REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022) Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 05001-23-33-000-2013-01661-01 (66.521) Demandante: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: HERNANDO DE JESÚS BETANCUR RAMÍREZ Medio de control: REPETICIÓN Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – INEXISTENCIA DE CULPA GRAVE Síntesis del caso: se dirige la demanda contra Hernando de Jesús Betancur Ramírez quien, en la condición de contralor general de Antioquia aceptó la renuncia presentada por Everardo Arrubla Ortiz al cargo de subdirector especial de investigaciones, mediante resolución que posteriormente fue anulada por la jurisdicción contenciosa administrativa por haber sido expedida de manera extemporánea y, además, ordenó el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir, cuyo monto el Departamento de Antioquia pretende recuperar a través de la presente acción. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Antioquia contra la sentencia del 2 de septiembre de 2020 del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad (fls. 367 a 388 cdno. apelación) mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: Se acepta el impedimento manifestado por el Dr. John Jairo Alzate López para conocer del proceso de la referencia.

SEGUNDO: Se niegan las pretensiones de la demanda en ejercicio del medio de control de repetición interpuesto por el Departamento de Antioquia, en contra del señor Hernando de Jesús Betancur Ramírez.

TERCERO: Se CONDENA en costas al Departamento de Antioquia. Liquídense por Secretaría.

CUARTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente”. (fl. 388 cdno. apelación – mayúsculas y negrillas sostenidas del texto original). Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 2 I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 11 de octubre de 2013 (fl. 4 cdno. ppal.) el Departamento de Antioquia presentó demanda de repetición (fls. 4 a 17 cdno. ppal.) en contra de Hernando de Jesús Ramírez Betancur con las siguientes súplicas: “3.1. Que se declare que el ex servidor público HERNANDO DE JESÚS BETANCUR RAMÍREZ, es responsable a título de culpa grave por la expedición irregular de la Resolución No. 020835 del 27 de marzo de 1998, por medio de la cual se aceptó una renuncia de un funcionario de la Contraloría General de la Nación, de manera extemporánea, y con cuya nulidad se dio lugar a la sentencia condenatoria de la Contraloría General de Antioquia, proferida por el Consejo de Estado el 12 de julio de 2012, la cual revocó la sentencia de primera instancia emanada del Tribunal Administrativo de Antioquia el 12 de agosto de 2011, que en su momento denegó las súplicas de la demanda, dentro del proceso radicado No. 05 001 2331 000 1998 02319 01, en el que aparecía como demandante el señor EVERARDO DE JESÚS ARRUBLA ORTÍZ; y cuya condena debió ser pagada en la suma de MIL TREINTA Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS ($1.093.500.435.oo) por el Departamento de Antioquia en razón a lo ordenado por el artículo 3 de la Ley 1416 de 2010, que dispuso entre otras, que las condenas impuestas a las Contralorías las debía asumir con cargo a sus recursos los respectivos entes territoriales. 3.2.

En consecuencia de lo anterior, se condene al señor HERNANDO BETANCUR RAMÍREZ, ex Contralor General de Antioquia, a pagar a favor del Departamento de Antioquia, la suma de MIL TREINTA Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS ($1.039.500.435.oo) que se debió cancelar al señor Everardo Arrubla Ortiz, en cumplimiento de la sentencia condenatoria proferida por el Consejo de Estado el 12 de julio de 2012, en razón de la expedición irregular y extemporánea de la Resolución No. 020835 del 27 de marzo de 1998, declarada nula por la sentencia citada. 3.3.

Que se condene al demandado al pago de las costas y agencias en derecho del proceso, conforme a lo establecido en la Ley 446 de 1998 y 1395 de 2010 (…)”. (fl. 4 vlto cdno. ppal. – negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original). 2. Hechos 1) El 2 de febrero de 1998 el señor Everardo Arrubla Ortiz presentó renuncia al cargo de subdirector de la unidad especial de investigaciones, nivel directivo, grado 1 de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General de Antioquia cuyo empleo era de libre nombramiento y remoción. Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 3 2) Como consecuencia de lo anterior el entonces Contralor General de Antioquia, Hernando Betancur Ramírez, expidió la Resolución no. 020835 del 27 de marzo de 1998 por medio de la cual aceptó la renuncia presentada por Everardo Arrubla Ortiz con efectos a partir del 1º de abril de 1998. 3) El señor Everardo Arrubla Ortiz presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que aceptó su renuncia y el asunto fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión quien negó las pretensiones de la demanda en sentencia del 12 de agosto de 2011. 4) El Consejo de Estado desató en segunda instancia el recurso apelación interpuesto contra esa decisión y la revocó mediante fallo del 12 de julio de 2012 donde declaró la nulidad de la Resolución no. 020835 del 27 de marzo de 1998 y ordenó el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir en favor de Everardo Arrubla Ortiz porque la aceptación de la renuncia había sido extemporánea. 5) El 8 de octubre de 2012 la Contraloría General de Antioquia expidió la Resolución no. 2012-421-00174-4 a través de la cual ordenó cancelar la suma de $1.039.500.453 en favor del beneficiario de la condena, e igualmente dispuso remitir dicho acto administrativo a la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia por razón de que según el artículo 3 de la Ley 1416 de 2010 el pago debía materializarse por parte de esta última dependencia. 6) La Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia realizó el desembolso del valor de la condena en dos contados los cuales se hicieron efectivos mediante cheques del 9 de noviembre y 20 de diciembre de 2012, respectivamente. 3.

Fundamentos de la demanda La demandante expresó que el comportamiento de Hernando Betancur Ramírez en calidad de Contralor General de Antioquia encuadraba en las presunciones de culpa grave de los numerales 1 y 2 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 referentes a la “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho” y “carencia o abuso de competencia para proferir decisión anulada, determinada por error inexcusable”, por cuanto expidió la Resolución no. 020835 del 27 de marzo de 1998 que aceptó la renuncia presentada por señor Everardo Arrubla Ortiz y que esa decisión Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 4 posteriormente fue anulada por la jurisdicción contencioso administrativa por quebrantar el ordenamiento jurídico.

Precisó que la vulneración del ordenamiento jurídico se materializó en el hecho de que, desde la fecha de la presentación de la renuncia de Everardo Arrubla Ortiz hasta el momento en que se dispuso su aceptación transcurrieron más de los 30 días contemplados en el artículo 113 del Decreto 1959 de 1973, lo cual implicó que el servidor demandado transgredió dicha norma y que actuó sin competencia al pronunciarse de manera extemporánea (fls. 9 a 15 cdno. ppal.). 4.

Contestación de la demandada El 1 de septiembre de 2014 el apoderado de confianza de Hernando Betancur Ramírez contestó la demanda (fls. 183 a 195 cdno. ppal.) en la cual propuso las siguientes excepciones: 1) “Inexistencia de dolo o culpa grave” por cuanto el demandado no desempeñó el cargo de Contralor General de Antioquia de manera arbitraria, por el contrario, en materia de personal sus decisiones fueron consultadas con su equipo de trabajo, el secretario general y el director de talento humano, además, al presente caso no son aplicables las presunciones de la Ley 678 de 2001 porque los hechos debatidos ocurrieron antes de su vigencia. 2) “Legalidad de la expedición de la Resolución 020835 de 27 de marzo de 1998” pues, pese a que no es posible revivir un aspecto ya definido judicialmente, lo cierto es que la renuncia de Everardo Arrubla Ortiz tuvo lugar porque este no cumplía los requisitos mínimos para el desempeñar el empleo y, en todo caso, el nominador podía ejercer su potestad de libre nombramiento y remoción, motivos que eran suficientes para no declarar la nulidad el acto administrativo cuestionado. 3) “Caducidad de la acción” por que debe aplicarse el artículo 86 del CCA en su texto previo a la reforma introducida por la Ley 446 de 1998, con fundamento en el cual la caducidad de la acción se cuenta desde la fecha de la acción u omisión que produjo el Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 5 daño y si los hechos objeto de la demanda tuvieron lugar el 27 de marzo de 1998 la acción estaba caducada1. 5.

