11001032500020210015600 — Consejo de Estado

Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI, SINTRAGEOGRÁFICO Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI Temas: Distribución y organización de las Unidades Operativas de Catastro en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Análisis previo a la vigencia del Decreto 846 de 2021. AUTO NIEGA MEDIDA CAUTELAR Interlocutorio O-021-2022 1. ASUNTO Procede el despacho a resolver la solicitud elevada por la parte demandante para que se suspendan provisionalmente los efectos de los actos administrativos enjuiciados. 2.

ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad que consagra el artículo 137 del CPACA, el Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en adelante Sintrageográfico, demandó a dicho instituto (IGAC) con el propósito de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, expedidos por su directora general: - Resolución 1010 del 2 de diciembre de 2020, «Por medio de la cual se suprimen las Unidades Operativas Catastrales y se modifican las Resoluciones IGAC 1096 de 2010, 0538 de 2014, 0588 de 2015, 1423 de 2015, 326 de 2016 y 889 de 2018.». - Resolución 1047 del 15 de diciembre de 2020, «Por medio de la cual se modifica la Resolución 1422 del 19 de noviembre de 2015 y la Resolución IGAC 1010 del 2 de diciembre de 2020».

Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En el escrito introductor, se elevó una solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, por lo que, admitida la demanda, en auto del 23 de junio de 20211, se ordenó correr traslado de la medida cautelar a la entidad demandada.

3. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR2 La organización sindical demandante pidió que se suspendan los efectos de las Resoluciones 1010 y 1047 proferidas, en ese orden, los días 2 y 15 de diciembre de 2020. En su criterio, estos actos se expidieron sin competencia de la directora general de la entidad demandada pues afirmó que, por disposición del artículo 39 del Decreto 2113 de 19923, la función de adecuación de la estructura interna y de la planta de personal le corresponde a la junta directiva del IGAC.

Además, reprochó la expedición irregular o con desconocimiento del derecho de defensa bajo el argumento de que el IGAC incumplió el deber de consultar con las organizaciones sindicales de la entidad, los proyectos que dieron paso a los actos demandados así como su justificación, como lo impone el Decreto 1083 de 20154, en su artículo 2.2.12.1, parágrafo 2, en los casos de adopción o modificación de las plantas de empleo y de las estructuras de las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional. 4.

OPOSICIÓN A LA SOLICITUD5 El IGAC se opuso al decreto de la medida cautelar por considerar que la supresión de las unidades de operaciones administrativas dispuesta en las resoluciones demandadas atendió a las necesidades del servicio, además los actos que la ordenaron fueron expedidos de acuerdo con la competencia que se le otorga a la Dirección General en el artículo 28 del Decreto 208 de 20046, y fueron motivados en el cumplimiento de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (Ley 1955 de 2019) frente a la gestión catastral.

Sobre este último aspecto, adujo que como las Unidades Operativas fueron creadas para la conservación catastral y esa función se reasignó en la Ley 1955 a los gestores catastrales habilitados, se determinó la necesidad de suprimir dichas Unidades Operativas y, en consecuencia, reorganizar los recursos físicos, humanos y tecnológicos para mejorar la gestión del Instituto. 1 índice 7, expediente electrónico. 2 índice 3, ibidem. 3 «por el cual se reestructura el instituto colombiano geográfico "agustín codazzi». 4 «por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector de función pública». 5 índice 14, ibidem. 6 «por el cual se modifica la estructura del instituto geográfico agustín codazzi y se dictan otras disposiciones.» Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 De otro lado, explicó que el trámite adelantado para expedir las resoluciones enjuiciadas fue autónomo e independiente al que se realizó a efectos de la restructuración de la entidad, último que se materializó al proferirse el Decreto 846 del 29 de julio de 20217. 5.

CONSIDERACIONES a. Competencia El despacho es competente para resolver la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos demandados, de conformidad con los artículos 229 y 230 del CPACA8. b. Estudio normativo y jurisprudencial de las medidas cautelares El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así: «[…]

ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento […]». El marco general de las medidas cautelares descansa en el loci propuesto por Chiovenda según el cual: «el tiempo necesario para tener razón no debe causar daño a quien tiene razón»9, de allí que la principal misión de esta interesante institución procesal es la tutela judicial efectiva, de tal suerte que se proteja y garantice el objeto del proceso, en forma temprana y provisional.

En igual sentido, la norma en cita precisa que la medida cautelar principalmente propugna por la efectividad de la sentencia, esto es, que la decisión final, acompasada con la cautela, resuelva el litigio en sentido material y no como un simple formalismo sin alcances o incidencias en los derechos de los usuarios de la justicia. Se entiende que el objeto del proceso es la cuestión litigiosa o «thema decidendi», el cual se sustenta inicialmente en la demanda que contiene las pretensiones, los 7 «por el cual se modifica la estructura del instituto geográfico agustín codazzi». 8 cpaca, art. 229: «procedencia de medidas cautelares. en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso a petición de parte debidamente sustentada podrá el juez o magistrado ponente, decretar en providencia motivada las medidas cautelares que considere necesarias […]» y art. 230: «contenido y alcance de las medidas cautelares. las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas […]». 9 chiovenda, g., «notas a cass. roma, 7 de marzo de 1921». giur. civ e comm., 1921, p. 362.

Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 fundamentos de derecho y de hecho. Para el juez es un reto decidir la medida cautelar presentada antes de la notificación del auto admisorio de la demanda10, puesto que básicamente solo tiene como fundamento la propuesta primaria de la solicitud y algunas luces adicionales en el escrito de la contraparte al descorrer el traslado11.

Prima facie, es cierto que la sola demanda podría ser un punto de partida precario, que lo es menos, si la petición de amparo temprano contiene argumentos sólidos y coherentes, lo cual denominamos fortaleza interna, la cual se reafirma si existe un nivel confiable de seguridad jurídica (fortaleza externa), esto es, si hay sentencias de unificación o precedentes consolidados que le pueden dar un mayor grado de certeza al juez cuando decida la medida cautelar.

Por ello, la primera condición de éxito de la solicitud la arraiga el artículo 229 del CPACA en que esté «debidamente sustentada», esto es, que tenga el potencial de convencer al juez, quien, por su parte, en actitud dialógica, estará dispuesto a escuchar los buenos argumentos y hacer la valoración de las pruebas aportadas, si fuere el caso.

La firmeza del punto de partida aquí señalado será la clave del ejercicio hermenéutico que ensamble los dos extremos, principio y fin del litigio. En efecto, cuando la decisión de la medida cautelar goza de precisión fáctica, normativa y apoyo en sentencias de unificación, ello ofrece al juez y a las partes una luz o faro que irradia todas sus etapas, con lo cual se avanza en la fijación temprana del litigio, orienta las etapas procesales e incluso tiene la virtud de hacer visibles o anunciar los principales fundamentos de hecho y de derecho de la sentencia, sin que ello signifique que se trata de una sentencia sumaria o anticipada, pues siempre ha de recordarse que la medida cautelar es provisional y, por tanto, puede ser revocada o ajustada en el transcurso del proceso, lo cual implica que el juez deberá estar atento a las múltiples variables jurídicas y fácticas que puedan incidir en los fundamentos en que se sustentó la decisión cautelar.

Esta última consideración es un punto crucial, puesto que en derecho no hay respuestas únicas correctas y de allí que el margen de desviación interpretativa es una variable difícilmente controlable por los jueces. Por ello, es preclaro el artículo 235 del CPACA que permite al juez de oficio o a petición de parte levantar, modificar o revocar la medida cautelar.

Y en el mismo sentido, el artículo 229 del CPACA se convierte en un eficaz resguardo del juez respecto de posibles cuestionamientos o dudas sobre las decisiones adoptadas en una medida cautelar al indicar que «La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». Por tanto, en el 10 la medida cautelar puede presentarse antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada (art. 229 del cpaca). 11 excepto cuando se trate de solicitud de urgencia. artículo 234. medidas cautelares de urgencia. desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el juez o magistrado ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que, por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. la medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete.

Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 transcurso del proceso podrá ratificar, ajustar, corregir e incluso contradecir la decisión cautelar y, por ende, los argumentos consignados en la medida cautelar al momento de proferir la sentencia definitiva.

Es posible que tengan alguna razón (pero no toda) aquellos que sostienen que la medida cautelar es para el juez una sentencia «a ciegas», lo cual no es necesariamente cierto si la decisión se ajusta a lo indicado en el artículo 231 del CPACA, el cual exige un cuidadoso ejercicio argumentativo que permite avizorar la hermenéutica plausible y la incidencia de ella en la sentencia futura.

Si el camino interpretativo es incierto o poco lúcido, ello debería conducir a la negativa de la medida. LA DUDA RAZONABLE Respecto de esta última afirmación, si el ejercicio hermenéutico es un laberinto acentuado por una precaria seguridad jurídica, por ejemplo, porque confluyen sentencias de unificación contradictorias (total o parcialmente), o porque hay dos o más decisiones judiciales dispares de las altas cortes12, entonces el juez tiene los argumentos necesarios para negar la medida cautelar por existir un alto nivel de «duda razonable».

En la misma ilación, el juez también puede argumentar «duda razonable» para negar la medida cautelar cuando observa genuinas antinomias, o por lo menos avizora, lo que podríamos denominar incongruencias normativas que no han sido resueltas por la jurisprudencia13. Por otra parte, si uno de los problemas jurídicos principales está relacionado con pruebas que son concluyentes para edificar la sentencia y, que al momento de decidir la medida cautelar no están controvertidas o son de aquellas que requieren ser complementadas, entonces en dichos casos el juez también podría argumentar que existe una «duda razonable», porque el éxito de la pretensión implica el recaudo y valoración probatoria que sólo puede cumplirse luego del ritual procesal pertinente14. 12 el mal llamado «choque de trenes» que ha sucedido con cierta frecuencia en vigencia de la constitución política de colombia del año 1991. 13 sección quinta. auto de sala unitaria del 18 de septiembre de 2012, magistrado alberto yepes barreiro. radicación 11001-03-28-000-2012-00049-00. medio de control nulidad electoral. actor: leonardo puertas. demandada la corporación autónoma regional de la guajira. en dicho auto al analizar las normas poco congruentes que regulan la integración del consejo directivo de una corporación regional argumentó lo siguiente: «[…] las anteriores razones llevan a la sala a concluir que existe una duda razonable en la determinación del número de miembros que componen el consejo directivo de la corporación autónoma regional de la guajira […]». 14 sección quinta. auto de sala unitaria del 17 de marzo de 2016 con ponencia de la magistrada lucy jeannette bermúdez bermúdez. radicación 76001-23-33-000-2015-01577-01. actor: geimi beltrán fernández. demandado: municipio de cali. medio de control de nulidad electoral en el que confirmó la negativa de suspensión provisional. «[…] la valoración de los documentos representativos de imágenes y de las noticias en prensa escrita o grabaciones de audio han generado discusión jurisprudencial desde tiempo atrás, debido a la duda razonable de comprobación de autenticidad y de la certeza de los hechos que se pretenden probar con esas imágenes o noticias en prensa escrita o hablada […]».

En estos eventos el juez podrá hacer uso de una estricta ponderación hermenéutica y si el resultado no le permite inclinarse por una u otra interpretación (lo cual no es frecuente) también podría fundamentarse la negación de la medida cautelar en la «duda razonable»15. Ahora bien, este es el momento de hacer una advertencia necesaria: la «duda razonable» no puede convertirse en una muletilla que enmascare el viejo argumento del artículo 152 del CCA, el cual auspiciaba una opción formalista al indicar que debía tratarse de «manifiesta infracción» de las disposiciones invocadas, bien por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

Se recuerda que ello podría llevar a una facilista perspectiva de «manifiesta infracción» con la cual fueron negadas la mayoría de las solicitudes de medidas cautelares (en vigencia del CCA), lo que en el fondo implicaba el aplazamiento de la decisión para la sentencia, y de esta manera el juez evitaba el compromiso temprano y oportuno de pronunciarse sobre el derecho en litigio.

LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y PRINCIPIOS QUE DISIPAN LA DUDA RAZONABLE La «duda razonable» debería ser la última ratio de la decisión negativa de la medida cautelar porque los principios generales del derecho y, en particular, los derechos fundamentales contienen sólidos argumentos que permiten al juez superar las dudas que solo en ciertos y determinados casos se pueden calificar como razonables.

