Radicado: 11001-03-15-000-2022-01954-00 Accionante: Juan Carlos Marín Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) F.T: 172 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01954-00 Accionante: JUAN CARLOS MARÍN RODRÍGUEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, SALA PRIMERA DE DECISIÓN. Temas: Acción de tutela en contra de providencia judicial, en la que se declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal número 14 del 6 de julio de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Pereira.
Falta de legitimación en la causa por activa. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Solicitud de revisión de validez del Acuerdo núm. 14 del 6 de julio de 2021 El señor Juan Carlos Marín Rodríguez afirmó que el 5 de junio de 2021 el alcalde del municipio de Pereira radicó ante el Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo núm. 18 de 2021, por medio del cual propuso diversos beneficios tributarios e incentivos tales como disminución de tarifas, tarifa cero para algunos tributos, gradualidad en la imposición de sanciones y condición especial de pago en reducción de intereses moratorios y sanciones, entre otros, con el propósito de reactivar la economía en ese municipio.
Por lo anterior, manifestó que el 6 de julio de 2021 el Concejo Municipal de Pereira aprobó el proyecto y lo denominó Acuerdo núm. 14 de 2021 «por medio del cual se adoptan medidas de reactivación económica en el municipio de Pereira» Sin embargo, señaló que en agosto de la misma anualidad la Gobernación de Risaralda solicitó la invalidez del artículo 17 del referido acto administrativo, al considerarlo violatorio de la Constitución Política y la ley, por cuanto el Congreso es quien tiene la competencia para fijar el beneficio tributario.
Indicó que el 30 de Radicado: 11001-03-15-000-2022-01954-00 Accionante: Juan Carlos Marín Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 septiembre de ese año el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del artículo 17 del Acuerdo mencionado. b) Inconformidad El accionante Juan Carlos Marín Rodríguez consideró que el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad y, junto con ellos, los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima.
Para el efecto, afirmó que la autoridad precitada desconoció el artículo 122 del Decreto Ley 1333 de 1986, mediante el cual se dispuso que los acuerdos de los concejos municipales serán obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese entendido, aseguró que la decisión de aquella atenta contra los principios mencionados, pues para el momento en que los ciudadanos pagaron sus impuestos el Acuerdo núm. 14 de 2021 se encontraba vigente y, por ende, su aplicación era obligatoria; de ahí que no sea dable imponerle cargas excepcionales a los contribuyentes que no tienen el deber de soportar, comoquiera que su comportamiento estuvo orientado por la presunción de validez y la obligatoriedad del acto administrativo señalado.
Asimismo, manifestó que esa Sala incurrió en (i) violación directa de la Constitución Política, al no observar el derecho al debido proceso, concretamente la garantía de que las personas sean juzgadas conforme a las normas preexistentes; (ii) defecto procedimental absoluto, puesto que no tuvo en cuenta que los deudores morosos en la administración municipal son personas determinadas, por lo que los actos administrativos que puedan afectarlos son de carácter particular y, en esa medida, deben ser citados a los procesos de invalidez, para poder defender sus intereses y (iii) decisión sin motivación, dado que en la providencia cuestionada no se señalaron los fundamentos para aplicar el efecto retroactivo.
Finalmente, sostuvo que la accionada no tuvo en cuenta que la Gobernación de Risaralda vulneró el derecho a la igualdad, puesto que desconoció los ordinales 2.° y 3.° del artículo 3.° del CPACA, comoquiera que otros actos administrativos que generaron los mismos beneficios tributarios que concedió el municipio de Pereira no se tramitaron bajo el mismo medio de revisión de invalidez regulado en el Decreto 1333 de 1986, por ejemplo, el Acuerdo núm. 27 de 2020, en el cual el municipio de Dosquebradas previó unos beneficios idénticos a sus contribuyentes, sin que el ente territorial lo cuestionara a través del proceso de invalidez.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, en consecuencia, requirió dejar sin efectos la parte motiva y resolutiva de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, en el proceso con número de radicado 2021-00240-00, para, en su lugar, ordenarle declarar la validez del Radicado: 11001-03-15-000-2022-01954-00 Accionante: Juan Carlos Marín Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Acuerdo núm. 14 de 2021, incluido el artículo 17, por encontrarse acorde con el ordenamiento jurídico.
De forma subsidiaria, peticionó decretar que el referido artículo aplicará para los contribuyentes en los tributos señalados, para la vigencia del año gravable 2020. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Municipio de Pereira La apoderada judicial del municipio de Pereira, Tatiana Andrea Granados Cárdenas, advirtió que el presente asunto no es ajeno al ente territorial, por cuanto el proyecto de acuerdo que eventualmente se convertiría en el Acuerdo núm. 14 de 2021 fue iniciativa del municipio de Pereira y, por consiguiente, fue el responsable de la motivación de aquel.
En ese sentido, manifestó que tanto la revisión de validez como una acción de tutela que en su momento presentó han sido actuaciones judiciales que ha empleado la entidad territorial para defender la legalidad y sobre todo las competencias del Concejo Municipal, respecto al decreto de amnistías tributarias en sus ingresos endógenos. Ahora bien, en relación con la acción de la referencia, adujo que el proceso de revisión de validez, previsto en los artículos 118 y siguientes del Decreto Ley 1333 de 1986, no corresponde a una acción contenciosa administrativa, sino a un proceso especial de única instancia, cuya sentencia reviste los mismos efectos de una proferida con ocasión a la interposición de una acción de nulidad simple contra los acuerdos municipales, pero con la diferencia que en este último se tiene la garantía del ejercicio de los recursos ordinarios de reposición y apelación, de tal suerte que la acción de tutela interpuesta ante el Consejo de Estado se convierte en el único medio disponible para atacar las violaciones a los derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda en la providencia que declaró inválido el artículo 17 del Acuerdo núm. 14 de 2021.
Explicitó que la trasgresión al debido proceso se produjo por la orden impartida por el Tribunal multicitado en la sentencia cuestionada, consistente en aplicar un efecto retroactivo a situaciones jurídicas consolidadas, dado que el pago de los contribuyentes, con base en el beneficio tributario adoptado en el precitado artículo, dio lugar a la terminación de procesos sancionatorios, de fiscalización y de cobro coactivo, así como al levantamiento de medidas cautelares, los cuales, a pesar de haber culminado, deben reabrirse con ocasión al efecto retroactivo de la referida sentencia, lo que no solo afecta el debido proceso, sino que también desconoce la prohibición de aplicar retroactivamente las normas tributarias.
Al respecto, precisó que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-011/2020, manifestó que la irretroactividad de las normas jurídicas tributarias se respalda tradicionalmente en el concepto de seguridad jurídica, de manera que la norma impositiva tenga un carácter previo a la producción de los hechos que regula, con el fin de que su alcance pueda ser conocido por los destinatarios de aquella y por los eventuales realizadores de los hechos generadores del gravamen, evitando de esta manera que los sujetos pasivos de la obligación tributaria puedan ser tomados Radicado: 11001-03-15-000-2022-01954-00 Accionante: Juan Carlos Marín Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 por sorpresa, lo que a su turno garantiza la realización del principio de legalidad, a partir del cual se amparan los hechos causados y consolidados bajo el imperio de una normativa jurídica.
De otra parte, comunicó que el ente territorial promovió ante el Consejo de Estado una acción de tutela con similares hechos en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, la cual se encuentra identificada con el número de radicado 2021-09687-00. Tribunal Administrativo de Risaralda El magistrado Fernando Alberto Álvarez Beltrán informó que esa corporación ya fue accionada por las mismas pretensiones, a través de la tutela con número de radicado 2021-09687-00, la cual fue declarada improcedente el 17 de enero de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Asimismo, afirmó que la señora María Elsy Araujo Muñoz y los señores Isnel Antonio López Narváez y Liliana Patricia Valencia Restrepo interpusieron acción de tutela en iguales condiciones que la de la referencia, a las cuales les fueron asignados los números de radicado 2022- 01649-00 y 2022-01939-00 y se encuentran en trámite en la Subsección A de la Sección Segunda y en la Sección Quinta de esa misma corporación, respectivamente.
Ahora bien, con respecto al caso concreto, sostuvo que el 30 de septiembre de 2021 la Sala Primera de Decisión del Tribunal declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal 14 del 6 de julio de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Pereira, «[p]or medio del cual se adoptan medidas de reactivación económica en el municipio de Pereira y se dictan otras disposiciones», en el proceso de invalidez con número de radicado 2021-0240-00, promovido por el gobernador del departamento de Risaralda, en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.
Igualmente, manifestó que el 9 de agosto de 2021 ordenó fijar en lista el proceso referido por el término de diez días, durante los cuales el agente del Ministerio Público y cualquier otra persona podrían intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. Agregó que en ese plazo el accionante no allegó ningún pronunciamiento, por lo que no puede pretender convertir la acción de tutela en una instancia adicional, para ventilar las inconformidades que no planteó en la oportunidad otorgada para ello, pues se estaría incumpliendo con el requisito de subsidiaridad, ante la falta de utilización de los mecanismos que tenía a su alcance.
En todo caso, advirtió que en la providencia cuestionada se dejaron plasmados los argumentos y consideraciones que motivaron la decisión de invalidez del artículo mencionado, los cuales guardan consonancia con la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, cumpliéndose así con la carga argumentativa que imponen las decisiones judiciales.
Para el efecto, explicó que de la lectura del artículo 17 del referido Acuerdo se desprende que la reducción del 100 % y 50 % de los intereses moratorios y sanciones previstas en esa norma, aplicada Radicado: 11001-03-15-000-2022-01954-00 Accionante: Juan Carlos Marín Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 a obligaciones por impuestos en general adeudados, se traduce en una amnistía tributaria que solo puede otorgarse por el legislador y no por la entidad territorial, en atención a la reserva que consagra el artículo 294 superior, pues se trata de la condonación del pago de intereses moratorios y sanciones sobre impuestos de vigencias que ya se encuentran causadas y consolidadas.
Además, señaló que si bien es cierto que en la exposición de motivos del Acuerdo se indicó que su fundamento recae en la situación excepcional de la pandemia COVID-19, también lo es que la Corte Constitucional ha indicado que cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con base en dicha circunstancia, no podría proyectarse sobre obligaciones fiscales, cuya exigibilidad se hubiere materializado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud.
Asimismo, expuso que la decisión de los efectos retroactivos tuvo su génesis en los pronunciamientos de la Corte Constitucional y las disposiciones aplicables al caso, que llevaron a concluir que como la sentencia C-448 de 2020, que declaró la inexequibilidad de los artículos 6.° y 7.° del Decreto Legislativo 678 del 20 de mayo de 2020, con efectos ex nunc, fue proferida el 15 de octubre de 2020, a partir de ese momento dicha norma no debía ser reproducida como fundamento para la expedición de ningún acuerdo, pues se consideró que la misma tenía efectos erga omnes, razón por la cual el Concejo Municipal de Pereira no podría sustentar el multicitado acto en una norma inexequible, pues el mismo fue aprobado hasta el 6 de julio de 2021, por lo que se configura su retroactividad, dado que los hechos o consecuencias jurídicas que se crearon por la emisión de aquel, fueron generados con fundamento en una norma declarada inconstitucional.
Por los anteriores argumentos, concluyó que no se vulneraron los derechos fundamentales reclamados y, en esa medida, solicitó rechazar por improcedente la acción de la referencia o, en su defecto, negar el amparo deprecado, al haberse demostrado que la providencia censurada no adolece de vicio alguno que permita dejarla sin efecto. Procuraduría General de la Nación El procurador treinta y siete judicial II en asuntos administrativos, Jhon James Montoya Castro, indicó que los hechos que dieron origen a las acciones de la referencia están relacionados con la petición efectuada por el gobernador de Risaralda para declarar la invalidez del Acuerdo 14 de 2021, trámite que le correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda y que, en su criterio, se adelantó conforme a lo previsto en el artículo 80 del Decreto 1222 de 1986.
Sobre el particular, aclaró que el accionante tuvo la oportunidad de intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo y solicitar la práctica de pruebas si lo consideraban necesario, cuando la autoridad judicial efectuó la respectiva fijación en lista, término dentro del cual guardó silencio, por lo que no puede, en una etapa posterior, alegar la vulneración de sus derechos Radicado: 11001-03-15-000-2022-01954-00 Accionante: Juan Carlos Marín Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 fundamentales, pues ello convertiría a este mecanismo constitucional en una instancia adicional al mencionado proceso.
De otra parte, informó que el 6 de abril de 2022 ese despacho presentó concepto por los mismos hechos en la acción de tutela con número de radicado 2022-01649- 00. En esos términos, solicitó denegar, por improcedente, el amparo requerido por el señor Juan Carlos Marín Rodríguez. Departamento de Risaralda La profesional del derecho Diana Milley Cruz Escobar indicó que el gobernador del departamento de Risaralda peticionó al Tribunal Administrativo de Risaralda declarar la invalidez del Acuerdo núm. 14 de 2021, al considerar que, en su artículo 17, se configuró una extralimitación en el ejercicio de las funciones, pues en él se otorgó una reducción de sanciones e intereses moratorios para las rentas de carácter tributario, sin que existiera una ley que así lo permitiera.
En esa medida, manifestó que el departamento de Risaralda no comparte la postura del accionante frente a la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, toda vez que la invalidez ordenada obedeció al precedente vertical y constitucional que existe frente a los alivios tributarios y el derecho de igualdad que les asiste a los ciudadanos que pagan sus impuestos dentro de los términos de ley.
Asimismo, aclaró que el ente territorial ha actuado de manera imparcial frente a los acuerdos emitidos por los diferentes municipios sobre las rebajas de sanciones e intereses, puesto que los ha enervado a través del mismo medio de control, por lo que consideró que no se vulneró el derecho a la igualdad reclamado. Adicional a ello, sostuvo que la retroactividad ordenada por la autoridad judicial referida está acompasada con la misma invalidez, ya que sin esta, el incentivo tributario fuera de la ley, se convertiría en un mecanismo de recaudo que tendría validez hasta que la autoridad judicial se pronuncie sobre su irregularidad, dando lugar a un tratamiento tributario diferenciado de manera injustificada, de cara al ciudadano que paga los tributos cumplidamente transgrediendo el principio de igualdad y equidad tributaria, y con el detrimento patrimonial que conlleva.
De otro lado, resaltó que el 25 de marzo de 2022 la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la decisión adoptada por la Subsección B de la Sección Tercera de esa corporación, en la que declaró improcedente la acción de tutela con número de radicado 2021-09687, promovida por el municipio de Pereira, con base en similares supuestos fácticos, ante el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, debido a que la parte accionante pretendía reabrir el debate que ya había sido objeto de análisis en sede ordinaria.
Asociación Colombiana de Ciudades Capitales –ASOCAPITALES– El abogado Everaldo Lamprea Montealegre aseguró que la acción de la referencia cumple con los requisitos de procedibilidad generales y especiales que exige la jurisprudencia constitucional para instaurar ese mecanismo en contra de una Radicado: 11001-03-15-000-2022-01954-00 Accionante: Juan Carlos Marín Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 providencia judicial.
Al respecto, precisó que esta acción tiene interés constitucional desde varias ópticas, puesto que se discute la vulneración al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al debido proceso y al principio constitucional de irretroactividad de las normas tributarias. Asimismo, sostuvo que el agotamiento de todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial no es exigible en este caso, porque el control de revisión de validez es un proceso de única instancia. De igual forma, esclareció que la providencia reprochada no se trata de una sentencia de tutela.
Ahora, con respecto a las causales específicas de procedibilidad, afirmó que el Tribunal Administrativo de Risaralda desconoció el principio de irretroactividad de las normas tributarias, pues le concedió efecto retroactivo (ex tunc) a su decisión de declarar inconstitucional el artículo 17 del Acuerdo Municipal 14 de 2021. Además, indicó que aquella autoridad incurrió en defecto sustantivo por la indebida interpretación de los artículos 287, 294, 313 y 338 de la Constitución Política y por la indebida aplicación de los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la materia.
Finalmente, explicó que si bien es cierto que el municipio de Pereira ya discutió bajo este mismo trámite la sentencia del 30 de septiembre de 2021, también lo es que esto lo hizo desde su perspectiva, por lo que no puede equipararse a la hoy presentada por el señor Juan Carlos Marín Rodríguez, en la medida en que esta tiene que ver con la afectación directa que sufren los contribuyentes de esa entidad territorial en razón de la comentada providencia, de manera que el análisis de derechos y su intensidad debe ser diferente.
Por lo anterior, solicitó acceder a la totalidad de las pretensiones formuladas en la presente acción de tutela y, en ese sentido, declarar que la corporación judicial accionada vulneró los derechos fundamentales del hoy accionante y de todos los contribuyentes del municipio de Pereira que pagaron los impuestos con ocasión al artículo 17 del Acuerdo 14 de 2021.
Central Mayorista de Alimentos Propiedad Horizontal (Mercasa PH) La señora Gloria Cecilia Ochoa Rincón, representante legal de la empresa precitada, manifestó coadyuvar la petición de amparo, para lo cual empleó los mismos argumentos que expuso el accionante en su escrito de tutela. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20211, el cual regula que: 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01954-00 Accionante: Juan Carlos Marín Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01954-00 Accionante: Juan Carlos Marín Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El señor Juan Carlos Marín Rodríguez intervino dentro del proceso de invalidez del Acuerdo 14 de 2021 que promovió la Gobernación de Risaralda y, en esa medida, se encuentra legitimado en la causa por activa? Para resolver el problema así planteado, se abordarán las siguientes temáticas: (I) legitimación en la causa por activa y (II) ausencia de legitimación para actuar en el caso concreto.
Veamos: I. Legitimación en la causa por activa En el artículo 86 de la Constitución Política se prevé la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales. A su vez, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se dispone la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela.
La norma indica que esta puede ser presentada: 1. Directamente por la persona que estime vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, 2. A través de su representante legal, 3. Por medio de apoderado judicial, 4. Por agente oficioso y 5. Mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales. En ese sentido, se repara en que la informalidad que caracteriza a la acción de tutela no significa que su ejercicio no esté sometido a unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales se encuentra la legitimación en la causa por activa.
Asimismo, se advierte que la Corte Constitucional, en la sentencia T-240 de 2004, indicó que las únicas personas que están legitimadas para interponer una acción de tutela contra una providencia judicial y solicitar la protección de los derechos fundamentales que consideran vulnerados al incurrirse en una vía de hecho, son las que intervinieron en el respectivo trámite.
Ciertamente una persona que alega la Radicado: 11001-03-15-000-2022-01954-00 Accionante: Juan Carlos Marín Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 vulneración de un derecho fundamental con ocasión de una decisión judicial dictada dentro de un proceso debe haber intervenido en él, para poder considerar la existencia de dicha transgresión. II.
Ausencia de legitimación para actuar en el caso concreto El señor Juan Carlos Marín Rodríguez solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad y la salvaguarda de los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, los cuales estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, al expedir la providencia del 30 de septiembre de 2021, mediante la cual declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del artículo 17 del Acuerdo núm. 14 de 2021.
Como fundamento de lo anterior, sostuvo que la autoridad precitada desconoció el artículo 122 del Decreto Ley 1333 de 1986, mediante el cual se reguló que los acuerdos de los concejos municipales serán obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, e incurrió en (i) violación directa de la Constitución Política, al no atender a la garantía de que las personas sean juzgadas conforme a las normas preexistentes;
(ii) defecto procedimental absoluto, por no tener en cuenta que los deudores morosos en la administración municipal son personas determinadas, de ahí que los actos administrativos que puedan afectarlos sean de carácter particular y, en esa medida, deben ser citados a los procesos de invalidez, para poder defender sus intereses y (iii) decisión sin motivación, debido a que en la providencia cuestionada no se señalaron los fundamentos para aplicar el efecto retroactivo..
Pues bien, para determinar si hay lugar a analizar de fondo la anterior controversia, es necesario verificar si la parte accionante se encuentra legitimada para acudir a la presente acción de tutela y reclamar el amparo de los derechos antes enunciados. Así, se advierte que, de conformidad con el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, en el proceso de validez puede intervenir cualquier persona para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y, además, solicitar la práctica de pruebas.
Ahora, una vez revisado el material probatorio que reposa en el expediente, se observa que el señor Juan Carlos Marín Rodríguez no intervino en el proceso de invalidez con número de radicado 2021-00240-00, promovido por la Gobernación de Risaralda en contra del Acuerdo núm. 14 de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Pereira, mediante el cual se adoptaron medidas de reactivación económica en ese municipio.
En efecto, la Subsección denota que el 9 de agosto de 2021 el Tribunal Administrativo de Risaralda ordenó fijar el referido proceso en lista, por el término de diez días, durante los cuales el agente del Ministerio Público y cualquier otra persona podían intervenir y solicitar la práctica de pruebas. Igualmente, se avizora que esta decisión fue notificada por estado el 2 de agosto de 2021.
Sin embargo, no se aprecia que el hoy accionante haya participado en él, pues solo se observa Radicado: 11001-03-15-000-2022-01954-00 Accionante: Juan Carlos Marín Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 la actuación del municipio de Pereira, del ciudadano Dilber Leandro Vargas Díaz y del Ministerio Público.
Sobre el particular, se reitera que, tratándose de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional5 y del Consejo de Estado6 ha sido admitir su procedencia excepcional, para garantizar la protección de los derechos fundamentales de quienes intervienen en el respectivo proceso judicial, cuando estos se ven afectados por la configuración de un defecto.
Sin embargo, los sujetos que hayan podido participar en el proceso, a través de los mecanismos judiciales previstos para el efecto, y no lo hicieron carecen de legitimidad, en sede de tutela, para cuestionar una actuación judicial. Lo anterior, en razón a que la vulneración alegada necesariamente presupone que se ha actuado en un proceso y que es allí donde ha ocurrido la transgresión, por causa o con motivo de la decisión judicial y, por ello, mal puede una persona alegar que se conculcaron sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, cuando no intervino dentro del mismo.
Así las cosas, el hecho de tener interés en un proceso determinado no se traduce necesariamente en la legitimidad para actuar mediante acción de tutela contra las providencias que allí se profieran, por cuanto en estos casos aquella no es un proceso aislado del ordinario, en la medida en que la afectación de los derechos fundamentales se concreta durante el trámite judicial correspondiente, frente a quienes en él actúen.
En ese orden de ideas, se concluye que el señor Juan Carlos Marín Rodríguez no está legitimado para interponer la presente acción de tutela en contra de la providencia emitida el 30 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, ya que, a pesar de contar con la oportunidad de participar al interior del proceso, cuya decisión hoy se controvierte, se abstuvo de intervenir en él y, en esa medida, no puede considerarse que sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad fueron vulnerados en aquel.
Por lo anterior, ante la falta de interés para actuar de la parte accionante, no es posible emitir un pronunciamiento de fondo sobre los argumentos de inconformidad planteados. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Juan Carlos Marín Rodríguez en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión. 5 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 6Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01954-00 Accionante: Juan Carlos Marín Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Juan Carlos Marín Rodríguez en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica ARF