CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: HÉCTOR DÍAZ MORENO Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 200012339000201600099 – 02 (0374 – 2019) Demandante: ALFONSO TATIS VASQUEZ Demandada: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 12 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cesar, Sala de Conjueces, que accedió a las pretensiones de la demanda, en cuanto declaro la nulidad de los actos demandados y el consecuente restablecimiento del derecho de lo pretendido por el señor ALFONSO TATIS VASQUEZ.
La Sala abordara su estudio de a siguiente manera: I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderado, solicita la nulidad de los actos administrativos contenidos en los oficios, No. 0475 del 1 de septiembre de 2014 suscrito por la Dirección Seccional de Administración Judicial del Cesar y la Resolución No. 4731 del 5 de agosto de 2015 suscrita por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
A título de restablecimiento del derecho solicita reliquidar, reconocer y pagar al demandante el valor de las diferencias salariales y prestacionales, existente dentro de lo liquidado y pagado hasta ahora por la administración judicial con el 70% de remuneración mensual básica y la reliquidación de todas sus prestaciones y emolumentos laborales solicitadas, que resulte teniendo como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo con carácter salarial para la base de liquidación el 30% del sueldo básico que la Rama Judicial ha tenido hasta ahora como prima especial sin carácter salarial.
Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, la demandada sea condenada a reconocer y pagar al demandante desde el 22 de abril de 1997 hasta la fecha de la sentencia y que en adelante se siga pagando, la prima especial mensual sin carácter salarial, equivalente al 30% de la remuneración básica que hasta ahora no se le ha reconocido ni cancelado, como agregado, adición, incremento o sobresueldo a la remuneración mensual.
Solicitó además que la demandada se condenada ultra y extra petita por cuanto resulte probado en el proceso, como también que luego de la sentencia y en adelante, la Nación - Rama Judicial, siga liquidando y pagando al demandante, todas sus prestaciones sociales y demás emolumentos y derechos laborales, con base en el 100% de su remuneración básica mensual legalmente establecida, incluyendo el 30% del sueldo básico, que hasta ahora ha tenido como prima especial sin carácter salarial y que como consecuencia de lo anterior, la demandada sea condenada a pagar al demandante los valores y sumas reclamados, ajustados e indexados de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor.
Por último, solicitó condenar en costas la entidad demandada. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. El doctor Alfonso Tatis Vásquez está vinculado a la Rama Judicial desde el 22 de abril de 1997, desempeñándose como Juez Penal del Circuito de Aguachica, Cesar, y posteriormente en el cargo de Juez Tercero Penal del Circuito de Valledupar, vinculación que ha sido ha sido continua e ininterrumpida por el lapso comprendido entre el 22 de abril de 1997 y la fecha presente. 2.2.
Con ocasión de la sentencia proferida por la Sección Segunda del honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, de fecha 29 de abril del año 2014 que declaró la nulidad de lo Decretos proferidos entre 1993 y 2007, se solicitó ante el Director Ejecutivo de la Rama Judicial Seccional Cesar, reliquidar sus cesantías e intereses sobre las mismas, la prima de servicios, la prima de vacaciones y las vacaciones, todo debidamente indexado, desde el 22 de abril de 1997 que se vinculo a la Rama hasta el día 26 de agosto de 2014, fecha en que se elevó su petición, y hacia el futuro mientras dure su vinculación. 2.3.
La Dirección Seccional de Administración Judicial en el Cesar, en atención a la petición anterior, profirió el oficio No. 0475 de fecha 1º de septiembre del año 2014 en la cual resuelve no acceder a la petición. 2.4. Contra el acto anterior se interpuso el Recurso de Apelación el día 18 de septiembre del año 2014 y se resolvió mediante Resolución No. 4731 del 5 de agosto de 2015 confirmando la decisión, entendiéndose en consecuencia, agotado el requisito de procedibilidad. 2.5.
El motivo de la controversia lo constituye el hecho de que el 30% de la remuneración mensual la demandante de conformidad con la tesis plasmada por el Honorable Consejo de Estado en el proceso de Simple Nulidad que condujo a que desaparecieran del mundo jurídico los Decretos que reglamentaron dicha prestación, constituye salario, y por ende, debe tenerse en cuenta para efectos de liquidar las prestaciones sociales de los Funcionarios de la Rama Judicial. 2.6.
La Rama Judicial en primera instancia desconoció este claro pronunciamiento jurisprudencial con el argumento de que solo surte efectos interpartes, ignorando que la sentencia memorada fue pronunciada en un proceso de simple nulidad y que por lo tanto surte efectos erga omnes. Decisión confirmada en segunda instancia, pero reconociendo el derecho que le asiste a la convocante. 2.7.
La última asignación mensual del demandante para el año 2014 fue de $7.153.513.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó el artículo 53 de la Constitución Política, el artículo 14 de la Ley 4º de 1992, por falta de aplicación. También, consideró infringidas las disposiciones del artículo 9° del Decreto 51 de 1993; 9° y 10° del Decreto 54 de 1993; 6° del Decreto 57 de 1993; 9° del decreto 104 de 1994; 6° del Decreto 106 de 1994; 9° y 10° del decreto 107 de 1994; 10° y 11° del Decreto 26 de 1995; 7° del Decreto 43 de 1995; 9° del Decreto 47 de 1995; 9° del Decreto 34 de 1996; 10°,12° y 14° del Decreto 35 de 1996; 6° del Decreto 36 de 1996; 9° del Decreto 47 de 1997; 9°, 11° y 13° del Decreto 56 de 1997; 6° del Decreto 76 de 1997, 6° del Decreto 64 de 1998; 9° del Decreto 65 de 1998; 9°, 11°, y 13° del Decreto 67 de 1998; 9°, 11° y 13° del Decreto 37 de 1999; 9° del Decreto 43 de 1999; 6° del Decreto 44 de 1999, 9°, 11° y 13° del Decreto 2734 de 2000, 9° del Decreto 2739 de 2000, 7° del Decreto 2740 de 2000; 9° del Decreto 1474 de 2001; 7° del Decreto 1475 de 2001; 9°, 11° y 13° del Decreto 1482 de 2001; 7° del Decreto 2720 de 2001;9° del Decreto 2724 de 2001; 9°, 11° y 13° del Decreto 2730 de 2001; 6° del Decreto 673 de 2002; 9° del Decreto 682 de 2002; 8°, 10° y 12° del Decreto 683 de 2002; 8°, 10° y 12° del Decreto 3548 de 2003; 9° del Decreto 3568 de 2003; 6° del Decreto 3569 de 2003; 8°,10° y 12° del Decreto 4169 de 2004; 9° del Decreto 4171 de 2004; 6° del Decreto 7172 de 2004; 8°, 10° y 12° del Decreto 933 de 2005; 9° del Decreto 935 de 2005; 6° del Decreto 936 de 2005; 9° del Decreto 388 de 2006; 6° del Decreto 389 de 2006; 8°, 10° y 12° del Decreto 392 de 2006; 9° del Decreto de 617 de 2007; 6° del Decreto 618 de 2007; 8°, 10° y 12° del Decreto 621 de 2007; y los artículos 8°, 9° y 11° del Decreto 3048 de 2007, por aplicación indebida.
Expresa que el Artículo 53 de la Carta Política, consagra a favor de los administrados una especial protección al derecho al trabajo, protección que se materializa en el hecho de no desmejorarle sus condiciones laborales, ni en materia salarial o prestacional, ni en la forma como se desempeñan las funciones. Por tanto, el Estado falta a este deber cuando de alguna manera en vez de mantenerle al empleado o trabajador un nivel salarial acorde con el envilecimiento de la moneda, lo que hace es disminuirle su ingreso como ha ocurrido en el caso presente, como a continuación veremos: La Ley 4ª de 1992 en su artículo 14 estableció una prima especial no inferior al 30% ni superior al 60% para los cargos de Magistrados de Tribunal Superior, Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio público delegado ante estas corporaciones y para los jueces de la República entre otros.
Arguye que el concepto de prima debe entenderse como una adición a la asignación salarial que devenga el empleado, jamás como una disminución de su salario, al parcelarle este para que una de sus partes sea considerada prima, porque aquí se está desnaturalizando ese concepto. Además, hace énfasis en las sentencias No. 25000232500020100003502 del 29 de Abril de 2014 y No. 11001-03-25-000-2007-00098- 00 (1831-07) del 02 de abril de 2009 del Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - Sección Segunda, que desarrollan en particular los reconocimientos económicos adicionales como un “plus” en el ingreso, como también los efectos de la declaratoria de nulidad.
Finalmente recalca que la demandada en Resolución No. 4731 del 5 agosto de 2015 al resolver el recurso de apelación que confirmó, reconoció que al demandante le asistía el derecho que se reclama y por ello, cuando quedó ejecutoriada el 22 de julio de 2014 la sentencia de nulidad proferida por la Conjuez del Consejo de Estado, Sección 2ª., MARIA Carolina Rodríguez Ruiz, que declaró nulos los decretos salariales del año 1993 a 2007.
La convocada solicitó al Ministerio de Hacienda que situara recursos para atender los efectos de esta decisión, respondiendo la cartera pública, que como no existía un título no podía situar los dineros pedidos. Por ende, deduce que sin lugar a dudas al demandante le asiste el derecho para reclamar.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por el actor por intermedio de apoderado, el 22 de febrero de 2016, correspondiéndole su reparto a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar, quienes se declararon impedidos para conocer del presente asunto con fundamento en el numeral 1 del artículo 141 del CGP aplicable por remisión del artículo 130 del CPACA, al tener interés en la actuación procesal, ordenando la remisión de la actuación al Consejo de Estado. 4.2.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en pronunciamiento del 19 de Mayo de 2016, deciden el impedimento formulado por el Tribunal Administrativo del Cesar, aceptándolo y ordenando realizar sorteo de Conjueces. 4.3. El 28 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo del Cesar realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 53 del expediente. 4.4.
Acorde con tal elección el Conjuez Ponente, en decisión del 18 de agosto de 2016, admitió la demanda, se ordenaron las notificaciones de ley y se reconoció personería al apoderado del demandante.
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la entidad accionada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de la totalidad de las pretensiones. Precisa que no es viable conceder las pretensiones solicitadas por el actor, toda vez que, en primer lugar, el gobierno nacional está expresamente facultado para expedir los Decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial advirtiendo que la expresión "sin carácter salarial", se hace extensiva, entre otras, para los Jueces y magistrados, y por lo tanto no contradice los mandatos constitucionales y legales, situación que la sentencia del Consejo de Estado no modifica al declarar la nulidad de los Decretos desde 1993 al 2007, pues como se señaló anteriormente los efectos de la declaratoria de nulidad son hacia futuro y los decretos posteriores continúan siendo válidos y gozan de presunción de legalidad, toda vez que sobre dichos años no se ha declarado nulidad alguna, por tanto continúan vigentes para el ordenamiento jurídico.
Afirma que en relación con los pagos y reliquidaciones reclamadas con posterioridad al 1 de enero de 2008 hasta el 2014, no es viable efectuar pago alguno, dado que los decretos salariales de los años 2008 hasta la fecha no han sido declarados nulos, por tanto, continúan siendo válidos y gozan de presunción de legalidad. Resalta también, en su proposición de excepciones, la excepción de ausencia de legitimación en la causa por activa como también la excepción de prescripción de prestaciones laborales toda vez que considera que ha operado el fenómeno prescriptivo trienal del pago de los derechos laborales.
6. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Cesar – Sala de Decisión de Conjueces, mediante sentencia del 12 de julio de 2018, decidió (i) declarar no prospera la excepción de mérito denominada prescripción trienal de prestaciones laborales, (ii) DECLARESE la nulidad del oficio No 0475 del 01 de septiembre de 2014, expedida por la Dirección Seccional de Administración Judicial del Cesar y la Resolución No 4731 del 05 de agosto de 2015, proferida por la Directora Ejecutiva Nacional de Administración Judicial, mediante las cuales negaron al demandante ALFONSO TATIS VASQUEZ la reliquidación de su salario y prestaciones sociales.
(iii) Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título restablecimiento del derecho, Condénese a la Nación - Rama Judicial a reconocer y pagar al doctor ALFONSO TATIS VASQUEZ, de condiciones civiles y naturales conocidas en autos, la suma que resulte probada como diferencia por todos los conceptos salariales y prestacionales dejados de percibir como Juez Primero Penal del Circuito de Aguachica, desde el 22 de abril de 1993, sic- y como Juez Tercero Penal del Circuito de Valledupar, hasta la fecha de esta sentencia, y hacia el futuro mientras dure su vinculación como Juez de la República, pagándole la prima especial mensual de servicios, con carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual.
Las sumas que resulten deberán ser así mismo indexadas de conformidad con el artículo 192 del CPACA, (iv) a entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, (v) Por secretaría, hágase entrega al demandante, del saldo de gastos ordinarios del proceso, si los hubiere, (vi) Condenar en costas a la parte demandada.
Por secretaría dese el trámite previsto en el artículo 366 del CGP, de conformidad con el artículo 188 del CPACA. Fíjese como agencias en derecho el 10% de las pretensiones reclamadas, conforme los parámetros establecidos en el acuerdo 1887 de 2003, del Consejo Superior de la Judicatura, modificado por el acuerdo 2222 de 2003 y a la duración del proceso.
Señala el A quo que acorde con las pruebas aportadas por el demandante, quedo demostrado que presta sus servicios a la Rama Judicial desde el 22 de abril de 1993 desempeñándose como Juez de la República y que la Ley 4° de 1992 facultó al Gobierno Nacional para crear una prima especial de servicios no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, indicando los servidores públicos a los cuales les iba a aplicar la referida prima, así: "Articulo 14.
El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscala General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993. […] " Resalta las posturas del Consejo de Estado en sentencia de fecha 29 de abril de 2014, que declaró la nulidad de los decretos salariales que desarrollaron el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que tomaron un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, lo que generó una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4 de 1992, por lo cual dichos decretos fueron excluidos del ordenamiento jurídico.
De tal manera es notable para la Sala de Conjueces de primera instancia que los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos, por cuanto nuestro máximo Tribunal de la Jurisdicción Contenciosa en múltiples pronunciamientos, tales como la sentencia de fecha 29 abril de 2014, Rad. 11001-03-25-000-2007-00087-00 y la sentencia de fecha 2 de septiembre de 2015 Rad. 73-001-23-31-000-2011-00102-02, ha concluido que al Gobierno Nacional al expedir los Decretos salariales que regulan la prima especial de servicios liquidó erróneamente dicha prestación, y disminuyó el salario de los jueces en un 30%.
Indica además en relación con la prescripción que El Consejo de Estado ha precisado que dicho término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible. De esta manera, no se puede hablar de prescripción de los derechos laborales sin la previa exigibilidad de los mismos. Es preciso señalar entonces que, en el presente caso, la exigibilidad del derecho se encontraba en discusión, precisamente, en razón a la vigencia de los Decretos que regulaban el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, los cuales fueron declarados nulos por el Consejo de Estado mediante sentencia de fecha 29 de abril de 2014.
En este sentido dice que la exigibilidad se reputa solo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos señalados por el actor.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN Actuando dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la parte demandada presentó recurso de apelación, el cual sustentó reiterando algunos argumentos expuestos en la contestación de la demanda como el carácter no salarial de la prima especial. Aduce, que el Gobierno Nacional está expresamente facultado para expedir los Decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial advirtiendo que la expresión "sin carácter salarial", se hace extensiva, entre otras, para los Jueces y magistrados, y por lo tanto no contradice los mandatos constitucionales y legales, situación que la sentencia del Consejo de Estado no modifica al declarar la nulidad de los Decretos desde 1993 al 2007, pues como se señaló anteriormente los efectos de la declaratoria de nulidad son hacia futuro y los decretos posteriores continúan siendo válidos y gozan de presunción de legalidad, toda vez que sobre dichos años no se ha declarado nulidad alguna, por tanto continúan vigentes para el ordenamiento jurídico.
En relación con los pagos y reliquidaciones reclamadas con posterioridad al 1 de Enero de 2008 hasta el 2014, no es viable efectuar pago alguno, dado que los decretos salariales de los años 2008 hasta la fecha no han sido declarados nulos, por tanto, continúan siendo válidos y gozan de presunción de legalidad. Enuncia jurisprudencia, para resaltar que el artículo 14 de la ley 4 de 1992, establece que no tiene carácter salarial, norma que fue declarada exequible en Sentencia C-279 del 24 de junio de 1996 por la Corte Constitucional, por lo tanto, se constituye como cosa juzgada constitucional.
De otra parte, que no es posible tener en cuenta el porcentaje del 30% adicional de la prima especial, ni la liquidación de las prestaciones sociales, como es la pretensión del demandante, pues hacerlo le significaría a la administración judicial tener que efectuar un recalculo de las operaciones matemáticas, para ajustar los ingresos recibidos por el interesado por concepto de salario y prestaciones legales en las vigencias reclamadas.
Indica, además, frente a lo previsto sobre la prescripción trienal que esta prescripción trienal que se solicita en la presente apelación, no se refieren a la prescripción de los derechos, sino a la de las acciones derivadas de una relación de trabajo, fenómeno que ocurre luego de tres años contados a partir de la fecha en la cual la obligación se hace exigible.
Frente a esto resalta lo dicho por la Corte en la Sentencia C-745 de 1999, es necesario diferenciar entre el derecho constitucional a trabajar, el cual es imprescriptible, y el derecho a interponer una acción concreta derivada de la relación laboral, que puede estar sometida a la regulación legal de un plazo. Como se dice en la sentencia mencionada, el legislador goza de un amplio margen de configuración de los requisitos, condiciones y términos para el ejercicio de las acciones laborales.
Sin embargo, la libertad de configuración política del Congreso no significa arbitrariedad en la determinación de las particularidades de la acción laboral, pues la Constitución limita su acción dentro de criterios de razonabilidad y proporcionalidad a los que debe ajustarse el Legislador". Dicho lo anterior, infiere que la prescripción es un modo válido de extinguir las acciones laborales y que si bien el derecho a trabajar no prescribe, las acciones laborales pueden tener un plazo, frente a lo cual legislador goza de un amplio margen de configuración para establecer, de manera razonable, los requisitos, condiciones y términos para el ejercicio de las acciones laborales.
En el presente caso su conducta no es irrazonable o desproporcionada, pues la prescripción no puede empezar a contarse antes de que la obligación sea exigible, ni tampoco puede postergarse en el tiempo unos días, meses años, o hasta tanto la relación termine. Ahora bien, respecto al tema de la prescripción trienal, es menester comenzar diciendo que la prescripción, de conformidad con lo determinado por el Código Civil, es un modo de extinguir las acciones o derecho por no haberse ejercido dichas acciones o derechos durante cierto lapso de tiempo.
8. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN 8.1. Mediante auto del 25 de octubre de 2018, se convocó a audiencia de conciliación judicial, en atención a lo previsto en el artículo 192 del CPACA. 8.2. La audiencia se celebró el 9 de noviembre de 2018, con constancia de inasistencia de la parte demandante y la asistencia de la apoderada de la demandada.
Al no existir ánimo conciliatorio, la Conjuez Ponente concedió el recurso de apelación interpuesto por la autoridad demandada y ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado.
9. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 9.1. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de febrero 27 de noviembre de 2019, proferido por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 9.2. En providencia del 1 de agosto de 2019, los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 12 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cesar, Sala de Conjueces. 9.3.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 26 de septiembre de 2019, declaró fundado el impedimento manifestado por los H. Consejeros de Estado de la Sección Segunda, y dispuso, en consecuencia, separarlos del conocimiento del asunto y ordenó el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 6 de noviembre de 2019. 9.4. En decisión del 3 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
10. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 10.1. Parte demandante: Presentó alegato de conclusión reiterando lo planteado desde el escrito de demanda y las demás actuaciones procesales, solicitando se confirme el fallo de primera instancia. 10.2. Parte demandada: No presentó alegatos de conclusión. 10.3. Ministerio Público: No emitió concepto.
II.- CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
2. EL PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe establecer si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
Igualmente debe definirse lo relacionado con la prescripción trienal de las prestaciones sociales y la inaplicación de los decretos salariales expedidos a hasta el año 2007. A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma, y La prescripción trienal de las prestaciones.
3. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y con fundamento en dicha sentencia se sostendrá la siguiente tesis: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Establece el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente No. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
(…) 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Expuesto lo anterior, corresponde descender al caso concreto, así: 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: El doctor ALFONSO TATIS VÁSQUEZ, se vinculó a la Rama Judicial el 22 de abril de 1997 y para el año 2015, según certificación del área de Talento Humano de la Dirección Seccional de Administración Judicial del Cesar (fl.19) desempeñaba el cargo de Juez Tercero Penal del Circuito de Valledupar.
El 26 de agosto de 2014, elevó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva Seccional de administración Judicial de Valledupar, solicitando la reliquidación su salario y prestaciones sociales incrementado en un 30% con ocasión del reconocimiento de la prima especial, petición que le fue negada a través de los actos administrativos demandados.
Desde el año 2007, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha venido liquidando y pagando al actor el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%. Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que, por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159, razón por la cual se confirmará la sentencia recurrida en cuanto no decretó la prescripción trienal. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado a más de los dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamente a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Expediente 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro:.
“Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales, que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, no le asiste razón A-quo, al no haber decretado la prescripción trienal de las prestaciones labores que reclama el demandante. La Sala llega a las siguientes conclusiones: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. Por consiguiente, la decisión de primer grado está llamada a ser confirmada conforme a lo antes expuesto, excepto los numerales PRIMERO Y SEXTO que se revocarán y el TERCERO que se modificará. II.- El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que el demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.
III.- Se declarará probada la prescripción con fundamento en lo expuesto en la sentencia de Unificación de 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces, Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02. En consecuencia, el restablecimiento del derecho se hará efectivo desde el 26 de agosto de 2011, teniendo en cuenta que la reclamación del pago de las diferencias salariales y prestacionales se presentó el 26 de agosto de 2014.
No se condenará en costas procesales y agencias en derecho, razón por la cual, se revocará lo decido por el ad quo, como quiera que de lo establecido en la ley 1437 de 2011, no se desprende su imposición automática de costas, sino que, por el contrario, se trata de una consecuencia jurídica por haber demostrado en el proceso una conducta temeraria o de mala fe de una de las partes, así como la existencia de pruebas sobre la causación de gastos que deben ser ponderados por el juez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el doce (12) de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, Sala de Conjueces, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda, dentro del proceso promovido por ALFONSO TATIS VASQUEZ contra la NACIÓN- RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, EXCEPTO, el numeral PRIMERO Y SEXTO que se revocarán y el numeral TERCERO que se modificará.
SEGUNDO: Revocar el numeral PRIMERO y en su lugar declarar probada la EXCEPCION DE PRESCRIPCIÓN relacionada con la diferencia salarial y prestacional anteriores al 26 de agosto de 2011, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Modificar el numeral TERCERO de la sentencia, el cual quedará así: como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a pagar al señor ALFONSO TATIS VASQUEZ, el 30% del valor de la remuneración mensual a título de prima especial que el demandante no ha recibido como Juez Penal del Circuito de Valledupar; igualmente se le pagará la diferencia que resulte de liquidar las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica y no sobre el 70% de dicha asignación, como le han sido liquidadas, desde el 26 de agosto de 2011 y en adelante mientras dure su vinculación como Juez de la República.
CUARTO: REVOCAR el numeral SEXTO, relacionado con la condena en costas impuesta al demandado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente HÉCTOR DIAZ MORENO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GILBERTO RONDÓN GONZÁLEZ LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA