CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-00800-01 Demandante: José Arley Moncaleano Arenas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Auto que negó cautelar en proceso ejecutivo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación interpuesta por José Arley Moncaleano Arenas, en contra de la sentencia proferida el 14 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. Antecedentes 1.1.
La solicitud José Arley Moncaleano Arenas promovió solicitud de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con ocasión de las providencias proferidas el 23 de mayo y «12 de diciembre de 2023» (sic) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y del 13 de febrero de 2024 por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el proceso ejecutivo identificado con radicado 11001333501420180016400.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E, con el fin de que se le reconocieran prestaciones sociales, parafiscales y de vacaciones que no se le otorgaron durante el tiempo que fungió como camillero y auxiliar de enfermería. ii) El Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá, en sentencia del 29 de agosto de 2014 accedió a las pretensiones de la demanda.
Decisión confirmada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 5 de mayo de 2016. ii) Con el fin de hacer efectivo el pago de las acreencias laborales reconocidas en las sentencias referidas, promovió proceso ejecutivo en el marco del asunto ordinario. iii) El Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 3 de noviembre de 2022 ordenó seguir adelante con la ejecución. Decisión contra la cual Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E interpuso recurso de apelación, la cual fa cual fue confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con fallo del 25 de mayo de 2024. iv) Dentro del trámite de segunda instancia, la parte ejecutante solicitó el embargo y retención de las cuentas bancarias de la entidad demandada, lo cual fue negado con auto del 23 de mayo de 2023 al considerarse que se debía especificar el número de cuenta donde se encontraban depositados los dineros perseguidos.
Decisión contra la cual el ejecutante interpuso recurso de reposición, en el sentido de indicar un número de cuenta bancaria. v) Con auto del 13 de junio de 2023 se resolvió no reponer la decisión recurrida, al considerarse que no se identificó la entidad bancaria origen de la referida cuenta de ahorros, por lo que era imposible determinar la naturaleza de los recursos allí depositados y su titularidad, en razón a la prohibición contenida en el artículo 594 del C.G.P. que restringe al juez emitir órdenes de embargo sobre bienes inembargables. vi) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 11 de julio de 2023 resolvió desfavorablemente una nueva solicitud de embargo propuesta por el demandante y ordenó estarse a lo resuelto en la providencia del 13 de junio de 2023. vii) El Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá, con auto de 13 de febrero de 2024 dispuso estarse a lo resuelto por el ad quem en las providencias del 23 de mayo, 13 de junio y 11 de julio de 2023, y en consecuencia, negó el decreto y práctica de la medida cautelar de embargo solicitada por la parte ejecutante en escrito presentado el 1 de agosto de 2023. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…]
PRIMERO: Que se DECLARE la vulneración de los derechos fundamentales alegados al: A. Debido proceso, Principio de seguridad jurídica B. El de a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho C. El principio que prohíbe menoscabar los derechos de los trabajadores.
D. Violación al Principio de Seguridad Jurídica. E. Derechos adquiridos en materia laboral y expectativas legítimas. D. Derechos convencionales de los servidores del estado que se verifiquen en el estudio de esta acción de constitucional a favor del señor JOSE ARLEY MONCALEANO ARENAS.
SEGUNDO: Que se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA MIXTA - ORAL – BOGOTÁ Magistrado Ponente Dr. NESTOR JAVIER CALVO CHAVES que a partir de la notificación de la decisión que ampara los derechos alegados y por ende el embargo sobre las cuentas destinadas al pago de conciliaciones y sentencias judiciales o aquellas de libre destinación y sí dichas cuentas no tienen recursos deberá ordenarse el embargo de las cuentas que tengan destinación específica, para garantizar el real cumplimiento y efectivo acceso a la administración de justicia, en aras de que la sentencia no sea ilusoria y se le garantice los derechos de mi mandante.