La sentencia de primera instancia El 2 de septiembre de 2020 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad negó las pretensiones de la demanda (fls. 367 a 388 cdno. apelación) con sustento en lo siguiente: 1) Se probaron los elementos objetivos de existencia de la condena, pago y la calidad de agente estatal de Hernando de Jesús Betancur Ramírez. 2) No son aplicables las presunciones de culpa grave contenidas en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001 porque los hechos debatidos ocurrieron en el año 1998, de forma que el comportamiento del demandado debía analizarse a la luz del artículo 63 del Código Civil. 3) No se demostró que el demandado actuara con culpa grave por cuanto para su demostración no era suficiente con la sentencia que declaró la nulidad del acto por él expedido ya que, si bien es cierto que la renuncia de Everardo Arrubla Ortiz fue aceptada a los 40 días de haber sido presentada y no a los 30 días como lo exigía el régimen normativo, no lo es menos que esa decisión fue orientada por la “Secretaría Jurídica de Talento Humano” quien consideró que la renuncia sí debía ser aceptada por el hecho que ese funcionario no cumplía con los requisitos mínimos para ejercer el cargo. 6.

El recurso de apelación El 22 de septiembre de 2020 el Departamento de Antioquia presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia (índice 51, Samai), para lo cual adujo la siguiente argumentación: 1 Esta excepción fue denegada en la audiencia inicial celebrada el 17 de octubre de 2014 en la que el magistrado sustanciador de la primera instancia consideró que la disposición aplicable era el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, conforme a la cual la demanda se había presentado en tiempo (fl. 202 cdno. ppal.).

Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 6 1) No es de recibo que se haya determinado la ausencia de culpa grave “soportando sus argumentos en una errada fundamentación jurídica” debido a que la demanda se sustentó en la presunción de culpa grave contenida en la Ley 678 de 2001 y no en la normativa del artículo 63 del Código Civil. 2) Independientemente del régimen aplicable, lo que se debe tener en cuenta es la materialización de una daño sufrido por la entidad demandante causado por el actuar “doloso o gravemente culposo” del excontralor Hernando Betancur Ramírez, el cual debe ser reparado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política porque dicha persona expidió en forma irregular y extemporánea el acto administrativo que posteriormente fue anulado. 3) Los testimonios de Nancy Arroyave Tamayo y Lucía Echeverri que se practicaron en este proceso, quienes señalaron que el motivo de la aceptación de la renuncia obedeció a que Everardo Arrubla Ortiz no cumplía con los requisitos mínimos para el cargo, son irrelevantes, en la medida que la anulación se debió, principalmente, a que la renuncia se aceptó de manera extemporánea. 4) Hernando Betancur tenía una basta experiencia como servidor público, jefe y superior jerárquico, también fue contralor en otros municipios de Antioquia, situación que lo hacía conocedor de las normas que regían el funcionamiento de las entidades públicas y, en todo caso, le asistía la función nominadora que era indelegable pues, si bien pudo haber estado asesorado por personal de confianza la responsabilidad, al momento de tomar la decisión radicaba en él de manera exclusiva. 5) La primera instancia no debió emitir condena en costas por cuanto el artículo 188 de la Ley 1437 de 2001 expresa que tal condena tiene lugar “salvo que se ventile un interés público” y en el presente caso, ciertamente, se discute un asunto de esa índole consistente en recuperar el patrimonio público, consideración que se respalda en lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia C-832 de 2001 sobre la existencia de un “interés público en la recuperación del patrimonio perdido como consecuencia de la responsabilidad del Estado por culpa de uno de sus servidores”.

Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 7 7. Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 12 de abril de 2021 (índice 4, Samai) se admitió el recurso de apelación y, posteriormente, el 6 de septiembre de 2021 (índice 17, Samai) se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en segunda instancia por el término común de diez (10) días y, por el mismo lapso, al Ministerio Público para que emitiera concepto, quienes manifestaron lo siguiente: 1) El demandado solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia (índice 21, Samai) por cuanto: (i) existe caducidad de la acción cuyo término debía contarse con base en el artículo 86 del CCA y desde la ocurrencia de los hechos que datan del 7 de julio de 1998, (ii) Hernando Betancur Ramírez no incurrió en dolo o culpa grave ya que desempeñó su cargo de manera coordinada con su equipo de trabajo, el director jurídico y el director de talento humano y, (iii) existe falta de legitimación en la causa por activa del Departamento de Antioquia por razón de que dicho ente no estaba obligado a pagar la condena sino la Contraloría General de Antioquia, que fue el ente vinculado y condenado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y si bien ese pago fue realizado con fundamento en el artículo 3 de la Ley 1416 de 2010, para la fecha en que se ordenó el pago dicha norma había sido declarara inexequible en la sentencia C- 643 del 23 de agosto de 2012. 2) El Departamento de Antioquia (índice 22 Samai) reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación sobre la conducta gravemente culposa del demandado y su inconformidad con la condena en costas impuesta en primera instancia. 3) El Ministerio Público intervino a través de la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado (índice 22, Samai) en cuyo concepto solicitó que se confirme la sentencia apelada porque, además de que no eran aplicables en este caso las presunciones de la Ley 678 de 2001, la sentencia condenatoria no es plena prueba para evaluar la conducta del demandado y, si bien no se discute que la expedición del acto administrativo que aceptó la renuncia fue extemporáneo, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico da lugar a la responsabilidad del agente estatal, a lo cual agregó que la solicitud para que se revoque la condena en costas no debe prosperar porque no está relacionada con el comportamiento de las partes sino con el criterio objetivo de su causación. Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 8 II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el presente asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) cuestión previa - legitimación en la causa por activa, 2) síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán, 3) análisis de la impugnación, 4) conclusión, y 5) condena en costas. 1.

Cuestión previa – legitimación en la causa por activa En los alegatos conclusión la parte demandante expresó que el Departamento de Antioquia no está legitimado para demandar por cuanto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la sentencia condenatoria fue impuesta en contra de la Contraloría Departamental de Antioquia, sin embargo, esta última entidad mediante Resolución no. 2012-421-00174-4 del 8 de octubre de 2012 ordenó el pago con cargo al referido ente territorial, decisión que se sustentó en el artículo 3 de la Ley 1416 de 2010 que ya había declarado inexequible la Corte Constitucional en sentencia C-643 del 23 de agosto de 2012.

Al respecto, debe precisarse, por una parte, que la etapa de alegaciones finales no es la oportunidad prevista en el ordenamiento procesal para proponer excepciones sino la contestación de la demanda, con el propósito de que estas sean resueltas en la audiencia inicial conforme lo dispone el artículo 180 del CPACA y, por otra, que dicha regulación no se opone a la facultad oficiosa que sobre esa precisa materia le confiere la ley al juez, en cualquiera de las instancias del proceso, para declarar cualquier excepción que aparece probada.

Por consiguiente, por tratarse de un aspecto que puede ser considerado de oficio por el juez según lo dispone el artículo 187 de la Ley 1437 de 20012, debe advertirse que conforme lo establece el artículo 142 de ese compendio normativo el elemento 2 El artículo 187 del CPACA dispone: “La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus (…)” (Destaca la Sala). Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 9 sustancial que legitima su ejercicio es el hecho de haber realizado el pago del reconocimiento indemnizatorio de la condena, al punto que esta última norma condiciona el inicio del proceso de repetición al aporte previo de la prueba que acredite que quien presenta la demanda fue quien realizó el pago3.

En esos términos, si bien es cierto que la entidad condenada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue la Contraloría Departamental de Antioquia, no lo es menos que mediante la Resolución no. 2012-421-00174-4 del 8 de octubre de 2012 ella ordenó que para dar cumplimiento a la sentencia judicial el asunto debía remitirse a la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia para que materializara el pago conforme a lo entonces ordenado en el artículo 3 de la Ley 1416 de 2010 el cual disponía: “(…) las entidades territoriales correspondientes, asumirán de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de las Contralorías, sin que esto afecte el límite de gastos del funcionamiento en la respectiva Contraloría Territorial” (se destaca).

Existía entonces una habilitación legal para que, a pesar de que una condena judicial fuera emitida contra una contraloría departamental, el pago se hiciera con cargo al presupuesto del departamento respectivo, situación que fue la que ocurrió en el presente caso. Por otra parte, es cierto que la Corte Constitucional declaró inexequible el mencionado artículo 3 de la Ley 1416 de 2010 mediante la sentencia C-643 del 23 de agosto de 2012 pero, si bien se trata de una decisión con fecha anterior a la expedición del acto administrativo que emitió la orden de pago (8 de octubre de 2012), es relevante resaltar que dicha providencia no fue comunicada sino hasta el 12 de julio de 20134 en fecha posterior al pago efectivo de la condena que es del 20 de diciembre de 2012.

En consecuencia es claro que el Departamento de Antioquia sí está legitimado en la causa por activa en este proceso por cuanto acreditó que fue dicho ente el que realizó 3 El artículo 142 de la Ley 1437 de 2001 en el aparte pertinente dispone: “(…) Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” (destaca la Sala). 4 Según se informa en la página oficial de la Corte Constitucional en el registro de las actuaciones surtidas dentro del proceso de constitucionalidad no. D0008905, disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/ConsultaC/normas.php.

Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 10 el pago por el cual pretende repetir, sin que además este sea el escenario para controvertir la legalidad de los actos administrativos que ordenaron el pago de la condena judicial y que revisten de presunción de legalidad.

Como argumento adicional es preciso expresar que de acuerdo al artículo 272 de la Constitución Política las contralorías departamentales cuentan con autonomía administrativa y presupuestal5, no obstante, son las asambleas departamentales las que disponen de su estructura, planta de personal, funciones por dependencia y escalas de remuneración según lo previsto en los artículos 2 y 3 de la Ley 330 de 19966, normas estas últimas que son complementarias de lo consagrado en su momento por los artículos 65 y 66 de Ley 43 de 19937.

Es por esa razón que se ha considerado que pese a que las contralorías departamentales y municipales cuentan con autonomía presupuestal y administrativa, no así con personería jurídica propia, ya que son parte de la estructura administrativa del ente territorial que las crea8. En esa medida, se estima que en el presente caso el Departamento de Antioquia sí se encuentra facultado para ejercer acción de repetición en contra de un exfuncionario de la Contraloría General de Antioquia, en razón a que está ultima entidad hace parte de la misma estructura administrativa de dicho ente territorial. 5 En lo pertinente, inciso tercero del artículo 272 de la Constitución Política prevé: “ (…) Corresponde a las asambleas y concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal” 6 Los artículos en mención disponen: “Artículo 2.

Naturaleza. Las Contralorías Departamentales son organismos de carácter técnico, dotadas de autonomía administrativa, presupuestal y contractual. En ningún caso podrán ejercer funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización”. “Artículo 3. Estructura y Planta de Personal. Es atribución de las Asambleas Departamentales, en relación con las respectivas Contralorías, determinar su estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, a iniciativa de los contralores”. 7 Esos artículos de la Ley 43 de 1993 preveían: “Artículo 65º.

Las contralorías departamentales, distritales y municipales realizan la vigilancia de la gestión fiscal en su jurisdicción de acuerdo a los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la presente ley.Les corresponde a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales la organización y funcionamiento de las contralorías que haya creado la ley”.

(Derogado por el Art. 166 del Decreto 403 de 2020). “Artículo 66º. En desarrollo del artículo 272 de la Constitución Nacional, las asambleas y concejos distritales y municipales deberán dotar a las contralorías de su jurisdicción de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, de tal manera que les permita cumplir con sus funciones como entidades técnicas”. 8 Mas allá de las diferentes posturas jurisprudenciales que se han dado respecto de la capacidad que tienen las contralorías territoriales para comparecer a los procesos judiciales, lo cierto es que no ha existido duda de que estas no cuentan con personería jurídica, pues esta se encuentra en cabeza del ente territorial al que pertenecen.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de marzo de 2019, expediente no. 18001-23-31-000-2004-00500-01 (1976-2012), MP Gabriel Valbuena Hernández. Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 11 2. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán Presentada la demanda de manera oportuna9 el objeto de la controversia consiste en determinar si se reúnen los requisitos necesarios para atribuirle responsabilidad patrimonial personal a Hernando de Jesús Betancur Ramírez con ocasión de la expedición de la Resolución no. 020835 del 27 de marzo de 1998, mediante la cual aceptó la renuncia del señor Everardo Arrubla Ortiz al cargo de subdirector de la unidad especial de investigaciones nivel directivo grado 1 de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General de Antioquia, la cual fue anulada por la justicia contenciosa administrativa y ordenó a dicha entidad resarcir los perjuicios causados al servidor desvinculado.

La primera instancia negó las pretensiones de la demanda con sustento en que las presunciones de la Ley 678 de 2001 no eran aplicables al presente caso y por estimar que no aparecía prueba del comportamiento gravemente culposo del accionado; frente a esa decisión la parte demandante expresó que sí eran aplicables las presunciones de culpa grave propuestas en la demanda, que estaba probado el comportamiento descuidado del servidor con el hecho de que vulneró el ordenamiento jurídico por emitir un acto de aceptación de renuncia de manera extemporánea, máxime cuando el ahora demandado contaba con experiencia en el sector público, y que no era procedente la condena en costas emitida por la primera instancia. La sentencia impugnada será confirmada por cuanto, si bien la demandante aludió a las presunciones consagradas en los numerales 1 y 2 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, dichas norma no son aplicables en este caso concreto porque los hechos objeto de 9 El literal l) del artículo 164 del CPACA dispone que la acción de repetición debe presentarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública o a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para hacerlo, término que conformidad con dicho código es de diez (10) meses (Art. 192).

En este caso la sentencia del 12 de julio de 2012 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B que emitió la condena fue notificada mediante edicto desfijado el 11 de septiembre de 2012 (fl. 221 cdno. ppal.) y en consecuencia cobró ejecutoria tres días hábiles después según el artículo 302 del CGP, es decir, el 14 de septiembre de 2012 de manera que los 10 meses para el pago vencían el 14 de julio de 2013, no óbstate, el pago se materializó antes, el 21 de diciembre de 2012 (fl. 107 cdno. ppal.), momento desde el cual la accionante contaba hasta el 22 de diciembre de 2014 para presentar la demanda y como se radicó el 11 de octubre de 2013 (fl. 4 cdno. ppal.), lo fue dentro del término establecido por la norma procesal para el efecto.

Vale precisar que dicha forma de contar la caducidad obedece a la posición del ponente, por cuanto la mayoría de la Sala estima que el término a tener en cuenta para el pago es el de 18 meses ya que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se rigió por la normas del CCA, supuesto en el cual tampoco hay caducidad. Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 12 debate ocurrieron antes de su vigencia, además, no existe prueba en este proceso que lleve consigo a predicar que el exfuncionario público demandado actuara con culpa grave.

Para lo anterior la Sala revisará, primero, si los elementos objetivos de la acción de repetición se hallan acreditados, y posteriormente, si el demandado en realidad obró con culpa grave en la causación del daño antijurídico por el cual el Departamento de Antioquia fue condenado a pagar perjuicios en favor de un tercero, y si como consecuencia de ello aquel debe reembolsar las sumas pagadas por la entidad demandante. 3.

Análisis de la impugnación Para el análisis del presente caso la Sala abordará su estudio en el siguiente orden: 1) generalidades de la acción de repetición, 2) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio, 3) la acreditación del pago, y 4) la calificación de la conducta del demandado. 3.1 Generalidades de la acción de repetición El artículo 90 superior prevé que en los casos en los que el Estado es obligado a reparar un daño debe repetir contra su agente cuando la condena ha sido el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este10, de igual manera, la figura ha tenido desarrollo legal en el Decreto-ley 01 de 1984 y en forma más reciente en la Ley 678 de 2001.

En tal virtud, la jurisprudencia de la Corporación ha sido unánime en determinar los presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición, a saber: (i) la condena al Estado a reparar un daño antijurídico causado a un particular, (ii) el pago efectivo a la víctima del daño y, (iii) la existencia de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente como factor determinante de la condena 10 Constitución Política de Colombia, artículo 90, inciso segundo: “…en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.

Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 13 3.2 La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio Para la Sala no hay duda acerca de la existencia de una condena judicial impuesta contra la parte actora consistente en pagar una suma de dinero pues se encuentra en el expediente la copia de la sentencia del 12 de julio de 2012 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B (fls. 225 a 249 cdno. ppal.) que revocó la sentencia del 12 de agosto de 2011 del Tribunal Administrativo de Antioquia que había negado las pretensiones de la demanda, y en consecuencia declaró la nulidad de la Resolución no. 020835 del 27 de marzo de 1998 suscrita por el Contralor General de Antioquia y ordenó pagarle a Everardo de Jesús Arrubla Ortiz los salarios y prestaciones dejados de percibir. 3.3 La acreditación del pago Respecto del pago de la condena, la actuación se soporta en los siguientes documentos: 1) Resolución no. 2012-421-00174-4 del 8 de octubre de 2012 de la Dirección Administrativa y Financiera de la Contraloría General de Antioquia “por la cual se da cumplimiento a una sentencia judicial”, en el sentido de ordenar el pago de $1.039.500.435 en favor de Everardo de Jesús Arrubla Ortiz el cual debía materializarse a través de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia de conformidad con el artículo 3 de la Ley 1416 de 2010 (fls. 124 y 125 cdno. ppal.). 2) Resolución no. 065308 del 9 de noviembre de 2012 de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia “por medio de la cual se realiza un acuerdo de pago de sentencia judicial” en favor de Everardo de Jesús Arrubla Ortiz por valor de $1.039.500.435 para ser pagados de la siguiente forma: (i) la suma de $700.000.000 hasta el 9 de noviembre de 2012 y la (ii) la cantidad de $330.500.435 hasta el 31 de diciembre de 2012 (fls. 114 y 155 cdno. ppal.). 3) Certificación del 10 de septiembre de 2013 de la tesorera general del Departamento de Antioquia en la que hace constar que al señor Everardo Arrubla Ortiz se le canceló la suma total de $1.039.500.435 de la siguiente manera: (i) el valor de $7000.000.000, girados a nombre de su apoderado Óscar Alonso Meneses Valencia mediante cheque 054486 del Banco de Occidente con fecha de 9 de noviembre de 2012, y (ii) la cantidad Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 14 de $339.500.435, girados a nombre del mismo apoderado a través del cheque 054918 del Banco de Occidente del 21 de diciembre de 2012 (fl. 107 cdno. ppal.).

Dicho certificado es una prueba que se aviene a lo dispuesto en los artículos 142 y 166 de la Ley 1437 de 2011 en cuya vigencia se tramitó el presente asunto11 y que imponen la prueba del pago como anexo obligatorio de las demandas con pretensiones de repetición, de donde se colige que esa misma prueba, no tachada ni desvirtuada en el curso del proceso, no puede tener un valor diferente a la hora de decidir, se trata de un documento público emanado de la autoridad competente para pagar y que se presume auténtico al tenor de lo previsto en el artículo 244 del CGP. 3.4 Calificación de la conducta del demandado La Sala pasa a pronunciarse frente a la conducta del demandado y la posibilidad de calificarla como gravemente culposa, para ello se observará el siguiente orden: 1) régimen aplicable, 2) hechos probados y 3) análisis de la conducta específica del demandado. 3.4.1 Régimen aplicable Para la determinación del régimen legal aplicable al caso debe tenerse en cuenta que los hechos se refieren a la actuación del señor Hernando Betancur Ramírez que, en la condición de Contralor General de Antioquia suscribió la Resolución no. 020835 de 27 de marzo de 1998 mediante la cual aceptó la renuncia del señor Everardo Arrubla Ortiz al cargo de subdirector de la Unidad Especial de Investigaciones nivel directivo grado 01 de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de esa entidad.

Como para la fecha de la ocurrencia de esos hechos aún no estaba vigente la Ley 678 de 200112 no es posible aplicar las presunciones allí establecidas conforme al principio de legalidad previsto en el artículo 29 constitucional, pues, por regla general, las conductas solo pueden juzgarse con base en la ley vigente para el momento en que 11 El artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 en el aparte pertinente prevé: “(…)Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”. 12 Promulgada en el Diario Oficial no. 44.509 de 4 de agosto de 2001.

Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 15 fueron cometidas, salvo que se trate de la aplicación del principio de favorabilidad que se activa con una norma jurídica posterior con ese carácter. De manera que en obedecimiento de los postulados de los artículos 77 y 78 del Decreto-ley 01 de 1984 las conductas se analizarán al tenor del artículo 63 del Código Civil, pero, con antención de las particularidades del caso en armonía con lo dispuesto en los los artículos 6 y 90 de la Constitución Política de 1991 relativos a la responsabilidad de los servidores públicos. 3.4.2 Hechos probados Según las pruebas debidamente recaudadas, se destacan como hechos relevantes para el presente asunto los siguientes: 1) El 27 de enero de 1998 se posesionó ante la Asamblea Departamental de Antioquia el señor Hernando Betancur Ramírez en el cargo de contralor general de Antioquia y sobre lo afirmado por dicha persona en esa precisa ocasión, en el acta no. 11 de esa sesión ordinaria13 se lee lo siguiente: “Primero, me abstendré de realizar cambios antes del 10 de febrero, pues ello implicaría pérdida de la prima a que tienen derecho los empleados actuales de la Contraloría Departamental, ello no sería lógico, ni justo ni humano (…) Quinto, en lo que tiene que ver con la llamada cúpula de la Contraloría, he sido del concepto de torear con cuadrilla propia, no obstante, me tomaré el tiempo suficiente y necesario para analizar y evaluar los funcionarios actuales y previa concertación de los señores Diputados, tomar las decisiones más convenientes.

De todas maneras, si se optare por cambios, se analizarán las hojas de vida, de ternas reales no de las mal llamadas en política de ternas de uno, la evaluación de los demás funcionarios de libre nombramiento y remoción tomará algunos días, pero lo digo con toda franqueza, en esta materia mas vale demorarse que equivocarse espero en esto, la máxima compresión de mis amigos los Señores Diputados (…)” (fls 43 y 44 cdno. ppal. – destaca la Sala). 13 De lo dicho por el funcionario en esa oportunidad también se extrae que en días pasados había sufrido un accidente de tránsito, pues expresó: “El accidente y mi familia, amo entrañablemente a mi familia creo firmemente en Dios (…) Él de lo que si vive pendiente es de nuestras vidas, como que es el dueño de la vida y de la muerte, por ello lo ocurrido ese 8 de enero de 1998 (…) nosotros veníamos pletóricos de vida y alegría, al zafarse los frenos entramos en el umbral de la pasión, al estrellas el vehículo entramos en el túnel de la muerte( )”.

(fl. 47 cdno. ppal.). Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 16 2) El 27 de marzo de 1998 el Contralor General de Antioquia Hernando Betancur Ramírez suscribió la Resolución no. 020835 por medio de la cual aceptó a partir del 1º de abril de 1998 la renuncia presentada por Everardo de Jesús Arrubla Ortiz al cargo de subdirector de la unidad especial de investigaciones nivel directivo grado 01 adscrito a la Dirección de Responsabilidad Fiscal14 (fl. 51 cdno. ppal.). 3) Como consecuencia de lo anterior, el señor Everardo de Jesús Arrubla Ortiz presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicha resolución, asunto que fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Sexta de Decisión quien negó las pretensiones de la demanda en sentencia del 12 de agosto de 2011 con fundamento en que dicho funcionario había decidido sobre su renuncia de manera libre y espontánea, y también consideró lo siguiente: “(…) en el caso concreto, el hecho de haberse aceptado por parte de la Contraloría General de Antioquia la renuncia presentada por el actor, varios días después de la fecha por él dispuesta como efectiva para dejar el cargo, en los términos del artículo 113 del Decreto citado (1950 de 1973), implicaba que el señor ARRUBLA ORTÍZ pudiera retirarse del cargo, sin que se configurara abandono del mismo o que continuara con la prestación del servicio, entendiéndose por no presentada la solicitud de la renuncia, es decir, a partir del 1º de abril de 1998, así las cosas, no hizo uso de ninguna de las situaciones descritas en la norma como consecuencias por la no aceptación de la renuncia dentro de los treinta días siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud, de acuerdo con lo anterior, no hay lugar, en virtud de lo alegado, a desvirtuar la legalidad del acto objeto de la demanda”.

(fl. 69 cdno. ppal.). 4) De ese fallo también se extrae que la referida renuncia habría sido firmada por el señor Everardo Arrubla Ortiz desde el 2 de febrero de 1998 y, pese a que en ese proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se había aportado el documento físico contentivo de la renuncia (fl. 54 cdno. ppal.), su existencia había sido reconocida por el funcionario que la elaboró, el entonces secretario general de la Contraloría General de Antioquia César Augusto Lopera Múnera (fl. 67 cdno. ppal.). 5) El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B resolvió en segunda instancia el recurso de apelación presentado contra tal decisión en sentencia del 12 de julio de 2012 a través de la cual revocó la decisión impugnada y, en su lugar, declaró la 14 Según se afirma en el la sentencia del 12 de agosto de 2011 de la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia la respectiva renuncia habría sido firmada el 2 de febrero de 1998 y pese a que a ese proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se había aportado el documento de la renuncia (fl. 54 cdno. ppal.) su existencia había sido reconocida por el funcionario que la elaboró, el entonces secretario general de la Contraloría General de Antioquia, el señor César Augusto Lopera Múnera (fl. 67 cdno. ppal.).

Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 17 nulidad de la Resolución no. 020835 del 27 de marzo de 1998 y condenó a la Contraloría General de Antioquia a pagar en favor de Everardo de Jesús Arrubla Ortiz los salarios y prestaciones dejados de percibir (fls. 71 a 83 cdno. ppal.), con sustento en lo siguiente: “En efecto, el hecho de que el demandante presuntamente no hubiere cumplido con los requisitos exigidos para ocupar el cargo, como lo sostiene el ente demandado, ello no es excusa para que no se de cabal cumplimiento al artículo 13 del Decreto 1950 de 1973.

Sobre el particular llama la atención de la Sala, que el acto de renuncia había dejado de producir efectos desde el 16 de marzo de 1998, fecha en la que habían transcurrido los 30 días que estipula la norma en cuestión, dicho de otro modo, la entidad demandada al aceptar la renuncia, a los 40 días de su presentación, superó ampliamente el término de 30 días que tenía por expresa disposición legal.

Por otra parte, no es de recibo el argumento expresado por el a-quo cuando afirmó que el actor podía continuar al servicio de la entidad, a pesar de que no se había proferido la aceptación de la renuncia dentro de los treinta días siguientes a la presentación de la misma, por cuanto, ello solamente es posible siempre y cuando la administración no se haya pronunciado al respecto de la dimisión(…) Así las cosas, como la Resolución No. 020835 de 27 de marzo de 1998, por la cual se aceptó la renuncia del actor, fue expedida extemporáneamente, aparece de manera evidente la ilegalidad y quebranto del orden jurídico superior, por lo que a juicio de la Sala las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar y por consiguiente, habrá que revocar la sentencia de primera instancia”.

(fls. 80 vlto y 81 cdno. ppal.). 6) En el curso de este proceso de repetición en audiencia celebrada el 25 de noviembre de 2014 se recibieron los siguientes testimonios: a) El de Nancy del Socorro Arroyave Tamayo, quien dijo ser contadora, pública especialista en revisoría fiscal y haber trabajado 18 años en la Contraloría General de Antioquia por lo cual conocía al señor Hernando Betancur Ramírez ya que, para la época de los hechos, laboraba en la Unidad de Personal y Carrera Administrativa de esa entidad; sobre el trámite de las renuncias dijo que estas se radicaban en la Oficina de Archivo y Correspondencia donde se remitían al Secretario General y después a la Unidad de Personal y Carrera Administrativa para el trámite de notificaciones, el proyecto de aceptación de renuncia pasaba luego a la Oficina Jurídica que le daba el visto bueno, después volvía a la Unidad de Personal y Carrera Administrativa para la liquidación de las prestaciones sociales y luego a la Secretaría General quien después la ingresaba al despacho del Contralor General para firma y aprobación. Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 18 Dijo conocer al señor Everardo Arrubla porque trabajó con él en la Oficina de Responsabilidad Fiscal; acerca de la forma en la que se produjo la renuncia de él expresó que en la Contraloría General de Antioquia cada vez que había cambio de contralor los funcionarios de libre nombramiento y remoción presentaban una renuncia protocolaria, situación que ocurrió a la llegada de Hernando Betancur Ramírez, momento en el que Everardo Arrubla presentó su renuncia, a partir de allí el procedimiento interno a seguir era el anteriormente relatado.

Manifestó que para el fecha de los hechos el asesor jurídico de la contraloría era Óscar Alonso Meneses, encargado de dar el visto bueno para aceptar la renuncia, “sin el visto bueno de él no pasaba nada al despacho del contralor (…) el contralor siempre estaba apoyado en sus asesores y en la parte de personal la primera persona que conocía de los hechos era la oficina asesora jurídica”.

Ante la pregunta acerca de quién proyectó el acto administrativo de aceptación de la renuncia dijo que fue Martha Cecilia Giraldo, quien era la abogada de personal y carrera administrativa, de allí pasaba al visto bueno de la Oficina Jurídica, volvía a la oficina de personal y, luego, a la Secretaría General. En la audiencia de pruebas en la cual se practicó este testimonio, el apoderado de la parte demandada le insistió a la testigo que precisara el papel que hubiera podido cumplir Óscar Alonso Meneses en calidad de asesor jurídico, del entonces contralor Hernando Betancur Ramírez, pues, había observado que Óscar Alonso Meneses posteriormente se desempeñó como apoderado de Everardo Arrubla Ortiz dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho pese a que estaba incurso en una causal de conflicto de intereses, frente a lo cual la testigo expresó que no estaba enterada de ese hecho pero, agregó que “la entonces abogada que proyectaba los actos administrativos en ese momento era la novia y hoy es la esposa del doctor Óscar Meneses, es decir, Martha Cecilia Giraldo15” (cd fl. 276 cdno. ppal.). b) El de Lucía del Socorro Echeverry Salazar, quien dijo ser abogada, especializada en derecho administrativo, pensionada, asesora de la Auditoría General de la República y 15 A la testigo también se le preguntó lo siguiente: “PREGUNTADO: (…) qué tiempo tenía el nominador (…) para aceptar esa renuncia (…) CONTESTÓ: realmente el tiempo de trámite que yo directamente no manejo en ese sentido, a mi me pasan un renuncia para hacer unas liquidaciones de unas prestaciones sociales y no me puedo demorar sino un tiempo prudente, uno o dos días, pero igual no manejo unos plazos establecidos eso lo maneja la abogada (…)”.

Sobre las renuncias presentadas por otros funcionarios para esa época contestó que algunas fueron aceptadas pero que otros funcionarios fueron ratificados en los cargos. Igualmente se le preguntó a la testigo si recordaba si algunas de esas renuncias presentadas por los funcionarios y que habían sido aceptadas de manera extemporánea habían sido revocadas con posterioridad, la declarante expresó que no recordaba.

Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 19 haber trabajado para la Contraloría General de Antioquia por un lapso de 15 años que incluyeron el periodo del excontralor Hernando Betancur Ramírez época en la que hacía parte de los abogados de juicios fiscales.

Sobre el trámite dado a la renuncia de Everardo Arrubla Ortiz expresó que no sabía específicamente qué trámite se surtió pero sí tenía conocimiento acerca de que “cuando llegaba un contralor nuevo pasaba que hacían unas renuncias protocolarias los funcionarios de libre nombramiento y remoción y dentro de esas renuncias protocolarias estaba la del Dr. Everardo Arrubla”.

A lo anterior agregó los siguientes detalles: “(…) el contralor Hernando Betancur sufrió un accidente días antes de posesionarse, tengo entendido que fue con su señora esposa tanto que cuando él se posesionó se posesionó en silla de ruedas (…)ahí había unas personas que estaban ejerciendo cargos con anterioridad concretamente el director de la Oficina Jurídica que era su asesor jurídico para todo, el Dr. Oscar Alonso Meneses (…) para el tema del personal conozco que para esa época Cesar Augusto Lopera (…) era el que le tramitaba al señor contralor todo lo relacionado con el personal y lógicamente la Secretaría General en cabeza del Dr. Cesar Augusto tenía bajo su cargo otros abogados, otras personas que le proyectaban esos actos administrativos de aceptación de renuncia y posteriormente se los pasaban al despacho del señor contralor (…) en general, lo que hacía el despacho era encargar de ese protocolo a las dependencias que tenían esas funciones, concretamente a la Secretaría General de la que dependían la Oficina de Talento Humano (…) y la Oficina Jurídica a cargo del Dr. Oscar Alonso Meneses que por cierto era el que manejaba todo lo jurídico en la Contraloría General de Antioquia para esa época, lo recuerdo mucho porque era una persona que imponía sus decisiones jurídicas al resto de los abogados y hacía ver que conocía mucho el entorno, los funcionarios, el manejo de la Contraloría y era la palabra de él la que se tenía muy en consideración. PREGUNTADO: Qué confianza tenía el Dr. Hernando Betancur sobre sus funcionarios (…) sobre el Secretario General, el Dr. Oscar Meneses director jurídico de la Contraloría para tomar sus decisiones (…) CONTESTÓ: Pues yo creo que mucha y también porque lo manifestó así en algunas reuniones de los funcionarios directivos en los cuales tuve la oportunidad de asistir (…) en cuanto a las relaciones del Dr. Everardo Arrubla con el Dr. Oscar Alonso Meneses ellos fueron amigos de toda la vida y por qué lo sé, porque en 15 años uno conoce quiénes están trabajando en su entorno, sé que se reunían mucho a jugar billar, que salían mucho a fiestas (…) me consta que era muy amigos y que constantemente se estaban consultando el uno al otro (…) nosotros vimos con buenos ojos la salida del Dr. Arrubla porque el Dr. Arrubla no era abogado y por eso nos pareció que era oportuno, era fundamental que esas funciones las ejerciera una persona que sí tenía los requisitos para revisarnos la tarea a los abogados, muchos sabíamos que no tenía el título, sin embargo, hubo quejas de los abogados por esa razón (…) después de que salió Meneses puso una oficina y litigaba, iba muy frecuentemente a la contraloría, estaba conociendo de procesos de la contraloría porque allá trabaja su esposa, él la conoció en la contraloría y se casaron (…) PREGUNTADO: Sabe y le consta si en la aceptación de la renuncia del señor Everardo Arrubla Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 20 Ortiz el señor Everardo Betancur actuó solo o consultó con su equipo de trabajo y si consultó qué grado de confianza le merecía ese equipo.

CONTESTÓ: El Dr. Hernando Betancur Ramírez siempre consultaba todo, sobretodo porque, reitero, él cuando llegó estaba muy afectado en lo físico, se asesoró de las personas que estaban más cerca al despacho, concretamente el director jurídico Óscar Alonso Meneses y el secretario general Cesar Augusto Lopera(…). PREGUNTADO: (…) en la actuación de la aceptación de la renuncia del Dr. Everardo Arrubla Ortiz no hubo negligencia, impericia o imprudencia por parte del Dr. Hernando Betancur (…) CONTESTÓ: (…) si algo tengo yo que decir del Dr. Hernando Betancur es que es una persona cuidadosa, responsable, eficiente y experta en lo que estaba haciendo, es muy difícil que el señor contralor haya firmado esa aceptación de renuncia después de la fecha que la norma impone por descuido o negligencia, más bien creo que era tanta la confianza que tenía, tantos sus asuntos sobre su escritorio, su circunstancia de salud, su situación de acabar de llegar, era tanta la confianza que tenía depositada en sus funcionarios de libre nombramiento y remoción, en sus directivos, el caso concreto, reitero nuevamente, el Dr. Meneses y el Dr. Cesar Augusto que el confió en ellos y estaba casi seguro de que lo que le traían era lo que correspondía a las normas vigentes (…) su experiencia en el derecho era en derecho penal (…) cuando una persona llega a un cargo como el del contralor general de Antioquia tendría que estar él mismo proyectando cientos de actos administrativas, por que la Contraloría General de Antioquia su misión fundamental era dictar fallos con responsabilidad fiscal (…) y en esa tarea se suscriben por parte del Contralor cientos de actos administrativos (…) es imposible no apoyarse en otros a quienes en su momento les tenía confianza (…)PREGUNTADO: Quién, si lo sabe, y para el caso concreto estamos hablando de las renuncias protocolarias presentadas en el mes de febrero de 1998, quién las solicitó (…) CONTESTÓ: Es que la renuncia protocolaria no la solicita nadie, de hecho yo he sido directivo después del cargo y lo correcto que se usa en este medio es que cuando llega una persona por otro periodo los funcionarios que estamos allí dejamos libre a quien llega para que tenga oportunidad libremente a su grupo que lo va a acompañar en la administración, hasta donde tengo entendido ni el Dr. Hernando ni en otros casos pidieron la renuncia eso se hace casi por protocolo (…)”.

(cd fl. 185 cdno. ppal – destaca la Sala). 3.4.3 Análisis de la conducta específica del demandado Procede la Sala a verificar el comportamiento del señor Hernando Betancur Ramírez, de quien no existe duda que para la fecha de los hechos fungía como agente estatal en condición de Contralor General del Departamento de Antioquia16.

Igualmente está demostrado que dicho demandado, en su calidad de Contralor General de Antioquia, en ejercicio de su facultad nominadora mediante la Resolución no. 02835 del 27 de marzo de 1998 aceptó la renuncia presentada por Everardo de 16 Según certificación del 30 de septiembre de 2013 del subdirector operativo de la Contraloría General de Antioquia “El Doctor Hernando de Jesús Betancur Ramírez (…) prestó sus servicios a este ente fiscalizador como Contralor General de Antioquia del 27 de enero de 1998 al 15 de enero de 2001, fecha en la que entregó el cargo por finalización de periodo” (fl. 18 cdno. ppal.).

Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 21 Jesús Arrubla Ortiz al cargo de subdirector de la Unidad Especial de Investigaciones nivel directivo grado 01 de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de esa entidad con efectos a partir del 1 de abril de 1998. También es cierto que el mencionado acto administrativo fue declarado nulo en sentencia del 12 de julio de 2012 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B por contrariar el artículo 113 del Decreto 1950 de 197317, debido a que la renuncia presentada por Everardo de Jesús Arrubla fue aceptada luego de haber transcurrido los 30 días que contemplaba esa norma para su aceptación, porque según esa disposición la renuncia había dejado de producir efectos desde el 16 de marzo de 1998 y no fue aceptada sino hasta el 27 de ese mes y año. Es por esa razón que la entidad pública demandante en la apelación expresa que el demandado incurrió en un comportamiento “doloso o gravemente culposo”, dado que el agente estatal expidió de forma irregular y extemporánea el acto posteriormente anulado, aunado al hecho de que Hernando Betancur tenía una basta experiencia como servidor público, jefe y superior jerárquico, situación que lo hacía conocedor de la normativa que regía el funcionamiento de las entidades públicas.

Sobre ese aspecto de la controversia, en primer lugar la Sala destaca que solo es posible estudiar el presente caso en lo relacionado con el eventual comportamiento gravemente culposo del demandado, pues, en ese sentido fue formulada la demanda, de ahí que deba dejarse por fuera del análisis lo que corresponde al dolo en orden a respetar y garantizar el debido proceso del sujeto pasivo de la acción. En esa perspectiva, es cierto que la justicia contenciosa administrativa declaró que con el acto administrativo en cuestión se infringieron las normas de derecho que regulaban el tiempo oportuno para la aceptación de una renuncia, pero, de ese solo hecho no se deriva, necesaria ni automáticamente, la existencia de un comportamiento gravemente culposo del demandado, máxime cuando en la sentencia condenatoria no se hizo referencia a la conducta del accionado, punto sobre el cual esta Corporación ha dicho 17 Esa disposición que se encontraba vigente para la época de los hechos disponía: “Artículo 113.

Presentada la renuncia, su aceptación por la autoridad competente se producirá por escrito y en la providencia correspondiente deberá determinarse la fecha en que se hará efectiva, que no podrá ser posterior a treinta (30) días de su presentación. Vencido el término señalado en el presente artículo sin que se haya decidido sobre la renuncia, el funcionario dimitente podrá separarse del cargo sin incurrir en abandono del empleo, o continuar en el desempeño del mismo, caso en el cual la renuncia no producirá efecto alguno”.

Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 22 que las conclusiones a las que se llegan en otros procesos no obligan al juez de la repetición para tener por probadas las incidencias propias de los hechos y de la conducta de los agentes18, y menos aún cuando el demandado del proceso de repetición no estuvo vinculado en aquellos otros procesos.

En párrafos precedentes ya se explicó que las presunciones de la Ley 678 de 2001 no son aplicables al presente proceso porque los hechos objeto de la demanda son del año 1998, es decir, ocurrieron en forma previa a que esa norma entrara en vigencia, por lo tanto era y es deber de la parte demandante probar el supuesto de hecho que indique que el señor Hernando Betancur Ramírez actuó con culpa grave en los términos del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil (hoy art. 168 de CGP).

En ese sentido, contrariamente a lo expresado en la demanda, existen elementos de juicio para considerar que el exagente estatal no obró con culpa grave, un ejemplo de ello son las consideraciones del Tribunal Administrativo de Antioquia consignadas en el fallo del 12 de agosto de 2011 quien, en su momento estimó que el hecho de haberse aceptado la renuncia de manera extemporánea no implicaba necesariamente un desconocimiento normativo por cuanto lo que esto significaba era que el funcionario quedaba libre para retirarse del empleo sin incurrir en abandono del cargo o para seguir en el mismo, lo cual denota que no era evidente que de la aceptación de la renuncia tardía el nominador pudiera prever, necesaria e inequívocamente, el advenimiento de una conducta contraria a derecho con consecuencias patrimoniales adversas para la Contraloría General de Antioquia, como pretende hacerlo ver la parte demandante del proceso.

Otro elemento a tener en cuenta es que las testigos Nancy del Socorro Arroyave y Lucía del Socorro Echeverry pusieron de presente, con base en su percepción personal, que el excontralor general de Antioquia no tomaba las decisiones de desvinculación del personal de manera inconsulta, sino que, se apoyaba en los funcionarios directivos de la institución, tal como lo eran el asesor Óscar Alonso Meneses y el secretario general César Augusto Lopera.

Es más, la testigo Lucía del Socorro Echeverry fue conteste en referir que el demandado confiaba mucho en los funcionarios directivos y da a entender que esa 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de diciembre de 2018, expediente no. 60423, MP Marta Nubia Velásquez Rico. Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 23 situación, aunada a la cantidad de asuntos que esa persona tenía que atender como cabeza de la institución, imposibilitaba que pudiera revisar con detalle cada decisión que este emitía. Igualmente, las testigos describieron que para la aceptación de las renuncias del personal existía todo un trámite dentro de la institución que implicaba el paso de estas por múltiples dependencias encargadas de realizar su estudio y control, hasta que finalmente llegaba al despacho del señor contralor para la toma de la decisión final respectiva.

En esas condiciones no es posible establecer que el demandado actuara de manera descuidada, cuando es lo cierto que la adopción de la decisión no solo estaba sometida a la actuación del funcionario nominador sino, también a una serie de filtros previos de un equipo de personas encargadas de estudiar el asunto, por otra parte, para el preciso caso no hay evidencia de advertencia alguna proveniente de dependencia o funcionario que le informara al señor Hernando Betancur Ramírez de la posible ilegalidad del acto administrativo que suscribía por razón del momento en el que había que hacerlo.

Los testimonios referidos no solo son creíbles porque se trata de personas que trabajaron para la época de los hechos en la Contraloría General de Antioquia, sino también porque dijeron conocer esas circunstancias de manera directa. Adicionalmente, la parte demandante no cumplió con el deber probatorio contenido en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil (hoy art. 176 del CGP) dado que no solicitó ni aportó pruebas diferentes a la sentencia condenatoria con el propósito de demostrar el comportamiento gravemente culposo del excontralor general de Antioquia.

En esos términos, la Sala concluye que no existen elementos de convicción idóneos y suficientes que lleven a demostrar una conducta gravemente culposa del demandado y que sustente el deber de repetir en su contra por los dineros que el Departamento de Antioquia tuvo que pagar en favor de Everardo Arrubla Ortiz. 4. Conclusión No prospera el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Antioquia contra la sentencia del 2 de septiembre de 2009 dictada por el Tribunal Administrativo Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 24 de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, en la medida que le asistió razón a la primera instancia al considerar que el señor Hernando Betancur Ramírez no actuó con culpa grave al aceptar de manera tardía la renuncia presentada por Everardo Arrubla Ortiz ya que no existen pruebas que así lo indiquen. 5.

Costas En la apelación la parte demandante cuestionó la imposición de costas en primera instancia sobre la base de estimar que por tratarse de un asunto donde se ventila un interés publico relacionado con la protección del patrimonio público no hay lugar a ello en los términos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, además, expresó que no existe prueba que permita determinar la causación de costas.

Acerca del argumento según el cual no hay lugar a imponer costas por tratarse de una asunto donde se ventila un interés público la Sala reitera lo expresado en oportunidades anteriores19 en el sentido se destacar que la Ley 1437 de 2011 al regular el instituto de las costas en materia procesal modificó el criterio establecido por la Ley 446 de 1998 para acoger un criterio objetivo que se aplica con independencia de la conducta procesal de los litigantes, así: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

De la norma objeto de análisis se extrajeron las siguientes conclusiones: i) Acogió un criterio objetivo que no atiende a la subjetividad o elemento volitivo de las partes o sujetos procesales. ii) Estableció una regla general según la cual en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas con independencia del comportamiento de las partes. iii) La excepción a la regla general es que no será procedente la condena en costas en los procesos en los que se “ventile un interés público”, por tal motivo corresponde definir qué se debe entender por “interés público” para efectos de la condena en costas. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de octubre de 2021, expediente no. 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63.217), MP Fredy Ibarra Martínez.

Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 25 En ese sentido a Sala ha advertido que la expresión “interés público” necesariamente debe ser asimilada a “acciones públicas, contencioso objetivo o de mera constitucionalidad y/o legalidad” en atención al principio de interpretación del efecto útil de las normas20.

En efecto, todos los procesos que se adelantan ante esta jurisdicción, en últimas, tienen como finalidad la protección del interés público porque buscan definir controversias y litigios en los que participan entidades públicas y estas a su vez procuran la satisfacción del interés general. Sin embargo, este entendimiento amplio o extensivo de la norma conlleva una hermenéutica ad absurdum dado que esta perdería eficacia bajo ese específico entendimiento, pues no procedería la condena en costas en ningún proceso que se adelantara ante esta jurisdicción. De allí que la única forma de imprimirle un efecto útil y eficacia real a la norma es equiparar “interés público” a “medios de control públicos” (v.gr. nulidad por inconstitucionalidad, nulidad simple, nulidad electoral, entre otros).

En esa perspectiva en los procesos contencioso subjetivos en los que se ventilen intereses particulares o individuales de las entidades públicas o de los particulares (v.gr. medios de control de nulidad y restablecimiento; controversias contractuales; reparación directa, repetición, entre otros) procederá la condena en costas a la parte vencida, sin importar si es demandante o demandada, en los términos establecidos por las normas procesales generales a las que remite la disposición. Adicionalmente, el CPACA efectuó una integración normativa con las normas contenidas en el CPC, hoy en día Ley 1564 de 2012-Código General del Proceso, especialmente los artículos 365 y 366 que establecen las reglas para la condena en costas y el trámite para su liquidación, entre esas reglas se encuentra que debe 20 “Si la interpretación conforme a la Constitución de una determinada norma le resta a esta última todo efecto jurídico, lo que en realidad debería proceder es una declaratoria de inexequibilidad pura y simple.

Ciertamente, en un evento como el mencionado, las dos decisiones -de exequibilidad condicionada y de inexequibilidad - serían, en la práctica, equivalentes, siendo la última mucho más acorde con los principios de eficacia del derecho y de seguridad jurídica. Resulta contrario a los principios mencionados, mantener en el ordenamiento una disposición que carece de toda eficacia jurídica, pues se contradice el principio del efecto útil de las normas generando, al mismo tiempo, una circunstancia que puede originar grave confusión e incertidumbre” Corte Constitucional, sentencia C-499 de 1998, MP Eduardo Cifuentes Muñoz.

Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 26 condenarse en costas “a la parte vencida”, de ahí que no se advierta ningún reparo en que la primera instancia haya procedido a tal condena. Sobre la falta de prueba respecto de la causación de costas en primera instancia es un aspecto que la entidad no soporta ni precisa de manera adecuada, máxime cuando el a quo expresó que estas deberían ser liquidadas por la secretaría del tribunal en los términos del artículo 366 del CGP, de lo cual se desprende que debe hacerse en la medida que aparezcan demostradas una vez ejecutoriada la decisión de primera instancia, no obstante, hasta la fecha no se ha llevado a cabo esa liquidación como para que se pueda determinar si en realidad se causaron, situación que deberá ser discutida en su momento cuando se emita el correspondiente auto que acepte la liquidación. En consecuencia, también se confirmará la sentencia apelada en cuanto a la decisión de condenar en costas y se procederá a realizar lo propio en esta instancia. Así, para el presente caso es claro que la parte vencida es el Departamento de Antioquia respecto de quien también se negarán las pretensiones de la demanda en esta instancia, de manera que las respectivas costas o gastos del proceso deberán ser liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia de forma concentrada según lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso21.

Sobre las agencias en derecho hay que destacar que en virtud del numeral 3.1.3 del artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la tarifa máxima tratándose de asuntos de segunda instancia con cuantía tramitados ante la jurisdicción corresponde “hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”.

En este caso la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en el uno punto cinco por ciento (1.5%) del valor de las pretensiones que según la demanda ascienden a $1.039.500.435, las cuales serán actualizadas22 desde el momento de su 21“Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)” (se destaca). 22 De esta forma se ha procedido en otras decisiones de la Sala, verbigracia en la sentencia del 26 de enero de 2022, expediente no. 70001-23-31-000-2012-00120-01 (48.786), MP Fredy Ibarra Martínez.

Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 27 presentación hasta la fecha de la presente sentencias con sustento en la fórmula siguiente: Ra = Rh x índice final / febrero de 202223 índice inicial / octubre de 201324 Ra = $1.039.500.435 x 115,11 79.52 Ra = $1.504.739.626 Se tiene en cuenta que las pretensiones actualizadas arrojan un valor de $1.504.739.626, el (1.5) de ese valor arroja la cantidad de veintidós millones quinientos setenta y un mil noventa y cuatro pesos ($22.571.094) que deberán ser pagados por el Departamento de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Confírmase la sentencia dictada el 2 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad que negó a las pretensiones de la demanda. 2º) Condénase en costas a la parte demandante las cuales deberán liquidarse por la Secretaría del Tribunal de Antioquia de manera concentrada en caso de haberse causado. 3º) Fíjanse por concepto de agencias en derecho la suma total veintidós millones quinientos setenta y un mil noventa y cuatro pesos ($22.571.094) que serán pagados por el Departamento de Antioquia. 23 Último índice de precios conocido a la fecha de la presente providencia. 24 Fecha de la presentación de la demanda.

Expediente 05001-23-33-000-2013-01661-01(66.521) Actor: Departamento de Antioquia Repetición Apelación sentencia 28 4º) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen con las correspondientes constancias.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la subsección Magistrado (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ponente Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Aclaración de voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados integrantes de la Sala de decisión en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.