CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2017-00817-02 (5705-2022) Demandante: Ángela María Farah Otero Demandado: Contraloría Municipal de Bucaramanga y otro1 Temas: Acto no susceptible de control judicial AUTO INTERLOCUTORIO ____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la providencia proferida el 13 de mayo de 2022, por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se rechazó la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. Las pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,2 la señora Ángela María Farah Otero, mediante apoderada, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 000309 del 5 de octubre de 2016,3 expedida por la Contraloría Municipal de Bucaramanga (Santander), a través de la cual se exigió la suspensión inmediata del cargo de gerente de Metrolínea S.A., el cual ocupaba, bajo la aplicación del principio de verdad sabida y buena fe guardada; y ii) Decreto 0142 del 7 de octubre de 2016,4 emitido por la Alcaldía de Bucaramanga, por el cual se dio cumplimiento a la referida orden de suspensión. De manera subsidiaria, solicitó i) declarar que las entidades demandadas son causantes del daño antijurídico y los perjuicios morales ocasionados por la ejecución 1 Municipio de Bucaramanga 2 En adelante CPACA 3 Folios 39 a 44 expediente digital.

Índice 45 SAMAI tribunales 4 Folios 46 y 47. Expediente digital. Índice 45 SAMAI tribunales 2 Radicación: 68001-23-33-000-2017-00817-02 (5705-2022) Demandante: Ángela María Farah Otero de la Resolución 000309 del 5 de octubre de 2016; y ii) reconocer que el municipio de Bucaramanga es responsable por idénticos conceptos, en razón a la ejecución del Decreto 0142 del 7 de octubre de 2016.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) ordenar la reincorporación al cargo que venía desempeñando; ii) pagar los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde que se generó la suspensión; iii) reconocer una indemnización por el daño moral y el derecho al buen nombre; iv) disponer que el contralor municipal de Bucaramanga debe ofrecer disculpas públicas; y v) cancelar los montos adeudados de manera indexada, según lo dispuesto en los artículos 176 y siguientes del CPACA. 1.2.

El auto apelado El Consejo de Estado, mediante providencia del 9 de julio de 2020,5 resolvió el recurso de apelación interpuesto por la señora Ángela María Farah Otero contra el auto del 12 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de confirmar parcialmente el rechazo la demanda respecto de la Resolución 000309 del 5 de octubre de 2016, expedida por la Contraloría Municipal de Bucaramanga; y revocar parcialmente la decisión apelada, para que el tribunal se pronunciara sobre la pretensión encaminada a lograr la nulidad del Decreto 0142 del 7 de octubre de 2016, emitido por la Alcaldía de Bucaramanga.

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Santander, dando cumplimiento a lo ordenado en el auto del 9 de julio de 2020, emitió providencia del 13 de mayo de 2022,6 a través de la cual rechazó la demanda frente al Decreto 0142 del 07 de octubre de 2016, teniendo como sustento que este es un acto de ejecución de la Resolución 00309 del 05 de octubre de 2016. 1.3.

El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación7 y lo sustentó así: 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación: 68001- 23-33-000-2017-00817-01 (2786-2019). 6Índice 39 de la plataforma SAMAI tribunales. 7 Índice 44 de la plataforma SAMAI tribunales 3 Radicación: 68001-23-33-000-2017-00817-02 (5705-2022) Demandante: Ángela María Farah Otero i) El Decreto 0142 del 7 de octubre de 2016, expedido por el municipio de Bucaramanga, es un acto administrativo que resuelve de fondo y de forma definitiva la situación jurídica de la señora Ángela María Farah Otero. ii) Si se admite la teoría según la cual la resolución proferida por la Contraloría Municipal de Bucaramanga es un acto preparativo y el decreto emitido por el municipio de Bucaramanga es un acto de ejecución, entonces ¿cuál es el acto que extingue el vínculo de la señora Farah Otero? iii) El decreto en cuestión no cumple con las condiciones para considerarse como acto de ejecución, pues con él se ordenó la desvinculación de la señora Farah Otero del cargo de gerente de Metrolínea S.A. 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a determinar si el Decreto 0142 del 7 de octubre de 2016 es susceptible de control judicial o no, a efectos de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 13 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda respecto del Decreto 00142 del 7 de octubre de 2016.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) solución del caso concreto. 2.2. Los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.

En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo: 4 Radicación: 68001-23-33-000-2017-00817-02 (5705-2022) Demandante: Ángela María Farah Otero i) Constituye una declaración unilateral de voluntad.8 ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos, es decir, que incide de manera directa y vinculante en las situaciones jurídicas.

Al respecto, resulta importante distinguir dos conceptos ligados con la eficacia, a saber: ejecutividad y ejecutoriedad. El primero hace referencia a que el acto, una vez perfeccionado, produce todos sus efectos y, por ende, puede y debe ser ejecutado. El segundo alude a la posibilidad que tiene la administración de ejecutar el acto por sí misma, incluso de manera coercitiva, en caso de resistencia de los destinatarios.9 iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».10 v) Presunción de legalidad.11 vi) Irretroactividad, en el entendido de que el acto administrativo no tiene efectos hacia el pasado, esencialmente, aunque la doctrina ha identificado algunas situaciones en las cuales podría tenerlos, como cuando la ley lo autoriza.12 vii) Impugnabilidad, a excepción de los actos de ejecución. Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que 8 Aunque autores como Guido Zanobini (Curso de Derecho Administrativo) y Oreste Ranelletti (Teoría del Acto Administrativo) consideran los actos bilaterales como actos administrativos. 9 SAYAGUÉS LASO, Enrique.

Tratado de Derecho Administrativo. Fundación de Cultura Universitaria. Clásicos Jurídicos Uruguayos. 6ª Edición. Montevideo, 1988. Página 490. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 del 12 de junio de 2008, M.P., Ligia López Díaz. 11 Artículo 88 del CPACA. 12 GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio.

Los Actos Administrativos. Editorial Civitas S.A. Segunda Edición. Madrid. 1991. Páginas 343 a 352. 5 Radicación: 68001-23-33-000-2017-00817-02 (5705-2022) Demandante: Ángela María Farah Otero decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».13 Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.

En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. Sin perjuicio de lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial, en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.

Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. 14 [Negritas por fuera del original] En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que los convierten en actos susceptibles de control ante esta jurisdicción.15 2.3.

Análisis de la Sala. El caso concreto Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto recurrido, por las siguientes razones: 13 Artículo 43 del CPACA. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 6 de agosto de 2015, expediente 41001 23 33 000 2012 00137 01 (4594-13), M.P, Sandra Lisset Ibarra Vélez (E). 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 8 de marzo de 2018, expediente 05001-23-33-000-2014-01713-01 (2831-2015), M.P. Dr. William Hernández Gómez. 6 Radicación: 68001-23-33-000-2017-00817-02 (5705-2022) Demandante: Ángela María Farah Otero i) Frente a los actos administrativos de suspensión provisional expedidos en desarrollo de procesos de responsabilidad fiscal, esta corporación ha precisado que: (…) la suspensión provisional es un instrumento (que puede ser utilizado o no) otorgado al Contralor por la Constitución Política, para el buen desarrollo de otras actuaciones administrativas destinadas a definir una situación jurídica de un funcionario, bajo dicho supuesto, es el acto de fijación de responsabilidad fiscal, el que es objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.16 ii) Los actos de ejecución no son susceptibles de control jurisdiccional, dado que hacen efectivas las órdenes contenidas en otro acto, tal como se evidencia en el presente asunto.

Igualmente, dichos actos administrativos «(…) no contienen decisión definitiva de ninguna índole, toda vez que se profieren con el propósito de materializar o hacer efectivas las respectivas decisiones y solo cobran importancia cuando de contabilizar los términos de caducidad se trata».17 Es decir, el Decreto 0142 del 7 de octubre 2016, por medio del cual se hizo efectiva la medida de suspensión provisional del cargo de la señora Ángela María Farah Otero, es un acto de ejecución, en tanto dio cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 000309 del 5 de octubre de 2016.

Así se observa en la parte resolutiva del mencionado decreto:

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Suspender en el ejercicio del cargo de Gerente de entidad METROLÍNEA S.A, a la Doctora ÁNGELA MARÍA FARAH OTERO, identificada con la C.C. No. 50.913.587 de Montería, a partir de la fecha del presente Acto Administrativo, en cumplimiento con lo ordenado por el Contralor Municipal, mediante Resolución No. 000309 de 05 de Octubre de 2016 y hasta que culminen los procesos fiscales y sancionatorios que se adelantan en su contra. [Negritas propias del original] En esos términos, el Decreto 0142 del 7 de octubre 2016, expedido por el alcalde municipal de Bucaramanga, no es un acto definitivo, puesto que no define la situación jurídica particular de la señora Ángela María Farah Otero, como sí lo haría el fallo que se profiera dentro del proceso de responsabilidad fiscal.

En consecuencia, no es susceptible de control judicial, circunstancia que acarrea el 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de agosto de 2012, expediente 11001-03-25-000-2011-00136-00 (0434-11), M.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 15 de junio de 2017, expediente 11001-03-25-000-2012-00367-00 (1420 -2012), M. P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. 7 Radicación: 68001-23-33-000-2017-00817-02 (5705-2022) Demandante: Ángela María Farah Otero rechazo de la demanda, de conformidad con el numeral 3.° del artículo 169 del CPACA. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que el Decreto 0142 del 7 de octubre 2016, expedido por el alcalde municipal de Bucaramanga, no es enjuiciable porque es un acto de mera ejecución, razón por la cual se confirmará el auto apelado.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Resuelve: Primero. Confirmar el auto del 13 de mayo 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, a través del cual se rechazó la demanda respecto del Decreto 0142 del 7 de octubre de 2016, emitido por el alcalde municipal de Bucaramanga, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Una vez ejecutoriada la decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente ACPC/JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.