CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá D.C, cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Radicado: Recurso extraordinario de unificación de Jurisprudencia 11001-03-25-000-2017-00522-00 (2439-2017) Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Tabaoda Demandado: Municipio de Cereté (Córdoba) Asunto: Saneamiento del proceso.
Inadmite. Auto interlocutorio El despacho en ejercicio de la facultad prevista en los artículos 207 del CAPCA y 42 del CGP, procede a ejercer el control de legalidad y a sanear el proceso de la referencia con el fin de garantizar una decisión de fondo. 1. Antecedentes 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 1.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, Lowinfo Miguel Herrera Taboada presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad la Resolución 061 del 30 de marzo de 2012, mediante la cual el alcalde del municipio de Cereté (Córdoba) declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 03 de la planta global del ente territorial.
A título de restablecimiento del derecho pidió su reintegro al empleo que ocupaba y el pago en su favor de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir a causa de la desvinculación. 2. Como supuestos fácticos de la demanda señaló que se vinculó a la planta global del municipio aludido para cumplir las funciones de administrador del SISBEN mediante nombramiento provisional dispuesto en el Decreto No. 070 de 22 de julio de 2010.
La designación fue prorrogada a través del Decreto 013 del 24 de enero de 2011. Luego fue declarado insubsistente con el acto administrativo demandado porque el alcalde municipal debía cumplir cuotas burocráticas. 1.2. Sentencia de primera instancia 3. Mediante sentencia del 9 de febrero de 20153, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería (Córdoba) accedió a las pretensiones de la demanda.
El a quo consideró que la expedición del acto que se demandó no estaba fundada en razones de optimización del servicio. A su juicio, el hecho de 1 Folios 36 a 68. 2 En adelante CPACA. 3 Folios 265 a 278. Radicado: 11301-03-25-000-2017-00522-00 (2439-2017) Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada 2 que su reemplazo en el empleo tuviera mejor hoja de vida que el demandante no era razón suficiente para sustentar su desvinculación, pues no se acreditó que este hubiese sido objeto de llamados de atención o de otras medidas que dieran cuenta de las fallas en su trabajo y, por el contrario, las pruebas indican que actuó de manera eficiente.
Agregó que se probó que con el nuevo nombramiento se desmejoró el servicio. 1.3. Sentencia impugnada 4. El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, en sentencia del 21 de septiembre de 20164 al resolver el recurso de apelación presentado por la entidad demandada revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, por las razones que se resumen a continuación: 4.1.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004 y en las sentencias SU-917 de 2010, T-251 de 2009 y 0833-20085 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 23 de septiembre de 2010, el acto administrativo que declara insubsistente a un empleado nombrado en provisionalidad debe ser motivado para que el afectado conozca las razones que sustentan la decisión. Los motivos que justifiquen la desvinculación deben estar relacionados con el servicio que se presta y fundados «[…] en la realización de los principios que rigen la función administrativa, o producto del incumplimiento de las funciones del cargo, las cuales se deben constatar con soportes reales, pues de lo [contrario] se incurriría en una falsa motivación». 4.2.
En el acto administrativo acusado, la entidad declaró la insubsistencia del demandante y el nombramiento de quien iba a ocupar el empleo y señaló que se expidió con el fin de lograr mayores niveles de eficiencia y eficacia administrativa, así como la prestación de un servicio óptimo. Una vez examinados el perfil del cargo, los requisitos profesionales y de experiencia que se exigían para desempeñarlo, se pudo constatar que la nueva persona designada superaba en estos items al Lowinfo Miguel Herrera Taboada.
Por esta razón, el acto administrativo acusado tuvo una motivación suficiente, pues el nuevo nombramiento permitía colegir que iba a mejorar la prestación del servicio, por las calidades de la persona elegida, y no se demostró que ello hubiera ocurrido. 4.3. El demandante no acreditó que la desvinculación y la designación de quien lo reemplazó obedeció a fines políticos o burocráticos distintos al mejoramiento del servicio. 1.4.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 5. El demandante interpuso el recurso extraordinario de que tratan los artículos 256 del CPACA y siguientes6 en el que solicitó anular la sentencia del tribunal y, en su lugar, proferir una nueva que confirme la de primera instancia. Ello lo fundamentó en lo siguiente: 5.1.
La sentencia desconoció las de unificación proferidas por la Corte 4 Folios 52 a 63. 5 Radicado 25000-23-25000-2005-01341. 6 Folios 89 a 94. Radicado: 11301-03-25-000-2017-00522-00 (2439-2017) Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada 3 Constitucional SU-250 de 1998, SU-086 de 1999, Su-917 de 2010, SU-556 de 2014, SU-053 de 2015 que ordenaron que los actos administrativos que retiran del servicio a un empleado público en provisionalidad deben ser motivados «[…] dejando sin efecto la sentencia SU 4972 de 2003 del Consejo de Estado que indicaba que los actos administrativos que declaraban la insubsistencia de los empleados administrativos no debía ser motivado, posición que el Consejo de Estado cambió en sus repetidas sentencias posteriores a la Ley 909 de 2004» (sic).
El Consejo de Estado no ha proferido otra sentencia de unificación que reevalué la postura de la mencionada tesis y, por el contrario, ha seguido la línea jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional. 5.2. El tribunal desconoció la jurisprudencia de esta última corporación, puesto que en la sentencia recurrida aceptó como razón válida de su desvinculación que quien lo reemplazó contara con una mejor hoja de vida sin analizar si ello garantizaba a futuro la mejora en la prestación del servicio y sin examinar los motivos objetivos que podían sustentar este tipo de decisiones, como la calificación insatisfactoria, la superación del concurso de méritos, faltas disciplinarias o negligencia en el desempeño. 5.3.
Por lo anterior, la providencia también vulneró los artículos 29 y 125 de la Constitución Política, 5, 23 y 41 de la Ley 909 de 2004 y 10 del Decreto 1227 de 2005, normas que establecen que el acto administrativo que dispone el retiro del servicio de un empleado en provisionalidad debe ser motivado. Asimismo, desconoció la sentencia C-501 de 2005 que declaró inexequible el literal c), del parágrafo 1 del artículo 41 de la Ley 909 de 2004 que establecía como justificación del retiro aducir solo razones de buen servicio. 5.4.
El tribunal no valoró las pruebas aportadas al proceso, por cuanto al analizar el contenido del acto administrativo no tuvo en cuenta los hechos objetivos que podían conducir al retiro del servicio que se mencionaron con antelación, se limitó a comparar las hojas de vida y obvió que el nombramiento del reemplazo del demandante estuvo inspirado en motivos burocráticos del nuevo alcalde municipal.
Además, la valoración que hizo de las hojas de vida no fue integral. 1.3. Trámite dado al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 1.3.1. Admisión 6. Mediante auto del 12 de mayo de 20227 se admitió el recurso al encontrar reunidos los requisitos previstos en el artículo 262 del CPACA. En lo que respecta al requisito previsto en el numeral 4 de esta disposición que ordena «[l]a indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento», en el auto se indicó lo siguiente: «[…] 54.
La parte recurrente invocó como causal única la prevista en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, la cual señala que habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Además, refirió como sentencia de unificación jurisprudencial presuntamente contrariada la proferida por la sección segunda del Consejo de Estado el 13 de marzo de 2003, expediente 76001-23-31-000-1998-1834-01, Magistrado Ponente doctor Tarsicio Cáceres Toro, 7 Folios 99 a 108 e índice 6 de Samai.
Radicado: 11301-03-25-000-2017-00522-00 (2439-2017) Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada 4 radicado interno No. 4972-01. También señaló en este mismo contexto, las sentencias SU-250 de 1998; SU-086 de 1999; SU-917 de 2010; SU-556 de 2014 y, SU-053 de 2015 de la H. Corte Constitucional. 55. En las providencias señaladas, se estableció el deber de motivación de los actos administrativos de desvinculación de servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, y que bajo esta premisa la inexistencia de motivación conlleva a la nulidad por desconocimiento del debido proceso del servidor público afectado por tal decisión, en la medida que la naturaleza del cargo le reconoce una estabilidad relativa en los eventos de desvinculación, la cual se materializa en el derecho que tiene de conocer las razones por las cuales adoptó tal disposición. En consecuencia, la Ponente determina que la ratio decidendi y reglas fijadas en la segunda de las providencias mencionadas guardan correspondencia con el fondo del asunto desatado a través del fallo recurrido, y con las razones invocadas en el recurso analizado […]». 7.
En el auto se señaló que por mandato del artículo 10 del CPACA las sentencias de la Corte Constitucional son vinculantes para la administración y en los juicios en los que se decide la legalidad de los actos administrativos que expiden, razón por lo que también procede la admisión del recurso al cumplirse con la causal del artículo 258 ibidem. 1.3.2.
A través de auto del 10 de noviembre de 20238 se prescindió de la audiencia reglada en el artículo 266 del CPACA al considerase que con las pruebas aportadas era suficiente para proferir el fallo. 2. Consideraciones 2.1. Control de legalidad 8. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 207 del CPACA, al juez le corresponde ejercer el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades.
En armonía con lo anterior, el artículo 42 del CGP, en los numerales 5 y 12, prevé que debe adoptar las medidas autorizadas por dicho código para sanear los vicios de procedimiento, con respeto del derecho de contradicción y el principio de congruencia y realizar el control de legalidad de la actuación, una vez agotada cada etapa. Esta obligación se reitera en el artículo 132 ejusdem que especifica que se deben corregir no solo las falencias que conlleven nulidades, sino también otras irregularidades que afecten el decurso procesal. 9.
El saneamiento procesal al que se alude es la materialización de los principios de eficiencia, efectiva tutela judicial, congruencia y economía procesal y, en tal sentido, «[…] le impone al Juez, en calidad de director del proceso, el deber de dirigir y controlar el desarrollo de aquel desde sus etapas tempranas hasta su exitosa culminación, de manera que al evidenciar errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por defectos formales, propenda por su correcto adelantamiento y en tal virtud evite que dichos aspectos que son contrarios a las normas procesales y sustanciales pertinentes, impidan la decisión sobre el fondo del asunto»9. 10.
En el presente asunto, el despacho advierte la necesidad de efectuar un pronunciamiento al encontrar que el recurso extraordinario de unificación de 8 Índice 15, Samai. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 12 de septiembre de 2022, radicado: 11001-03-25-000-2018-01131-00 (4007-2018). Radicado: 11301-03-25-000-2017-00522-00 (2439-2017) Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada 5 jurisprudencia no debió ser admitido al no cumplirse el requisito previsto en los artículos 258 y 262, numeral 4, del CPACA.
Por consiguiente, se procede a sanear el proceso para garantizar su trámite efectivo. 2.2. Irregularidad detectada en la admisión de la demanda y medida de saneamiento 11. Los artículos 257 a 262 del CPACA establecieron los requisitos que deben cumplirse para la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Así, el primero [artículo 257] indicó que procede contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en única y segunda instancia; el segundo [artículo 258] estableció la única causal por la cual es viable su presentación «cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado».
A su vez, el artículo 260 ibidem determinó que están legitimados para interponerlo las partes o terceros que resultaron afectados con la providencia recurrida; el artículo 261 previó el término para radicarlo y sustentarlo y el artículo 262, los requisitos que debe contener, entre ellos el relacionado en su numeral 4 que impone «[l]a indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento». 12.
El despacho advierte que en el presente caso el demandante no cumplió con las exigencias previstas en los artículos 258 y 262, numeral 4, aludidos. En efecto, en el recurso se citaron como sentencias vulneradas las proferidas por la Corte Constitucional SU-250 de 1998, SU-086 de 1999, SU-917 de 2010, SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015. Se señaló, además, que estas dejaron sin efecto la tesis contenida en la del 13 de marzo de 2003 proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso con radicado 76001-23-31-000-1998-1834-01 (4972-01) que argumentaba que los actos administrativos que declaraban la insubsistencia de los empleados en provisionalidad no debían ser motivados. 13.
Como se advierte, el recurso extraordinario no citó como fundamento la única causal que establece el artículo 258 del CPACA para su procedencia, esto es, que la sentencia del tribunal «contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado». Por el contrario, se sustentó en diversas providencias de la Corte Constitucional que, aunque tienen el carácter de unificación, no son susceptibles de ser invocadas para efectos del presente trámite. 14.
Ciertamente, el recurso extraordinario de unificación, inicialmente denominado «de anulación» en el Proyecto de Ley 198 de 2009 del Senado y 315 de la Cámara que dio lugar a la expedición de la Ley 1437 de 2011, fue propuesto en el Congreso de la República con el propósito de encontrar un mecanismo que permitiera unificar la jurisprudencia de esta jurisdicción. Tal necesidad surgió ante el cambio de competencias generado con la creación de los juzgados administrativos y que dio lugar a que el Consejo de Estado dejara de ser el tribunal de cierre en diversos temas y, por lo tanto, a la existencia de múltiples criterios en el país. 15.
Al respecto, en la exposición de motivos plasmada en la ponencia para segundo debate en el Senado del proyecto de ley se explicó lo siguiente: Radicado: 11301-03-25-000-2017-00522-00 (2439-2017) Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada 6 «[…] 6. Consagración de un nuevo recurso extraordinario. Con la entrada en funcionamiento de los Jueces Administrativos, se han generado expectativas y esperanzas en cuanto a los efectos operativos que ello debe traer para la descongestión y pronta administración de justicia en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues, sin lugar a dudas, la creación de los nuevos juzgados obedeció, fundamentalmente, a la necesidad imperiosa de fortalecer esta Jurisdicción y contribuir a la descongestión y al cumplimiento de los términos judiciales en la resolución de los conflictos.
La creación de esta figura de juez unitario trae como necesaria consecuencia una nueva distribución y readecuación de las competencias en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que, en principio, ya había consagrado la Ley 446 de 1998. No obstante, con la entrada en funcionamiento de los juzgados, muchos asuntos de que antes conocía el Consejo de Estado en segunda instancia pasaron a ser de conocimiento, en último grado, de los tribunales, situación que hace necesario crear nuevos mecanismos jurídicos, como el recurso extraordinario de anulación que en este proyecto de ley se propone introducir, en aras de asegurar la unificación de la jurisprudencia […]»10. 16.
El ponente del proyecto también indicó que el recurso solo se procedería para refutar las sentencias de segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos «[…] con el fin de que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, cumpla la función de órgano de cierre en relación con las decisiones de sus inferiores funcionales».
De este modo, desde un principio el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue concebido para que el Consejo de Estado mantuviera unificada la jurisprudencia proferida dentro de la jurisdicción. Ello significa que no se originó con el fin de que controlara el respeto de las posturas jurisprudenciales asumidas por otras jurisdicciones. 17.
Lo anterior se corrobora si se considera que en un principio el otrora llamado «recurso extraordinario de anulación» estableció varias causales de procedencia y genéricas que fueron retiradas en los debates. Así, en el original artículo 260 del proyecto de ley 198 de 2009 (posterior 258 del CPACA) se indicó que podía instaurarse si la providencia recurrida era violatoria de normas sustanciales de manera directa o indirecta, trasgrediera el debido proceso, los derechos fundamentales, fuera incongruente o proferida por un juez que debió declararse impedido11.
Durante el trámite del proyecto y, debido al objetivo del recurso que se quería introducir en la legislación, se cambió su nombre y se redujo la causal de procedencia a una sola. En efecto, en el primer debate adelantado ante la Cámara de Representantes se explicó el cambio de denominación del recurso de la siguiente manera: 10 Gaceta del Congreso de la República.
Año XIX N.° 264 del 27 de mayo de 2010 «Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 198 de 2009 Senado.», página 13. 11 El artículo inicial establecía: «Artículo 260. Causales. Son causales del recurso extraordinario de anulación: 1. Ser la sentencia o auto violatorio de normas sustanciales de manera directa; o, en forma indirecta por error de derecho que transgreda una norma probatoria, o por error de hecho en la apreciación de la demanda, de su contestación o de una prueba. 2.
Contener la sentencia o auto disposiciones que violen el debido proceso, por desconocimiento de las normas que regulan los actos y garantías procesales, siempre que el recurrente haya alegado la infracción en la instancia y esta no se haya subsanado. 3. Ser la providencia violatoria de los derechos constitucionales fundamentales previstos en el Título II, Capítulo I de la Constitución Política. 4.
No estar la resolución judicial en consonancia con los hechos, con las pretensiones de la demanda, o con las excepciones propuestas o que el Tribunal ha debido reconocer de oficio. 5. Contener la sentencia, en su parte resolutiva, declaraciones o disposiciones contradictorias. 6. Haberse proferido la decisión por juzgador que se hallaba impedido, siempre que por esto resulte afectada la mayoría necesaria para integrar el quórum decisorio».
Radicado: 11301-03-25-000-2017-00522-00 (2439-2017) Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada 7 «[…] La unificación de la jurisprudencia es una función del Consejo de estado, como máximo tribunal de lo contencioso administrativo y órgano de cierre de esta jurisdicción, para asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida, y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales, de manera que el nombre del recurso extraordinario “unificación de la jurisprudencia” es armónico con sus fines, procedencia y causales y, por tanto, ese propósito debe incidir más en su denominación que el efecto del mismo (anulación)[…]»12. 18.
Asimismo, en el segundo debate en la Cámara de Representantes se señaló que la consagración del nuevo recurso se estableció «[…] en aras de asegurar la unificación de la jurisprudencia»13. Debido a ello, se explicó la existencia de una única causal para su procedencia del siguiente modo: «[…]En cuanto al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se suprimen las causales 2 a 6 del artículo 258, para establecer como única causal que da lugar al mismo, precisamente, aquella relacionada con el objeto para el cual se instituye dicho recurso, esto es, cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de estado, o sea, aquellas señaladas en el artículo 270 ibidem.
En consecuencia, en el artículo 262 se elimina el texto de los numerales 4 y 5, y se crea un nuevo numeral 4, por cuya inteligencia del recurso extraordinario que se interponga deberá indicar con precisión la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento […]»14. 19. Finalmente, el texto definitivo del artículo 258 del CPACA señaló como causal única para la interposición del recurso que la sentencia recurrida contrariara o se opusiera a una de unificación del Consejo de Estado15.
En ese sentido, es claro que la intención del legislador no fue establecer un recurso que sirviera para exigir la aplicación de sentencias de unificación que no fueran proferidas por esta corporación. Por el contrario, la causa que fundamentó la reglamentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, esto es, la creación de los juzgados administrativos y el cambio de competencias de los tribunales y del Consejo de Estado, fue la necesidad de asegurar la aplicación del precedente vertical proferido por este último.
Con esto se lograría su finalidad prevista en el artículo 256 del CPACA, que no es otra que «[…]asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida […]». 20. La Corte Constitucional al analizar el alcance del recurso aludido coincidió en aseverar que su propósito es la protección del precedente fijado por el Consejo de Estado.
En la C- 179 de 2016 manifestó que «[…]el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de 12 «Informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley número 315 de 2010 Cámara de Representantes, 198 de 2009 Senado» Gaceta Congreso de la República años XIX N.° 683 del 23 de septiembre de 2010.
Página 11. 13 «Informe de ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 315 de 2010 Cámara de Representantes, 198 de 2009 Senado» Gaceta Congreso de la República años XIX N.° 951 del 23 de noviembre de 2010. Página 2. 14 Ibidem. Página 13. 15 «Texto definitivo plenaria al proyecto de ley número 315 de 2010 Cámara, 198 de 2009 Senado» Gaceta Congreso de la República años XIX N.° 1.068 del 9 de diciembre de 2010.
Radicado: 11301-03-25-000-2017-00522-00 (2439-2017) Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada 8 Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]»16. 21. En igual providencia, resaltó que el legislador en ejercicio de la potestad de configuración normativa otorgada por los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución Política le compete determinar el alcance de las normas procesales, siempre que tal límite se fije con respeto de los postulados constitucionales, de los fines y principios del Estado y sirvan para garantizar el derecho sustancial, con observancia de las garantías propias del debido proceso y dentro de un margen de razonabilidad y proporcionalidad.
Por ende, en ejercicio de tal facultad está habilitado para establecer los recursos que proceden contra determinada actuación judicial, sus requisitos, oportunidad de presentación y trámite. 22. Así las cosas, salvo en los casos en que la Constitución Política señala como obligatoria la existencia de un recurso, es la ley la que dispone su creación y si procede o no contra una decisión específica y el hecho de que no permita que se interponga en determinadas actuaciones no significa la vulneración de los derechos constitucionales.
Por el contrario, su regulación y alcance obedece a un juicio de necesidad y conveniencia que efectúa el legislador17. La jurisprudencia ha señalado que el análisis de conveniencia es más estricto cuando se trata de recursos extraordinarios, puesto que su fin es unificar la jurisprudencia y ejercer control sobre los jueces inferiores bajo causales específicas y, en tal sentido, requiere límites para evitar la congestión judicial18. 23.
Precisamente lo anterior ocurrió cuando se creó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Ello se pudo verificar en los antecedentes legislativos citados y que dan cuenta de la necesidad que el legislador advirtió de crear un mecanismo procesal que garantizara la interpretación uniforme del derecho dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ante la creación de los jueces administrativos y el cambio de competencias del Consejo de Estado como órgano de cierre.
Por esta razón, a lo largo del debate legislativo modificó las causales de procedencia y finalmente en el texto definitivo del artículo 258 del CPACA lo limitó a cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Es decir, el desconocimiento de las providencias previstas en los artículos 270 y 271 del CPACA. 24.
Bajo los parámetros expuestos, es dable concluir que el recurso referido por expreso mandato del legislador no procede para verificar si las sentencias de los tribunales administrativos en única o segunda instancia vulneraron las sentencias de unificación o de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional o de otra corporación que no sea el Consejo de Estado.
Por consiguiente, la admisión del presente recurso de unificación de jurisprudencia no era viable, pues en él se citaron como providencias desconocidas las proferidas por la Corte Constitucional SU-250 de 1998, SU-086 de 1999, SU-917 de 2010, SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 y no se invocó ninguna de unificación emitida por el Consejo de Estado que el tribunal hubiese contrariado. 16 Corte Constitucional, sentencia C-179 de 2016. 17 Corte Constitucional, sentencia C-005 de 1996 y C-179 de 2016. 18 Corte Constitucional, sentencia C-619 de 1997 y C-179 de 2016.
Radicado: 11301-03-25-000-2017-00522-00 (2439-2017) Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada 9 25. Si bien en el auto del 12 de mayo de 2022 que admitió el recurso se indicó que en él se citó como vulnerada la sentencia del Consejo de Estado del 13 de marzo de 2003 con radicado 76001-23-31-000-1998-1834-01 (4972-01) tal aseveración no corresponde con lo expuesto por la parte recurrente, quien señaló de manera clara que las sentencia de la Corte Constitucional al adoptar la tesis que predica que los actos administrativos que deciden el retiro del servicio deben ser motivados dejaron «sin efecto» la providencia aludida que pregonaba una postura contraria19.
Además, expresó que el Consejo de Estado a la fecha de presentación del recurso no había proferido una sentencia de unificación que dispusiera la obligatoriedad de motivar tales actos. 26. Por lo tanto, en el auto que admitió el presente recurso se hizo una errada interpretación del recurso, al considerar que se invocaba como contrariada la providencia del Consejo de Estado referida.
De igual manera, el auto analizó de forma equivocada el artículo 10 del CPACA al aseverar que por virtud de este las sentencias de unificación proferidas por la Corte Constitucional al ser vinculantes también las que las desconocen son susceptibles del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Lo anterior, porque (i) el artículo aludido, por encontrarse en la parte primera del CPACA regula la actividad de la autoridades administrativas y no judiciales20; y (ii) el 258 del CPACA limitó la interposición del recurso solo a las sentencias de los tribunales que se opusieran a las de unificación del Consejo de Estado. 27.
Por todo lo expuesto, y en aras de sanear el proceso con el fin de buscar que se pueda proferir una decisión de fondo y, por lo tanto, de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia de Lowinfo Miguel Herrera Taboada, se dejará sin efectos el auto del 12 de mayo de 2022 que admitió el presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Ello, puesto que del análisis realizado se puede concluir que el recurrente incumplió con los requisitos previstos en el artículo 258 del CPACA y, específicamente, el del numeral 4 del artículo 262 ibidem, esto es, el efectuar «[l]a indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento». 28.
Como consecuencia, se inadmitirá el recurso y al recurrente se le otorgará el término de 5 días de que trata el artículo 265 del CPACA para que cumpla con el requisito previsto en los artículos 258 y 262, numeral 4, del CPACA, esto es, para que identifique con precisión la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado que fue contrariada por el Tribunal Administrativo de Córdoba en la sentencia del 21 de septiembre de 2016. 19 En esta se fijó como regla de unificación la siguiente «[d]e conformidad con lo anterior, esta Sala de Sección, en cuanto al punto del nombramiento en provisionalidad judicial, unifica su criterio acogiendo la tesis que de que al empleado (sic) nombrado en provisionalidad no le asiste fuero alguno de estabilidad, pudiéndose, en consecuencia, proceder a su retiro sin que sea menester motivación alguna». 20 Criterio adoptado la Corte Constitucional en sentencia C-179 de 2016.
Ver también: Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 10 de julio de 2024, radicado: 68001.33.33.002.2020.00215.01 (5423-2022). En esta providencia se indicó que «[e]l artículo 10 del CPACA, que propende a la aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia, se encuentra dentro de la «PARTE PRIMERA» de dicho código, cuyas disposiciones se aplican a las autoridades que cumplan funciones administrativas, mas no judiciales, de acuerdo con el artículo 2 ibidem.
Por lo tanto, no es aceptable la interpretación que plantea la parte actora, en el sentido de que, en virtud del artículo 10 del CPACA, en armonía con la Sentencia C-634 de 2011, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es procedente cuando se ha desconocido una sentencia proferida por la Corte Constitucional». Radicado: 11301-03-25-000-2017-00522-00 (2439-2017) Demandante: Lowinfo Miguel Herrera Taboada 10 29.
Cabe precisar que, para el cumplimiento de este requisito, en la sustentación del recurso se debe efectuar un ejercicio juicioso de contrastación de las situaciones fácticas y de la ratio decidendi21 de la providencia recurrida y de la de unificación invocada que permita verificar la unidad temática de la controversia. En ese orden, el recurrente deberá hacer una comparación de la argumentación plasmada en la sentencia recurrida con la de unificación que cite, de suerte que pueda advertirse la contradicción entre ambas providencias.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Dejar sin efectos el auto del 12 de mayo de 2022 que admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por las razones expuestas en precedencia. Segundo. Inadmitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Lowinfo Miguel Herrera Taboada en contra de la sentencia del 21 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Conceder el término de cinco (5) días para que el recurrente subsane el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, so pena de rechazo del recurso, en los términos del artículo 265 del CPACA.
Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente YHSB CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), radicado: 11001-03-25-000-2020-01051- 00(3393-20).