Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Demandante: Alí Bantú Ashanti 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Pérdida de investidura Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Demandante: Alí Bantú Ashanti Demandado: Miguel Abraham Polo Polo- Representante a la Cámara por la circunscripción de comunidades afrodescendientes ACLARACIÓN DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta Corporación, procedo a exponer las razones por las cuales aclaré mi voto en la providencia aprobada el pasado veintinueve (29) de julio, mediante la cual se resolvió confirmar la sentencia de primera instancia que negó la solicitud de pérdida de investidura presentada contra el congresista Miguel Abraham Polo.

Aunque comparto el sentido de la decisión ─como quiera que, a mi juicio, no se logró demostrar que se haya incurrido en la conducta reprochada─, me aparto de las consideraciones planteadas respecto del alcance de la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de recursos públicos prevista en el numeral 4° del artículo 183 de la Constitución Política.

Mi disenso se relaciona, en particular, con la tesis que se plantea en la sentencia según la cual el hecho de que un congresista solicite a los miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo (UTL) la entrega de parte de su salario para la satisfacción de fines personales, no constituye la referida causal, en tanto, según se adujo en la ponencia, los salarios una vez girados al servidor no tienen la condición de dineros públicos y, en todo caso, no habrían tenido una “indebida destinación” por cuanto los recursos sirvieron para remunerar a un trabajador, con independencia de lo que ocurra después de efectuado el pago.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Demandante: Alí Bantú Ashanti 2 Al respecto, lo primero que debo indicar es que, en mi criterio, los dineros con los que se remunera a los miembros de las UTL de los Congresistas sí tienen la condición de públicos, pues su origen, como se reconoce en el mismo fallo, es el presupuesto nacional o el tesoro público1; además, su monto y destinación están fijados expresamente en la ley, de acuerdo con el nivel y cargo que se ostente.

Aunque la tesis de la ponencia parte de entender que cuando los dineros son girados al miembro de la UTL ellos dejan de ser públicos, estimo que su naturaleza, en el marco del análisis de la causal, debe examinarse al momento en que se fija su destinación indebida y no bajo la perspectiva de cuál es o fue su destinación formal, pues, de ordinario, es claro que cualquier irregularidad se intenta arropar con un manto aparente de legalidad.

Así, es cuando el Congresista decide ¾a pesar de lo que dice la ley sobre la destinación de esos recursos¾ que una parte de esos dineros no va a ser dispuesto para remunerar a los miembros de su UTL sino para satisfacer fines distintos, en beneficio propio o de terceros, que la condición de públicos adquiere relevancia y que, a mi juicio, puede configurarse la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 4° del artículo 183 Superior.

Y esa conclusión, en mi criterio, no se ve afectada por el hecho de que formalmente el dinero haya sido dispuesto como salario o porque efectivamente se haya sido girado de manera completa al trabajador, pues, reitero, la conducta de indebida destinación habría ocurrido con anterioridad a esa entrega material, cuando el Congresista modifica la finalidad que la ley fija de manera expresa para esos recursos, con el objeto de satisfacer un propósito distinto.

De antaño, la jurisprudencia ha indicado que “la indebida destinación de dineros públicos debe ser entendida desde su finalidad”, y que son dineros públicos aquellos recursos que administra el Estado, incluyendo los gastos de funcionamiento de las entidades, de manera que los fondos destinados para la autorización y celebración de contratos estatales, viáticos o pago de la nómina de los servidores y funcionarios del Congreso de la República tienen esa condición de 1 La Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 28 de marzo de 2017, radicación 11001-03- 15-000-2015-00111-00, explicó que los dineros con los que se remunera a los servidores públicos del Congreso “son recursos públicos y más concretamente «dineros públicos», pues, provienen de una actividad económica del Estado y se integran al ciclo presupuestal, con el propósito de ser redistribuidos para la satisfacción de las necesidades que demanda el interés general”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Demandante: Alí Bantú Ashanti 3 ser públicos, y, en consecuencia, su destinación indebida puede dar lugar a la configuración de la causal en comento2. De otra parte, no puedo compartir la afirmación según la cual “no encuentra la Sala antecedente alguno que haya examinado los presupuestos del artículo 183.4 de la Constitución en una situación análoga a la que ahora se estudia, razón por la cual procede a examinarse”, pues, a mi juicio, sí existen antecedentes en ese sentido, en particular, el proferido por la Sala Especial de Decisión No. 16 en providencia de 17 de junio de 2024, radicación 1001-03-15-000-2020-03081-00, en el que se analizó una solicitud de desinvestidura fundada en la causal de indebida destinación de recursos públicos por cuanto, entre otros, se alegaba que un congresista habría pedido a su funcionario parte de su salario para pagar deudas personales.

Allí, con fundamento en la jurisprudencia sobre la materia, se concluyó que la causal podía resultar procedente y, bajo ese supuesto, se analizó de fondo el caso, análisis que fue recogido en reciente decisión de la Sala Plena (sentencia del 21 de enero de 2025, radicación 11001-03-15-000-2024-03278-01). En la primera de esas providencias, expresamente se indicó: «(…) la jurisprudencia ha establecido que existen distintas situaciones relacionadas con los dineros destinados al pago de la nómina de los empleados públicos de las UTL, en las que también podría configurarse la causal indicada en la modalidad de destinación indirecta, partiendo de la consideración de que esos dineros ‘son recursos públicos y más concretamente «dineros públicos», pues, provienen de una actividad económica del Estado y se integran al ciclo presupuestal, con el propósito de ser redistribuidos para la satisfacción de las necesidades que demanda el interés general’3, y que el congresista, en su calidad de nominador, puede variar su destinación mediante la utilización de diversos mecanismos.

En este contexto y tratándose del dinero recibido por miembros de la UTL a título de salario, el Consejo de Estado ha indicado que podría configurarse la causal, entre otros, en los siguientes eventos: i) cuando el congresista solicita dadivas, porcentajes, montos de dinero a sus funcionarios4; ii) cuando el parlamentario les asigna funciones por fuera del 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de septiembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020-00517-00. 3 Cita en el texto original: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de marzo de 2017, radicación 11001-03-15-000-2015-00111-00. 4 Cita en el texto original: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de septiembre de 2011, radicación, 11001-03-15-000-2010-01357-00.

En esta providencia, la Sala Plena decretó la pérdida de investidura del congresista Luis Enrique Salas Moisés, quien exigía a los miembros de su UTL contribuciones, a título de diezmos, para la iglesia que este dirigía y que además eran utilizados para financiar su actividad política. Adicionalmente, se probó que les asignaba labores diferentes a “las propias de sus cargos, (…), las cuales debían cumplirse por fuera de su oficina en el Congreso y dentro del tiempo en el que debían estar dedicados a labores propias Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Demandante: Alí Bantú Ashanti 4 orden legal5 o para su beneficio personal6; iii) cuando autoriza el desarrollo de funciones a esos mismos por motivaciones que no consultan el servicio público7; iv) cuando se nombra a alguien dentro de la UTL para pagar un favor político o para que transfiera parte de su salario a un tercero o al propio congresista8; y/o v) cuando autoriza el pago de salarios pese a que esos funcionarios no desempeñan labor alguna9.» En mi criterio y en contra de lo que se indicó en el fallo del 29 de julio de los corrientes, esos antecedentes sí resultaban aplicables a este asunto pues, salvo por las particularidades propias de cada caso, ellos permitían auscultar el criterio que venía forjando la Corporación sobre el alcance de la causal señalada.

En este sentido, estimo que la postura defendida en la providencia objeto de aclaración supone un retroceso en el entendimiento de la causal de que trata el numeral 4° del artículo 183 de la Constitución Política, desconociendo que sus elementos definitorios deben entenderse y analizarse de cara a su efecto útil. Descartar la configuración de la causal bajo el argumento de que el salario deja de de la Corporación”.

Específicamente, se ordenaba a los servidores visitar en época de elecciones a los electores en sus propias viviendas y hacerle campaña a un concejal. 5 Cita en el texto original: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de abril de 2018, radicación: 11001-03-15-000-2017-01062-00. En este caso se alegaba que el congresista demandado había utilizado a los miembros de su UTL para ayudar en la campaña política para la Alcaldía de Bogotá y que estos destinaban el horario laboral para tal fin.

La Sala, después de precisar que “si bien es cierto que, pese a no ser el congresista ordenador del gasto, de su debida información acerca de las novedades relacionadas con el personal a su cargo, en particular las tocantes con las ausencias de sus servidores, destina en forma indirecta dineros públicos para el pago de los salarios de los miembros de su UTL”, negó la solicitud, toda vez que en el caso concreto no se demostró que esas novedades se hubieran efectuado para “propósitos diferentes al cumplimiento de las funciones de estos”. 6 Cita en el texto original: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de agosto de 2001, radicación 12546.

En este caso, se alegaba que el congresista demandado vinculó a una persona a su UTL en el grado de Asistente II, quien después de su nombramiento salió del país por varios meses recibiendo su remuneración, pues el parlamentario adujo que fue autorizada a prestar sus servicios por fuera del país. La Sala Plena decretó la pérdida de investidura, bajo la consideración de que el congresista cambió, sin competencia, el lugar donde debían prestarse los servicios de los miembros de la UTL, que en todo caso debían desarrollarse dentro del territorio colombiano, privilegiando el interés personal de la funcionaria sobre el interés público que el cargo demandaba.

Igualmente, en la sentencia del 20 de septiembre de 2011, radicación, 11001-03-15- 000-2010-01357-00, antes referenciada, se explicó que constituye indebida destinación asignar funciones que no se relacionen con el cargo en beneficio personal del congresista o de un tercero. 7 Cita en el texto original: Así se catalogó en sentencia Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de julio de 2015, radicación 11001-03-15-000-2012- 01350-00, al precisar que da lugar a esta causal el hecho de que se asignen funciones “en lugares diferentes al sitio de trabajo y por motivaciones que no consultan el servicio público”. 8 Cita en el texto original: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de mayo de 2022, radicación 11001-03-15-000-2019-00771-00. 9 Cita en el texto original: “La Sala Plena en sentencia del 28 de septiembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020-00517-01 concluyó que “constituye indebida destinación de dineros público la autorización de pago de salarios y prestaciones sociales de funcionarios de la Unidad de Trabajo Legislativo que incumplen las funciones del cargo o las obligaciones que el empleo les impone, o que desarrollan actividades, tareas o labores que no tienen relación con la actividad que constitucionalmente corresponde al congresista”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Demandante: Alí Bantú Ashanti 5 ser público cuando ingresa al patrimonio del servidor, deja de lado su finalidad y le resta aplicación práctica, eliminando la posibilidad de sancionar por esta vía a quienes incurren en un comportamiento absolutamente reprochable, comportamiento en el que, valiéndose de su posición, instrumentalizan a sus funcionarios para ejecutar su voluntad respecto de un dinero que tiene la calidad de público y cuya protección exige de toda severidad.

Además, la jurisprudencia de la Corporación ha aceptado que esta causal ocurre “[c]uando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. O Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros”10, que es precisamente lo que, en mi criterio, sucede cuando el Congresista, prevalido de su condición de superior y nominador, solicita al funcionario la entrega de parte de su salario para la satisfacción de fines personales.

De otra parte, si bien es cierto que el comportamiento censurado puede ser sancionado por la vía penal o disciplinaria, estimo que ello no excluye la procedencia de la causal de pérdida de investidura, pues es bien sabido que una conducta puede generar consecuencias en distintos ámbitos sancionatorios y que en cada uno de ellos se persigue una finalidad distinta.

Para el caso de la pérdida de investidura, se trata de proteger la dignidad de los Congresistas, dignidad que tiene un “altísimo nivel” entre los servidores del Estado, exigiendo de ellos un comportamiento que esté a la altura del compromiso que asumen con el electorado11. Finalmente, estimo que el hecho de que, de manera general, la Sala haya analizado el supuesto de que el Congresista solicite al servidor público parte de su salario bajo la prohibición prevista en el artículo 110 de la Constitución Política12, no implica que dicha conducta no pueda dar lugar también a la indebida destinación de recursos, pues ello encuentra explicación en la circunstancia de que en la mayoría de 10 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 25 de junio de 2004, radicado: 25000-23-15- 000-2002-03005-01, reiterada en Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 30 de mayo de 2024, radicación 68001-2333-000-2023-00746-01. 11 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 16, sentencia del 17 de junio de 2024, radicación 11001-03-15-000-2020-03081-00. 12 “ARTICULO 110.

Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura”. Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Demandante: Alí Bantú Ashanti 6 solicitudes estudiadas los dineros habían sido exigidos con fines políticos, pero no en la consideración de que el Consejo de Estado haya descartado la procedencia de la causal en comento en esos supuestos.

Por todo lo anterior y con el mayor respeto por las decisiones adoptadas por la Sala, dejo sentadas las razones de mi aclaración de voto. NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero