1 Radicado: 25000-23-37-000-2017-00046-01 (4481-2024) Demandante: Departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda - Fondo Pensional Territorial de Boyacá CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2017-00046-01 (4481-2024) Demandante: Departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda - Fondo Pensional Territorial de Boyacá Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon Tema: Reajuste de cuota parte Decisión: Propone conflicto de competencia AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Ingresó al despacho el expediente de la referencia, luego de que se admitieran los recursos de apelación interpuesto contra la sentencia del 30 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca;1 sin embargo, se advierte que el conocimiento del presente asunto no corresponde a la Sección Segunda del Consejo de Estado, sino a la Sección Cuarta de esta corporación, conforme a las razones que se exponen en esta providencia. I.
ANTECEDENTES 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda - Fondo Pensional Territorial de Boyacá, por conducto de apoderado judicial, formuló demanda a través de la cual propuso las siguientes pretensiones: 3.
Se declare parcialmente nulo el artículo segundo de la Resolución 0752 de 1998 expedida por FONPRECON, en lo relacionado con la cuota parte pensional asignada al Departamento de Boyacá, por haber sido liquidada en forma contraria a derecho. Como restablecimiento, solicitó modificar dicha disposición para que se reconozca que la cuota parte pensional correcta corresponde al 28,6% de la pensión, equivalente a $294.858,45, a partir del 1° de enero de 1998, con base en los tiempos de servicio y factores salariales ordinarios devengados y cotizados. 4.
Pidió además que FONPRECON expida un nuevo acto administrativo corrigiendo el porcentaje y valor de la cuota parte, excluyendo ajustes especiales de pensión y limitándose a los legales ordinarios. Igualmente, reclamó el reintegro de las sumas pagadas en exceso por el Fondo Pensional Territorial de Boyacá desde el 1° de 1 Índice 00042 de Samai expediente del tribunal. 2 Radicado: 25000-23-37-000-2017-00046-01 (4481-2024) Demandante: Departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda - Fondo Pensional Territorial de Boyacá enero de 1998, junto con su indexación conforme al IPC y el pago de intereses moratorios sobre dichas sumas desde la ejecutoria de la sentencia. 5.
El 30 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, profirió sentencia de primera instancia, a través de la cual decidió negar las pretensiones de la demanda 6. Inconforme con la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación, el cuales fue concedidos mediante auto del 26 de abril de 2023.2 7.
El 12 de octubre de 2023 se admitió el recurso de apelación anteriormente mencionado por parte de la Sección Cuarta de esta Corporación, posteriormente mediante auto del 24 de julio de 2024, el Despacho en mención dispuso la remisión del presente asunto a esta Sección, indicando que el litigio no es de su competencia, ya que no se discute un recobro de cuotas partes pensionales —materia de su especialidad—, sino la determinación y distribución de la mesada pensional entre entidades concurrentes, lo cual tiene naturaleza laboral.
II. CONSIDERACIONES 8. La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió dentro del presente proceso el conflicto de competencia entre las Secciones Segunda y Cuarta de dicha corporación, oportunidad en la cual se decidió que la segunda de ellas debía conocer del asunto. 9. Sin embargo, la anterior decisión no resulta vinculante para efectos de definir cuál de las secciones del Consejo de Estado debe conocer de la presente controversia, ya que esta corporación cuenta con su propio reglamento interno, adoptado a través del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena, con base en la competencia prevista en el numeral 1 del artículo 109 del cpaca,3 y aquella normativa se ocupa de la distribución de funciones o tareas entre las secciones, por disposición de los artículos 36 de la Ley 270 de 19964 y 110 del cpaca.5 Caso concreto 10.
En esta etapa del proceso se advierte que la Sección Segunda del Consejo de Estado no posee competencia para decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 30 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo 2 Índice 00049 de Samai expediente del tribunal. 3 «Artículo 109. Atribuciones de la Sala Plena.
La Sala Plena del Consejo de Estado tendrá las siguientes atribuciones: 1. Darse su propio reglamento. […]». 4 «Artículo 36. De la Sala de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) Secciones, cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación […]». 5 «Artículo 110.
Integración de la Sala de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) secciones, cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación […]». 3 Radicado: 25000-23-37-000-2017-00046-01 (4481-2024) Demandante: Departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda - Fondo Pensional Territorial de Boyacá de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. Al respecto, el despacho considera que es la Sección Cuarta de esta corporación la que debe decidir la cuestión que aquí se debate, por las razones que se exponen a continuación: 11.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-895 de 2009,6 resolvió una acción pública de inconstitucionalidad interpuesta contra el siguiente aparte del artículo 4 de la Ley 1066 de 2006: «[e]l derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva». 12. En la mencionada providencia, el alto tribunal constitucional distinguió los conceptos de «cuota parte pensional» y «derecho al recobro», así: «En segundo lugar, es necesario diferenciar las cuotas partes pensionales y el derecho al recobro de las mesadas.
Las cuotas partes constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, mientras que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, quien puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados». [Negritas por fuera del original] 13.
Bajo ese entendido, las cuotas partes pensionales corresponden al porcentaje en que diferentes entidades deben concurrir o participar para el pago de un derecho pensional; de ahí que estas se erigen como soporte financiero para la seguridad social en pensiones, tal como lo sostuvo la Corte Constitucional. 14. Los asuntos como el que ahora se analiza pueden tener connotación laboral o tributaria, situación que, verificada en cada caso concreto, define cuál es el juez competente para adoptar la decisión que corresponda.
En relación con este tema, la jurisprudencia de esta corporación ha decantado los siguientes parámetros: «Sobre la naturaleza de estos asuntos, esta Sala ha indicado que los actos que versan sobre el recobro de cuotas partes pensionales son de carácter tributario por tratarse de una contribución parafiscal. Esta afirmación ha sido sustentada en que “(…) constituyen un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones”.
Así mismo lo ha considerado la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado al señalar que los recursos correspondientes al recobro de las cuotas partes pensionales tienen destinación específica y un manejo autónomo por no ser ingresos corrientes de la Nación, lo que necesariamente implica que tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales.
Además, en un caso idéntico al de la referencia, esa misma subsección indicó que esta clase de asuntos no son de carácter laboral por no estar en discusión el reconocimiento del derecho pensional».7 [Negritas por fuera del original] 6 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-895 del 2 de diciembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia del 13 de diciembre de 2017, expediente 05001 23 33 000 2015 00734-01 (23165), M.P., Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Radicado: 25000-23-37-000-2017-00046-01 (4481-2024) Demandante: Departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda - Fondo Pensional Territorial de Boyacá 15.
Así pues, el criterio para determinar si esta clase de asuntos tienen naturaleza tributaria o laboral consiste en verificar si el objeto del litigio recae en la constitución o extinción de las cuotas partes pensionales o si se trata de una manifestación o ejercicio del derecho al recobro. En el primer supuesto, el asunto posee connotación laboral; en el segundo, tributaria. 16.
Dicho criterio fue desarrollado por la Presidencia del Consejo de Estado en providencia del 17 de abril de 2015,8 por medio de la cual se resolvió un conflicto de competencias entre las Secciones Segunda y Quinta de esta corporación. En tal oportunidad, el conocimiento del asunto se le asignó a la Sección Cuarta. 17. Lo anterior encuentra fundamento en que los actos que se ocupan de la constitución o extinción de las cuotas partes pensionales están ligados al propio derecho pensional, en tanto definen qué entidad queda librada o debe concurrir al pago de este; por consiguiente, en esos casos la discusión es de índole laboral. 18.
Sin embargo, cuando la cuestión litigiosa se centra en el recobro de las cuotas partes pensionales, esto es, el «derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, quien puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados», el asunto posee naturaleza tributaria, en la medida en que los montos cuyo recaudo se persigue tienen la condición de contribución parafiscal, de acuerdo con la jurisprudencia de las Secciones Segunda y Cuarta de esta corporación. 19.