TERCERO: En consecuencia, se ordene el decreto de la medida cautelar de la siguiente cuenta, o de la que sea procedente: SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E. NIT número 900.958.564-9 Cuenta de ahorros No. 004800391056 Banco Davivienda Designación especifica es para el pago sentencias y conciliaciones […]» [sic]. 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A solicitó que se declarara improcedente la tutela y/o se denieguen las pretensiones de amparo con fundamento en que no se explicaron las normas desconocidas ni los defectos en que supuestamente incurrió el juez respecto de las decisiones acusadas. 1.2.2 El Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda manifestó que no hay violación de los derechos fundamentales del demandante, pues no se identificó la existencia de algún defecto para que proceda el estudio de la solicitud de tutela. 1.3.2 La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E adujo que el demandante hizo uso incorrecto de la solicitud de tutela, en razón a que no identificó defecto alguno. 1.3 Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 14 de mayo de 2024 declaró la improcedencia de la solicitud de tutela en relación con el auto del 13 de febrero de 2024, al no satisfacer el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad; y negó el amparo en cuanto a la decisiones del 23 de mayo y «12 de diciembre de 2023», porque fueron debidamente motivadas. 1.4.
Escrito de impugnación José Arley Moncaleano Arenas impugnó la decisión del a quo, al considerar que no tiene otro mecanismo de defensa judicial en razón a la reiterada negativa frente a su solicitud de medida cautelar. Asimismo, resaltó que es la parte más débil del litigio de cara a una carga procesal desproporcionada, toda vez que los números de cuenta bancarios son datos de carácter reservado, pero, aun así, fueron especificados para que se llevara a cabo el embargo solicitado.
Refirió las sentencias T-1083 de 2007 y T-760 de 2008 de la Corte Constitucional y las SL 23084 de 2017 y SL 190 de 2013 de la Corte Suprema de Justicia, relacionadas con la procedencia de la protección de derechos fundamentales en casos de embargo de cuentas de destinación no específicas y de hospitales, en tratándose del pago de sentencias judiciales de carácter laboral. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) procedencia de la solicitud de tutela contra providencia judicial; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 2000 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sala Sección Segunda, Subsección A. 2.2. Cuestión previa. Delimitación del asunto a decidir Se advierte que, si bien en el escrito inicial se acusa el auto proferido el «12 de diciembre de 2023» por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo cierto es, que al revisar el expediente del proceso ejecutivo con radicado 11001-33-35-014-2018-00164-01, se puede observar que la decisión que resuelve el recurso de reposición contra el proveído del 23 de mayo de 2023, corresponde a la decisión del 13 de junio de 2023, sin que en su historial procesal obre dicha decisión, como equivocadamente lo refirió el demandante y el a quo en el fallo objeto de impugnación. Por lo anterior, el reclamo constitucional formulado será estudiado respecto a los autos proferidos el 23 de mayo y 13 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; así como, el auto del 13 de febrero de 2024, expedido por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 2.2.
Procedencia de la solicitud de tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.
Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indicó en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que tenga relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la solicitud de tutela presentada por José Arley Moncaleano Arenas satisface los requisitos generales de procedibilidad de la inmediatez y la subsidiariedad? 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva. De la inmediatez La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido la inmediatez, como uno de los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencia judicial, en el entendido que debe ser presentada en un término razonable y proporcionado contado desde la acción u omisión generadora de la vulneración del derecho fundamental cuyo amparo se pretende, de lo contrario, «se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».
En cuanto al terminó razonable, la misma corporación en sentencia SU-499 de 2016, estableció que el juez constitucional debe valorar «(i) si el ejercicio inoportuno de la acción implica una eventual violación de los derechos de terceros; (ii) cuánto tiempo pasó entre el momento en el cual surgió el fundamento de la acción de tutela y la interposición de esta última;
(iii) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable; y (iv) cuál ha sido el lapso que la jurisprudencia de esta Corte ha juzgado irrazonable en casos similares al que está por resolverse», toda vez que, «en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso»18 Por su parte, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014,19 respecto al término razonable para presentar solicitudes de tutela contra providencia judicial, señaló: «[…] como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]» 2.4.2. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva. De la subsidiariedad El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».
A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.3.
Caso concreto José Arley Moncaleano Arenas acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordenara el decreto de la medida cautelar de embargo y retención de los dineros que le fue negado mediante las providencias proferidas el 23 de mayo y 13 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y del 13 de febrero de 2024 proferida por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el proceso ejecutivo identificado con radicado 11001333501420180016400/01. 2.4.3.1 El requisito de procedibilidad adjetiva de la inmediatez, respecto de los autos del 23 de mayo y 13 de junio de 2023.
De los hechos acreditados en el expediente de tutela se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en auto del 23 de mayo de 2023 negó la solicitud de medida cautelar de embargo y retención de los dineros solicitada por el demandante el 2 de diciembre de 2022. Decisión confirmada mediante providencia del 13 de junio de 2023, esta última notificada el 16 junio del 2023, por lo que cobró ejecutoria el día 22 siguiente.
Por su parte, la solicitud de tutela fue radicada el 19 de febrero de 2024 lo cual permite concluir, que la demandante acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de seis (6) meses de encontrarse ejecutoriada la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales. Dicho ello, la solicitud de tutela bajo estudio no satisface el requisito de la inmediatez, en tanto fue presentada de manera tardía de cara al término de los seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia. Sin perjuicio de lo anterior, se recuerda que el juez de tutela debe analizar cada caso en concreto para establecer si existen circunstancias especiales que justifiquen el actuar tardío del demandante; no obstante, se observa que en el asunto bajo estudio no se allegó prueba, ni se alegaron argumentos de que la tardanza acreditada estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que permita desconocer la regla general fijada por la jurisprudencia constitucional, de manera excepcional, pues, se insiste, la solicitud de amparo es «un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados».
En este orden de ideas, la Sala considera que la solicitud de amparo presentada por José Arley Moncaleano Arenas contra los autos proferidos el 23 de mayo y 13 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, resulta improcedente por no superar el requisito de la inmediatez. 2.4.3.1 El requisito de procedibilidad adjetiva de la subsidiariedad, respecto del auto proferido el 13 de febrero de 2024 por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Con respecto a los cuestionamientos expuestos por el demandante contra el referido auto, es pertinente resaltar que allí se resolvió: «[ ] ESTARSE a lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” a través de autos del 23 de mayo de 2023, 13 de junio de 2023, y 11 de julio de 2023 y en consecuencia, NEGAR el decreto y práctica de la medida cautelar de embargo solicitada por la parte ejecutante en escrito presentado el 01 de agosto de 2023, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.».
A partir de lo anterior, encuentra la Sala que la solicitud de tutela dirigida contra el auto del 13 de febrero de 2024 también se torna improcedente, pero en razón a que no satisface el requisito de subsidiariedad, toda vez que el demandante contaba con otro mecanismo de defensa judicial. En este orden de ideas, se considera que tal inconformidad debió ser dilucidada por el juez natural del asunto a través de los recursos de reposición y en subsidio de apelación en los términos del artículo 318 y el numeral 8 del artículo 321 de la Ley 1564 de 2012, al respecto: Artículo 318.
Procedencia y oportunidades. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja.
El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.
Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria. […] Artículo 321. Procedencia. Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad. También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: […]. 8.
El que resuelva sobre una medida cautelar, o fije el monto de la caución para decretarla, impedirla o levantarla. […] A partir de lo expuesto, encuentra la Sala que la solicitud de tutela presentada por José Arley Moncaleano Arenas no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el proceso ejecutivo con radicado 11001-33-35-014-2018-00164-00 en el que fue proferida la decisión acusada se encuentran alternativas procesales, frente a lo cual se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí́ se propone.
En este orden de ideas, se advierte que la solicitud de tutela presentada por José Arley Moncaleano Arenas, contra el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá resulta improcedente, por no superar el requisito de subsidiariedad. Así las cosas, modificará la decisión del a quo, en el sentido de declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por José Arley Moncaleano Arenas contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar la sentencia proferida el 14 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el sentido de declarar improcedente, respecto de la totalidad de los cargos, la solicitud de tutela promovida por José Arley Moncaleano Arenas contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión judicial.
Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador