Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera Demandado: Municipio de Cereté (Córdoba) Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se declaró probada la excepción «pretensión de lo no debido» propuesta por el municipio de Cereté y, en consecuencia, se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 2 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera Contencioso Administrativo, el señor Félix Alberto Vargas Cotera, por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo que surgió ante la omisión de respuesta, por parte del municipio de Cereté (Córdoba), frente a la petición radicada el 19 de octubre de 2012, en la cual reclamó el reconocimiento de la sanción moratoria por la tardanza en el pago de sus cesantías definitivas, como ex docente del ente territorial.

Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó reconocer y pagar la sanción moratoria por el periodo comprendido entre el 10 de junio de 2006 y el 5 de noviembre de 2009; indexar los valores que se reconozcan y condenar en costas al municipio demandado. 1.1.2. Hechos Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: (i) El demandante se vinculó al servicio docente, con el municipio de Cereté, en vigencia de la Ley 60 de 1993 y, una vez finalizó la relación laboral, le solicitó a su empleador el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales.

(ii) El 6 de febrero de 2003, la entidad demandada expidió la Resolución 199, a través de la cual accedió a su pretensión. (iii) Teniendo en consideración que el pago de los valores reconocidos no se hizo en forma oportuna, formuló demanda ejecutiva laboral en contra del municipio de Cereté, para obtener el pago de los salarios y prestaciones sociales y la sanción moratoria.

(iv) El proceso ejecutivo fue tramitado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté y, en él, se libró mandamiento de pago el 20 de febrero de 2004, que comprendió las prestaciones sociales, los intereses y las costas procesales. 3 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera Además, el 23 de enero de 2006 se libró nuevo mandamiento, en relación con la sanción moratoria.

(v) El 20 de diciembre de 2005, inició el proceso de reestructuración de pasivos del ente territorial, lo que conllevó la suspensión, terminación o archivo definitivo de los procesos ejecutivos en su contra. (vi) La sanción moratoria a que aludió la demanda ejecutiva, se liquidó entre el 21 de abril de 2003 y el 9 de junio de 2006, en razón de $34.913 diarios.

(vii) El 10 de noviembre de 2010, el municipio de Cereté certificó que el 5 de noviembre de 2009 se produjo el pago a la abogada de varios reclamantes, producto de un proceso ejecutivo laboral. (viii) La intervención económica a que alude la Ley 550 de 1999 no suspende la causación de un derecho laboral como la sanción moratoria, la cual deviene de la ley y se extiende hasta cuando se produce el pago total de la obligación. (ix) El 19 de octubre de 2012, el señor Vargas Cotera, por intermedio de su apoderado, formuló solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el periodo transcurrido entre el 10 de junio de 2006, fecha de liquidación de ella en el proceso ejecutivo, y el 5 de noviembre de 2009, cuando se produjo el pago de la prestación. (x) La entidad demandada guardó silencio, situación que permitió configurar el acto ficto o presunto negativo que se demanda en el sub lite. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2 y 53 de la Constitución Política; 2 de la Ley 244 de 1995 y 5 de la Ley 1071 de 2006. 4 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los argumentos que se relacionan a continuación: (i) Uno de los objetivos del Estado Social de Derecho que pregona el artículo 1 de la Constitución Política consiste en la búsqueda de la justicia social, que se materializa en la protección de ciertos sectores de la población que se encuentran en desventaja por su situación social y económica, entre los cuales se encuentra el de los trabajadores que solo poseen su fuerza de trabajo y, en ese sentido, sus derechos cuentan con una especial protección por parte del ordenamiento superior.

(ii) La autoridad demandada, con su decisión de negar la sanción moratoria reclamada, desconoció el artículo 2.º constitucional, que consagra entre los fines del Estado, el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la constitución y en la ley. Además, vulneró el artículo 53 ibidem que garantiza la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales.

(iii) La Ley 244 de 1995, modificada por la 1071 de 2006, consagra la sanción moratoria que se causa cuando el empleador desatiende los términos allí establecidos para pagar las cesantías a sus empleados, la cual consiste en un día de salario por cada día de mora. (iv) El acto ficto demandado atenta contra las normas enunciadas con antelación, pues niega la sanción moratoria a que tiene derecho el demandante y el hecho de estar al amparo en un proceso de reestructuración de pasivos no puede definir si se causa o suspende tal sanción, comoquiera que ese derecho surge de la ley.

(v) La solución que ha dado el Consejo de Estado frente a casos similares, en particular, en la sentencia del 25 de marzo de 2010, dentro el radicado 0928-07, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, según la cual el proceso de reestructuración de pasivos no es causal para desconocer o suspender la sanción moratoria, se debe 5 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera aplicar en el caso bajo examen, pues, como bien se señala en tal providencia, los derechos de los acreedores deben ser respetados.

(vi) Ahora bien, en el sub examine, el crédito laboral que se reclama fue adquirido no solo por cuenta del mandato legal contenido en la Ley 244 de 1995, sino en la orden judicial contenida en el mandamiento de pago emanado del Juzgado Segundo Civil de Circuito de Cereté, en el que se ordenó el pago de la sanción a favor del actor.1 1.2.

Contestación de la demanda El municipio de Cereté, por conducto de su apoderada, contestó la demanda2 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, para lo cual expuso lo siguiente: (i) Al demandante no le es dable reclamar la sanción moratoria, a través del proceso en curso, toda vez que su pretensión ya fue abordada por medio de una acción ejecutiva que cursó en el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté. (ii) No es comprensible que el actor pretenda el reconocimiento de una sanción moratoria por el periodo comprendido entre el 10 de junio de 2006 y el 5 de noviembre de 2009, cuando en 2004 presentó un proceso ejecutivo reclamando el capital e intereses y, en 2006, inició otro, con el fin de obtener la sanción moratoria «es decir en febrero de 2006 ya al señor FELIX VARGAS COTERA se le había cancelado la obligación – capital más interese (sic) contenidas en la resolución No 199 de Febrero de 2006».

(iii) Las cesantías que se adeudaban al demandante y que habilitaban la reclamación de la sanción moratoria, fueron pagadas en el año 2006 y no en el año 2009, como lo sugiere el demandante. 1 En todo caso, se precisa que en el concepto de violación se hace alusión al crédito de la señora Lourdes Correa Luna, quien no es demandante en este proceso, pero se acoge el argumento, entendiendo que se trató de un error involuntario del apoderado del demandante. 2 Folios 49 a 54. 6 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera (iv) En el acuerdo de reestructuración de pasivos al que llegó el municipio con sus acreedores, en aplicación de la Ley 550 de 1999, se determinó que lo allí acordado era de obligatorio cumplimiento, incluyendo a aquellos que no participaron en la negociación, lo cual tiene sustento normativo en el parágrafo 3.º del artículo 34 de dicha ley.

Siendo así, es forzoso aplicar la cláusula novena del acuerdo, en la cual se determinó que las acreencias cuyo pago fue intentado a través de procesos ejecutivos, serían pagadas «de conformidad con la última liquidación del crédito practicada dentro del proceso ejecutivo». (v) Bajo los anteriores planteamientos, el municipio considera que los conceptos pretendidos en la demanda, en particular, la sanción moratoria a que alude la Ley 244 de 1995, ya fueron pagados al demandante.

(vi) Se deben declarar probadas las excepciones de «pretensión de lo no debido» caducidad y prescripción, esta última, entendiendo que los derechos que se reclaman se extinguieron porque transcurrieron más de tres años entre su causación y la presentación de la demanda. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia proferida el 28 de septiembre de 2017,3 declaró probada la excepción «pretensión de lo no debido» propuesta por el municipio de Cereté y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.

Las razones que lo llevaron a tal conclusión fueron las siguientes: (i) De acuerdo con lo probado en el expediente, se pudo establecer que el demandante inició proceso ejecutivo en contra del municipio de Cereté en orden a obtener el pago de las prestaciones definitivas reconocidas en la Resolución 199 del 6 de febrero de 2003 y que en auto del 20 de febrero de 2004, el juzgado libró 3 Folios 408 a 414. 7 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera mandamiento de pago por concepto de las prestaciones sociales, intereses legales y costas procesales; además, a través de providencia del 23 de enero de 2006, libró mandamiento de pago por concepto de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, causada a partir del 23 de abril de 2003 y hasta cuando se pagara la totalidad de lo debido.

(ii) También está probado que el municipio se sometió a proceso de reestructuración de pasivos y el acuerdo fue votado el 6 de agosto de 2007, en el cual se convino que lo decidido en él sería aplicable a todos los acreedores, incluyendo aquellos que no hubieran participado en la negociación. (iii) El 5 de noviembre de 2009, se pagó, a favor del actor, la suma de $108.792.314 producto del acuerdo de reestructuración de pasivos, lo que quiere decir que las acreencias del señor Vargas Cotera sí hicieron parte del aludido acuerdo y las disposiciones en él contenidas deben ser atendidas por todas las partes.

En tal sentido, no se acoge la postura del demandante, según la cual se siguió causando la sanción moratoria hasta cuando se realizó el pago en el año 2012, toda vez que los plazos para pagar los créditos sometidos al acuerdo fueron fijados en él y también se estableció que aquellas obligaciones sometidas a proceso ejecutivo, se pagarían según el monto definido en la última liquidación del crédito en el respectivo proceso. 1.4.

El recurso de apelación El señor Félix Alberto Vargas Cotero, por conducto de su apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia,4 con base en los argumentos que se enuncian a continuación: (i) La decisión del a quo se fundamenta en que como el acuerdo de reestructuración de pasivos al que se sometió el municipio de Cereté se suscribió con posterioridad 4 Folios 417 y 418. 8 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera a la demanda ejecutiva presentada por el actor, ello quiere decir que él participó y votó el mencionado acuerdo; sin embargo, ello no está demostrado en el sub lite.

(ii) Además, en el caso bajo análisis, el problema jurídico se debe centrar en definir si es viable o no suspender de manera unilateral por la entidad deudora, la causación de la sanción moratoria, como consecuencia del inicio de un proceso de reestructuración de pasivos y, como este tipo de cuestión ya ha sido analizada jurisprudencialmente, se debe acoger lo que al respecto se ha decidido. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta etapa procesal.5 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación, se circunscribe a establecer si procedía declarar probada la excepción de «pretensión de lo no debido» propuesta por el municipio de Cereté o si, como considera el actor, el proceso de reestructuración de pasivos no impedía que la sanción moratoria por la tardanza en el pago de sus cesantías definitivas se continuara causando.

Previo a ello, se deberá determinar si se configuró el fenómeno extintivo de la sanción moratoria. 5 Folio 437. 6 Folio 437. 9 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera 2.2. Marco normativo La Ley 244 de 1995 «por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones» en su artículo 1 estableció el término de quince (15) días para que la administración expida el acto de reconocimiento de cesantías definitivas de los servidores públicos, que han de contarse desde la fecha de radicación de la solicitud que se haga en tal sentido, en todo caso, determinó que en el evento de que la solicitud esté incompleta, el empleador debe manifestarlo así al peticionario, dentro de los diez días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, y señalar expresamente los requisitos de que adolece, de modo que una vez se alleguen, pueda proferir el acto que reconozca la prestación, en el término inicialmente indicado.

El artículo 2 ibidem determinó que una vez se encuentre en firme el acto de reconocimiento de cesantías definitivas, la administración cuenta con el término de cuarenta y cinco días hábiles para pagar la prestación, so pena de incurrir en mora y causar a su cargo la sanción indicada en el parágrafo, en el equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que correrá en forma continua hasta cuando se haga efectivo el pago.

Al respecto, es importante hacer mención de los argumentos que sirvieron de soporte a la exposición de motivos que dio origen a la sanción moratoria consagrada en la aludida ley, en especial, los siguientes: […] la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites.

Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor. Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando al final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese tiempo han estado trabajando 10 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador7.

La Ley 1071 de 2006, adicionó y modificó la Ley 244 de 1995, en torno al pago de las cesantías definitivas y parciales8 de los servidores públicos, en sus artículos 4 y 5 determinó lo siguiente: Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.

Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.

Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.

Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.

Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. De conformidad con lo previsto en el artículo 2, los destinatarios de la Ley 1071 de 2006, son: 7 Gaceta del Congreso año IV – núm. 225 del 5 de agosto de 1995. 8 Es importante precisar que se entiende por cesantías parciales aquellas que se requieren a la administración o al fondo administrador de esa prestación con fines de adquirir vivienda o adelantar estudios.

El artículo 3 de la Ley 1071 de 2006 al respecto, señaló: «Artículo 3°. Retiro parcial de cesantías. Todos los funcionarios a los que hace referencia el artículo 2° de la presente norma podrán solicitar el retiro de sus cesantías parciales en los siguientes casos: /- 1. Para la compra y adquisición de vivienda, construcción, reparación y ampliación de la misma y liberación de gravámenes del inmueble, contraídos por el empleado o su cónyuge o compañero(a) permanente. /- 2.

Para adelantar estudios ya sea del empleado, su cónyuge o compañero(a) permanente, o sus hijos.». 11 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro. (Se resalta). Por otro lado, la Ley 550 de 1999, «[p]or la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley», en su artículo 34 establece: Artículo

34. EFECTOS DEL ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN. Como consecuencia de la función social de la empresa los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la presente ley serán de obligatorio cumplimiento para el empresario o empresarios respectivos y para todos los acreedores internos y externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él, y tendrán los siguientes efectos legales: […] 2.

El levantamiento de las medidas cautelares vigentes, con excepción de las practicadas por la DIAN, salvo que ésta consienta en su levantamiento, y la terminación de los procesos ejecutivos en curso iniciados por los acreedores contra el empresario. Durante la vigencia del acuerdo, el acreedor que cuente con garantías constituidas por terceros y haya optado por ser parte del acuerdo, no podrá iniciar ni continuar procesos de cobro contra los codeudores del empresario, a menos que su exigibilidad sea prevista en el acuerdo sin el voto del acreedor garantizado.

Esta restricción es aplicable sólo al cobro de acreencias que están contempladas en el acuerdo y que se relacionen con la empresa. […] 8. Todas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente previstas en esta ley en relación con las obligaciones contraídas con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras acreencias fiscales o las entidades de seguridad social. [Resalta la Sala]. 2.3.

Hechos probados 12 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: (i) El 31 de octubre de 2002,9 el demandante y otros, por intermedio de apoderada, formularon reclamación en sede administrativa, orientada al reconocimiento de «los valores correspondientes a cesantías e interesese (sic) de cesantías y dotaciones a los cuales tiene (sic) derecho […] por prestar sus servicios al Municipio de cereté (sic) como docentes en diferentes centros educativos».

(ii) El 6 de febrero de 2003,10 el alcalde de Cereté expidió la Resolución 199, por la cual resolvió una «solicitud de reconocimiento y cancelación de prestaciones sociales a funcionarios del sector educación» de esa entidad territorial. En sus consideraciones séptima, octava y décima se expresó lo siguiente:

SÉPTIMO: Que a través de apoderado el citado docente (sic) agotó la vía gubernativa con el fin de que se le reconociera y cancelara sus prestaciones sociales.

OCTAVO: Que el presente caso versa sobre actividades que implican en su desempeño una función pública – como es la de haber ejercido las funciones antes señaladas en el Municipio de CERETE y como en ella se constatan los elementos propios de una relación de trabajo es deber de esta administración reconocer las prestaciones sociales solicitadas por el apoderado del solicitante (sic) en calidad de personal docente del Sector Educación del Municipio de CERETÉ. […]

DÉCIMO: Que de acuerdo a las experiencias adquiridas a lo largo de las anteriores y actual administración,(sic) siendo procedente reconocer la solicitud hecha la (sic) administración y con el objeto de prevenir demandas ordinarias laborales, que en su gran mayoría, son falladas a favor del contratista demandante, por estar de por medio derechos laborales que por su naturaleza han sido considerados históricamente por los Tribunales y las Altas Cortes como privilegiados e inviolables, su no reconocimiento y cancelación han traído consecuencias más que funestas para el Municipio, afectándose su desempeño de forma grave por la alta onerosidad de las condenadas, (sic) transacciones y conciliaciones, en virtud de los altos intereses moratorios y sanciones, tales como salarios caídos, indexación moratoria, sanción por no consignación de cesantías, honorarios superiores al 30%, etc, asunto este que conlleva a la administración a reconocer directamente estos derechos en una decisión que encierra ventajas de carácter financiero y administrativos, (sic) ahorrándose así controversias de tipo litigioso que interrumpen gravemente el normal funcionamiento del órgano administrativo. 9 Folios 225 a 227. 10 Folios 17 a 20. 13 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera (iii) El 16 de diciembre de 2003,11 el señor Vargas Cotera y otros, por intermedio de apoderada, instauraron demanda ejecutiva laboral ante los juzgados de Cereté, con el objeto de exigir el pago de las prestaciones sociales adeudadas por el municipio de Cereté, los intereses moratorios, los intereses de plazo y «la indexación moratoria, sanción por no consignación de las cesantías en el tiempo estipulado por la ley».

(iv) El 20 de febrero de 2004,12 el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté libró mandamiento de pago, en contra del municipio de Cereté por concepto de prestaciones sociales, intereses legales y costas del proceso. (v) El 23 de enero de 2006,13 el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté libró mandamiento de pago, en contra del municipio de Cereté por concepto de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, comoquiera que, «en forma involuntaria se omitió decretar la sanción moratoria solicitada por la ejecutante en su demanda».

La suma ordenada, en el caso particular del demandante, correspondió a $34.913 diarios «a partir del 23 de Abril de 2003, hasta cuando se cancele el total de lo debido». (vi) El 9 de junio de 2006,14 la apoderada del demandante, en el proceso ejecutivo, presentó la liquidación de crédito, que comprende capital, sanción moratoria y agencias en derecho, la cual fue aprobada por el juzgado, mediante auto del 21 de junio de 2006 y se ordenó entregar el título judicial que obraba en el proceso y que cubría una parte de la totalidad del valor aprobado.15 El 22 de septiembre de 2006,16 se ordenó entregar el título judicial que cubría otra parte del valor adeudado. 11 Folios 8 a 16. 12 Folios 63 y 64. 13 Folio 22. 14 Folios 23 a 26. 15 El valor total, que comprende lo debido a los 11 ejecutantes, era por la suma de $566.994.829 y el valor del título judicial entregado correspondía a $333.750.488. 16 Se ordenó la entrega de un título ejecutivo por $124.272.045 y quedó, como saldo, la suma de $108.972.314.

Folio 19. 14 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera (vii) El 6 de agosto de 2007,17 el municipio de Cereté suscribió con sus acreedores, un acuerdo de reestructuración de pasivos, en cuya cláusula tercera se pactó lo siguiente: OBLIGATORIEDAD DEL ACUERDO: Teniendo en cuenta lo dispuesto por los artículos 4º y 34º de la Ley 550 de 1999, el presente Acuerdo de Reestructuración, es de obligatorio cumplimiento para EL MUNICIPIO y para todos sus ACREEDORES, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del ACUERDO o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él, conforme con el parágrafo 3º del artículo 34º de la Ley 550 de 1999.

Tratándose de EL MUNICIPIO, el mismo se entiende legalmente obligado a la celebración y ejecución de los actos administrativos de sus órganos de control que se requieran para cumplir con las obligaciones contenidas en este ACUERDO. (viii) El 19 de octubre de 2012,18 el demandante, por intermedio de apoderada, formuló reclamación administrativa ante el municipio de Cereté, con el objeto de reclamar «el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la que legalmente tiene derecho mi cliente y cuya cancelación fuere ordenado (sic) en su oportunidad por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté, mediante auto de fecha 23 de Enero de 2006, desde Junio 10 de la misma anualidad, hasta el día 05 de Noviembre de 2009 a razón de $24.913.00 (treinta cuatro (sic) mil novecientos trece pesos) diarios, esto es, la suma de $42´768.425.oo».

En el expediente no obra prueba de la respuesta dada por la entidad, ante tal requerimiento. 2.4. El caso concreto. Análisis de la Sala A efecto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala debe señalar que lo que se cuestiona, por parte del demandante, en la alzada, es la decisión adoptada por el a quo en torno a declarar probada la excepción propuesta por la entidad demandada, denominada «pretensión de lo no debido» pues, en su sentir, para concluir que la obligación se encontraba inmersa dentro del proceso de reestructuración de pasivos, era forzoso indagar si el señor Vargas Cotera había intervenido y votado favorable el acuerdo y las implicaciones de este, en asuntos 17 Folios 21 a 48. 18 Folios 33 a 36. 15 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera laborales, a la luz de lo que ha resuelto la jurisprudencia en esa materia.

Con el propósito de pronunciarse frente a los argumentos del recurrente, se debe advertir, en primer lugar, que, conforme a lo previsto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, aplicables por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el objeto del recurso de apelación se circunscribe a que el ad quem «examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante» y, por ende, su pronunciamiento debe sujetarse a «los argumentos expuestos por el apelante»; sin embargo, el último de los artículos citados también prevé que lo anterior es «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». 2.4.1.

La prescripción de la sanción moratoria por el pago inoportuno de las cesantías definitivas El inciso segundo del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo habilita al juez de segunda instancia a decidir «sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada»; por lo tanto, en aplicación de la aludida disposición, la Sala se pronunciará en torno a la excepción de prescripción extintiva de la sanción moratoria en los siguientes términos. El primer aspecto a abordar consiste en identificar cuáles fueron las cesantías adeudadas al actor y de las cuales se deriva el incumplimiento del pago que habilitó la reclamación de la sanción moratoria pretendida en el sub examine.

Como se relacionó en el acápite de pruebas, las cesantías que se reconocieron al demandante, fueron aquellas definitivas de que trata la Resolución 199 del 6 de febrero de 2003, producto de las labores desarrolladas al servicio del municipio de Cereté en calidad de docente. 16 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera En lo que tiene que ver con la exigibilidad de la sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación,19 fijó reglas relacionadas con el punto de partida para reclamar la sanción moratoria y la prescripción de ese derecho, en los siguientes términos:

PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. [Resalta la Sala] Si bien es cierto la anterior providencia se refirió a las cesantías anuales, y la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990, idéntico criterio interpretativo ha de aplicarse en torno al fenómeno prescriptivo respecto de la sanción moratoria a que aluden las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, pues, como bien se señaló en la providencia de unificación transcrita, «el nacimiento de la sanción por mora no está condicionado al reconocimiento de la cesantía, ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago de parte del empleador dentro de los términos de ley, por lo que la subsistencia de la obligación prestacional tampoco puede impedir la extinción por el paso del tiempo.

En términos sencillos, la existencia formal y subsistencia de la cesantía, no determina ni la causación ni la extinción de la moratoria». La postura anterior, en torno a la extinción de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías parciales y definitivas ya ha sido aplicada por esta Subsección,20 y, sobre el particular, se ha concluido lo siguiente: 19 Sentencia CE-SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020. 20 Ver, entre otras, providencias del 28 de julio de 2022, radicación 08001 23 33 000 2016 01460 01, número interno: 0197-2019, M.P., William Hernández Gómez y del 11 de agosto de 2022, radicación 05001 23 33 000 2019 01303 01, número interno: 0075-2021, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 17 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera […] si bien estas reglas de unificación se establecieron respecto de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías anualizadas reguladas por la Ley 50 de 1990, son igualmente aplicables frente a la sanción relativa al reconocimiento y pago extemporáneo de cesantías definitivas o parciales, regidas por las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, pues lo que varía en estos casos es el momento en que se hace exigible la sanción moratoria y no el criterio cómo debe contarse la prescripción a partir de su exigibilidad.21 Bajo el anterior entendimiento, se analizará la configuración del término prescriptivo en el caso sub examine, y para el conteo del término, la Sala acogerá la regla de unificación fijada en la Sentencia CE-SUJ-SII-012-2018, para efecto de definir la fecha en la que se hizo exigible la sanción moratoria aquí pretendida.

La providencia en cita definió: En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. [Se resalta] En las anteriores condiciones, como las cesantías definitivas a favor del señor Vargas Cotera se reclamaron el 31 de octubre de 2002,22 pero tan solo se reconocieron a través de la Resolución 199 del 6 de febrero de 2003,23 es forzoso concluir que el acto administrativo que concedió la prestación fue expedido en forma extemporánea, toda vez que de conformidad con lo previsto en el artículo 1.º de la Ley 244 de 1995, debía emitirse dentro de los 15 días hábiles siguientes a las solicitud, esto es, hasta el 25 de noviembre de 2002; por tal razón, se configura el primer supuesto de la regla de unificación transcrita, la cual se aplicará a continuación a efecto de determinar la fecha en la que se debía reclamar, en sede administrativa, la sanción moratoria pretendida en el sub lite.

Ante la extemporaneidad en la expedición del acto de reconocimiento de las cesantías definitivas, se debe partir de la reclamación en sede administrativa, para 21 Sentencia del 11 de agosto de 2022, radicación 05001 23 33 000 2019 01303 01, número interno: 0075-2021, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 22 Folios 225 a 227. 23 Folios 17 a 20. 18 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera definir la fecha en que se hacía exigible la sanción moratoria; siendo así, como la petición se radicó el 31 de octubre de 2002, el acto administrativo se debió expedir el 25 de noviembre de 2002, la ejecutoria del acto se habría producido el 2 de diciembre de 2002,24 por lo que el pago oportuno de las cesantías, procedía hasta el 6 de febrero de 2003, y, por ende, la sanción moratoria era exigible a partir del día siguiente, esto es, el 6 de febrero de 2003.

Ahora bien, la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria que dio origen al acto ficto o presunto negativo cuya nulidad se pretende en el sub lite, fue radicada el 19 de octubre de 201225 momento en el que ya se había extinguido el derecho, toda vez que, oportunamente se hubiera podido reclamar hasta el 6 de febrero de 2006, esto es, dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad.

Consecuentes con lo anterior, es forzoso concluir que la sanción por mora en el pago de las cesantías definitivas reclamada por el demandante está afectada por el fenómeno de prescripción, en su totalidad, lo que conlleva revocar la sentencia de primera instancia en cuanto declaró probada la excepción de «pretensión de lo no debido» para, en su lugar, declarar probada la excepción de prescripción extintiva de la sanción moratoria, propuesta por la entidad demandada y confirmar, en lo demás, lo decidido por el a quo.

En todo caso, no sobra agregar que si bien es cierto en el proceso que ocupa la atención de la Sala, el actor buscó el pago de la sanción moratoria «derivada del presunto incumplimiento de la sanción moratoria ordenada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté», el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es la vía judicial para lograr el pago de una obligación reconocida en un proceso ejecutivo, y lo reclamado o reconocido en él, no constituye reclamación en sede administrativa que lo habilite a acceder a la jurisdicción de lo contencioso 24 Si bien es cierto la regla de unificación refiere 10 días, en el caso bajo examen se cuentan solo 5 días, pues ese era el término que regía para ese efecto, en vigencia del Decreto 01 de 1984, y los 10 días a que alude la regla, se refieren a lo dispuesto, en esa materia en la Ley 1437 de 2011, que no estaba vigente para el momento en que se formuló la reclamación de cesantías que se analiza. 25 Folio 33. 19 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera administrativo; por lo anterior, en el sub lite, para el conteo del término de prescripción no se tuvo en consideración la actuación ejecutiva a que se hizo referencia en los hechos de la demanda, sino los parámetros fijados en la sentencia de unificación transcrita con antelación y que constituye precedente de aplicación obligatoria26 para decidir los casos que, como el sub judice, estaba pendiente de resolución. Obviamente, en aplicación de la sentencia de unificación citada, tampoco se podía, como pretendía el demandante, contabilizar la sanción moratoria, partiendo de la tardanza en el pago de los valores concedidos en el acuerdo de reestructuración de pasivos por concepto de cesantías, pues, se insiste, el hecho que origina la reclamación de la sanción moratoria es el incumplimiento del empleador en el pago de esa prestación y este surge a partir del día siguiente al término fijado por el legislador para el pago del referido auxilio; por ende, el destinatario podía reclamar la penalidad durante los 3 años siguientes al momento en que se hizo exigible, es decir, al vencimiento de los 45 días previstos en la ley para su pago y, si no lo hizo, es imperativo declarar la prescripción extintiva de la sanción. 2.5.

Condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,27 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación atiende un criterio objetivo valorativo. Objetivo, en el sentido de que toda sentencia dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, pues se requiere que el juez revise si ellas se causaron (pago de gastos ordinarios del proceso, actividad profesional realizada dentro de él), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o la temeridad de las 26 El numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia CE-SUJ-SII-012-2018 dispuso: «Señalar que el efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo, y por ende, aplicable de manera obligatoria los trámites pendientes de resolver en sede gubernativa y judicial.

Por lo anterior, esta providencia no podrá aplicarse de manera retroactiva, respetando así la cosa juzgada de los conflictos decididos con antelación». 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 20 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera partes.

Conforme a las anteriores reglas, y según lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,28 la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, teniendo en cuenta que la decisión en torno a la prescripción del derecho obedeció a un cambio jurisprudencia ocurrido durante el curso del proceso. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que se debe revocar parcialmente la sentencia de primera instancia en cuanto declaró probada la excepción de «pretensión de lo no debido» propuesta por el municipio de Cereté, para, en su lugar, declarar probada la excepción de prescripción extintiva de la sanción moratoria reclamada por el señor Félix Alberto Vargas Cotera, y abstenerse de condenar en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Revocar parcialmente la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró probada la excepción de «pretensión de lo no debido» formulada por el municipio de Cereté en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por el señor Félix Alberto Vargas Cotera, en contra del municipio de Cereté (Córdoba).

En su lugar se dispone: 28 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 21 Radicado: 23001 23 33 000 2015 00210 01 (0782-18) Demandante: Félix Alberto Vargas Cotera Declarar probada la excepción de prescripción extintiva de la sanción moratoria reclamada por el señor Félix Alberto Vargas Cotera, según lo expuesto en las consideraciones que anteceden.

Segundo. Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia. Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DDG