Adicionalmente, el despacho estima que la actividad de recobro puede darse en el marco de un proceso administrativo de cobro coactivo o mediante actuaciones previas de persuasión que adelante la entidad acreedora frente a la deudora, cuya finalidad sea el recaudo de los montos que, a prorrata del tiempo de servicio o de los aportes efectuados, deba asumir esta última. 20.
De conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019,9 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, a la Sección Cuarta de esta corporación le corresponde conocer, entre otras, las siguientes materias: «1. Los procesos de simple nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos y contribuciones fiscales y parafiscales, excepto las tasas. 2.
Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral precedente…». [Negritas por fuera del original] 21. En el presente asunto, la parte demandante pretende la nulidad del artículo segundo de la Resolución 0752 de 1998, expedida por FONPRECON, en lo relativo a la cuota parte pensional asignada al Departamento de Boyacá, alegando que fue liquidada en contravía de la normativa aplicable.
Sin embargo, el debate no se 8 Consejo de Estado, Presidencia, providencia del 17 de abril de 2015, expediente 17001 23 31 000 2010 00247 01 (4404-2013), M.P., Luis Rafael Vergara Quintero. 9 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 5 Radicado: 25000-23-37-000-2017-00046-01 (4481-2024) Demandante: Departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda - Fondo Pensional Territorial de Boyacá centra en determinar qué entidades deben concurrir al pago de la prestación, pues ello ya fue definido en sede administrativa.
Lo que realmente se discute es el reintegro de sumas que, según la demandante10, fueron canceladas en exceso, de modo que la controversia versa sobre el recobro de cuotas partes pensionales y no sobre el reconocimiento o definición de un derecho pensional individual. 22. Entonces no le asiste razón a la Sección Cuarta al concluir que el litigio tiene naturaleza laboral y que, por lo tanto, debía remitirse a la Sección Segunda.
El núcleo del debate no versa sobre el reconocimiento o la determinación de un derecho pensional individual a favor de un trabajador, sino sobre el recobro de cuotas partes pensionales o aportes patronales entre entidades públicas, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta corporación y de la Corte Constitucional, no constituye una controversia de carácter laboral sino crediticia y de naturaleza parafiscal. 23.
Del mismo modo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-895 de 2009, explicó que las cuotas partes no inciden en el reconocimiento del derecho pensional del particular —que ya ha sido definido—, sino que constituyen un derecho crediticio de la entidad que paga la pensión frente a las demás obligadas, con el fin de garantizar el equilibrio financiero del sistema.
Esto supone, de manera clara, que la controversia no se ubica en el ámbito de las relaciones laborales o prestacionales, sino en la esfera de las obligaciones parafiscales derivadas de la concurrencia interinstitucional. 24. No puede confundirse la naturaleza de la obligación de concurrencia en el financiamiento de las pensiones con el reconocimiento del derecho pensional del trabajador.
Mientras este último se ubica en el ámbito laboral-prestacional, las primeras se refieren a la sostenibilidad del sistema y a la distribución de cargas entre entidades, lo cual explica por qué el legislador y la jurisprudencia las han entendido como de carácter parafiscal. 25. Las razones esbozadas en precedencia permiten concluir que el asunto sub examine posee naturaleza tributaria y su conocimiento le corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por lo que se declarará la falta de competencia de la Sección Segunda de esta corporación. 26.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO. Declarar la falta de competencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Boyacá, contra la sentencia del 30 de marzo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 10 Departamento de Boyacá. 6 Radicado: 25000-23-37-000-2017-00046-01 (4481-2024) Demandante: Departamento de Boyacá - Secretaría de Hacienda - Fondo Pensional Territorial de Boyacá SEGUNDO. Consecuente con lo anterior, se propone conflicto negativo de competencia.
TERCERO. Por Secretaría, remitir el presente proceso al presidente del Consejo de Estado, por ser de su competencia conforme lo establece el parágrafo del artículo 110 del CPACA. Notifíquese y cúmplase LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.