2008», una vez agotadas las instancias; sin embargo, ello ocurrió antes de que se iniciara la investigación, la indagación preliminar, la investigación disciplinaria e, incluso, de que ocurrieran los hechos que dieron origen a la actuación procesal, situación que afecta los principios constitucionales del debido proceso y la igualdad ante la ley porque se inicia con el fallo sancionatorio, para, posteriormente, en providencias del 22 de julio de 2009 y 17 noviembre de 2010, disponer la indagación preliminar y la apertura de la investigación. (iv) Se afectó el procedimiento ordinario toda vez que el fallo debe ser motivado e incluir la identidad del investigado, el contenido del auto de cargos, la identificación del autor o autores de la falta, la denominación del cargo desempeñado para la época de la ocurrencia de los hechos; sin embargo, debido a las incongruencias al identificar a la señora Serrano Prada, pues su documento de identidad no fue expedido en la ciudad de Santa Marta, sino en Bucaramanga, se vio alterada dicha información; también hubo error en el cargo respecto del cual se le destituyó e inhabilitó, pues tal decisión se adoptó por hechos que habrían ocurrido cuando ella 8 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro fungía como alcaldesa de municipio de El Playón, calidad que nunca ostentó. Por su parte, en relación con el señor Rodolfo García Martínez, se le suspendió en su condición de «alcalde del municipio de San Gil»; sin embargo, él nunca ocupó dicha dignidad.

Todo ello desconoció la ritualidad del proceso y configuró un desconocimiento del derecho al debido proceso. (v) En la oportunidad procesal correspondiente, se advirtió de la presencia de una causal de nulidad, prevista en el artículo 143, numeral 3, del Código Disciplinario Único; sin embargo, la Procuraduría Provincial de Bucaramanga no accedió a modificar dicha actuación irregular.

(vi) Al resolver el recurso de apelación, el procurador primero delegado para la vigilancia administrativa, sorpresivamente, desatendió las leyes disciplinarias pues, por un lado, confirmó una decisión de primera instancia emitida por la Procuraduría Regional de «La Guajira», cuando dicho ente de control nunca investigó ni sancionó a los disciplinados y, por otro lado, confirmó la inhabilidad general para ocupar cargos públicos por el término de 13 años, pero posteriormente estableció una inhabilidad de 10 años.

Adicionalmente, corrigió la fecha de expedición de la providencia de primera instancia, el número de identificación y el cargo público ocupado por los investigados, con lo cual transgredió el artículo 121 de la Ley 734 de 2002, pues la competencia para la aclaración o adición de los fallos es del funcionario que los profirió. Todo lo expuesto ataca el principio de legalidad del acto administrativo, ya que la actuación debió sujetarse al ordenamiento jurídico, de manera que la exposición anterior conlleva la anulación de los actos acusados. 1.2.

Contestación de la demanda La Procuraduría General de la Nación, por intermedio de su apoderado, contestó la demanda,6 y se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, con base en los siguientes argumentos: 6 Folio 828 a 858. 9 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro (i) La actuación disciplinaria tuvo origen en la queja presentada por el señor Gerardo Carreño Díaz, en contra de la señora Sonia Serrano Prada, en su calidad de alcaldesa de Lebrija (Santander), con ocasión de la celebración de los contratos 097, 115, 124, 132 y 133 de 2008, suscritos, en su momento, con el contratista Carlos Fernando Prada Rey, y sustentada en el hecho de que habría un presunto fraccionamiento de contratos y posibles sobrecostos de la maquinaria para su ejecución. Ante ese escenario, la Procuraduría Provincial de Bucaramanga dio inicio a la indagación preliminar respecto de dicha funcionaria, mediante providencia del 22 de julio de 2009; posteriormente, en auto del 17 de noviembre de 2010, se inició la investigación disciplinaria en contra de Sonia Serrano Prada y Rodolfo García Martínez, en calidad de alcaldesa y secretario de planeación del municipio de Lebrija, respectivamente, y, en providencia del 26 de septiembre de 2011, se formularon los cargos.

(ii) Una vez agotado el trámite probatorio y procesal, mediante providencia del 28 de febrero de 2008 —se precisó en pie de página que la providencia en realidad fue expedida en el año 2012— se les declaró disciplinariamente responsables y se sancionó, a la primera, en calidad de alcaldesa del municipio de Lebrija, con destitución del cargo e inhabilidad general para ocupar cargos públicos por el término de 10 años y, al segundo, como secretario de planeación de dicho municipio, con suspensión en el ejercicio del cargo por cuatro meses.

Contra dicha decisión, se interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 10 de abril de 2012, y se designó al procurador primero delegado para la vigilancia administrativa para resolverlo, debido a que, mediante auto del 27 de julio de 2012, se aceptó el impedimento manifestado por quien fungía como procuradora regional de Santander.

(iii) Ahora bien, en lo que respecta a los cargos formulados en la demanda, se debe señalar que la afirmación según la cual la decisión disciplinaria de primera instancia se habría emitido mucho antes de haberse iniciado la actuación procesal no constituye una causal de nulidad por desconocimiento del debido proceso, pues aunque es evidente que hubo un yerro, se trató de un asunto mecanográfico al 10 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro momento de incluir la fecha en la providencia, lo que de ninguna manera constituye la afectación anotada por la parte demandante, según la cual el fallo de primera instancia se produjo con antelación al inicio y trámite de toda la investigación. En efecto, si se revisa el expediente, se acredita y verifica la superación de todas las etapas procesales en orden cronológico y no una inversión temporal de ellas, de modo que, se repite, se trató de un error de escritura al momento de expedir la providencia, que al analizarla en forma coherente y sistemática con la totalidad del expediente no resulta trascendente ni mucho menos violatorio del debido proceso de los investigados.

(iv) En lo que respecta a la ocurrencia de posibles falencias en la investigación en cuanto a los cargos ocupados por los disciplinados, se advierte que, en efecto, dicha situación es cierta, pero también fue resultado de una equivocación mecanográfica o lapsus de la primera instancia, pues se indicó que el documento de identificación de la demandante se expidió en Santa Marta y que se le sancionaba en calidad de alcaldesa del municipio de El Playón, cuando, en realidad, el empleo que ejerció fue el de alcaldesa de Lebrija y su documento fue expedido en Bucaramanga.

Igual ocurrió respecto del señor Rodolfo García Martínez ya que se indicó que se le suspendía del cargo de alcalde municipal de San Gil, cuando, en realidad, la sanción se imponía por hechos ocurridos cuando fungió como secretario de planeación municipal de Lebrija. Sobre lo anterior se debe señalar que es cierto que se incurrió en tales falencias en la providencia de primera instancia; sin embargo, en todo el curso del proceso los disciplinados fueron identificados correctamente y se enunció adecuadamente los cargos que desempeñaban al momento de la comisión de la falta, tal como se puede constatar en el auto de cargos y en el contenido de la providencia, con excepción de algunos apartes de su parte resolutiva, situación que, al igual que la analizada previamente, no resulta trascendente ni violatoria del debido proceso de los investigados y tampoco puede conllevar la nulidad de las decisiones censuradas.

(v) Se precisa, además, que las pruebas que sirvieron de fundamento para endilgar cargos y sancionar a los dos demandantes, a pesar de que se trató de conductas 11 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro diferentes, conllevaban la imposición de la sanción para cada uno de ellos, pues se trató de medios de convicción legalmente producidos y aportados al proceso.

Y si bien la responsabilidad se imputó y sancionó de manera individual, la búsqueda de pruebas, de manera conjunta, llevó al juzgador disciplinario a concluir que existía responsabilidad de los investigados en lo que a cada uno de ellos correspondía y ello sirvió para imputar y sancionarlos disciplinariamente en la forma expresada en las decisiones cuestionadas. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia proferida el 2 de octubre de 2014,7 denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en lo siguiente: (i) En primer lugar, en lo que respecta a las irregularidades reseñadas por los demandantes frente a las decisiones censuradas, se debe señalar que no cualquier defecto formal está llamado a quebrar la presunción de legalidad de los actos administrativos.