Por otra parte, es importante distinguir el peso argumentativo de la «duda razonable», el cual está muy distante de la «indecisión» o «las perplejidades» del juez, estas últimas derivadas, tal vez, de la inexperiencia o de la incomprensión del litigio propuesto, o porque el juez desconoce algunos principios útiles cuando se trata de medidas cautelares, entre otros: «precaución» y «prevención».

El «principio de precaución»16 (Vorsorgeprinzip) tiene gran relevancia cuando se trata de decidir asuntos de repercusiones ambientales (bióticos, físicos y sociales), 15 sección quinta. auto de sala unitaria del 27 de junio de 2018 con radicación número: 11001-03-28- 000-2018-00063-00. actor: gustavo adolfo prado cardona. demandado: consejo nacional electoral. asunto: nulidad contra acto de contenido electoral. […] por consiguiente, la declaratoria de la medida suspensional deberá ser negada, luego de que existen dos o más interpretaciones plausibles sobre el punto de derecho que se analiza, pues ello conlleva, prima facie, una duda razonable en relación con la violación normativa puesta de presente, como en otras providencias ha sido explicado por el despacho15, e incluso por esta sala de sección15. […] 16 sección tercera. auto del 8 de noviembre de 2018. ponente: ramiro pazos guerrero. nulidad simple, radicación 11001032600020160014000 (57.819). demandante: esteban antonio lagos gonzález. demandada: nación, ministerio de minas y energía. esta decisión fue confirmada en sala plena de la sección tercera, mediante auto del 17 de septiembre de 2019 con ponencia de la magistrada maría adriana marín, providencia que tuvo cuatro salvamentos de voto en la parte resolutiva advirtió que la Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 desarrollado por primera vez en Alemania17 con el fin de precaver los efectos dañinos como consecuencia del uso de químicos que solo pueden ser evaluados varios años o incluso décadas después. Por ello, se justifica aunque no exista certeza científica, pero sí serias sospechas de afectación del delicado equilibrio de los ecosistemas y las probables consecuencias nocivas para la vida sobre la tierra.

Este principio le permite al juez sustentar la adopción de medidas cautelares de suspensión de los efectos de los actos administrativos o incluso de medidas cautelares positivas, esto es, órdenes preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, tal y como lo autoriza el artículo 230 del CPACA. El principio de precaución ha tenido su principal aplicación en los riesgos ambientales, pero ello no impide que pueda ser extendido a muchos otros eventos de la vida y la sociedad, puesto que su fundamentación radica en la «prudencia», virtud que Aristóteles ubica en la sabiduría práctica como «un estado, razonable y cierto, en el que se tiene la capacidad de actuar con vistas al bien humano»18.

Así las cosas, la «prudencia» es razonabilidad práctica, esto es, el acopio de conocimientos para tomar las mejores decisiones. Por ello el citado principio también podría servir de fundamento al juez para adoptar medidas cautelares cuando se trate de riesgos de medicamentos, nuevos tratamientos médicos o quirúrgicos, posible afectación de la salud en general19, riesgos de nuevas tecnologías20, probables movimientos masivos de tierra, desbordamientos de ríos, etc.21, si se tiene conocimiento de indicios serios y graves que puedan ser causa o efecto de un posible daño. Ahora bien, si el juez tiene elementos de juicio que le den certeza sobre la ocurrencia del daño, entonces el principio relevante en la decisión judicial es el de la «prevención», que encuentra fundamento normativo en la Declaración de Estocolmo de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 y la Declaración de Río de 1992.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado dos requisitos: (i) el conocimiento previo del riesgo de daño ambiental y (ii) la implementación anticipada de medidas para mitigar los daños. Este se materializa en mecanismos jurídicos como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones22. cautelar no impide la realización de proyectos pilotos en áreas con posible despliegue de técnicas de fracturamiento hidráulico de roca generadora mediante perforación horizontal. 17 en alemania se adoptó este principio en la década de los años 70. por su parte la «convención marco de las naciones unidas sobre el cambio climático», suscrita en nueva york el 9 de mayo de 1992, fue ratificada en colombia mediante la ley 164 de 1994, declarada exequible por la corte constitucional en la sentencia c-073 de 1995. 18 aristóteles, ética a nicómaco, libro ii, cap. 2. 19 corte constitucional, sentencia t-1077 de 2012, m.p. jorge ignacio pretelt chaljub. 20 esteve pardo, josé “la intervención administrativa en situaciones de incertidumbre científica. el principio de precaución en materia ambiental” en: derecho del medio ambiente y administración local, pág. 205 y s.s. 21 los principios de precaución y prevención han enriquecido la normativa relacionada con la gestión de riesgos y prevención de desastres naturales, desarrollado en la ley 1523 de 2012, “por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres y se dictan otras disposiciones”. 22 corte constitucional, sentencia t-733 de 2017, m.p. alberto rojas ríos.

Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 EL CARÁCTER PROVISIONAL DE LA MEDIDA CAUTELAR Es oportuno citar al tratadista español Eduardo García de Enterría, quien en su libro Democracia, jueces y control de la administración23 precisó lo siguiente: «[…] Por otra parte, la medida cautelar es esencialmente provisional, puede ser revocada o corregida a lo largo del proceso, según se vayan “constatando” los hechos y el derecho relevantes, y no condiciona en ningún sentido la sentencia final, aunque de hecho la anuncie (que es algo distinto de anticipar) en la mayor parte de los casos.

Todas las medidas cautelares se apoyan, en definitiva, en dos principios esenciales, la rapidez y eficacia, y en tal sentido es la única arma disponible contra el bloqueo de la justicia y contra el abuso de la misma por contendientes injustos; una justicia inmediata no necesitaría medidas cautelares, como una injusticia lenta se hace ineficaz y aun una burla (justice delayed is justice denied, dicen los ingleses: justicia retrasada es justicia denegada), se deslegitima ante los ciudadanos si no es capaz de arbitrar medidas cautelares para evitar la ventaja injusta que de ese retraso extraen algunos justiciables […]».

Ahora bien, el artículo 230 del CPACA indica que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo sí tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones24 -si se ha contestado la demanda-, esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. Es interesante destacar la diferencia entre la institución de «la medida cautelar» y la otra que la doctrina ha denominado la «tutela anticipada».

La primera, tal y como está regulada en el CPACA, tiene como misión principal asegurar el disfrute eventual y futuro del derecho cautelado. La segunda, esto es la «tutela anticipada» posibilita la inmediata realización del derecho. Esta última, afirma Daniel Mitidiero: «[…] tiene por función combatir el peligro de tardanza de la resolución jurisdiccional componiendo la situación litigiosa entre las partes provisionalmente […]»25.

En el caso bajo examen la solicitud se contrae a la suspensión de los efectos de un acto administrativo (medida negativa) sin que se vislumbre necesidad de una medida positiva (que implique obligación de hacer). En consecuencia, el análisis se contraerá a la pertinencia de la suspensión provisional de los efectos, el cual procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se ha anexado en escrito separado.

El primer punto para examinar es el relacionado con la confrontación del acto administrativo con las normas superiores invocadas como violadas, lo cual, en cierta 23 garcía de enterría, eduardo. democracia, jueces y control de la administración. 4.ª ed. ampliada. madrid, civitas, 1998, p. 290. 24 se entiende que la medida cautelar debe tener coherencia con las excepciones, si se ha notificado y contestado la demanda, o en el escrito que descorre el traslado de la medida cautelar, la contraparte propone alguna de las excepciones denominadas mixtas: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva (art. 180, núm. 6). 25 mitidiero, daniel. anticipación de tutela. de la tutela cautelar a la técnica anticipatoria. madrid, 2013, marcial pons, p. 41.

Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 medida, pone en tela de juicio la presunción de legalidad y ejecutividad del acto administrativo.

Ahora bien, a la luz del CPACA se trata de una confrontación integral o plena, sin el matiz que contemplaba el antiguo Código Contencioso Administrativo el cual autorizaba la medida cautelar si se trataba de una «manifiesta infracción»26, argumento que fue recurrente en las decisiones de aquel entonces y que sirvió de fundamento para negar la mayoría de las medidas cautelares solicitadas.

Veamos la nueva redacción del artículo 231: «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […]». (Negrita fuera de texto). Según el artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la confrontación con las normas superiores invocadas ha de entenderse como el análisis integral que debe hacer el juez, lo cual implica dilucidar, entre otros, los siguientes problemas hermenéuticos: (i) vigencia de las normas;

(ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; (iii) jerarquía normativa; (iv) posibles antinomias; (iv) ambigüedad normativa; (v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; (vi) integración normativa; (vii) criterios y postulados de interpretación;

(viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, etc. Ahora bien, prima facie, la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris que describen los ordinales 1.° y 2.° del artículo 231 del CPACA nos indica que es un requisito más propicio de las medidas cautelares positivas; no obstante, cuando se trata de medidas cautelares negativas, como la suspensión de los efectos del acto demandado, resulta pertinente, pero en sentido inverso, esto es, no como apariencia de buen derecho, sino como apariencia de ilegalidad, lo cual justifica la tutela cautelar temprana siguiendo la doctrina italiana, según la cual, ante la imposibilidad de una respuesta definitiva en un plazo razonable, es pertinente una respuesta provisional en un tiempo justo27.

El sentido de apariencia de ilegalidad lo precisa Chinchilla Marín así: «[ ] de la misma forma que la intensidad con la que el interés general reclama la ejecución de un acto es tenida en cuenta por los tribunales para determinar 26 el artículo 152 del decreto 01 de 1984, incluía el adjetivo «manifiesta infracción». 27 chinchilla marín, carmen. la tutela cautelar en la nueva justicia administrativa, madrid, civitas, 1991, p. 128, citada por daniela s. sosa y laura e. giménez, régimen cautelar en el proceso contencioso administrativo de córdoba. biblioteca jurídica virtual del instituto de investigaciones jurídicas de la unam. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3282/8.pdf. consultado el 30 de julio de 2018.

Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 la intensidad del perjuicio que se exige para adoptar la medida cautelar, la intensidad con que se manifieste la apariencia de buen derecho, que es tanto como decir la apariencia de ilegalidad del acto administrativo, debe también tomarse en consideración para determinar la medida del daño que cabe exigir para apreciar la existencia del periculum in mora necesario para otorgar la medida cautelar solicitada.[…]»28.

Por otra parte, es necesario anotar que la suspensión de los efectos de un acto administrativo no es la única medida cautelar que puede ser decretada por el juez o magistrado ponente encargado de resolver la petición. Así está previsto en el inciso 1.° del artículo 229 de la Ley 1437 el cual indica lo siguiente: «[…] En todos los procesos declarativos, que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda, o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente, decretar en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]».

(Negrita fuera de texto). En consonancia con la disposición en cita, el artículo 230 ut supra respecto del contenido y alcance de las medidas cautelares dispone que éstas «podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda». A su vez determina que el juez o magistrado ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: «[…] 1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 28 chinchilla marín, carmen «las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo en españa», p. 156, en la publicación «las medidas cautelares en el proceso administrativo en iberoamérica», asociación de magistrados de tribunales contencioso administrativos en los estados unidos mexicanos, méxico 2009, tomado el 30 de julio de 2018. página electrónica: https://es.scribd.com/document/209225123/las-medidas-cautelares-en-el- proceso-administrativo-en-iberoamerica Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Parágrafo.

Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente […]».

De la lectura de los artículos 229, 230 y 231 del CPACA se llega a las siguientes conclusiones: (i) cuando se trata de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud, tal como lo dispone el artículo 231 ibidem;

(ii) la ley concedió al juez o al magistrado ponente la potestad de adoptar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto de proceso y la efectividad de la sentencia, entre las cuales se encuentra suspender un proceso o una actuación administrativa, artículo 230 de CPACA; y (iii) en aquellos casos en que se declara una medida cautelar diferente a la suspensión de los efectos de un acto administrativo se deben observar los supuestos de apariencia de buen derecho y periculum in mora. c. Problemas jurídicos Para definir si procede la suspensión provisional solicitada, es preciso dar respuesta a los siguientes interrogantes: 1.

¿La directora general del IGAC tenía competencia para expedir las Resoluciones 1010 y 1047 fechadas los días 2 y 15 de diciembre de 2020, respectivamente? 2. ¿Las resoluciones demandadas fueron expedidas irregularmente o con desconocimiento del derecho de audiencia por omisión del proceso de consulta consagrado en el artículo 2.2.12.1 parágrafo 2 del Decreto 1083 de 2015? Primer problema jurídico ¿La directora general del IGAC tenía competencia para expedir las Resoluciones 1010 y 1047 fechadas los días 2 y 15 de diciembre de 2020, respectivamente? Tesis de la parte demandante: Si bien el director del IGAC es competente para distribuir los cargos de la planta global y reubicar el personal teniendo en cuenta la estructura y las necesidades de la entidad, lo cierto es que el objeto de los actos demandados fue modificar la estructura interna del Instituto y esa labor solo le correspondía a su junta directiva.

Tesis del despacho: La directora general del IGAC tenía competencia para expedir las resoluciones demandadas pues ellas no comportan un proceso de reestructuración administrativa de la entidad, sino que corresponden al ejercicio de Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 sus atribuciones para organizar las Direcciones Territoriales y distribuir los cargos atendiendo a las necesidades del servicio.

El fundamento de esta posición descansa en las premisas que de manera concreta se exponen a continuación: Ø El IGAC: Algunas reflexiones sobre la modificación de su estructura y planta de personal, así como sobre su distribución y organización interna para atender eficientemente las necesidades del servicio Como primera medida, es importante anotar que el grueso del estudio que se realiza a continuación se basa en los Decretos 2113 de 199229, 208 de 2004 y 1551 de 2009, los cuales fueron derogados expresamente por el artículo 40 del Decreto 846 de 202130.

No obstante, como este último no se encontraba vigente para la fecha en que se expidieron las resoluciones acusadas, ello impide que sirva de parámetro para juzgar su validez. Dicho lo anterior, es importante señalar que, de acuerdo con el artículo 231 del Decreto 2113 de 1992, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi32 es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Departamento Administrativo de Estadística, DANE.

Su principal objetivo, según se desprende del artículo 5 ibidem, es servir a los procesos de planificación y ordenamiento territorial, para lo cual debe elaborar y actualizar el mapa oficial de la República, así como desarrollar las políticas y ejecutar los planes del Gobierno Nacional en materia de cartografía, agrología, catastro y geografía. Para el cumplimiento de dichos objetivos, el mismo Decreto 2113 de 1992, en su artículo 6, le encargó al IGAC una serie de funciones, entre las cuales se encuentra la de ejercer como autoridad máxima catastral en el país (numeral 7), en desarrollo de lo cual debe reglamentar, formar, actualizar y conservar el catastro en el territorio nacional, al igual que expedir las normas aplicables a las autoridades locales cuando les correspondan las funciones de formación, actualización y conservación catastrales.

Respecto de la jurisdicción del Instituto, es importante señalar que, de acuerdo con el artículo 4 ejusdem, esta se extiende a todo el territorio nacional, de manera que, en aras del cumplimiento eficaz de sus objetivos y funciones, le es dable crear unidades o dependencias que pueden o no coincidir con la división del territorio. 29 «por el cual se reestructura el instituto colombiano geográfico "Agustín Codazzi». 30 «por el cual se modifica la estructura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi». 31 modificado por el artículo 1 del decreto 1174 de 1999. 32 el igac fue creado como un organismo autónomo descentralizado a través del decreto ley 290 de 1957, «por el cual se dictan normas para el fomento agropecuario». los antecedentes de dicho organismo, previa su creación como entidad autónoma y descentralizada, se encuentran en el decreto 1440 de 1935, que creó el instituto geográfico militar. de otro lado, la ley 78 de 1935 dispuso la creación de la sección nacional de catastro en el ministerio de hacienda y crédito público. posteriormente, el instituto y la sección referidas fueron fusionadas por el decreto 153 de 1940, dando paso al instituto geográfico militar y catastral.

Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Ahora, lo relativo a la estructura del IGAC se encuentra regulado en el referido Decreto 2113 de 1992, el Decreto 208 de 200433 y el 1551 de 200934, que modificó el anterior.

Sobre el asunto, el primero de estos preceptos, en su artículo 16, dispuso los parámetros generales que debían considerarse para determinar la estructura del Instituto, indicando que esta habría de comprender (i) unidades del nivel directivo (Secretaría General y Subdirecciones); (ii) unidades que cumplen funciones de asesoría, apoyo o control (Oficinas) y las que cumplen funciones de coordinación (Comités);

(iii) unidades para el estudio, concepto o decisión de asuntos especiales (Juntas) o de investigación (Centros); (iv) unidades regionales que son las encargadas de atender, desarrollar y cumplir los objetivos del IGAC por delegación o desconcentración de funciones; y (v) las unidades operativas, que son las que atienden los servicios administrativos internos y ejecutan las labores encomendadas al IGAC35.

En atención a este marco general, el artículo 536 del mencionado Decreto 208 previó que la estructura del IGAC fuera la siguiente: CONSEJO DIRECTIVO Dirección General - Oficina Asesora Jurídica - Oficina Asesora de Planeación - Oficina de Control Interno - Oficina Centro de Investigación y Desarrollo en Información Geográfica, CIAF - Oficina de Informática y Telecomunicaciones - Oficina de Difusión y Mercadeo de Información Secretaría General Subdirección de Geografía y Cartografía Subdirección de Agrología Subdirección de Catastro Direcciones Territoriales Órganos de Asesoría y Coordinación - Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno - Comisión de Personal.

Visto lo anterior, es importante indicar que la función de dirección y administración del IGAC le corresponde a su Consejo Directivo y a su director general. Este último, como representante legal y primera autoridad ejecutiva de la entidad, es responsable de su funcionamiento y del eficaz desarrollo de sus objetivos37-38. 33 «por el cual se modifica la estructura del instituto geográfico agustín codazzi y se dictan otras disposiciones.» 34 «por el cual se modifica la estructura del instituto geográfico agustín codazzi». 35 artículo 16, decreto 2123 de 1992. 36 modificado por el artículo 1 del decreto 1551 de 2009. 37 artículo 1, decreto 208 de 2004. 38 artículo 13, decreto 2113 de 1992.

Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Entre las funciones que se le atribuyeron al director general, para lo que es objeto de controversia, interesa destacar la prevista en el artículo 14, numeral 3, del Decreto 2113, según el cual a este le corresponde «Proponer a la Junta Directiva la creación, suspensión o modificación de cargos y dependencias del Instituto, con sujeción a las disposiciones legales».

En la misma línea, el artículo 6, numeral 6, del Decreto 208 de 2004 le encomienda a la Dirección General del IGAC la labor de «Proponer al Consejo Directivo las modificaciones a la estructura y planta de personal del Instituto». Eso no significa que dichas reformas sean competencia del Consejo Directivo, pues lo cierto es que el numeral 4 del artículo 3 del Decreto 208 de 2004 le asigna a ese órgano de dirección el deber de proponerle al Gobierno Nacional los cambios que considere pertinentes en la materia.

Así pues, la lectura armónica de estas normas permite inferir que lo que consagran es la facultad de iniciativa normativa para proponer modificaciones en cuanto a la estructura y planta de personal. La del director general se ejerce ante el Consejo Directivo del IGAC y este último, a su vez, puede ejercerla ante el Gobierno Nacional, a quien compete adoptar la respectiva decisión39.

Esta conclusión se acompasa con los artículos 189 Superior y 115 de la Ley 489 de 199840. En efecto, el primero de ellos, en su numeral 16, le confiere al Presidente de la República, como cabeza del Gobierno Nacional, la función de «[…] Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley».

En similar sentido, el artículo 115 de la mencionada Ley 489 contempla que el Gobierno Nacional debe aprobar las plantas de personal de los organismos y entidades en el nivel nacional, sin embargo advierte que «[…] el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de organización y sus planes y programas […]».

Además, el mismo precepto, lo habilita para crear y organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo con el propósito de responder a «[…] las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas de organismo o entidad […]». 39 aunque el artículo 39 del decreto 2113 de 1992 dispuso que «[…] la junta directiva de la entidad procederá a determinar las modificaciones a la estructura interna y a la planta de personal, que sean necesarias de acuerdo con lo previsto en el presente decreto, dentro de los doce (12) meses siguientes a la vigencia del mismo […]», debe entenderse que esa atribución que correspondió al mencionado órgano de dirección no continúa vigente pues se confirió para que fuera ejercida en el término señalado en dicha norma. además, en cualquier caso, habría sido tácitamente derogada por la ley 489 de 1998 y el decreto 208 de 2004. 40 «por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del articulo 189 de la constitución política y se dictan otras disposiciones.» Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Sin duda alguna, el director general del IGAC es destinatario de la atribución de competencias que efectúa el citado artículo 115, así lo prevén el artículo 14, numeral 12, del Decreto 2113 de 1992 y el artículo 6, numeral 19, del Decreto 208 de 2004 cuando señalan que dicho funcionario debe cumplir todas aquellas otras funciones que se le asignen de manera especial por ley, decretos reglamentarios o decisiones de junta.

En armonía con la competencia que tiene el representante legal del IGAC para, respetando su estructura, disponer sobre la organización interna de la entidad en aras de su mejor funcionamiento, el artículo 28 del Decreto 208 de 2004 se refirió a sus direcciones territoriales, señalando que serían un total de veintidós y ordenó que fueran «[…] organizadas por el Director General del Instituto de acuerdo con las necesidades del servicio, quien determinará su jurisdicción y sede […]».

En ejercicio de esta atribución, el director general de la entidad demandada expidió la Resolución 1096 de 2010, en la que organizó las Direcciones Territoriales de la entidad, definiendo su sede y jurisdicción (art. 1). Además, también por vez primera, estableció y organizó las Unidades Operativas de Catastro (OUC) como grupos adscritos a las Direcciones Territoriales que adelantarían funciones de conservación catastral (art. 2).

La mencionada Resolución 1096 ha sido modificada en varias oportunidades por la Dirección General del IGAC, tanto para hacer cambios en la organización de las Direcciones Territoriales, como en las Unidades Operativas de Catastro. A modo de ejemplo, la Resolución 1422 de 2015 suprimió la Dirección Territorial de Antioquia para, en su lugar, organizar la Dirección Territorial de Casanare y, además, suprimió la UOC de Yopal.

Otras modificaciones en ese sentido, se encuentran en las Resoluciones 0538 de 2014, 0588 de 2015, 1423 de 2015, 326 de 2016 y 889 de 2018, en las que el IGAC, a través de su director general, adscribió nuevas OUC a algunas Direcciones Territoriales en aras de responder a las necesidades del servicio. Posteriormente, se expedirían las Resoluciones 1010 y 1047 proferidas, en ese orden, los días 2 y 15 de diciembre de 2020, las cuales son objeto de juicio en el presente proceso.

Las razones que motivaron su expedición, que fueron suficientemente explicadas en su parte considerativa, se remiten al cambio que introdujo la Ley 1955 de 201941 respecto del modelo de gestión catastral pues, su artículo 79, modificó la manera en que esta se organizaba y los actores que intervienen en ella. En efecto, la norma incorporó los conceptos de «gestores catastrales» y «operadores catastrales».

Los primeros están encargados, previa habilitación del IGAC, de la prestación del servicio catastral a las entidades públicas nacionales y 41 «por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad». Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 territoriales en materia de formación, actualización, conservación y difusión catastral, al igual que de los procedimientos del enfoque catastral aplicables.

Por su parte, los operadores catastrales son personas jurídicas, de derecho público o privado, que desarrollan las labores operativas propias de la gestión catastral, mediando un contrato con una o varios gestores habilitados. Como puede observarse, este nuevo esquema descargó en gran medida los servicios catastrales que de manera directa prestaba el IGAC, para que fueran asumidos por agentes externos a la entidad.

En ese sentido, el Instituto conservó su calidad de máxima autoridad catastral a nivel nacional con una función principalmente reguladora, pues el artículo 79 ejusdem dispuso expresamente que solo sería «[…] prestador por excepción del servicio público de catastro, en ausencia de gestores catastrales habilitados […]». La aplicación de dicha ley hizo que, conforme se fueron habilitando los gestores catastrales, surgiera para el IGAC la necesidad de reorganizar los recursos físicos, humanos y tecnológicos dispuestos en sus Direcciones Territoriales y en las Unidades Operativas de Catastro, todo ello en beneficio de la prestación eficiente y adecuada del servicio. Ø Caso concreto La organización sindical demandante considera que las resoluciones acusadas fueron proferidas sin competencia del director general de la entidad pues lo dispuesto en ellas comporta un cambio en su estructura interna, atribución que en criterio de Sintrageográfico correspondía al Consejo Directivo del IGAC.

Al respecto, lo primero sería precisar que, aunque es cierto que el director general de la demandada no tiene competencia para hacer cambios en su estructura, tampoco la tiene el Consejo Directivo, como erradamente lo afirma la parte demandante. Según se explicó, siendo su naturaleza la de un establecimiento público del orden nacional, las reformas a la estructura del IGAC corresponden al Gobierno Nacional, en cabeza del presidente de la República, por disposición del artículo 189 numeral 16 y, en armonía con lo dispuesto en el artículo 3 (numeral 4) del Decreto 208 de 2004.

Con la anterior aclaratoria, corresponde al despacho establecer si, en efecto, mediante las resoluciones acusadas, la Dirección General del IGAC llevó a cabo un proceso de reestructuración de la entidad pues, de ser así, le asistiría razón a Sintrageográfico cuando sostiene que fueron expedidas sin competencia de la funcionaria. Con tal fin, a continuación se transcribe el contenido de su parte resolutiva: Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Resolución 1010 del 2 de diciembre de 202042 Articulo 1.

Suprimir las Unidades Operativas de Catastro -UOC de Mompós, Simití, Chiquinquirá, Duitama, Garagoa, Puerto Boyacá, Soatá, Sogamoso, Santander de Quilichao, Aguachica, Curumaní, San Andrés, San Juan del Cesar. Zipaquirá, Ubaté, Soacha, Pacho, La Mesa, Guaduas, Girardot, Gachetá, Fusagasugá, Leticia, Facatativá Pitalito, El Banco, Arauca, San José del Guaviare, San Martin.

Yopal, Ipiales, Mocoa, Ocaña, Pamplona, Quibdó, Barrancabermeja, Málaga, San Gil, Vélez, Chaparral. Mariquita, Buenaventura, Buga, Cartago, Palmira y Tuluá, a partir del primero (1º) de enero de 2021. Parágrafo1°. Los funcionarios que conforman las Unidades Operativas de Catastro se reubicarán en las respectivas Direcciones Territoriales conforme lo establece el Decreto 1083 de 2015 compilatorio de la Función Pública.

Parágrafo 2°. Las actividades de formación catastral y de actualización de la formación catastral, serán realizadas por la Dirección Territorial, reasumiendo la jurisdicción y competencia de las Unidades Operativas de Catastro (UOC) suprimidas, así como las funciones que venían desempeñando. Artículo 2°. Modificar la Resolución 1096 de 2010 y derogar las Resoluciones 538 de 2014, 588 de 2015, 1423 de 2015, 326 de 2016 y 889 de 2018 y las demás que le sean contrarias.

Articulo 3º. Esta resolución rige a partir del día siguiente a su publicación en el Diario Oficial. Resolución 1047 del 15 de diciembre de 202043 Artículo 1º. Modificar el artículo 1° de la Resolución 1010 del dos (2) de diciembre de dos mil veinte (2020), el cual quedara así: Excluir de la Supresión a la Unidad Operativa de Catastro del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, adscrita a la Dirección Territorial de Córdoba.

Artículo 2°. Modificar el artículo 1º de la Resolución 1422 del 19 de noviembre de 2015, el cual quedará así: 1. Suprimir la Dirección Territorial Antioquia. 2. Organizar la Dirección Territorial Casanare, cuya sede administrativa es Yopal y con jurisdicción en todo el territorio y municipios del departamento de Casanare y de Arauca. 3.

Retirar de la Dirección Territorial Meta la adscripción de la Unidad Operativa de Catastro (UOC) de Arauca y adscribirla a la Dirección Territorial Casanare. 4. Suprimir la Unidad Operativa de Catastro de Yopal 5. Suprimir como dependencia adscrita a la Oficina de Difusión y Mercadeo de Información, el Centro de Información con sede en Medellín. Artículo 3°.

Las demás disposiciones contenidas en la Resolución No. 1010 del 02 de diciembre de 2020 continúan vigentes Artículo 4°. Esta resolución rige a partir del día siguiente a su publicación en el Diario Oficial. 42 «por medio de la cual se suprimen las unidades operativas catastrales y se modifica las resoluciones igac 1096 de 2020» 43 «por medio de la cual se modifica la resolución 1422 de noviembre de 2015 y la resolución igac 1010 del 2 de diciembre de 2020» Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Para el despacho, las decisiones plasmadas en las resoluciones acusadas no implican una reestructuración administrativa pues no están modificando el esquema organizacional previsto en el artículo 544 del Decreto 208 de 2004.

Esta norma previó la estructura de la entidad demandada, así: En cabeza del IGAC, estaría el Consejo Directivo y como dependencias de la entidad (i) la Dirección General, a la que adscribió las unidades que cumplen funciones de asesoría, apoyo o control45; (ii) la Secretaría General; (iii) la Subdirección de Geografía y Cartografía; (iv) la Subdirección de Agrología;

(v) la Subdirección de Catastro, (vi) los órganos de Asesoría y Coordinación46 y (vii) las Direcciones Territoriales. Estas últimas, en los términos del artículo 16 del Decreto 2113 de 1992, son unidades regionales encargadas de atender, desarrollar y cumplir los objetivos del IGAC por delegación o desconcentración de funciones. Ahora, para que las funciones de conservación catastral se cumplieran de forma efectiva en todo el territorio, se dispuso la organización de Unidades Operativas de Catastro adscritas a las Direcciones Territoriales.

El fundamento de estas últimas también descansa en el citado artículo 16 que permite que, a través de estas, se atiendan los servicios administrativos internos y ejecuten las labores encomendadas al IGAC. De acuerdo con ello, se concluye que, mediante las resoluciones demandadas, sin trastocar la estructura interna de la entidad, su directora general hizo uso de la atribución que tiene para disponer sobre la organización de las Direcciones Territoriales y sobre las Unidades Operativas de Catastro, en respuesta a las necesidades del servicio, así como los planes y programas definidos por la entidad.

Ello de conformidad con el artículo 115 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 28 del Decreto 208 de 2004. En efecto, si esta última disposición habilita al director general del IGAC a organizar las Direcciones Territoriales, determinando su jurisdicción y sede en aras de favorecer la mayor eficiencia y la correcta prestación del servicio público a cargo de la entidad, no genera ningún reproche que el mismo funcionario haga lo propio con las Unidades Operativas de Catastro en cuanto están adscritas a dichas direcciones territoriales.

En ese sentido, en principio, es factible sostener que el director general del Instituto demandado tiene competencia para adicionar, suprimir, crear y modificar la sede de las Unidades Operativas de Catastro, siempre y cuando esta decisión no esté acompañada de la supresión de cargos, condicionamiento que se respetó en este caso pues nótese que el artículo 1, parágrafo 1 de la Resolución 1010 de 2020 regló que «[…] los funcionarios que conforman las Unidades Operativas de Catastro se reubicarán en las respectivas Direcciones Territoriales […]». 44 modificado por el artículo 1 del decreto 1551 de 2009. 45 estas son: la oficina asesora jurídica; oficina asesora de planeación; oficina de control interno; oficina centro de investigación y desarrollo en información geográfica, ciaf; oficina de informática y telecomunicaciones; y la oficina de difusión y mercadeo de información. 46comité de coordinación del sistema de control interno y la comisión de personal.

Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Finalmente, es importante señalar que, en línea con el criterio esbozado, nótese que, antes de la expedición de la referida Resolución 1422 de 2015, que efectuó modificaciones respecto de la organización de algunas Direcciones Territoriales y suprimió una Unidad Operativa de Catastro, el IGAC consultó al Departamento Administrativo de la Función Pública.

De acuerdo con la parte considerativa de dicho acto, este último ente afirmó que «[…] no se requiere de viabilidad técnica del DAFP porque “ no hay modificación efectiva de la estructura administrativa, ni se están creando nuevos empleos o nuevos gastos que afecten el presupuesto de la entidad”». En conclusión, en esta etapa temprana del proceso no se observa que la directora general del IGAC careciera de competencia para proferir las Resoluciones 1010 y 1047 de diciembre de 2020.

Segundo problema jurídico ¿Las resoluciones demandadas fueron expedidas irregularmente o con desconocimiento del derecho de audiencia por omisión del proceso de consulta consagrado en el artículo 2.2.12.1 parágrafo 2 del Decreto 1083 de 2015? Tesis de la parte demandante: En el proceso de formación de los actos administrativos demandados, el IGAC omitió realizar el trámite de consulta a los sindicatos que contempla el artículo 2.2.12.1, parágrafo 2, del Decreto 1083 de 2015.

Tesis del despacho: No se advierte en esta etapa la configuración del vicio anotado puesto que el procedimiento que echa de menos la parte demandante, por el que estima que los actos acusados incurrieron en el vicio de expedición irregular, es propio de las reformas a las plantas de empleo y reestructuraciones administrativas, figuras que no operaron en este caso, según se explicó en la solución del anterior problema jurídico.

En efecto, la norma a la que alude Sintrageográfico señala lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO 2. 2.12.1 Reformas de las plantas de empleos. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y contar con estudios técnicos de análisis de cargas de trabajo e impacto en la modernización que así lo demuestren. […]

PARÁGRAFO 2. La administración antes de la expedición del acto administrativo que adopta o modifica las plantas de empleos y de las estructuras de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional y su justificación, deberá adelantar un proceso de consulta en todas sus etapas con las organizaciones sindicales presentes en la respectiva entidad, en el cual se dará a conocer el alcance de las modificaciones o actualizaciones, escuchando sus observaciones e Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 inquietudes, de lo cual se dejará constancia. Lo anterior sin perjuicio de la facultad de la administración para la adopción y expedición del respectivo acto administrativo […]» (subrayas fuera del texto original) Como puede observarse, la disposición obliga que se consulten con las correspondientes organizaciones sindicales los proyectos normativos y su justificación cuando ellos suponen la adopción o modificación de las plantas de empleo y de las estructuras de las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional.

En ese sentido, el reproche que formuló la organización demandante parte de la premisa errada según la cual los actos enjuiciados debían agotar el trámite previsto en el artículo 2.2.12.1 ejusdem debido a que incorporaron una decisión de esa naturaleza, sin embargo esto último ya se desvirtuó. En tales condiciones, no se observa que las Resoluciones 1010 y 1047 de diciembre de 2020 se hayan proferido irregularmente o con violación del debido proceso por el motivo que puntualmente expone Sintrageográfico. d. Decisión de la medida cautelar Al no evidenciar en esta etapa del proceso los vicios de nulidad alegados por la parte demandante, la solicitud de medida cautelar se denegará. e. Representación judicial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi La entidad demandada allegó el poder que confirió a la abogada Carolina Cardona Bueno para que ejerciera la representación judicial de sus intereses en el presente proceso47, quien en virtud de dichas atribuciones dio respuesta a la solicitud de medida cautelar.

Más adelante, el IGAC constituyó como nueva apoderada a la doctora Yenny Zuleima Carreño Contreras48. A efectos de validar las actuaciones que desplegó, resulta procedente reconocerle personería a la primera apoderada para entonces entender que, en virtud del posterior acto de apoderamiento, se le revocó tácitamente el mandato conferido, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 76 del CGP.

En armonía con ello, seguidamente, se le reconocerá personería a la abogada Yenny Zuleima Carreño Contreras para que, en calidad de apoderada judicial, asuma la defensa del IGAC. En mérito de lo cual expuesto se, RESUELVE Primero: Negar la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión de los efectos de las Resoluciones 1010 y 1047 de diciembre de 2020, proferidas por el IGAC, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 47 índices 26, 33 y 39, expediente electrónico. 48 índice 40, ibidem.

Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Segundo: Reconocer personería jurídica a la abogada Carolina Cardona Bueno, identificada con cédula de ciudadanía 38.558.762 y tarjeta profesional 124.147 del Consejo Superior de la Judicatura, para que ejerza la representación judicial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en los términos y para los efectos del poder conferido, el cual obra en el índice 2649 del expediente electrónico.

Tercero: Tener por revocado el poder conferido a la abogada Carolina Cardona Bueno y, en su lugar, reconocer personería jurídica a la abogada Yenny Zuleima Carreño Contreras, identificada con cédula de ciudadanía 1.098.659.930 y tarjeta profesional 231.629 del Consejo Superior de la Judicatura, para que ejerza la representación judicial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en los términos y para los efectos del poder conferido, el cual obra en el índice 40 del expediente electrónico.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ 49 el poder conferido a dicha profesional del derecho también obra en los índices 33 y 39 del expediente electrónico.