En efecto, en el proceso quedaron demostrados los errores exaltados por la parte demandante; sin embargo, estos fueron de carácter meramente formal y no afectaron la ritualidad del procedimiento. (ii) De la documental allegada se pudo establecer que la queja se radicó el 30 de marzo de 2009, la resolución de apertura de investigación se emitió el 17 de noviembre de 2010, el pliego de cargos se formuló el 1.º de septiembre de 2011, el traslado para alegar se corrió el 13 de diciembre de 2011 y el fallo de primera instancia o Resolución 002 de «2008», aunque en su encabezado registra una fecha anterior a la de la queja disciplinaria, su contenido y relación del trámite surtido lleva una secuencia cronológica razonable que permite concluir que se realizó antes de emitir la decisión. Valga aclarar que en el pliego de cargos se refiere concretamente a los contratos sobre los cuales se cuestionaban los fraccionamientos y sobrecostos, de manera que, dentro de una lógica razonable, no se puede entender 7 Folios 863 a 866. 12 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro que el fallo de primera instancia se hubiera emitido con antelación a los hechos que dieron lugar a las irregularidades que se investigaron.

(iii) Por otro lado, en lo que atañe al error en la mención del lugar de la expedición de la cédula de ciudadanía de la señora Sonia Serrano Prada, se observa que, conforme a la Resolución 146 del 18 de enero de 2000, emitida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, lo relevante para la identificación de las personas es el número del documento y no hay necesidad de reseñar el lugar de su expedición porque no hay números repetidos, razón suficiente para afirmar que un error de tal naturaleza es inocuo.

Consideración que también se extiende a los errores en la denominación de los empleos desempeñados por los sancionados, ya que se trata de lapsus o descuidos que no desvirtúan la presunción de legalidad de los actos acusados y no tienen la entidad suficiente para declarar su nulidad. (iv) En lo que se refiere a la falta de competencia de la segunda instancia disciplinaria para corregir la fecha de la providencia proferida por la Procuraduría Provincial, el número de identificación y los empleos ocupados por los investigados, tampoco constituyen circunstancias que ameriten enervar la legalidad de las decisiones censuradas, máxime cuando tales aspectos fueron objeto del recurso de apelación y no de una solicitud de corrección frente a la decisión de primera instancia; por ello, el juzgador disciplinario de segundo grado acudió a la figura de la corrección, en estricta técnica jurídica, con el objeto de precisar el marco fáctico del caso y de atender el objeto de la apelación. Siendo así, se trata de yerros que no trascienden en lo sustancial y, en ese sentido, no es del caso acceder a las pretensiones. 1.4.

El recurso de apelación Los demandantes, por intermedio de su apoderado, interpusieron recurso de apelación,8 que fue sustentado en los siguientes términos: 8 Folios 868 a 871. 13 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro (i) Para el despacho de primera instancia no existe vulneración de los derechos de los demandantes producto de los yerros que se hicieron notar en la demanda, lo que quiere decir que a pesar de que se quebrantó el numeral 1.º del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, referente al contenido del fallo, se concluyó que no hubo una alteración en la ritualidad del proceso.

Sin embargo, se insiste en que dicha norma dispone que en el contenido del fallo debe ir inmerso lo decidido en el auto de cargos, la denominación del empleo o función desempeñada por los disciplinados para el momento en que ocurrieron los hechos, circunstancias que no fueron identificadas correctamente en el acto censurado, pues se investigaban hechos ocurridos a la Alcaldía municipal de Lebrija y no en otra, como erradamente se insertó en la decisión de primera instancia. Tampoco se puede desconocer que al señor Rodolfo García lo suspendieron en calidad de alcalde del municipio de San Gil, empleo que nunca ocupó; todo ello alteró la ritualidad del proceso y constituyó una afectación sustancial del debido proceso.

(ii) Las anteriores circunstancias no pueden considerarse lapsus o errores por descuido, pues se trata de una vulneración de la ley que da lugar a desvirtuar la presunción de legalidad que reviste a los actos acusados y, por ende, a declarar su nulidad. Incluso, aunque hubieran sido manifestaciones producto de errores, es evidente que se vulneró el numeral 1.º del artículo 170 de la Ley 734 de 2002 en cuanto se sancionó a los funcionarios como consecuencia del desempeño de funciones que no ejercieron en los municipios de El Playón y San Gil, cuando las conductas investigadas correspondían a hechos que habrían acaecido en el municipio de Lebrija.

(iii) En lo que respecta a la enmienda realizada en la decisión de segunda instancia, es claro que al haberse advertido los yerros cometidos, lo procedente era que el juzgador disciplinario de primer grado declarara la nulidad y repusiera la actuación, de manera que corrigiera las imprecisiones, pero no lo hizo y, en su lugar, otorgó el trámite ante el superior.

A su vez, el funcionario de la Procuraduría, encargado de resolver el recurso, erró al corregir tal providencia pues, según el artículo 121 de la Ley 734 de 2002, dicha gestión le correspondía al funcionario que profirió la decisión 14 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro que debía ser objeto de corrección y, en ese sentido, se quebrantó la ley disciplinaria y, por ende, el debido proceso, situación que debe llevar a su anulación por ser manifiestamente opuesta a la Constitución y la ley y desconocedora del principio de legalidad de los actos administrativos.

(iv) Así las cosas, se insiste que el artículo 66 del Código Único Disciplinario exige que el procedimiento sea acatado al pie de la letra por la jurisdicción disciplinaria, y por la Procuraduría General de la Nación, lo que no ocurrió en el caso bajo examen, por lo que debe prosperar la nulidad de los actos demandados. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia La Procuraduría General de la Nación descorrió el término para alegar9 y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que denegó las súplicas de la demanda; la parte demandante guardó silencio en esta etapa procesal.10 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.11 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si se configuraron los vicios planteados en la demanda respecto de las decisiones disciplinarias objeto de censura. 2.2. Marco normativo 9 Folios 894 a 903. 10 Según el informe secretarial visible en el folio 907. 11 Informe secretarial de folio 907. 15 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro 2.2.1.

Acerca de las competencias de la Procuraduría General en materia disciplinaria El régimen de responsabilidad de los servidores públicos está delimitado por lo previsto en el artículo 6 de la Constitución Política, según el cual «los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones».

El artículo 125, inciso 4, constitucional establece que el retiro del servicio en los órganos y entidades del Estado se produce por «calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley». Por su parte, los artículos 277 y 278, numerales 6 y 1, ibidem, respectivamente, confieren al procurador general de la Nación las funciones de «[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley» y «[d]esvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo».

Entre tanto, para la época en que ocurrieron los hechos que se investigaron y dieron origen a las sanciones disciplinarias impuestas a los demandantes, regía la Ley 734 16 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro de 2002, en cuyo artículo 3 otorgaba a la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del poder preferente, la facultad de «iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas»12 y según el libro I del título I ibidem, el ejercicio del poder disciplinario se debe regir por los principios de legalidad, debido proceso, presunción de inocencia, favorabilidad, proporcionalidad, motivación, entre otros; además, la actuación procesal debe estar sujeta a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción, al tenor de lo dispuesto en el artículo 94 ejusdem.

Producto de una investigación de tal naturaleza, el ente de control podía imponer las sanciones a que alude el artículo 44 de la ley citada, dentro de las cuales están: i) destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima; ii) la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, para las faltas graves dolosas y gravísimas culposas; iii) la suspensión, para las faltas graves culposas; v) la multa, para faltas leves dolosas; y v) la amonestación escrita, para las faltas leves culposas.

En particular, las faltas gravísimas que daban lugar a imponer la sanción de destitución e inhabilidad general están expresamente señaladas en el artículo 48 de la ley en comento, entre ellas, la del numeral 31, que consiste en «[p]articipar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley» que le fue atribuida a la señora Sonia Serrano Prada y que dio lugar a la imposición de la sanción que se cuestiona en este proceso.

Es oportuno precisar que la parte subrayada se la norma que contiene la falta antes descrita fue declara condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-818 de 2005, en el entendido de que «la conducta constitutiva de la falta gravísima debe ser siempre de carácter concreto y estar descrita en normas 12 Tal previsión también estaba contemplada en el artículo 3 de la Ley 200 de 1995. 17 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro constitucionales de aplicación directa o en normas legales que desarrollen esos principios». 2.2.2.

Acerca de los derechos políticos y sus restricciones El artículo 40 de la Constitución Política establece el derecho de los ciudadanos a «participar en la conformación, ejercicio y control del poder político» y, para hacer efectivo este derecho pueden, entre otras cosas, «elegir y ser elegido[s]»; sin embargo, tal derecho no es ilimitado, toda vez que encuentra restricciones, entre ellas, las señaladas en los artículos 98, 122, 172, 177 y 171 ibidem relacionados con la pérdida o suspensión del ejercicio de la ciudadanía, la comisión de delitos, la nacionalidad y la edad, respectivamente.

Por su parte, en la Ley 734 de 2002, concretamente en su artículo 44, se estableció como sanción disciplinaria, entre otras, la destitución, que tiene como destinatarios a aquellos que hubieren incurrido en las faltas gravísimas de que trata el artículo 48 ibidem, cometidas a título de dolo o culpa gravísima. En ese sentido y como el artículo 277 constitucional confirió al procurador general de la Nación la función de ejercer la potestad disciplinaria y, en ese marco, sancionar a los infractores, entre ellos, a quienes desempeñen funciones públicas, incluso, si fueren elegidos por voto popular, se infiere que ese marco normativo le daba la competencia para imponer la aludida sanción a este tipo de servidores.

No obstante lo anterior, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por Colombia a través de la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972, en materia de derechos políticos se estableció lo siguiente: Artículo 23. Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; 18 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.

La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal. (Se resalta) 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1.

En torno al trámite de la actuación disciplinaria (i) El 30 de marzo de 2009,13 la procuradora provincial de Bucaramanga expidió el auto mediante el cual ordenó iniciar indagación preliminar, en los siguientes términos: Iniciar INDAGACIÓN PRELIMINAR, en los términos del Artículo 150 de la Ley 734 de 2002, en aras de determinar la existencia de responsabilidad por parte de la señora SONIA SERRANO PRADA, Alcaldesa del Municipio de Lebrija - Santander, para la época de los hechos, en las presuntas irregularidades endilgadas en su contra por parte del señor GERARDO CARREÑO DÍAZ.

(ii) El 10 de agosto de 2009,14 se notificó a la demandante del auto que dio inicio a la indagación preliminar. Y en el acta correspondiente aparece lo siguiente. [ ] se hizo presente la Doctora SONIA SERRANO PRADA, identificada con la c.c. No. 63.351871 expedida en Bucaramanga [ ] [negrilla fuera de texto]. 13 Folios 21 a 23 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 14 Folio 16 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 19 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro (iii) El 17 de noviembre de 2010,15 la procuradora provincial de Bucaramanga emitió el auto que ordenó la apertura de la investigación disciplinaria.

En su parte resolutiva se dispuso lo siguiente: Abrir INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA en contra de los señores SONIA SERRANO PRADA, identificad[a] en [sic] la cédula de ciudadanía No 63.351.871 en su condición de calidad [sic] de Alcaldesa Municipal de Lebrija (S) y RODOLFO GARCÍA MARTÍNEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 5.671.028, en su calidad de Secretario de Planeación del municipio de Lebrija (S) para la época de los hechos. [Se destaca] Para notificar la anterior decisión se publicó el edicto del 26 de enero de 2011,16 en el cual está inserta la información de los disciplinados en los términos antes anotados.

(iv) El 1 de septiembre de 2011,17 la procuraduría provincial de Bucaramanga expidió auto mediante el cual se declaró cerrada la investigación disciplinaria. (v) El 26 de septiembre de 2011,18 se emitió el auto mediante el cual se formularon cargos en contra de los disciplinados, del cual se extraen los siguientes apartes: IV. INDIVIDUALIZACIÓN E IDENTIFICACIÓN FUNCIONAL DE LOS DISCIPLINADOS La señora SONIA SERRANO PRADA, identificada con la cédula de ciudadanía No. 63.351.871 expedida en Bucaramanga (S), en su calidad de Alcaldesa Municipal de Lebrija (S), para la época de los hechos, cargo para el cual fue electa el día 28 de octubre de 2007, tomando posesión del mismo el 1 de enero de 2008, tal y como se desprende de la copia de la credencial electoral y del acta de posesión de la citada señora que acreditan su calidad de servidor público de elección popular, para el periodo 2008 a 2011 [ ] DESCRIPCIÓN Y DETERMINACIÓN DE LA CONDUCTA INVESTIGADA […] DE LA SEÑORA SONIA SERRANO PRADA CARGO ÚNICO Usted en su condición de Alcaldesa Municipal de Lebrija (S) suscribió los contratos No. 097-2008 por valor de ciento noventa y cuatro mil ciento sesenta pesos ($12.194.160) [sic], No. 115-2008 por valor de doce millones setecientos cuarenta mil pesos ($12.740.000), No. 124-2008 por valor de doce millones novecientos quince mil 15 Folios 367 a 370 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 16 Folio 411 del expediente. 17 Folio 475 del expediente. 18 Folios 477 a 507 del expediente. 20 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro trescientos veinte pesos ($12.915.320), No 132-2008 por valor de doce millones ochocientos cuarenta y nueve mil setecientos sesenta pesos ($12.849.760) y No. 133- 2008 por valor de doce millones cuatrocientos veintiún mil quinientos pesos ($ 12.421.500) para el alquiler de maquinaria y la realización de diversas obras de mantenimiento de los tramos conocidos como La Carbonera, escuela El Líbano, Los Naranjos y La Azufrada de la vía Uribe Uribe, mediante contratación directa debiendo celebrar un único contrato dada la naturaleza de las obras a contratar y la disponibilidad presupuestal del municipio para su ejecución, mediante el procedimiento de selección abreviada establecido en el artículo 44 del Decreto 066 de 2008 dado que la cuantía total de las obras ascendía a la suma de sesenta y tres millones ciento veinte mil setecientos cuarenta pesos ($ 63.120.740), desconociendo con ello el principio de transparencia de la contratación estatal e incurriendo en presunta falta gravísima consagrada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. […] La señora SONIA SERRANO PRADA, en su calidad de Alcaldesa del municipio de Lebrija (S) suscribió los contratos [se refieren los actos jurídicos enunciados en el párrafo previamente transcrito] adelantados con maquinaria tipo volquetas, motoniveladora, retroexcavadora, buldózer y vibrocompactador, lo que permite concluir que técnicamente era posible la ejecución de dichas obras a través de un solo contrato, cuya cuantía ($63.120.740) implicaba para el municipio adelantar el proceso de lección abreviada.

Ello en efecto evidencia que la ruptura de la unidad material del objeto a contratar se efectuó en forma caprichosa, sin atender a razones objetivas y em contravía de la conveniencia y necesidad planteada por la administración, circunstancia que se ve reflejada en el pago que por concepto de transporte de ida de la maquinaria pesada al lugar de las obras, que debió pagar el municipio al contratista a razón de quinientos mil pesos ($ 500.000) en cada contrato, según se observa en las propuestas del contratista y privando a la administración de la presentación de otras ofertas que pudieran favorecerle, por lo que existe una vulneración a las normas contractuales.

Por su parte como analizó este despacho precedentemente se encuentra probatoriamente acreditado que el proceso adelantado por el municipio de Lebrija (S) fue el de contratación directa, a partir de la división material del objeto contractual, que eran las obras de mantenimiento de los tramos La Carbonera y la Escuela El Líbano, Los Naranjos y La Azufrada de la vía Uribe Uribe, pretermitiendo el procedimiento que legalmente debía surtir el municipio en atención a que la cuantía de las obras, de haberse celebrado de manera técnicamente adecuada en un solo contrato, supera el tope de la mínima cuantía e incluso el diez por ciento de la menor cuantía de que trata el legislador para contratar de manera directa, por lo que el municipio estaba obligado a surtir el descrito proceso de selección abreviada que probatoriamente se demuestra no adelantó ya que ni siquiera se efectuaron los pliegos de condiciones.

De conformidad con el análisis probatorio efectuado es claro que debió surtirse una sola contratación por ser técnicamente posible y adecuado, en lugar de dividir materialmente el objeto contractual, y dado que la cuantía total de las obras contratadas se ubica dentro de la menor cuantía vigente para el año 2008 en el municipio de Lebrija (S), la mandataria local SONIA SERRANO PRADA se encontraba obligada a surtir el proceso de selección abreviada para la escogencia del contratista para la realización de las obras objeto de los contrato [sic] No 097, 115, 124, 132 y 21 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro 133 de 2008, y no contratarlo de manera directa como lo hizo en cada uno de estos contratos, incurriendo posiblemente en el desconocimiento del procedimiento establecido en el artículo 44 del Decreto 066 de 2008, dado que el valor de los mencionados contratos, toda vez que si bien es cierto la planeación de las obras las realizó su Secretario de Planeación, ello no la exime del deber legal de ejercer el control y vigilancia de la actividad precontractual surtida por éste para la celebración de los contratos en comento, aun cuando no halla [sic] sido delegada en sus funcionarios la facultad de contratación durante la vigencia 2008, y como lo sostiene en certificación expedida obrante a folio 350.

Lo anterior en armonía con lo establecido en el numeral 5 del artículo 26 de la ley 80 de 1993, en el entendido de que la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma.

Por lo tanto es claro que la investigada al suscribir los contratos incurre en una inadecuada división material contractual de las obras, que debieron contratarse en un solo acto y no en cinco como ocurrió en la realidad y que obligaba al municipio a surtir el proceso de selección abreviada para la escogencia del contratista. […] Segundo: Formular Auto de Cargos contra la señora SONIA SERRANO PRADA, identificada con la cédula de Ciudadanía No. 63.351.871 expedida en Bucaramanga en su calidad de Alcalde Municipal de Lebrija (S) como presunto autor responsable de quebrantar la Ley 734 de 2002, hecho constitutivo de falta disciplinaria al tenor del artículo 23 ibídem, por las razones y el cargo puntualizado en la motivación de este pronunciamiento. [ ] [Negrilla de la Sala] (vi) El 6 de enero de 2012,19 el secretario de la Procuraduría Provincial de Bucaramanga pasó ante el despacho la actuación procesal, informando que se surtieron los trámites correspondientes a los alegatos de conclusión, se dio aviso a los sujetos procesales sobre el término de que disponían para su presentación, del cual hicieron uso oportunamente. 2.3.2.

Acerca de las decisiones disciplinarias censuradas (i) El 27 de febrero de 2008,20 [sic]21 la Procuraduría Provincial de Bucaramanga expidió la resolución 002, mediante la cual profirió el fallo disciplinario de primera 19 Folio 534 revés. 20 Folios 535 a 558 del expediente. 21 Aunque así se señaló en el acto administrativo, la secuencia cronológica de hechos relatados en ella y el trámite surtido en la actuación disciplinaria permiten concluir que la decisión fue emitida en el año 2012, tal como dejó claro en la corrección realizada por la segunda instancia disciplinaria. 22 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro instancia, en el que se relataron cronológicamente los antecedentes que dieron origen a dicha investigación y las actuaciones desarrolladas dentro de ella, así: a. indagación preliminar, a la cual se le dio inicio mediante auto del 22 de julio de 2009; b. la apertura de la investigación disciplinaria, decisión que se adoptó mediante providencia del 17 de noviembre de 2010; c. la formulación de cargos y las pruebas que lo fundamentaron; d. los descargos presentados por el apoderado de los demandantes el 27 de octubre de 2011; y e. la etapa de alegatos de conclusión, los cuales se presentaron por los disciplinados el 19 de diciembre de 2012.

Adicionalmente, de dicho acto administrativo se extrae lo siguiente: […] Para comenzar, es ineludible recordar que el principio de selección objetiva del contratista implica la realización de un proceso de selección que conlleve a la escogencia de la propuesta más favorable para la entidad, por lo que el estatuto contractual del Estado ha previsto una serie de procedimientos tendientes al logro de este objetivo que por regla general se ajustan a los lineamientos establecidos para la licitación o concurso públicos y en otros excepcionales, a los procedimientos reguladores de la contratación directa.

Esta dualidad de mecanismos de contratación, constituye la garantía del principio de selección objetiva, reglado y formal en su totalidad en el mecanismo de la licitación, y un tanto más ágil en el de contratación directa, en consideración a razones de orden económico (cuantía del contrato) y a la naturaleza de las prestaciones. […] En el estatuto contractual actual, la prohibición del fraccionar los contratos surge de los principios que lo orientan, como el de la transparencia que en garantía de una selección objetiva del contratista establece como regla general del proceso de selección por licitación pública, pues el fraccionamiento constituiría una burla al sistema de selección objetiva, en tanto que se eludiría el requisito licitatorio mediante argucias para hacerla a través de la contratación directa.

De ahí que la ley 80 de 1993, en el numeral 8º del artículo, 24, en desarrollo del principio de transparencia, establezca la prohibición a todas las autoridades de “eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás requisitos previstos en el presente estatuto”. Entonces, es claro para el despacho que hay fraccionamiento de contratos cuando de manera amañada se deshace la unidad material del objeto contractual, con la finalidad de acceder a contratar directamente aquello que, en principio, debió ser objeto de un proceso de selección por licitación pública, por ser éste el método que más oportunidades ofrece para aplicar los principios que regulan la actividad contractual. […] Lo que este despacho en su oportunidad procesal reprocha a los investigados se concreta en el desconocimiento del principio de planeación de la contratación estatal a no elaborar estudios de conveniencia y oportunidad para la realización de las obras contenidas en los contratos No 097, 115, 124, 132 y 133 de 2008 de una manera técnicamente adecuada, lo que conlleva, a la vulneración del principio 23 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro de transparencia al contratar directamente las labores sin surtir el proceso de selección abreviada que legalmente le correspondía a la administración […] […] Si bien es cierto como se analizó en auto de cargos, en el caso objeto del presente disciplinario no se reprocha el fraccionamiento de los contratos pluricitados, por cuanto la sumatoria de los trabajos encomendados al contratista en virtud de los mismos no excede el tope de la menor cuantía vigente en la época de los hechos para el municipio de Lebrija, cuyo valor era de hasta ciento veintinueve millones ciento doscientos [sic] veintidós mil pesos ($129.222.000) por lo que no es reprochable intentar eludir el proceso licitatorio, pero el valor total de la cuantía de los cinco contratos de obra pública que ascienden a la suma de sesenta y tres millones ciento veinte mil setecientos cuarenta pesos ($ 63.120.740), en cambio si le es reprochable, en cuanto era exigible al municipio adelantar el proceso de selección abreviada para la escogencia del contratista. […] Visto lo anterior se encuentran verificados los elementos de un mismo objeto específico, superando la mínima cuantía sumados sus valores lo que impedía a la entidad contratar directamente las obras y exigía a realización del proceso de selección abreviada y la administración municipal de Lebrija (S) contaba con los recursos para adelantar su contratación mediante el solo proceso de selección mencionado; lo que permite concluir con absoluta certeza la división artificial del objeto contractual consistente en el mantenimiento y mejoramiento de las vía Uribe Uribe a través de la celebración de los contratos No 097, 115, 124, 132 y 133 de 2008, eludiendo con ello el mecanismo de selección abreviada a que se encontraba obligada la entidad territorial, pese a que contaba con la disponibilidad presupuestal para celebrar un solo contrato. […] Con lo anterior, se demuestra que la señora SONIA SERRANO PRADA en su condición de alcaldesa municipal de Lebrija al suscribir los contratos […] mediante contratación directa debiendo celebrar un único contrato dada la naturaleza de las obras a contratar y la disponibilidad presupuestal del municipio para su ejecución, mediante el procedimiento de selección abreviada establecido en el artículo 44 del Decreto 066 de 2008 en consideración a la cuantía total de las obras que ascendía a la suma de sesenta y tres millones ciento veinte mil setecientos cuarenta pesos ($63.120.740), desconoció el principio de transparencia de la contratación estatal y por tanto se encuentra incursa en presunta falta gravísima consagrada en el numeral 31 del artículo 48 de la ley 734 de 2002.

En relación con el principio de transparencia, estimado por esta provincial como violado por la investigada, se presenta cuando quiera que la entidad estatal celebra dos o más contratos que teniendo un mismo objeto suman un valor al cual se asigna por la ley la obligación de escoger el contratista previo el adelantamiento de un proceso de selección de los señalados para el efecto por el legislador, por ende no es dable reducir su vulneración a la incursión en fraccionamiento de contratos, pues el tenor literal de la norma (numeral 8 artículo 24 de la ley 80 de 1993) es diáfano al afirmar que a las autoridades les será prohibido eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás requisitos previstos en el estatuto contractual.

XII. DOSIFICACIÓN DE LA SANCIÓN 24 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro SONIA SERRANO PRADA Esta Procuraduría Provincial de Bucaramanga, ha calificado objetivamente la falta disciplinaria consistente en la violación al principio de transparencia en la contratación estatal consagrado en el numeral 8 del artículo 25 de la ley 80 de 1993 en concordancia con el artículo 2 de la ley 1150 de 2007 y el artículo 44 del Decreto 066 de 2008; en el aspecto subjetivo, este Despacho, ha sido claro al señalar que la misma se cometió con culpa gravísima en correspondencia a lo establecido en el parágrafo del artículo 44 ibidem y considerando su condición de primera mandataria del municipio. […] En consecuencia la sanción a imponer es la de DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL; su dosificación está entre diez y veinte años. […] En consideración a lo anterior este despacho gradúa la sanción partiendo del mínimo y teniendo en cuenta lo precedente, en 10 AÑOS.

Finalmente, en su parte resolutiva se indicó:

PRIMERO: Declarar probado y no desvirtuado el cargo formulado a la SEÑORA SONIA SERRANO PRADA, identificada con la Cédula de Ciudadanía No. 63.351.871 de Santa Marta, en su condición de Alcalde Municipal de El Playón (S), conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído; en consecuencia declararla disciplinariamente responsable del hecho investigado y sancionarla con DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL para ocupar cargos públicos, en el ejercicio del cargo de Alcalde Municipal de Lebrija (S), por el término de DIEZ (10) AÑOS. [Negrillas fuera de texto] (ii) El 28 de marzo de 2012,22 el apoderado de los demandantes interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia, en él se destacan, entre otras circunstancias, la fecha en que se emitió el fallo, lo que habría ocurrido «año y cinco meses antes» de que se hubiera iniciado la actuación disciplinaria y se asegura que ello constituye una afrenta al debido proceso, pues no se puede emitir una decisión disciplinaria antes del inicio de la indagación preliminar; de igual manera, se hicieron notorios los errores en los que se refirió incorrectamente el empleo de los investigados y el lugar de expedición del documento de identificación de la señora Serrano Prada, lo cual habría constituido una irregularidad en la identificación de los investigados y una consecuente transgresión del artículo 170, numeral 1, de la Ley 734 de 2002. 22 Folios 561 a 580 del expediente. 25 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro (iii) El 10 de abril de 2012,23 el procurador provincial de Bucaramanga concedió, en efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por los disciplinados.

(iv) El 21 de junio de 2013,24 el procurador primero delegado para la vigilancia administrativa emitió la decisión de segunda instancia, en la que resolvió lo siguiente:

PRIMERO. CONFIRMAR la decisión proferida en primera instancia por la Procuraduría Regional de La Guajira, al declarar al declarar [sic] responsable y sancionar disciplinariamente a SONIA SERRANO PRADA con DESTITUCIÓN DEL CARGO E INHABILIDAD GENERAL para ocupar cargos públicos POR EL TÉRMINO DE TRECE (13) AÑOS y a RODOLFO GARCÍA MARTÍNEZ, con SUSPENSIÓN en el ejercicio del cargo, por el término de CUATRO (4) MESES.

SEGUNDO. CORREGIR, LOS SIGUIENTES ASPECTOS DEL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA: 2.1. CORREGIR la fecha de la providencia proferida en primera instancia, por la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, en el sentido de aclarar que la Resolución No 002, fue expedida el 27 de febrero de 2012 y no como erróneamente se anotó en dicho proveído. [Las subrayas son propias del texto original] 2.2.

CORREGIR, el número de identificación y cargo ocupado por los investigados SONIA SERRANO PRADA Y RODOLFO GARCÍA MARTÍNEZ, en los numerales primero y segundo de la Resolución No 002 del 27 de febrero de 2012, proferida por la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, los cuales quedarán de la siguiente manera:

PRIMERO. Declarar probado y no desvirtuado el cargo formulado a la señora SONIA SERRANO PRADA identificada con la cédula de ciudadanía No. 63.351.871 expedida en Bucaramanga (S), en su calidad de Alcaldesa Municipal de Lebrija, Santander, conforme a lo expuesto en la parte motivada de este proveído; en consecuencia declararla disciplinariamente responsable del hecho investigado y sancionarla con DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL para ocupar cargos públicos en el ejercicio del cargo de Alcaldesa Municipal de Lebrija (s), por el término de DIEZ (10) AÑOS. […] [Subraya original y negrilla de la Sala] En dicha decisión, particularmente, al analizar lo relativo a la dosificación de la sanción impuesta en primera instancia, se expresó que se trascribe a continuación: Así mismo, teniendo en cuenta que el apoderado de los investigados en su defensa, no se refirió a aspectos adicionales a los previamente analizados, sin haberse discutido lo referente a la ilicitud sustancial o a la culpabilidad, amen de que al revisarse la decisión de primera no se advierte irregularidades en dichos aspectos, ni se tiene repartos frente a la dosificación de la sanción, considera este Delegado, que no resulta procedente revocar la decisión impugnada y por el contrario habrá de confirmarse en su integridad dicha decisión que declaró responsable 23 Folio 543 del expediente. 24 Folios 606 a 628 del expediente. 26 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro disciplinariamente y sancionó a SONIA SERRANO PRADA […] con DESTITUCIÓN DEL CARGO E INHABILIDAD GENERAL para ocupar cargos públicos por el término de trece (13) años […] sin perjuicio de modificar la providencia en lo relacionado con la identificación de los investigados y el cargo ocupado para la fecha de los hechos. [Destaca la sala] (v) El 1.º de agosto de 2013,25 el gobernador de Santander expidió la Resolución 14833, por la cual se hizo efectiva la sanción disciplinaria impuesta a los demandantes, así: Artículo Primero. ACOGER la decisión proferida por Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante Fallo de Segunda Instancia del 21 de junio de 2013, por medio de la cual CONFIRMA la decisión proferida por la Procuraduría Provincial de Bucaramanga (S), dentro del Proceso Disciplinario No. IUS-2009-8829 IUC-D-2009-153340, que impone como sanción la DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL, por el término de diez (10) años, a la señora SONIA SERRANO PRADA, con cédula No. 63.351.871 expedida en Bucaramanga (S), en su condición de Alcaldesa municipal de Lebrija (S). [Se resalta]. 3.

El caso concreto. Análisis de la Sala 3.1. Primer asunto previo En el proceso sub examine, se somete a consideración de la Sala el estudio de la legalidad de las decisiones disciplinarias emitidas por la Procuraduría Provincial de Bucaramanga y la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, a través de las cuales se impuso, en contra de la señora Sonia Serrano Prada, las sanciones de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años, producto de conductas que se reprocharon en su condición de alcaldesa del municipio de Lebrija (Santander).

Esta Subsección, el 23 de mayo de 2024, profirió sentencia de segunda instancia, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda formulada por la señora Serrano Prada bajo el argumento de que la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para imponer la sanción disciplinaria en su contra, pues se trataba de una servidora elegida por voto popular.

Para llegar a esa 25 Folio 640. 27 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro conclusión se aplicó la excepción de inconvencionalidad26 respecto de las normas que radican en el procurador general de la Nación, en su condición de autoridad administrativa, la competencia para imponer sanciones como la destitución a empleados elegidos por voto popular, decisión con la que se buscó garantizar los principios de jurisdiccionalidad, que exige que ese tipo de sanción solo provenga de una autoridad judicial, y favorabilidad en materia laboral, según el cual se debe preferir la interpretación más beneficiosa para el trabajador, en caso de que una norma permita dos o más interpretaciones, así como en garantía de los derechos a la igualdad y a la protección judicial.

En contra de dicha providencia, la entidad de control presentó acción de tutela, proceso en el que se emitió fallo de segunda instancia el 31 de octubre de 2024, emanado de la Sección Quinta del Consejo de Estado.27 En él se amparó el derecho al debido proceso de dicho organismo y se ordenó dictar sentencia de reemplazo, bajo las consideraciones allí plasmadas, así: 108.

En consonancia con los parámetros de la jurisprudencia Constitucional, la Sección Segunda del Consejo de Estado llevó a cabo una aplicación del control de convencionalidad con desconocimiento del artículo 93 de la Constitución Política. La interpretación tanto del artículo 23 convencional, como de la sentencia del caso Petro Urrego contra Colombia, se efectuó de forma autónoma y aislada de los parámetros constitucionales establecidos por la Corte Constitucional desde la sentencia C-028 de 2006 y reiterados pacíficamente. 109.

En efecto, las subsecciones A y B de la Sección Segunda de esta corporación desconocieron la supremacía constitucional ante una aplicación irrestricta de la norma convencional y el referido fallo de la Corte IDH, obviando su obligación de llevar a cabo una interpretación armónica y sistemática del tratado internacional con las normas de la Carta Política.

Con ello, se incurrió en una inaplicación del artículo 277.6 superior, el cual le otorga a la Procuraduría General de la Nación la potestad disciplinaria y sancionatoria sobre los servidores públicos con inclusión de aquellos elegidos por voto popular. 110. Con ello, se incurrió en un desconocimiento de la arquitectura institucional que en materia disciplinaria previó tanto el constituyente como el legislador y, con ello, se desatendió los principios y mandatos que estructuran el ejercicio de la función pública en el ordenamiento.

En las decisiones objeto de esta acción, la Sección Segunda del Consejo de Estado no solo transgredió normas de naturaleza constitucional, como los 26 Aplicando, para tal efecto, el criterio empleado en la sentencia del 11 de octubre de 2023, radicado: 15001 23 33 000 2014 00564 01 (5828-2018), M.P. César Palomino Cortés. 27 Providencia de segunda instancia, dictada en el radicado 11001 03 15 000 2024 03021 01. 28 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro artículos 118 y 277, sino que desconoció el diseño institucional previsto por la Ley 734 de 2002, específicamente, por sus artículos 44.1, 45.d y 46. 111.

La sala insiste en que la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades contempló que dicha normativa no se oponía al artículo 93 de la Constitución ni al artículo 23 de la CADH, pues en una interpretación armónica y sistemática de la norma convencional, no existía una restricción para que el ordenamiento interno estableciera sanciones disciplinarias que implicaran una suspensión temporal o definitiva de los derechos políticos de tales servidores públicos. […] 113.

En este orden de ideas, no procede hacer excepción de inconvencionalidad o inaplicación de normas y sentencias internas cuando la Corte Constitucional ya se ha pronunciado en sentencia de inconstitucionalidad. El control difuso de convencionalidad equivale a la excepción de inconstitucionalidad, su régimen de procedencia es idéntico, motivo por el cual aquella no procede cuando hay un pronunciamiento previo por parte de la corte constitucional sobre la validez de la ley.

Bajo este entendido, de igual forma que no procede la excepción de inconstitucionalidad, no es posible hacer control difuso de convencionalidad. 114. Los jueces en general, incluyendo al Consejo de Estado, no tienen competencia para decidir las inaplicaciones de leyes o de validez de sentencias cuando ese mismo problema jurídico ya fue decidido por la Corte Constitucional en sentencia de constitucionalidad.

Las leyes que han sido declaradas constitucionales no pueden ser inaplicadas mediante excepción o control de convencionalidad (que en el ordenamiento colombiano son figuras coincidentes). Solo en caso de que no exista un pronunciamiento de tal naturaleza, se habilita la competencia para hacer control de convencionalidad, entendido como inaplicaciones de normas internas por contrariar la convención-constitución. 115.

Por tanto, el yerro en el que incurrió la Sección Segunda del Consejo de Estado consiste no solo en que se desconocieron unas normas constitucionales (dada su inaplicación), sino que también y, principalmente, porque se actuó sin competencia para excepcionar la ley. En este sentido, se trata de una flagrante incompetencia la consideración de que la Ley 734 es inválida.

Pese a que la Subsección difiere del anterior análisis, en acatamiento de lo allí dispuesto, se examinarán los cargos formulados en la demanda, en el acápite 3.3. 3.2. Segundo asunto previo En la sentencia de segunda instancia que se emitió el 23 de mayo de 2024, no solo se examinó la apelación presentada por la señora Sonia Serrano Prada, sino por otro servidor quien no ostentaba un cargo de elección popular; por tal razón, lo decidido en esta providencia tan solo abarca el estudio de los cargos y situación 29 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro fáctica de la señora Serrano Prada, pues solo respecto de ella recayó el fallo de tutela mencionado en el acápite que antecede. 3.3.

Estudio de fondo de los cargos propuestos en la demanda Los reproches que se plantearon en el recurso de apelación consistieron en insistir sobre las presuntas irregularidades inmersas en las decisiones disciplinarias acusadas, en cuanto a tres aspectos,28 a saber: i) lo relacionado con la fecha de expedición de la providencia de primera instancia, la cual habría sido emitida antes de llevar a cabo todas las etapas de la actuación disciplinaria, y, con ello, se habría incurrido en violación de los derechos a la igualdad y al debido proceso; ii) los diversos errores incorporados en los actos acusados, entre ellos, la identificación de la investigada, pues al referir su documento de identidad se mencionó un lugar de expedición diferente al que corresponde; se mencionó un empleo distinto al que ocupó para el momento de la presunta comisión de la falta; en la decisión de segunda instancia se confirmó la inhabilidad por el termino de 13 años, pero, a continuación, se indicó que esta correspondía a 10 años; y iii) la falta de competencia del juzgador disciplinario de segundo grado para corregir la decisión emitida por la Procuraduría Provincial.

En primer lugar, en lo que se refiere a la fecha de la decisión disciplinaria de primera instancia, denominada Resolución No. 002 «de 2008», la parte demandante cuestiona el hecho de que tal providencia se hubiera emitido en el año resaltado, cuando la apertura de la indagación preliminar y demás actuaciones disciplinarias tuvieron ocurrencia, en forma posterior.

Al respecto, la Sala considera que con la relación cronológica de las diferentes actuaciones surtidas durante el trámite disciplinario, que se incluyeron en el acápite 2.3.1. de esta providencia, se puede evidenciar, de manera clara y sin lugar a dudas, 28 Se precisa que en este acápite se analiza exclusivamente la situación de la señora Sonia Serrano Prada.

En acatamiento a la orden de tutela del 31 de octubre de 2024, pues la situación del señor Rodolfo García Martínez quedó definida en la sentencia del 23 de mayo de 2024, como se explicó en el acápite anterior. 30 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro que la decisión de primera instancia no se emitió en forma anterior al adelantamiento del trámite propio de esa actuación, pues lo primero que se hizo fue dar apertura a la indagación preliminar, posteriormente, se dio inicio a la investigación disciplinaria, más adelante, se formularon los cargos y, finalmente, a través de informe secretarial del 6 de enero de 2012,29 se dejó la actuación a disposición de la Procuraduría Provincial de Bucaramanga para lo de su competencia, en este caso, la emisión de la decisión de primera instancia Ahora bien, es cierto que la mencionada Resolución 002 del 27 de febrero, refiere como año de expedición el 2008; sin embargo, dentro de ella se relatan los hechos y circunstancias que enmarcaron la actuación disciplinaria, el trámite llevado a cabo, todo lo cual ocurrió entre los años 200930 y 2011,31 por lo que no sería lógico entender que en el año 2008 se surtieron etapas procesales futuras, y mucho menos, como lo pretende el apoderado recurrente, que se emitió una decisión disciplinaria antes del agotamiento de todas las etapas propias de un proceso de tal naturaleza.

Bajo ese entendido, y, se repite, atendiendo el orden cronológico de todas las gestiones adelantadas dentro de la actuación disciplinaria, así como el relato que de estas se hizo en la decisión disciplinaria de primera instancia, es forzoso concluir que al mencionar el año 2008 como aquel en que se emitió dicho acto administrativo lo que se produjo fue un error de digitación o un error por cambio de palabras, que, en momento alguno puede considerarse como transgresor del derecho de defensa y del debido proceso de la investigada ni afectar la legalidad de la decisión adoptada en él. 29 Folio 534 revés. 30 Fecha en la que se dispuso adelantar la indagación preliminar, a través del auto del 22 de julio de ese año. 31 En diciembre de ese año se corrió traslado para que los sujetos procesales alegaran de conclusión y estos procedieron de conformidad. 31 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro En el caso concreto de errores en la fecha de las providencias disciplinarias, esta Corporación32 ha sostenido lo siguiente: […] la fecha de las providencias disciplinarias, si bien no constituye un elemento esencial del fondo de la decisión -que permita por vía directa la nulidad del fallo disciplinario-, s[í] resulta indispensable para la materialización de garantías del debido proceso como la publicidad y contradicción, y, es bajo ese contexto -afectación de las garantías de publicidad y contradicción-, que por vía indirecta deben analizarse los cargos de anulación referidos a este tipo de irregularidades, a fin de establecer si el defecto -el error en la fecha de la providencia disciplinaria- da lugar a la nulidad del acto administrativo acusado […] Atendiendo la anterior interpretación, la Sala concluye que el desacierto incluido en el encabezado del acto acusado, en cuanto indicó un año de expedición incorrecto, constituye un error de índole formal que no conllevó desconocimiento del debido proceso de la demandante, máxime cuando, se insiste, no se trató de una decisión adoptada en forma previa al agotamiento de las etapas procesales disciplinarias, sino de un error humano de digitación al incorporar la fecha de expedición de la decisión, que no le impidió ejercer sus derechos de defensa y contradicción dentro del trámite sancionatorio; por el contrario, la disciplinada fue debidamente enterada de la decisión de primera instancia e interpuso oportunamente el recurso de apelación, con lo cual pudo materializar los derechos aludidos, lo que lleva a concluir que la inconsistencia en el año de expedición del acto no tiene la relevancia suficiente para desvirtuar la legalidad de la actuación e impone confirmar la decisión de primera instancia en cuanto consideró que tal circunstancia no ameritaba anular los actos enjuiciados.

En segundo lugar, la recurrente pone de relieve los errores inmersos en las decisiones acusadas; de una parte, en el acto sancionatorio de primera instancia, en el cual se refirió que su documento de identidad fue expedido en Santa Marta, cuando, en realidad, se emitió en Bucaramanga y, de otra parte, que al referir el cargo que ocupaba para el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la sanción disciplinaria se aludió a su condición de alcaldesa de El Playón, cargo 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2020, radicación: 81001 23 39 000 2016 00135 01, número interno: 5803-18, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 32 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro que nunca ocupó porque el empleo para el que fue elegida popularmente fue el de alcaldesa de Lebrija.

Las anteriores falencias, en sentir de la demandante, conllevaron la transgresión del artículo 170, numeral 1, de la Ley 734 de 2002, que exige, en el fallo, identificar plenamente al investigado. En torno a dicho reproche, la Sala reitera el análisis efectuado frente al cargo anterior, pues se trató de un error desafortunado, inmerso en el numeral primero de la parte resolutiva de la decisión disciplinaria de primera instancia, en la cual quedó consignado lo siguiente:

Sin embargo, al revisar toda la actuación desplegada por el ente de control, particularmente, en el auto que dio inicio a la indagación preliminar, el de la apertura de la investigación, el que formuló los cargos, e, incluso, en la parte considerativa de la decisión disciplinaria de primera instancia, se explicó que los hechos que se investigaban respecto de la señora Sonia Serrano Prada, habían ocurrido en su ejercicio como alcaldesa municipal de Lebrija, empleo al que se hizo referencia en la última parte del numeral transcrito.

De igual manera, en el tercer auto enunciado, con el propósito de individualizar e identificar funcionalmente a la disciplinada se 33 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro señaló en forma correcta el cargo que ostentaba y se dejó claro que su cédula de ciudadanía fue expedida en la ciudad de Bucaramanga.33 Ante tal escenario, se infiere que no se trató de una equivocación u omisión en la plena identificación del sujeto disciplinado, como lo sugiere la recurrente, sino de un error por cambio de palabras, inmerso en la parte resolutiva de la decisión disciplinaria de primera instancia, pero que, leído ese acto administrativo, en su integridad, guarda coherencia y no da lugar a concluir algo diferente a que la sanción se imponía respecto del empleo que había ostentado la demandante en el momento en que ocurrieron los hechos que dieron origen al trámite disciplinario, que no es otro que el de alcaldesa del municipio de Lebrija; y, en lo que respecta al lugar de expedición de su cédula, se debe señalar que es el número del documento y no su lugar de expedición lo que, en realidad, permite lograr su plena identificación y, en ese sentido, al haberse relacionado de manera correcta aquel, no se puede inferir que un error de escritura de tal naturaleza pueda conllevar ilegalidad de la decisión. Es oportuno aclarar que, contra dicha decisión, la disciplinada interpuso el recurso de apelación que procedía, en el cual invocó, entre otros, los argumentos relacionados con tal descuido del operador disciplinario, de donde surge que estuvieron salvaguardados sus derechos fundamentales pues la plena identificación de ella durante el trámite disciplinario le permitieron ejercer su derecho de defensa.

Ahora bien, en cuanto a la decisión de segunda instancia se reprochó que al confirmar la sanción, se indicó que la inhabilidad era por el término de 13 años, pero, a continuación, se mencionó que esta correspondía a 10 años. En efecto, tal incongruencia se vislumbra en la parte resolutiva del acto administrativo emitido por la Procuraduría Primera delegada para la Vigilancia Administrativa, así:

PRIMERO. CONFIRMAR la decisión proferida en primera instancia por la Procuraduría Regional de La Guajira, al declarar al declarar [sic] responsable y sancionar 33 Folio 478. 34 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro disciplinariamente a SONIA SERRANO PRADA con DESTITUCIÓN DEL CARGO E INHABILIDAD GENERAL para ocupar cargos públicos POR EL TÉRMINO DE TRECE (13) AÑOS y a RODOLFO GARCÍA MARTÍNEZ, con SUSPENSIÓN en el ejercicio del cargo, por el término de CUATRO (4) MESES.

SEGUNDO. CORREGIR, los siguientes aspectos del fallo de primera instancia: 2.2. CORREGIR, el número de identificación y cargo ocupado por los investigados SONIA SERRANO PRADA Y RODOLFO GARCÍA MARTÍNEZ, en los numerales primero y segundo de la Resolución No 002 del 27 de febrero de 2012, proferida por la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, los cuales quedarán de la siguiente manera:

Adicionalmente, al estudiar dicho aspecto, por parte de la Procuraduría Primera delegada para la Vigilancia Administrativa, en sus consideraciones,34 se indicó que los disciplinados, en su recurso, no presentaron reparos en torno a la dosificación de la sanción, que, por ende, no era del caso modificar la determinación adoptada en ese aspecto en la primera instancia y, por el contrario, debía confirmarse en su integridad.

Pese a ello, a continuación, se relacionó la sanción de inhabilidad que habría sido impuesta y se mencionó erradamente, 13 años, cuando lo que se había decidido en ese aspecto al momento de imponer la sanción comprendía únicamente 10 años, de ahí pudo derivar el error que, igualmente, aparece en el numeral primero de la parte resolutiva de dicho acto. 34 Conforme a lo transcrito en el acápite 2.3.2., numeral (iv) de esta providencia. 35 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro Frente a tales aspectos, la Sala considera que también se trató de errores por cambio de palabras, y que aun a pesar de que están incluidos en la parte resolutiva de la decisión disciplinaria de segunda instancia, al contextualizar el estudio realizado concretamente sobre la dosificación de la sanción disciplinaria de primera instancia, en el que, se repite, se dejó claro que la inhabilidad transcurriría por el lapso de 10 años, con lo analizado en ese aspecto por el juzgador de segunda instancia, quien afirmó que como no había reparo por los recurrentes, en ese aspecto, se confirmaría la decisión que en esa materia había adoptado la procuraduría provincial, se puede concluir, sin lugar a equívocos, que su objetivo no era incrementar la duración de dicha sanción ni alterar lo resuelto en torno a ella.

Tan clara es la inferencia anterior que así lo entendió el gobernador de Santander, cuando expidió el acto administrativo por el cual hizo efectiva la sanción, en el cual indicó, de manera expresa, que esta comprendía «la DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL, por el término de diez (10) años»35 En relación con las mencionadas falencias es oportuno resaltar que esta Corporación36 ha sostenido que no toda irregularidad que se presente en la expedición de un acto administrativo conlleva desvirtuar su presunción de legalidad.

Así se ha discurrido: Cabe destacar en este punto, que no toda irregularidad dentro del procedimiento administrativo o inobservancia de los requisitos formales por parte de la administración pública, constituye por sí sola, una causal para declarar la nulidad de los actos administrativos producto de una actuación administrativa. Estos solo podrán ser anulados, cuando los vicios dentro de procedimiento, impliquen el desconocimiento de las garantías fundamentales de contradicción y defensa de quien pueda resultar afectado con su expedición, es decir, que la nulidad de un acto administrativo por desconocimiento del debido proceso administrativo puede ser decretada únicamente cuando dentro del proceso para su elaboración se presenten las irregularidades sustanciales o esenciales, que desconozcan las garantías constitucionales del titular de la decisión. Las irregularidades o vicios, que puedan presentarse en el desarrollo del proceso de expedición de un acto administrativo, que no impliquen el desconocimiento de las garantías constitucionales del afectado, no tienen la relevancia para generar la 35 Como aparece transcrito en el acápite 2.3.2., numeral (v) de esta providencia. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de noviembre de 2020, radicación: 41001 23 33 000 2013 00445 01, número interno: 5963-18, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 36 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, entonces tales vicios de procedimiento son considerados como irregularidades intrascendentes o irrelevantes, los cuales están consagradas por el legislador en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo37. [Resalta la Sala] En el anterior contexto, la Subsección considera que los errores de escritura que se presentaron tanto en la decisión de primera como de segunda instancia disciplinaria constituyen aspectos formales más no sustanciales, y que aunque reflejan inconsistencias, no tienen la entidad suficiente para enervar la legalidad de los actos acusados, pues no conllevaron violación de las garantías fundamentales de la disciplinada, ni le impidieron ejercer sus derechos de contradicción y defensa; además, de no haberse incurrido en ellas, el sentido material de la decisión hubiese sido el mismo; por lo tanto, no comportan irregularidades de carácter sustancial que hubieran alterado o desconocido sus garantías, como sujeto disciplinable, razón por la cual se considera acertada la decisión del Tribunal, en cuanto no accedió a anular los actos censurados, producto de tales desaciertos de la autoridad disciplinaria.

Por otra parte, la recurrente aseguró que hubo violación del numeral 1.º del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, que se refiere al contenido del fallo, dentro del cual debe estar inmerso lo decidido en el auto de cargos; sin embargo, al revisar la decisión disciplinaria de primera instancia no se observa omisión al respecto, pues, en ella, se incluyó el capítulo IV en el que se refiere lo decidido en el pliego de cargos y que 37 Cita propia del texto transcrito: “Ley 1437 de 2011.

(…) Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. (…)” 37 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro guarda coherencia con la formulación que se hizo al respecto,38 lo que desvirtúa la veracidad de la afirmación realizada por la parte actora.

En todo caso, la Sala entiende que el reproche anterior pudo ir orientado a cuestionar que no podía incluirse, dentro de una decisión disciplinaria emitida en el año 2008, una formulación de cargos inexistente para esa época; sin embargo, lo relativo a la inconsistencia en el señalamiento del año en que se expidió tal decisión ya fue objeto de análisis por esta Sala, al resolver el primero de los reparos concretos planteados por la accionante, por lo que debe estarse a lo estudiado y resuelto en cuanto a ese aspecto.

En tercer y último lugar, el apoderado de la señora Sonia Serrano Prada asegura que el juzgador disciplinario de segunda instancia carecía de competencia para corregir o enmendar los errores en que incurrió la decisión de primera instancia. Para resolver el anterior cargo se debe señalar que, en efecto, el artículo 121 de la Ley 734 de 2002 dispone que «[e]n los casos de error aritmético, o en el nombre o identidad del investigado, de la entidad o fuerza donde labora o laboraba, o en la denominación del cargo o función que ocupa u ocupaba, o de omisión sustancial en la parte resolutiva del fallo, este debe ser corregido, aclarado o adicionado, según el caso, de oficio o a petición de parte, por el mismo funcionario que lo profirió»; sin embargo, no hubo petición de parte en ese sentido, por el interesado y, por ende, el operador disciplinario no procedió en tal sentido.

Valga aclarar que si bien una corrección de esa naturaleza procede de oficio, para que ello ocurra es necesario que el funcionario a cargo advierta la existencia de una circunstancia que amerite proceder de conformidad y, según el trámite llevado a cabo por el procurador provincial de Bucaramanga, al parecer, no percibió dicha circunstancia; por ello, una vez interpuesto el recurso de apelación por parte de los 38 Ver la relación de las actuaciones disciplinarias cuyos apartes pertinentes se transcribieron en el acápite 2.3.1. de esta providencia. 38 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro disciplinados, su gestión fue concederlo,39 con el fin de que el superior resolviera los cuestionamientos planteados por estos.

Ahora bien, como lo que se cuestiona es la falta de competencia del operador disciplinario de segunda instancia para disponer la corrección de los errores de la decisión de primer grado, al respecto es forzoso acudir a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 171 de la Ley 734 de 2002, según el cual el funcionario de segunda instancia, únicamente tiene competencia para revisar «los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de impugnación».

En el anterior escenario se debe decir que el texto de la norma en comento, en concordancia con los argumentos invocados por el apoderado de la señora Serrano Prada en el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión disciplinaria de primera instancia, fueron los que otorgaron competencia al procurador primero delegado para la vigilancia administrativa, para «corregir» las inconsistencias formales advertidas en dicho acto administrativo.

En efecto, tal como se relacionó en el acápite 2.3.2., numeral (ii), de esta providencia, entre los planteamientos formulados en el recurso de apelación interpuesto en sede administrativa se cuestionaron circunstancias como el año en que se habría expedido la decisión disciplinaria de primera instancia, el empleo de la disciplinada respecto del cual se impuso la sanción de destitución y el lugar de expedición de su documento de identificación; por ello, ante las inconsistencias advertidas, y dentro del marco de sus competencias, pues aquellas fueron puestas de relieve en el recurso, el operador disciplinario de segunda instancia estaba facultado para hacer referencia a ellas y decidir lo que en derecho correspondiera que, en este caso, consistía en corregir los yerros formales encontrados en el acto recurrido. 39 Como lo hizo en el auto del 10 de abril de 2012, visible en el folio 543 del expediente. 39 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro Así las cosas, la Sala no vislumbra el desbordamiento de competencias en que, según la parte recurrente, incurrió el operador disciplinario de segunda instancia y, por el contrario, coincide con la argumentación del Tribunal Administrativo de Santander en cuanto concluyó que se trató de «una decisión que asum[ió] dentro del ámbito de competencia, cual es, el de precisar […] el marco fáctico y la precisión del caso y atender el objeto de la apelación».

Finalmente, y aunque no se hizo mención a ello en el recurso de apelación, la Sala advierte que también hubo un error por cambio de palabras en la parte resolutiva de la decisión disciplinaria de segunda instancia, pues, en ella, se confirmó la de primer grado que habría sido emitida por la «Procuraduría Regional de La Guajira» cuando, en realidad, la autoridad disciplinaria que emitió el acto recurrido fue la Procuraduría Provincial de Bucaramanga; sin embargo, se entiende que se trató de un error de digitación que no altera lo resuelto, en lo sustancial, y que, revisado el hilo conductor de la actuación desarrollada, se puede notar que la decisión que se confirmó fue la expedida por la última autoridad citada, sin que tal inconsistencia amerite desvirtuar su presunción de legalidad.

Corolario de lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, en cuanto denegó las súplicas de la demanda en lo que se refiere a la señora Sonia Serrano Prada. 3. La condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer 40 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,40 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 4.

Conclusión Con el propósito de acatar la orden de tutela del 31 de octubre de 2024,41 y previo el análisis de los cargos formulados por la parte demandante, señora Sonia Serrano Prada, la Sala considera que (i) no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, lo que da lugar a confirmar la decisión de primera instancia que denegó las súplicas de la demanda; y (ii) no hay lugar a imponer condena en costas. 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 41 Consejo de Estado, Sección, Quinta, radicado 11001 03 15 000 2024 03021 01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 41 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00077 01 (0826-2015) Demandante: Sonia Serrano Prada y otro En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Acatar la orden de tutela emitida en el fallo del 31 de octubre de 2024, por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el radicado 11001 03 15 000 2024 03021 01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.

Segundo. CONFIRMAR la sentencia proferida el 2 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto negó las pretensiones de la demanda respecto de la señora Sonia Serrano Prada, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones que anteceden. Tercero. No imponer condena en costas. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

DDG